Presupuesto -y Gasto Público 45/2006: 129-151 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2006, Instituto de Estudios Fiscales La participación privada en la financiación de infraestructuras públicas: La experiencia de la Generalitat de Catalunya AGUSTÍN J. ABELAIRA DA PENA Departamento de Economía y Finanzas de la Genera/ita! de Cata/uny a Recibido: Diciembre 2006 Aceptado: Enero 2007 Resumen El desarrollo de fórmu las de colaboración público-privada por parte de los países de nuestro entorno tiene su origen en la necesidad de compatibilizar el impulso de las infraestructuras públicas, elemento indispensable para mantener la competitividad, el crecimiento económico y cohesión social, con el cumplimiento de los límites al déficit y endeu­ damiento público fijados en el Plan de Estabilidad y Crecimiento. La Generalitat de Catalunya no ha sido ajena a este proceso, y desde hace unos años ha incorporado estos sistemas para la construcción y financiación de carreteras, material ferrov iario, centros penitenciarios, y otras infraestructuras. En el artículo se ana lizan las diferentes fórmu las aplicadas y las variables a considerar para optimizar su aplicación por parte de las Administraciones. El interés de organismos de la Unión Europea en estos sistemas, los planes de inversión a ejecución y, el Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público, actualmente en tramitación parlamentaria, apuntan a una intensificación en su utili zación. Palabras clave: Financiación infraestructuras, colaboración público-privada, concesión, derecho de superficie. Clasificación JEL: H5-National Govenunent Expenditures and Related Policies, H54-Infrastructures: Other Public Investment and Capital Stock. l. Introducción Expresiones como colaboración público-privada (en adelante CPP), public private partnership (PPP) y privatefinance iniciative (PFI), se han integrado en el vocabulario ha­ bitual de los gestores públicos. En algunos attículos y estudios se analiza como un fenómeno novedoso, sin embargo, la historia nos ofrece múltiples ejemplos de interacción e interde­ pendencia entre ambos sectores. En la segunda mitad del siglo XIX se promulgó la Ley General de FetTocarriles. La nor­ ma otorgaba grandes facilidades y subvenciones destinadas a incentivar la entrada de capital extranjero en España. A su amparo se crearon, entre otras, la Madrid-Zaragoza-Alicante 130 Agustín J. Abelaira Dapena (MZA) o la Compañía de los Caminos de Hierro del Norte de España. Estas empresas nunca obtuvieron una gran rentabilidad, de forma que el Estado recurrió constantemente en su ayu­ da, hasta que finalmente se produjo su ruina así. La intervención de las grandes compañías ferroviarias de vía ancha dio origen al nacimiento de RENFE. Son también conocidas las experiencias en el ámbito del transpmte metropolitano sub­ terráneo de viajeros de Barcelona, donde la iniciativa privada abordó la construcción y ex­ plotación de las primeras líneas. Nuevamente, el volumen de las inversiones, la escasa renta­ bilidad y la crisis económica compmtaron que el servicio pasase a la órbita pública, mediante la creación de la empresa Ferrocaniles Metropolitanos de Barcelona, SA. Sin embargo, no todas las CPP en España han acabado por ser gestionadas en la esfera pública. Prueba de ello son las concesiones otorgadas por el Estado a pa1tir de la década de los sesenta del siglo XX, para la construcción y explotación de autopistas de peaje en el Nor­ te y Levante de la península; o, por la administración local, donde en la actualidad cerca del 50% de los servicios de recogida de residuos urbanos y abastecimiento de agua son prestados por el sector privado mediante concesiones u otras modalidades de colaboración. Es a pattir de los años 90, cuando se empieza a hablar con insistencia de fórmulas de CPP para la provisión de infraestructuras públicas, a raíz del programa global de reestructu­ ración y redefinición de las instituciones y de la gestión pública impulsado en el año 1992 por el gobierno Major en el Reino Unido, que tenía eri los modelos de PPP/PFI uno de sus ejes. La generalización de su uso por la mayoría de países de nuestro entorno, no ha de ser óbice para que los responsables y gestores públicos se planteen una serie de preguntas sobre este tema, como: ¿cuáles son sus ventajas e inconvenientes?, ¿comportan una mejora de efi­ ciencia en la prestación y provisión de los servicios públicos? o, ¿cuál es el impacto sobre los presupuestos futuros? y, en consecuencia, ¿dónde están sus límites? En el presente mtículo, partiendo del análisis de la experiencia de la Generalitat de Ca­ talunya en estos sistemas, se intentará dar respuesta a alguna de estas cuestiones, proponien­ do acciones que puedan ayudar a su optimización. 2. Las nuevas reglas de juego En el Tratado de Maastrich de 1992 se establecieron los límites sobre el déficit y el en­ deudamiento que debían cumplir los Estados que deseasen acceder a la Unión Económica y Monetaria, criterios refrendados por el Consejo de Amsterdam de 1997 mediante el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que se mantienen vigentes en la actualidad. Ante ello, el conjunto de Gobiernos y Administraciones, sean del nivel que sean, deben abordar una serie de retos que les son comunes: • Un cambio en el rol de la Administración, en el sentido que ha de proveer y garanti­ zar más y mejores servicios a una sociedad que le exige una mayor transparencia y eficacia en su gestión. La participación privada en la financiación de infraestructuras públicas: La experiencia de ... 131 • Impulsar una política de infraestructuras en sentido amplio (carreteras, escuelas, cen­ tros de salud, etc.) que contribuya al desarrollo económico sostenible y a la competi­ tividad global de su territorio. • Compaginar estos objetivos, con el cumplimiento de las limitaciones sobre el déficit y el endeudamiento público. En un mundo cada vez más globalizado, la política de infraestructuras ha pasado a ser un tema de especial atención por parie de los organismos centrales de la Unión. Para los go­ biernos de los Estados, la cuestión aún adquiere mayor relevancia dado que en un entorno de estabilidad de precios y annonización de políticas, las infraestructuras son uno de los pocos elementos diferenciadores en términos de competitividad y desarrollo respecto a sus socios. La Comisión Europea, en base a la Decisión 1962/96/EC del Parlamento y del Consejo, estableció un marco de orientaciones e inversiones dirigidas a los Estados miembros con el fin de desarrollar una red transeuropea de transpotie multimodal en un horizonte temporal de 14 años (1996-2010) y con una inversión de 400.000 millones de euros. Sin embargo, un es­ tudio de la propia Comisión (COM, 2002) revelaba que hasta el año 2002 únicamente se ha­ bían materializado un 20% de los proyectos. Ello compmió la redacción de un nuevo marco en el año 2005 (COM, 2005), que ampliaba el plazo para su ejecución hasta el año 2020, in­ crementaba las inversiones hasta los 600.000 millones de euros y, por primera vez citada el recurso a los PPP como fórmula para su desarrollo. En diciembre de 2003 el Consejo Europeo adoptó la Iniciativa Europea de Crecimiento (COM, 2003a) presentada por la Comisión, en la que se ahonda en la centralidad de esta cuestión para el futuro de la construcción europea, reconociendo como uno de los objetivos prioritarios, el recurso a las fórmulas de colaboración público-privada en la promoción de in­ fraestructuras. En el mismo sentido, son diversas las publicaciones de la Comisión Europea en las que se pone de manifiesto el mismo interés. Destacan Guidelines for successful public-private partnerships de mayo de 2003, o el Libro verde sobre la colaboración público-privada y el derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones de abril de 2004, en el cual se describen las características de estos modelos, y se incide en la necesidad de que todos ellos respeten los principios de transparencia, igualdad de trato, proporcionalidad y re­ conocimiento mutuo. Por su parte, Eurostat en su decisión de 11 de febrero de 2004 sobre el tratamiento de los proyectos de colaboración público-privada, establece que los proyectos serán considera­ dos fuera del balance del sector público a efectos de déficit y endeudamiento, siempre y cuando se dé una transferencia real del riesgo de construcción, y del riesgo de disponibilidad y/o de demanda al agente privado. En consecuencia, es la propia Unión Europea quien se autoimpuso y apostó por la CPP como fórmula de financiación de las infraestructuras. Ante esta línea de actuación, hubiese podido optar por otras alternativas, como la flexibilización de los criterios de déficit y endeu­ damiento público fijados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, o por la definición de unos parámetros en los cuales, manteniendo el objetivo de conseguir el saneamiento y equili- 132 Agustín J. Abelaira Dapena brio en las finanzas, se incentivase la financiación de las inversiones con cargo a los presu­ puestos públicos. En esta decisión que podríamos calificar de estratégica, posiblemente subyace la visión eficientista del modelo británico y las ventajas que habitualmente se asocian a los PPP/PFI (PRICEWA TERHOUSECOOPERS, 2006; HM TREASURY, 2006), entre las que destacan: • Diferir a lo largo de la vida útil de la infraestructura los costes de construcción inicia­ les, mmonizando la amortización técnica con la financiera, lo cual permite cierto gra­ do de equidad intergeneracional. • Anticipar en el tiempo la ejecución de las actuaciones, y por tanto, mantener o incre­ mentar el nivel inversor de las Administraciones. • Obtener inmediatamente los ahorros y las externalidades positivas derivadas de la construcción y usos de la infraestructura. Los costes de oportunidad pueden ser ele­ vados si se espera a disponer de los recursos presupuestarios necesarios. • Mitigar los riesgos del sector público mediante la transferencia al sector privado de aquellos que este gestione mejor, incrementando con ello la eficiencia y eficacia del gasto, con los consiguientes ahonos de coste y mejoras de calidad. • Fomentar el intercambio de conocimientos en aquellas áreas en las que el sector pri­ vado tiene más experiencia. • El contribuyente o usuario no empieza a pagar el activo hasta que esté disponible, in­ centivando al sector privado a finalizar la infraestructura en el plazo previsto. En resumen, el objetivo de la CPP sería obtener la mayor eficiencia posible mediante la asignación de los diferentes riesgos a aquella de las partes que esté más habilitada para ges­ tionarlos a un menor coste. Se trata de optimizar la transferencia de riesgos, no de maximi­ zarla, ya que ello podría dar origen a deseconomías y desincentivos a la participación priva­ da. No obstante, para que esta sea ah·activa para el sector público, la suma de los beneficios derivados de la mayor eficiencia y de los menores costes de oportunidad, deben compensar los mayores costes de transacción y de financiación, y la remuneración de los capitales inver­ tidos, inherentes a la participación privada. Dicho en otras palabras, han de crear valor para la Administración, tanto desde la perspectiva de lograr ahorros respecto al modelo clásico de financiación de obra pública, como en su versión anglosajona «value for money», conseguir el mayor output con el menor input posible. Sin embargo, los sistemas de CPP no hubiesen podido desarrollarse únicamente con el decidido impulso por parte de los organismos europeos. Es requisito imprescindible la exis­ tencia de un mercado maduro de grupos empresariales con balances saneados, que permitan una transferencia mayoritaria de riesgos, sin exigir a cambio, una prima excesiva que afecte al valor obtenido por la Administración. También han sido clave factores coyunturales como la liquidez del mercado internacional de capitales o los bajos tipos de interés, que permiten al sector privado acceder a la financiación necesaria a un coste aceptable y, al mismo tiempo le alientan a buscar opmtunidades de negocio que ofrezcan a sus capitales una rentabilidad más elevada. Por último, la solidez de las finanzas de la mayoría de los países europeos, les per­ mite disponer de calificaciones positivas por parte de las agencias internacionales de rating. La participación privada en la financiación de infraestructuras públicas: La experiencia de ... 133 En España, la externalización de servicios públicos o la provisión de infraestmcturas por parte de la iniciativa privada han estado asociadas a procesos de reducción de costes o, a la necesidad de obtener recursos por parte de la Administración. En general, no ha existido la visión eficientista presente en el modelo anglosajón. Con estos antecedentes, han de buscarse en el marco europeo descrito las razones que han propiciado la generalización del uso de es­ tas fórmulas en el conjunto del Estado español. La interpretación estricta de los límites establecidos en el Pacto de Estabilidad y Creci­ miento dada por la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria y la Ley orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley general presupuestaria, en base a la cual todas las administraciones públicas debían presentar y liquidar sus presu­ puestos en equilibrio o superávit de acuerdo con la definición establecida por el Sistema Eu­ ropeo de Cuentas (en adelante SEC), redujo substancialmente el margen de maniobra finan­ ciero de todas las Administraciones, y en consecuencia, incentivaron el desarrollo de sistemas que permitiesen cumplir estas restricciones. Las citadas normas han sido modificadas respectivamente por la Ley 15/2006 y la Ley Orgánica 3/2006, en ellas se flexibilizan los criterios de modo que el objetivo de estabilidad se fija en función de la evolución del ciclo económico y, con carácter excepcional, se permi­ ten déficits destinados a atender programas en inversiones productivas o de investigación. El cuadro 1 recoge los aspectos más relevantes sobre esta cuestión. Cuadro 1 Principales aspectos de la Ley 15/2006 y Ley Orgánica 13/2006 A) Instrumentación del principio del pt·incipio de estabilidad presupuestado en función del ciclo económico Con carácter general, las Administraciones sujetas a estas Leyes, deberán elaborar, aprovar y ejecutar sus presupues­ tos en equilibrio o superavit presupuestario. Excepcionalmente, si el crecimiento económico previsto para el conjun­ to del Estado en un ejercicio presupuestario, en relación con la tasa de variación del PIB nacional real, estimada y fi­ jada por el Consejo de Minish·os para un período de tres años, es: • superior ~ los sujetos públicos afectados deberán presentar superávit presupuestario • igual ~ los sujetos públicos afectados han de presentar equilibrio o superávit presupuestario • inferior ~ los sujetos públicos afectados podrán presentar déficit presupuestario Limitaciones al déficit • El 0,20% del PIB nacional para la Adm. General del Estado El déficit conjunto de todas las AAPP del Estado • El 0,75% del PIB nacional para el conjunto de las CCAA no podrá exceder el 1% de su PIB. • El 0,05% del PIB nacional para las Entidades Locales B) Programa de inversiones Con carácter excepcional y con independencia del objetivo de estabilidad presupuestaria, las AAPP podrán presentar déficit cuando se destine a financiar incrementos de inversión en programas destinados a atender actuaciones pro­ ductivas, incluidas las destinadas a investigación, desarrollo e innovación. Limitaciones al déficit • El 0,20% del PIB nacional para el conjunto del Estado Financiados con un mínimo del 30% de ahorro • El 0,25% del PIB nacional para el conjunto de las CCAA bruto de la Administración pertinente. • El 0,05% del PIB naciona l para las Entidades Locales Fuente: elaboración propia. 134 Agustín J. Abelaira Dapena Por su parte, la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas vigente en el año 1995 se limitaba a trasponer las nmmas comunitarias sobre la materia. Si bien incorporaba fórmulas de gestión indirecta de servicios públicos (conciertos, sociedades de economía mixta, gestión interesada), consideraba la concesión de obra pública como una subcategoría del contrato de obras. Por tanto, la concesión tenía una regulación limitada e incompleta que no permitía desarrollar todo su potencial en ámbitos que no fueran aquellos que disponían de una regulación específica (autopistas y obras hidráulicas). La Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obra pública vino a solventar estas carencias. En ella, se actualiza la figura, se regula de forma sistemática y se amplia el alcance de la misma, tal como se desprende del artículo 220.1 1. La Ley también prevé un amplio abanico de mecanismos dirigidos a facilitar el acceso de la concesionaria al mercado de capitales: posibilidad de ceder o hipotecar la concesión, realizar emisiones de obligaciones u otros títulos análogos, titulización de los derechos vin­ culados a la explotación de la obra, o la introducción del concepto de equilibrio económico de la concesión, cuya finalidad última es aunar !ajusta retribución del riesgo del privado, con el esfuerzo por los pagos realizados por el contribuyente o usuario de la obra pública, sin per­ juicio de la viabilidad del proyecto. Asimismo, la Administración puede aportar recursos pú­ blicos para la financiación de la concesión, mediante apotiaciones dinerarias, no dinerarias, subvenciones, préstamos reintegrables o participativos, que pueden producirse durante la ejecución de las obras o en la fase de explotación. Respecto a las modalidades de retribución de la concesionaria se introduce por primera vez el concepto de «peaje en sombra». Mediante este sistema, la Administración, a diferen­ cia de la concesión clásica en la que el peaje es a cargo del usuario final de la infraestructura, sustituye a éste y abona el peaje a cargo de sus presupuestos en función de unos parámetros de demanda o disponibilidad previamente definidos en los concursos. Se admiten otras va­ riantes como el «peaje blando o mixto», el cual es compartido entre la Administración y el usuano. En definitiva, a lo largo de los últimos años se han fijado las bases necesarias que han permitido y potenciado el desarrollo de las fónnulas de CPP en España. Prueba de ello es el número de concesiones licitadas en el período 2003-05 por impmie superior a los 6 millones de euros, que actualmente ya representan el 17% del volumen total de la obra pública licita­ da, una progresiva tendencia a la utilización de fórmulas de peaje en sombra o similares, tal como se puede apreciar en el cuadro 2. La participación privada en la financiación de infraestructuras públicas: La experiencia de ... 135 Cuadro 2 Concesiones de importe superior a 6 millones de euros licitadas en España entre 2003-2005 2003 2004 2005 Total 2003-2005 Administt·ación concedente número importe número importe número importe número importe Administración Central 13 3.512 8 708 21 4.220 Comunidades Autónomas 19 1.816 18 1.495 43 4.336 80 7.648 Administración Local 15 357 11 184 55 1.854 81 2.394 Total Administraciones 47 5.685 29 1.679 106 6.898 182 14.262 % pago por el concedente s/total 29,3 53,6 75,4 54,5 % pago por el usuario s/total 70,7 46,4 24,6 45,5 Fuente: SEOPAN Importes en millones de euros. Iniciativas como el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transportes 2005-2020 ela­ borado por el Ministerio de Fomento, con una invers~ón estimada en 250.000 millones de eu­ ros, de los cuales entre el 20% y el 40% será finan~iado con recursos privados, así como otros planes impulsados por las Comunidades Autónomas, auguran una intensificación en su uso durante los próximos años. 3. Evolución de la financiación de las inversiones en el ámbito de la Generalitat de Catalunya Los presupuestos de la Generalitat de Catalunya presentan un elevado nivel de gasto corriente, próximo al 90% del total del gasto no financiero . Este aspecto está asociado a los servicios que presta -salud, educación, bienestar social- , que dada su naturaleza, tiene en­ tre sus características la recurrencia y consolidación en los presupuestos futuros . Todo ello, unido a la debilidad de los recursos aportados por los sucesivos sistemas de financiación autonómico y al hecho de que Cataluña no sea una Comunidad perceptora de fondos euro­ peos o estatales significativos destinados a la financiación de infraestmcturas, comporta que el presupuesto disponga de un estrecho margen de maniobra que se ha traducido en un nivel de ahono corriente, que si bien ha mejorado sensiblemente en los últimos ejercicios, resulta insuficiente para financiar las inversiones necesarias. Los escenarios pactados con la Administración del Estado para dar cumplimiento a los límites fijados en el Tratado de Maastrich, obligaron a una severa política de ajuste. Dado que los servicios prestados por la Generalitat pueden calificarse en su mayoría como esenciales, y por tanto, ha de garantizarse su provisión, fueron las inversiones las que se vieron más afectadas , tal como se aprecia en el cuadro 3. Es en este marco en el que se inscribe el hecho que la Generalitat de Catalunya sea una de las Comunidades más activas en la búsqueda y aplicación de nuevos sistemas para la financiación de infraestmcturas pú­ blicas. 136 Agustín J. Abelaira Dapena Cuadro 3 Inversión real liquidada (cap.6) de los presupuestos de la Generalitat de Catalunya (incluidas empresas y entidades dependientes) sobre el PIB de Catalunya Año 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 %PIB 1 1,58 1,51 1,46 1,32 1,03 1,06 0,94 0,96 0,94 1,01 1,16 1,37 1,23 1,76 1 PIB pm base 2000, según INE. Los importes del PIB anteriores a 2000 son estimados. Fuente: Departamento de Economía y Finanzas de la Generalitat: Infonne económico y financiero de los presupues­ tos para el 2006, y elaboración propia. 3.1. Evolución durante el período 1979-2003 Hasta principios de los años 90, la práctica totalidad de las inversiones se instrumenta­ ban bajo la modalidad de contrato de obra con abono mensual de las certificaciones con car­ go a los presupuestos, también conocido como sistema clásico o puro. La parte no financiada por el aholTo corri¡:mte o por las transferencias de capital recibidas, eran cubiertas con el re­ curso al endeudamiento. Cabe destacar dos excepciones: las concesiones para la constmcción, conservación y explotación del Túnel del Cadí y sus accesos inaugurados en 1984, y del Túnel de Vallvidrie­ ra en Barcelona, puesto en servicio en el año 1991 que son explotadas bajo la modalidad de peaje a cargo del usuario, por las empresas, Túnel del Cadí, SAC y Túnels i Accesos de Bar­ celona, SAC, que en la actualidad están pa1ticipadas mayoritariamente por la Generalitat. En el caso de Túnel del Cadí, SAC, nos encontraríamos ante lo que hoy en día entendemos como una CPP en la modalidad de sociedad mixta, ya que cerca del 50% de su accionariado está en manos de capital privado. La entrada en crisis del presupuesto como única fuente de financiación de las inversiones y la necesidad de lograr mayor flexibilidad y eficiencia en la gestión de las inversiones públi­ cas, supuso la búsqueda de vías altemativas al sistema clásico, que se pueden sintetizar en: • La creación de entidades y sociedades mercantiles dependientes que actuaban en nombre propio y por cuenta de la Generalitat, y que disponían de capacidad financie­ ra dado que no computaban a los efectos del cálculo del déficit público. • La aplicación de nuevas figuras, que si bien requerían la participación de un tercero ajeno a la Administración, no podían calificarse como CPP, sino más bien como una forma de pago o de obtención de recursos. En la primera categoría merece especial atención Gestión de Infraestructuras, SA (GISA), empresa participada en un 100% por la Generalitat. Creada en 1990 con el fin de disponer de un instrumento financiero y de gestión que permitiese afrontar la realización ur­ gente de determinadas infraestructuras relacionadas con los Juegos Olímpicos de Barcelona y con la red viaria básica. El modelo se basaba en el control continuo de los proyectos, la extemalización de los servicios y la estandarización de procesos, permitió un ahorro en los costes de gestión y una La participación privada en la financiación de infraestmcturas públicas: La experiencia de ... 137 reducción substancial en la desviación del coste de las obras respecto al inicialmente adjudi­ cado, porcentaje sensiblemente inferior al que se obtenía con el modelo de financiación a cargo de los presupuestos públicos (GISA, 2003) 2. Como sociedad mercantil pública, hasta la fitma del contrato aplica las reglas y princi­ pios de la normativa pública en materia de contratación, y a partir de ese momento, ajusta su actividad a la normativa privada, lo cual permite una mayor celeridad en el procedimiento con la consecuente reducción en el plazo de ejecución de las obras. GISA contrata las inversiones a ejecutar por el sector privado en base a un Plan económi­ co-financiero aprobado anualmente por el Gobierno, recurriendo para su financiación al en­ deudamiento bancario y/o comercial. La Generalitat le reembolsaba el gasto realizado median­ te aportaciones con cargo a sus presupuestos futuros, también concretadas en el citado Plan. Los resultados obtenidos supusieron que a pattir del 1997, GISA pasase a gestionar todo tipo de infraestructuras (centros de educación y de salud, comisarías, etc.), llegando a ejecutar dependiendo de los años entre el 35-40% del total de la inversión consolidada de la Generalitat. El éxito del modelo, aplicado posteriormente por otras Comunidades Autónomas, posi­ bilitó crear un interlocutor con el sector privado que facilitó la cooperación y el intercambio de conocimientos y, con capacidad para incidir en el mercado. En paralelo, se crearon nuevas entidades empresariales especializadas en función de la naturaleza y particularidades de las infraestructuras a gestionar. En algunos casos surgieron de la reconversión de organismos autónomos administrativos, como en el caso de la Agencia Catalana de Residus, y en otros, como Regs de Catalunya,SA, fueron de nueva creación. La integración de algunas de estas entidades en el sector administraciones públicas en aplicación del SEC, comportó la pérdida de su capacidad como financiador dado que a pattir de ese momento su déficit y endeudamiento consolidaba con el de la Generalitat. Sin embar­ go, los beneficios que el modelo introdujo desde el punto de vista de la gestión, algunos simi­ lares a las ventajas asociadas a la CPP, han petmitido supervivencia en el seno de la misma. Respecto a la aplicación de nuevas fórmulas financieras destacaron dos figuras: el pago aplazado y el censo enfitéutico. La Ley 13/1996, de 30 de diciembre de medidas fiscales, administrativas y del orden social, desplegada posteriormente por nmma reglamentaria, reguló por primera vez el con­ trato de obra pública bajo la modalidad de abono total del precio, más conocida como «pago aplazado» o «método alemán». En este sistema el agente privado financia el coste de la obra durante su ejecución a cambio de un precio preestablecido, de modo que la certificación (que incluye el coste total de la obra y los costes financieros) se realiza en el momento que finaliza la obra y es puesta a disposición de la Administración, que procederá a su pago. Asimismo, la norma establece una serie de límites a su uso. En primer lugar, el pago por patte de la Administración no se puede alargar más allá de 10 años desde la fecha de cer­ tificación y, en segundo lugar, detennina que únicamente podrán ser financiadas bajo esta modalidad grandes infraestructuras en carreteras, fetToviarias, hidráulicas, en la costa y me­ dioambientales; siempre y cuando, el importe de licitación supere unos determinados bare- 138 Agustín J. Abelaira Dapena mos, que van desde los 6 millones de euros en el caso de las de costa y medioambientales, a los 24 millones de euros en el de carreteras. En el caso de la Generalitat este instrumento fue utilizado puntualmente para la finan­ ciación de actuaciones en materia de carreteras, como por ejemplo en el caso del Túnel de Bracons, infraestructuras ferroviarias y regadíos. En cuanto al censo enfitéutico, figura adoptada del derecho civil, consiste en una pres­ tación periódica dineraria de carácter anual que se vincula con carácter real a la propiedad de una finca o inmueble, la cual garantiza el pago. El censatario es la persona propietaria del bien y el obligado a pagar el censo, siendo el censalista el que ostenta el derecho de censo, y por tanto, el perceptor de la renta. En la práctica, la Administración -censataria- constituye un censo sobre un terreno o edificio de su propiedad o en construcción, en favor de un tercero, normalmente una entidad financiera - censalista- , que le apmia los recursos necesarios a cambio del pago de una renta durante un plazo acordado. El reconocimiento del gasto a cargo de los presupuestos se corresponde con el pago anual de la renta. La principal ventaja es que permite adquirir nue­ vos bienes o, generar recursos sobre el patrimonio propiedad de la Administración que esta destina a financiar nuevas inversiones. Dado el bajo riesgo de la operación, el coste financie­ ro asociado acostumbraba a ser muy competitivo. La mayoría de los censos instrumentados por la Generalitat tienen una duración de 20 años, lo cual permite ajustar la amortización económica y financiera del bien. Durante el pe­ ríodo 1994-2003, este sistema posibilitó la financiación de inversiones por un importe apro­ ximado de 800 millones de euros, y romper en el año 2001 la progresiva pérdida de peso de la inversión directa de la Generalitat respecto al PIB de la Comunidad. Sin embargo, la interpretación dada en aplicación de la normativa SEC supuso que ambas figuras cayeran en desuso, dado que no aportaban ventajes desde la perspectiva del déficit y del endeudamiento público. En el caso del pago aplazado, se determinó que la impu­ tación del gasto debería realizarse de acuerdo con las relaciones valoradas de obra (equiva­ lentes a la certificación mensual), y por tanto, no permite retrasar su contabilización hasta la certificación final. Esta característica, además, podía provocar distorsiones en los presupues­ tos futuros de la Administración en el caso que no dispusiese de una correcta planificación fi­ nanciera. Así, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 2003, no permi­ tía la celebración de nuevos contratos bajo esta modalidad. Por su parte el censo enfitéutico fue calificado como una operación financiera. Ello im­ plica que el impo1ie total del mismo deba imputarse como gasto a cargo del presupuesto del ejercicio en el que se formaliza, con el consiguiente impacto en el déficit y en el endeuda­ miento de ese año. 3.2. Nuevas fórmulas para el siglo XXI Durante el quinquenio 1995-2000, si bien el crecimiento del PIB de Catalunya había superado en 1,1 puntos al de la Unión Europea de los 15, había sido inferior en 0,3 puntos al La participación privada en la financiación de infraestructuras públicas: La experiencia de .. . 139 del conjunto del Estado. Asimismo, se detectaba cierta pérdida de peso y de competitividad de la economía catalana. En este contexto la Generalitat debía liderar y establecer las bases que permitiesen crear las condiciones necesarias para reconducir esa situación, lo cual pasaba por alcanzar los si­ guientes objetivos: • Impulsar infraestructuras complejas que requerían elevados volúmenes de inversión, no susceptibles de ser financiadas a cargo del presupuesto, so pena de incurrir en dé­ ficit o en un nuevo retraso en su ejecución, con los consiguientes costes de oportuni­ dad asociados. • Reducir el déficit histórico acumulado en infraestructuras. • Dotar a Catalunya de los equipamientos necesarios para la prestación de los servicios públicos esenciales. Además, a partir del año 2005, la Generalitat debe compatibilizar los objetivos enuncia­ dos, con el cumplimiento del Plan de Saneamiento 2005-08, que prevé alcanzar el equilibrio presupuestario en términos del SEC en el ejercicio 2008 3. En esta línea, el 17 de febrero de 2004, la Generalitat de Catalunya firmó con los princi­ pales representantes de las organizaciones empresariales y sindicales, el «Acuerdo estratégi­ co para la internacionalización, la calidad de la ocupación y la competitividad de la econo­ mía catalana». Este centra sus objetivos en fomentar la cohesión social, mejorar las relaciones laborales y modificar las pautas de competitividad, siendo uno de sus ejes vette­ bradores la potenciación de las inversiones. Ante las reglas y límites establecidos por el marco normativo europeo y estatal, y aten­ diendo a los márgenes financieros disponibles, la Generalitat de Catalunya optó por la utili­ zación selectiva de tres fórmulas de CPP para la financiación de determinadas infraestructu­ ras: la concesión, el derecho de superficie y el arrendamiento operativo. 3 .2. 1. Concesión Las primeras concesiones se licitaron en los años 1998 y 2002 por la Autoridad del Transporte Metropolitano de Barcelona (en adelante ATM), por delegación otorgada por las Administraciones que integran este consorcio -Generalitat de Catalunya, Ayuntamiento de Barcelona y Entidad Metropolitana del Transporte-. El objeto de los concursos fue la con­ cesión para la construcción, mantenimiento y explotación de los tranvías, o trenes ligeros, del Baix LLobregat y del Besós (infraestructuras que actualmente están operativas) por un plazo de 27 años, con una inversión inicial de 490 millones de euros. La retribución de la concesionaria se basa en una tarifa técnica ofertada por la misma en la fase de concurso, que debe garantizar la viabilidad de la concesión. El diferencial entre la tarifa técnica y el billete pagado por el usuario es abonado por la ATM, por tanto, nos encon­ tramos ante una figura análoga al «peaje mixto». Con el fin de facilitar la obtención de finan- 140 Agustín J. Abelaira Dapena ciación por el sector privado, la concesión del tranvía del Baix Llobregat contempla una sub­ vención de capital a cargo de la Generalitat de Catalunya. Vistas las primeras experiencias, centraremos el análisis en las concesiones otorgadas directamente por la Administración de la Generalitat de Catalunya. En el cuadro 4 se detallan los concursos realizados entre los años 2003-06. Cuadro 4 Concesiones licitadas por la Administración de la Generalitat en el período 2003-06 (1) Año de N.0 Objeto de la concesión de Duración Inversión inicial (2) licitación licitadores (en años) (millones €) 2003 Ciutat de la Justícia 2 35 305 2003 Crta. C-16 Puig-Reig-Berga 3 33 177 2005 Crta. C-35 Mac;anet-Platja d' Aro 6 33 49 2005 Crta. C-14 Reus-Alcover 7 33 47 2006 C1ta. C-17 Vic-Ripoll 5 33 221 Total 799 (!) No se incluyen las licitadas por entidades dependientes de la Generalitat. (2) Importe de la inversión inicial ofertada por la adjudicataria. No incluye expropiaciones ni servicios afectados. Fuente: elaboración propia. En acuerdo de fecha 28 de diciembre de 2004, el Gobierno de la Generalitat de Catalun­ ya aprobó la programación de actuaciones en grandes ejes viarios para el período 2005-09, con un triple objetivo: atender las necesidades de movilidad en zonas densamente pobladas, dar respuesta a los déficits en áreas con intensa actividad económica, y promover el desarro­ llo equilibrado del país. Dicho Programa, si bien prevé la construcción de nuevos tramos de carreteras, consiste fun­ damentalmente en el desdoblamiento de vías actualmente existentes para su transf01mación en vías rápidas (2+2). La primera fase del mismo contempla cuatro actuaciones en 155 quilómetros de red, con una inversión inicial aproximada de 600 millones de euros. A fecha actual, única­ mente resta por licitar el eje Vilanova i la Geltrú-Vilafi'anca del Penedes-Igualada-Manresa. Dado el marco legal existente, la tradición de la figura en la contratación pública y el im­ porte de las actuaciones a realizar, así como los objetivos del Programa, se determinó que la fórmula más adecuada para su financiación era la concesión de obra pública bajo la modalidad de «peaje en sombra», por un pedodo de 33 años - incluido el plazo de construcción- . Cabe recordar que si bien este sistema se implantó en Gran Bretaña en el año 1989 exclusivamente para impulsar proyectos de mejora de las redes viarias existentes, su aplicación se había exten­ dido a otros países tanto para la nueva construcción como para la mejora de carreteras. Al tratarse de la figura más conocida y estudiada, focalizaremos nuestra atención en las características propias de los concursos licitados por la Generalitat. En concreto: • El objeto de la concesión es la redacción del proyecto constructivo (que estará basa­ do en el anteproyecto de construcción y explotación de la obra y en el proyecto de La participación privada en la financiación de infraestructuras públicas: La experiencia de ... 141 trazado aprobados por la Administración), la construcción de la infraestructura y, la conservación y explotación en toda su extensión. • La construcción es a riesgo y ventura de la concesionaria, no previéndose la revisión del precio excepto en los casos de aparición de sobrecostes ajenos a la gestión reali­ zada por ésta, y motivados por una iniciativa de la Administración. En los últimos concursos, se ha incluido la obligación de la concesionaria de asumir las indemniza­ ciones que se deriven de los procedimientos expropiatorios y de la restitución de los servicios afectados. • También será a riesgo y ventura del concedente la financiación y sus condiciones, y el asociado a la evolución del tráfico (las previsiones las realiza la concesionaria, si bien la Administración aporta un estudio orientativo) y a las condiciones geológicas y geotécnicas del terreno. • Se incluyen cláusulas de progreso tecnológico, de forma que la concesionaria resta obligada a explotar y mantener la infraestructura de acuerdo con lo que disponga la normativa en cada momento. Únicamente se le compensará cuando la aplicación de esta medida afecte substancialmente al equilibrio económico de la concesión, enten­ diendo como tal la alteración de la tasa interna de retorno de la inversión en más de un punto porcentual sobre la ofetia inicialmente presentada. • Se establecen un conjunto de obligaciones en materia de personal, destacando el re­ quisito de que al menos el40% de la plantilla de la concesionaria ha de estar integra­ da por personal laboral fijo. · • En caso de incumplimiento de determinadas obligaciones durante cualquiera de las fases de la concesión, se prevé un completo sistema de penalizaciones. Especialmen­ te significativas son las referidas a la disponibilidad (por ejemplo, en el caso de inte­ rrupción total o parcial del servicio) y al mantenimiento. Se incluye además, una penalización máxima del 5% sobre los pagos realizados por la Administración durante un ejercicio en caso de superarse el índice de siniestrali­ dad descrito en los pliegos. • Con el fm de mantener la solidez y viabilidad de la concesión, el capital social de la em­ presa concesionatia ha de ser como mínímo equivalente al 20% de la inversión inicial. • Para facilitar su financiación, se prevé el derecho de la concesionaria, previa autori­ zación de la Administración, a ceder o hipotecar, parcial o totalmente, la concesión. • Por lo que respecta a la retribución de la concesionaria, esta tendrá el derecho a perci­ bir de la Administración un pago anual variable, producto de la tarifa unitaria que re­ sulte del concurso, por cada vehículo (con tarifa diferenciada para los camiones) y kilómetro que circule por la carretera objeto de concesión. • Las empresas también deben ofertar un importe anual máximo a pagar por la Admi­ nistración, que en ningún caso podrá superar el fijado en el concurso. • El pago de la retribución variable se iniciará en el momento que la infraestructura esté finalizada y en explotación. 142 Agustín J. Abelaira Dapena • Se incluye la prerrogativa de la Administración concedente para sustituir el sistema de retribución descrito, por un sistema en el cual las tarifas sean abonadas directa­ mente por los usuarios del servicio (peaje puro). • Se detallan las causas y los efectos en caso de extinción y secuestro de la concesión. Los concursos han evolucionado con el fin de mejorar la asignación de riesgos entre ambas partes y, al mismo tiempo, lograr una mayor certidumbre sobre el coste máximo a asumir por parte de la Administración con cargo a presupuestos futuros -concepto de retri­ bución variable máxima-. En el caso de las concesiones en peaje en sombra, y en especial cuando se actúa sobre infraestructuras ya existentes, fijar la retribución de-la concesionaria en base a criterios de demanda parece la fórmula más idónea, dado que los licitadores pueden evaluar mejor el riesgo de tráfico, al no tener que considerar el efecto del valor tiempo -cuánto está dispues­ to a pagar el usuario por tardar menos-. Ello se traduce en ofertas más agresivas, y en prin­ cipio, más atractivas para la Administración, si bien, potencia otros riesgos que los convier­ ten para el sector privado, en proyectos tan complejos como si tuviesen que estructurarlos en la modalidad de peaje puro. Por lo que respecta a los equipamientos, la Ciudad de la Justicia de Barcelona y del Hospitalet del Llobregat con 232.369 m2 de superficie construida, será el mayor de los im­ pulsados hasta el momento por la Generalitat de Catalunya. Ideado para centralizar los edifi­ cios judiciales de ambas ciudades, la implementación del proyecto se estructuró en base a una concesión de obra pública. El esquema es similar a los modelos descritos, dado que la concesionaria asume a su ries­ go y ventura la construcción, la financiación y la explotación. La diferencia substancial radica en este último concepto. La concesionaria tiene el derecho a percibir las cantidades que le abo­ nará la Generalitat, una vez sea la infraestructura sea puesta a su disposición, en concepto de contraprestación mensual por el uso y por el mantenimiento de espacios destinados a servicios judiciales y, por la otra, obtendrá los ingresos derivados del arrendamiento a terceros del 31% de la superficie total de la concesión, destinada a oficinas, aparcamientos y comercios. Al igual que en el caso de los derechos de superficie, que trataremos a continuación, la Administración transfiere al privado el riesgo de disposición. 3.2.2. Derecho de superficie Nuevamente se trata de una figura importada del derecho privado que consiste en el es­ tablecimiento de un derecho real sobre un terreno ajeno, que atribuye la propiedad separada de las construcciones que estén incluidas en el mismo por un período máximo de 99 años. En estas operaciones la Administración, titular de un solar otorga a un tercero (público o privado) el derecho, gratuito o con contraprestación económica, a construir un edificio con un destino y unas características fijadas por ella con la obligación de arrendárselo durante un período determinado. Una de las ventajas de esta fórmula es la separación entre la propiedad del terreno y del equipamiento, lo que permite asignar claramente las obligaciones y derechos de cada una de La patticipación privada en la financiación de infraestmcturas púWicas: La experiencia de .. . 143 las pmtes, y otorga al agente privado un bien real sobre el que establecer las garantías para acceder a la financiación. En el caso de la Generalitat de Catalunya, los derechos de superficie se utilizan como fórmula de financiación de infraestructuras públicas desde el año 2003, con el ob­ jetivo de impulsar la construcción de centros penitenciarios, juzgados y comisarías. En el cuadro 5 se detallan los concursos licitados durante el período 2003-06, especificando para cada uno de ellos, el número de edificios sobre el que se establece el derecho de su­ perficie. Cuadro 5 Derechos de superfície licitados por la Administración de la Generalitat en el período 2003-2006 (1) Año de Invers N ió . n " de Ob N." de Dut·ación lici j t e a t c o i ó d n e l derecho de superficie edificios licitadores (e in n i c a i ñ a o l s ( ) 2 ) (millones €) 2003 Comisarías 1 29 20 2003 Centros penitenciarios 3 30 80 Subtotal 2003 2 100 2004 Juzgados 3 11 26 17 2004 Juzgados 3 14 22 17 2004 Juzgados 3 11 19 27 Subtotal 2004 9 61 2005 Comisarías 2 8 21 17 2005 Comisarías 1 9 18 53 2005 Comisarías 5 2 26 15 2005 Comisarías 3 4 26 17 2005 Comisarías 5 2 26 15 2005 Centros penitenciarios 1 9 21 38 2005 Centros penitenciarios 1 10 32 76 Subtotal 2005 18 232 2006 Juzgados 2 17 27 27 2006 Juzgados 2 14 27 24 2006 Juzgados 1 16 27 17 2006 Comisarías 2 19 10 26 Subtotal 2006 7 87 Total 36 480 ( 1) No se incluyen las licitados por entidades dependientes de la Generalitat. (2) Importe de la inversión inicial ofertada por la adjudicataria. No incluye expropiaciones ni servicios afectados. Fuente: elaboración própia. Al igual que en las concesiones, es clave planificar los equipamientos a financiar bajo este sistema. Así, durante el año 2004 se definieron el Plan plurianual de inversiones 2004-2010 en el ámbito del departamento de Justicia y las necesidades de nuevas comisarías, consecuencia de la aceleración del despliegue de la policía autonómica. 144 Agustín J. Abelaira Dapena Los concursos contemplan la construcción, mantenimiento integral (preventivo, correc­ tivo y sustitutivo) y explotación del equipamiento mediante arrendamiento a la Generalitat de Catalunya. En las primeras licitaciones, los agentes privados debían ofertar la duración del derecho sobre el plazo máximo fijado en el concurso. Este criterio demostró ciertas ineficiencias y di­ ficultades de valoración, ya que en los últimos años es cuando se concentra el mantenimiento sustitutivo, que es el de mayor impacto económico. Esta disfunción se corrigió, de fom1a que actualmente los derechos tienen una duración fija de 26-27 años en el caso de comisarías y juzgados, y atendiendo a la mayor complejidad de las instalaciones, de 32 años en el caso de los centros penitenciarios. El tipo de obligaciones y riesgos para la superficiaria es similar al que ha de asumir un concesionario. Entre otros: • La construcción es a su riesgo y ventura, sin opción a revisión de precios, y con la obligación de asumir el coste de reposición de los servicios afectados, y si correspon­ diese, de las expropiaciones. • La redacción del proyecto ejecutivo y del plan detallado de conservación, manteni­ miento y disponibilidad definitivo, en base a los proyectos básicos aprobados por la Administración. • Se incluyen cláusulas de progreso técnico y en materia de personal. • El mantenimiento, la conservación y la financiación son a riesgo y ventura del super­ ficiario. • Se contempla la posibilidad de hipotecar y ceder el derecho. La diferencia substancial respecto a la concesión estriba en la forma de retribuir al agente privado. En los derechos de superficie, los licitadores han de ofertar el importe del arrendamiento sobre el valor máximo fijado por la Administración, que ha sido calculado en base a los criterios del mercado inmobiliario para operaciones de duración similar. La actua­ lización de la renta se establece en un porcentaje fijo del 2,5%, de forma que también se le transfiere el riesgo de inflación. El contrato de arrendamiento se formaliza cuando la superficiaria pone a disposición de la Administración el equipamiento, momento en el que se iniciará el pago del mismo. Este hecho constituye un incentivo para que la construcción finalice en la forma y tiempo acordados. El modelo se cierra con un completo sistema de penalizaciones, tanto para la fase de construcción como para la de explotación, basado en los estándares definidos en el plan de conservación y mantenimiento. Entre ellas cabe destacar las relacionadas con los fallos ope­ rativos, de calidad, o con los retrasos en la respuesta conectiva. La finalidad última es garan­ tizar que la Administración disponga del bien en óptimas condiciones durante la vigencia del contrato. Finalizado el derecho de superficie, la propiedad del equipamiento revierte a la Administración. La participación privada en la financiación de infraestmcturas públicas: La experiencia de ... 145 3.2.3 . Arrendamientos operativos En los contratos de este tipo, el arrendador cede al an·endatario el derecho a utilizar un activo durante un plazo determinado a cambio de percibir unos pagos o cuotas, manteniendo en todo momento los riesgos y beneficios inherentes a la propiedad. Caso que estos fuesen transferidos al arrendatario, la operación sería considerada un arrendamiento financiero , que de acuerdo a las normas del SEC se calificaría como una operación financiera, es decir, de endeudamiento. Los arrendamientos operativos más significativos en el ámbito de la Generalitat de Ca­ talunya han sido formalizados por la A TM, con el fin de disponer de 99 trenes destinados a dar servicio en la red del transporte metropolitano de Barcelona. En este tipo de operaciones la ATM arrienda a una sociedad mercantil, participada por las empresas constmctoras del material ferroviario y entidades financieras, por un período de entre 17 y 25 años, los bienes objeto del contrato. A su finalización, el valor residual de los mismos se situará aproximadamente en el 50% de su coste de constmcción, existiendo la op­ ción - no la obligación- de compra por parte de la anendataria. No cenaremos este apa1iado sin una breve referencia a los conciertos, modalidad de gestión indirecta de servicios públicos con amplia implantación en Cataluña en el ámbito sa­ nitario y educativo. Consiste en la contratación de un servicio público con una entidad, que por su propia actividad ya está prestando servicios análogos, a cambio de la cual la Adminis­ tración le paga en contraprestación una tarifa durante un plazo preestablecido. Si bien no es considerada propiamente como fórmula de CPP para la financiación de in­ fraestmcturas, adquiere relevancia por el volumen de inversión que genera. Los contratos son a riesgo y ventura de la entidad concertada, la cual realiza y financia las inversiones necesarias para la prestación del servicio, cubriendolas mediante los tarifas abonadas por la Administración. 4. Aspectos a considerar en la estructuración de fórmulas de CPP La implantación de nuevos procedimientos no está exenta de dificultades, generándose desconfianzas o resistencias tanto en el seno de la organización que los impulsa como en los agentes con los que interactúa. El desarrollo de los procesos de CPP impulsados por la Gene­ ralitat de Catalunya no ha sido una excepción a esta norma. Los primeros concursos de concesión y de derechos de superficie contaron con un redu­ cido número de licitadores, lo cual redundó en una menor competencia. Factores como la di­ ficultad de las empresas privadas para obtener la financiación en contratos a largo plazo, la situación del mercado de la constmcción de obra pública que presentaba ciertos síntomas de saturación o, un marco legal insuficientemente desarrollado, son algunas de las razones que explican este hecho. No debemos olvidar que el punto de partida era un modelo basado en la certificación mensual de obra, con el cobro fijado a un plazo establecido que oscilaba entre 146 Agustín J. Abelaira Da pena los 90 y los 120 días. Los nuevos sistemas, sobre los que existían escasos referentes en el en­ tomo más próximo, suponían contratos en los que el sector privado debía asumir nuevos ries­ gos y posponer a largo plazo la recuperación de los capitales invertidos. Por otra parte, son modelos complejos en los que intervienen múltiples actores con in­ tereses no siempre fáciles de compaginar. La Administración ha de cumplir objetivos econó­ micos, sociales y políticos, bajo criterios de eficiencia, eficacia y transparencia; mientras que el fin último del sector privado es maximizar el beneficio. Durante estos años se ha realizado un intenso debate y un esfuerzo por todas las partes implicadas, en el sentido de avanzar en el conocimiento y la mejora de estas fórmulas, lo que ha permitido ofertas mejor estructuradas y más interesantes para el sector público. A patiir del análisis de las experiencias de la Generalitat, a continuación se apuntan al­ gunas acciones a considerar por una Administración con el fin de optimizar futuros procesos de CPP: • Disponer de un marco jurídico proactivo que contribuya a clarificar las responsabili­ dades y riesgos de cada una de las partes, evitando la medida posible incertidumbres interpretativas. • La Administración ha de elaborar planes de inversión a medio y largo plazo, identifican­ do aquellas infraestructuras que resulten más idóneas para fmanciar mediante la CPP, so­ bre la base de obtener plusvalías reales frente a otras alternativas de financiación. • La posibilidad de transferir el riesgo de construcción es condición sine qua non para implementar un sistema de CPP. Por ejemplo, en el caso de infraestructuras comple­ jas, novedosas y con un volumen de inversión elevado sobre las que puedan existir incertidumbres significativas sobre el coste final de construcción, sería preferible mantenerlas en la órbita pública. • Los riesgos a transferir al sector privado han de aportar valor añadido, la transferen­ cia de riesgos innecesarios suponen únicamente un incremento del coste a sopotiar por la Administración. En todo caso, la retribución ha de ser justa y acorde con las obligaciones asumidas. • El proyecto básico de construcción y explotación ha de ser lo más sólido posible. La introducción de modificaciones por la Administración, activa los mecanismos lega­ les destinados a mantener el equilibrio económico-financiero de la concesión, dando pie a un proceso de negociación que puede comportar costes de transacción significa­ tivos. • Observar la situación del mercado de obra pública. Períodos de intensa licitación acostumbran a derivar en un menor interés del sector privado en este tipo de opera­ cwnes. • Considerar la situación del mercado de capitales. Escenarios de escasa liquidez con­ llevan un incremento de las dificultades del sector privado para obtener la financia­ ción, así como mayores costes financieros . La ampliación de la duración del contrato tiene efectos similares. La participación privada en la financiación de infraestructuras públicas: La experiencia de ... 147 • Cuanto mayor sea el importe de la inversión inicial, menor será el número de ofertas. No obstante, dado que estos proyectos son atractivos para el sector privado, acostum­ bran a ser competitivas. Por el contrario, se ha detectado una falta de interés en proyectos con una inversión inicial inferior a una franja que se situaría entre los 8 y los 1O millones de euros. • La complejidad, la larga duración y otras características de estos contratos, exigen mejorar los mecanismos de coordinación entre los diferentes órganos de la Adminis­ tración - ministerios o departamentos responsables de las finanzas , de obras públi­ cas y de los usuarios finales del equipamiento- . Una altemativa es la creación de una unidad ad hoc con capacidad para estandarizar procesos, con autonomía para validar y realizar la gestión del proyecto, responsable de evaluar el grado de cumplimiento de los contratos, y en su caso, con autoridad para negociar posibles modificaciones en los mismos. En síntesis, un coordinador de la actuación administrativa y un interlocutor válido ante el agente privado. Este tipo de estructuras estaría en algunos aspectos en la línea de los Taskforce Projects Team británicos. • Disponer de profesionales con las habilidades y capacidades necesarias para gestio­ narlas se convietie en un elemento clave para la Administración y para el propio éxi­ to del proyecto. • Dado que finalmente las colaboraciones en la modalidad de peaje en sombra o simi­ lares impactan directamente en los presupuestos, y por ende, son financiados por to­ dos los ciudadanos, la Administración ha de ser muy rigurosa en la elección de los proyectos a implementar bajo estas fórmulas. Realizar una valoración global sobre los resultados de los sistemas de CPP en este mo­ mento, se antoja prematura, en tanto que la mayoría de proyectos se encuentran todavía en ejecución. De hecho, únicamente se han puesto a disposición de la Generalitat los edificios cotTespondientes a cuatro de los concursos licitados en la modalidad de derecho de superfi­ cie. Sin embargo, hay tres cuestiones sobre las que se pueden esbozar unas primeras conclu­ siones: • La complejidad de los proyectos afecta directamente a su gestión, tanto en el interior de la organización como en la relación con el agente privado. Este aspecto adquiere mayor relevancia en el caso que se introduzcan modificaciones sobre los proyectos inicialmente aprobados. • Las ofertas que han resultado adjudicatarias en los concursos de concesión y de dere­ cho de superficie, presentan bajas similares a las obtenidas en los concursos de obra financiada mediante el sistema clásico. • Los equipamientos han sido puestos a disposición de la Generalitat en el plazo acor­ dado. Las valoraciones respecto el coste o la eficiencia, requerirán una muestra más amplia que incluya los proyectos de mayor envergadura. 148 Agustín J. Abelaira Dapena 5. Perspectivas de futuro Los análisis efectuados por la UK National Audit Office, el Tribunal de Cuentas britá­ nico, sobre los proyectos de PPP/PFI en el Reino Unido (ALLEN, 2001 ; BOURN, 2003), se­ ñalan que su implantación ha supuesto, en relación con el sistema clásico, menores desvia­ ciones en el coste final de las obras respecto a los presupuestos iniciales y una reducción en su plazo de entrega. En contrapartida, empiezan a surgir estudios (MOTTE, HALL, 2003) 4 que ale11an so­ bre las ince11idumbres que plantean estos contratos. Debido a su larga duración existe la po­ sibilidad de que la aparición de nuevas condiciones obliguen a renegociarlos, lo que puede derivar en situaciones desfavorables para el sector público, o bien, que el mantenimiento y la conservación futuras no sean las adecuadas. Son todavía recientes casos como el fracaso de la privatización de los ferrocarriles británicos, o las dudas sobre el futuro del Túnel del Canal de la Mancha. ¿Se incrementará el recurso a los modelos de CPP para la financiación de infraestructu­ ras públicas a corto y medio plazo? Varias son las razones que apuntan en esa dirección. En primer lugar, el interés demostrado por los organismos de la Unión Europea, y el he­ cho que la normativa en materia de déficit y endeudamiento público dé al gasto en inversión un tratamiento análogo al gasto corriente, incentiva su utilización. Por otra parte, y siempre que se mantenga el marco descrito, el desarrollo en el plazo previsto de los planes de inversión aprobados por las diferentes Administraciones requerirá el recurso a esas fó1mulas. · En tercer lugar, el marco legal también avanza en esta línea. El proyecto de Ley de Contratos del Sector Público, publicado en el Boletín Oficial de las C011es Generales de 8 de septiembre de 2006 5 incluye una nueva categoría, la de los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado. Este se conforma como un contrato en virtud del cual una Administración encarga a una entidad de derecho privado la realización, por un período determinado - en función de la amortización de la inversión o de las fórmulas de financia­ ción que se prevean- , de una actuación global e integrada necesaria para el cumplimiento de determinados objetivos de servicio público o relacionados con el interés general. El sector privado asumiría la construcción de obras e instalaciones, su mantenimiento y actualización, y su financiación. Siguiendo las recomendaciones del Libro verde ya citado, en el proyecto se prevé que el procedimiento ordinario de adjudicación de este tipo de contratos sea el diálogo competiti­ vo. La Administración mantiene conversaciones con los candidatos admitidos en el concurso para desarrollar una o varias soluciones sobre las necesidades requeridas, siendo éstas las que servirán de base para que los candidatos elegidos presenten sus ofe11as. Ahora bien, el propio proyecto también señala que la Administración que se decante por utilizar una de las fó1mulas de CPP deberá demostrar con antelación que ésta es la más ventajosa en términos de eficacia y eficiencia. La participación privada en la financiación de infraestructuras públicas: La experiencia de ... 149 Analizar y valorar estos parámetros en su justa medida es una responsabilidad de todas las Administraciones. No obstante, el debate queda abierto. En su disposición final décima se establece que el Gobierno del Estado presentará en el plazo de un año, un proyecto de ley sobre el régimen de financiación de las concesiones y de este tipo de contratos. Por último, cabe destacar que una de las vías de financiación de infraestructuras que está adquiriendo más relevancia, es la creación de sociedades mixtas de capital público-pri­ vado. En comparación con otras formas de CPP, este modelo permite un mayor control de gestión y de ejecución en los contratos por parte del sector público. 6. Conclusiones Las fórmulas de CPP para la financiación de infraestructuras no son en sí mismas una novedad. El cumplimiento de los límites en materia de déficit y endeudamiento público defi­ nidos por la normativa europea y estatal ha impulsado su utilización, ampliando su ámbito de aplicación por parte de las Administraciones Públicas. En el caso de la Generalitat de Catalunya, factores como la necesidad de reducir el défi­ cit estructural en infraestructuras y el escaso margen de maniobra de sus presupuestos, han acentuado esa misma tendencia. Financiar la construcción de infraestructuras caracterizadas por un elevado volumen de inversión asociado y una amortización económica a largo plazo, manteniendo la situación de equilibrio presupuestario tal como estaba definida en las anteriores Leyes de estabilidad, puede incidir negativamente en el principio de equidad intergeneracional. En estos casos, las fótmulas de CPP se presentan como una buena alternativa. La concesión y el derecho de superficie se han consolidado como fórmulas adecuadas para la financiación de detetminadas infraestructuras y equipamientos públicos, y hoy por hoy cuentan con la aceptación del mercado. El desarrollo de las fórmulas de CPP en el futuro dependerá en buena medida de los re­ sultados que se obtengan, y en patticular, de cómo se realice su mantenimiento y conserva­ ción. Otro factor relevante será el margen real que se derive de la nueva Ley de estabilidad presupuestaria. En todo caso, no debe olvidarse que para los ciudadanos la Administración es la res­ ponsable última del buen funcionamiento y estado de los servicios e infraestructuras públi­ cas, independientemente de quien los gestione o financie. Notas l. La Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obra pública, define este tipo de con­ tratos en su artículo 220.1 : «Se entiende por contrato de concesión de obras públicas aquel en cuya virtud la 150 Agustín J. Abelaira Dapena Administración pública o entidad de derecho pública concedente otorga a una concesionaria, durante un plazo, la construcción y explotación, o solamente la explotación, de obras relacionadas en el artículo 120 o, en gene­ ral, de aquellas que siendo susceptibles de explotación, sean necesarias para la prestación de servicios públicos de naturaleza económica, o para el desarrollo de actividades o servicios económicos de interés general, reco­ nociendo a la concesionaria el derecho a percibir una retribución consistente en la explotación de la propia obra, en dicho derecho acompañado del de percibir un precio o en cualquier otra modalidad establecida en este título». 2. La desviación del coste de las obras respecto al importe inicialmente adjudicado se situaba en el 4%. 3. En virtud de lo dispuesto en el artículo 8.1 de la Ley orgánica 5/2001, complementaria de la Ley General Pre­ supuestaria, el Gobierno de la Generalitat de Catalunya en su reunión de fecha 26 de octubre de 2004, aprobó el Plan de Saneamiento 2005-08, en el que se prevé pasar de un déficit en ténninos del SEC en el año 2004 del O, 11 % respecto al PIB del Estado, a un situación de equilibrio en el año 2008. El Consejo de Política Fiscal y Financiera se pronunció positivamente sobre el Plan el 23 de noviembre de 2004. 4. Antes de la implantación de las PPP, el 73% de los proyectos presentaban desviaciones respecto los presu­ puestos iniciales, y el 70% de las obras finalizaban con retrasos. Con estas fórmulas los porcentajes se habrían reducido respectivamente, al 22% y al 24%. Asimismo, y aplicando modelos de valoración coste-beneficio (public sector comparator) sobre los proyectos ejecutados hasta el año 2001 , se estimó que los PPP obtenían una tasa de ahorro neto del 25% en comparación a si hubiesen sido financiados mediante el sistema clásico. 5. BOCG. Congreso de los Diputados, serie A, proyectos de ley, núm. 95-1. Bibliografía Allen, G. (2001): «The Private Finance Jnitiative (PFI)». Economic Policy and Statistics section. House of Commons libraty. London. Be!, G. (2006): «Economía y política de la privatización local». Fundación Rafael Pino. Madrid. Bourn, J. (2003): «PFJ: Construction Pe1jormance». Report HC 371 . National Audit Office. London. Comisión de las Comunidades Europeas (2002): «Trans-European transport networh». Brussels. Comisión de las Comunidades Europeas (2003a): «Iniciativa Europea de Crecimientos». Bruselas. Comisión de las Comunidades Europeas (2003b ): «Guidelines for successjitl public-private partner- ships». Brussels. 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Abstract The development of public-private collaboration methods that is taking place in the developed countries, has its ori­ gin in the necessity to make compatible the construction initiative ofnew infrastructures, as indispensable element of economic growth and social cohesion with the bindings imposed by the debt and public deficit criteria included in the Stability and Growth Pact. The Genera/ita! of Catalonia has not been unaware to this process and, from years ago, has adopted !hose figures in the funding and construction of infrastructures such as roads, railway material, prisons, etc. This article analyzes the di fferent methods applied and the variables to be considered to optimize their appl ication by the public administrations. The interest ofEuropean's Union organisms on these methods, the approved investment programmes and the project of the new Public Contracts Law, at this moment in Parliament procedure; denotes a future intensification in their use.