INFORME SOBRE EL RÈGIM JURÍDIC DE LES ORDRES DE CONSERVACIÓ PER FER EFECTIVA LA 
SEVA EXECUCIÓ. 
 
Autor: Pablo Feu Fontaiña, advocat 
Annex de la GUIA PER A L’APLICACIÓ DE LA MASOVERIA URBANA A L’EIXAMPLE redactat per 
Straddle3 i col·laboradors, desembre 2017 
 
 
INTRODUCCIÓ 
En els darrers temps, les situacions anòmales en matèria d’habitatge es succeeixen en cascada, 
de manera que una situació anòmala no detectada porta a una altra i aquesta , a la seva 
vegada, pot desembocar en una nova situació anòmala. Aquesta successió de situacions 
anòmales incrementen exponencialment la capacitat d’actuació de les administracions 
públiques per revertir-les o, fins i tot, impossibiliten la seva efectiva solució, limitant la 
intervenció pública a actuacions d’emergència que no resolen el problema, sinó que 
simplement mitiguen els seus efectes. 
Així, en els darrers temps és fàcil que una situació anòmala de desocupació permanent d’un 
habitatge avoqui a una altra de manca de conservació i qualsevol d’elles, o les dues, en un 
problema d’ocupació irregular sense títol habilitant.  
D’altra banda, les administracions públiques tenen greus dificultats per atendre la creixent 
demanda d’habitatges públics, atès l’escàs numero del seu parc. Aquest fet obliga a 
implementar estratègies d’actuació que permetin incentivar l’obtenció d’habitatges destinats a 
polítiques socials provinents del sector privat, mitjançant la incentivació de la cessió com a 
mecanisme de reposició de l’ordre jurídic infringit a causa de les infraccions molt greus del 
deure de conservació dels immobles destinats a habitatge.   
L’objecte d’aquest estudi es contrau a analitzar l’estratègia d’actuació que permeti combatre la 
manca de conservació dels habitatgesde manera efectiva i amb tot el potencial normatiu del 
nostre ordenament jurídic, implicant als propietaris en la solució efectiva del problema per 
assolir un doble objectiu: d’una banda, garantir que tots els habitatges assoleixin les mínimes 
garanties d’habitabilitat normativament establertes per al seu destí a residència de persones. 
D’altra banda, fomentar l’obtenció d’habitatges destinats a polítiques socials mitjançant la 
subscripció de convenis de rehabilitació que contemplin la cessió temporal com alternativa a 
les vies de coerció per la correcciód’una infracció detectada. També serà objecte d’anàlisi la 
possibilitat d’intervenció administrativa per fer front a les ocupacions dels habitatges o dels 
edificis destinats a habitatges, sense títol habilitant.  
A aquest efecte, en primer lloc, s’examinarà quins són els supòsits de fet que requereixen la 
intervenció administrativa per dictar les ordres de conservació, parant especial atenció en les 
situacions d’infrahabitatge.  
 
1 
 
 
 
En segon lloc, s’examinarà quines són les mesures que pot adoptar l’administració davant de 
l’incompliment de l’ordre de conservació pels seu destinatari, tant sancionadores, com 
d’execució forçosa i quin és el procediment a seguir per fer efectives unes i altres. En aquesta 
qüestió es pararà especial atenció a l’estudi de l’execució subsidiària de les ordres 
incomplertes, definint quin és el mecanisme que permet dotar dels fons necessaris a 
l’administració per poder finançar la despesa que suposa l’execució de les obres de 
conservació per compte del propietari incomplidor.  
 
S’analitzarà la figura del conveni de rehabilitació com a mecanisme habilitant de l’obtenció 
d’habitatge pel seu destí a polítiques públiques i, finalment, es tractarà la problemàtica de les 
ocupacions irregulars i el remei legal per combatre-les. 
 
 
EL DEURE DE CONSERVACIÓ. SUPÒSITS DE FET QUE ACTIVEN LA INTERVENCIÓ 
ADMINISTRATIVA PER A GARANTIR LES CONDICIONS ADEQUADES DELS HABITATGES. 
 
Els propietaris  d’immobles destinats a residència de persones tenen l’obligació ineludible de 
mantenir-los sempre en unes condicions mínimes d’habitabilitat que el nostre ordenament 
jurídic defineix. Concretament, ho fa en el Decret 141/2012, de 30 d’octubre, sobre les 
condicions mínimes d'habitabilitat dels habitatges i la cèdula d'habitabilitat. Quan el propietari 
no compleixi aquets deures de conservació o faci un ús d’habitatge impropi, l’administració 
pública està obligada a intervenir, ordenant-li l’execució d’allò que calgui perquè l’immoble en 
qüestió se situï dins dels paràmetres d’habitabilitat establerts normativament. 
 
Així doncs, els supòsits de fet que motiven que l’administració dicti les ordres d’execució són 
bàsicament dos:  
 
 Les situacions de deficiència estructural d’un immoble per garantir la seguretat de les 
persones. 
 
 Les situacions de pèrdua o de manca de les condicions d’habitabilitat d’un immoble. En 
aquest supòsit, l’ordre d’execució té com a objectiu garantir la qualitat de vida i el 
confort de les persones. 
 
 
ELS CASOS MÉS GREUS. LA DECLARACIÓ D’INFRAHABITATGE PRÈVIA A L’ORDRE DE 
CONSERVACIÓ. 
 
En ocasions, la situació dels edificis destinats a habitatges es de tal degradació que es fa 
necessària una actuació administrativa prèvia per evitar que la seva eventual ocupació posi en 
risc les condicions de seguretat, salubritat o de vida digna del seus ocupants. Fins i tot, és fa 
necessari prohibir la disposició sobre l’immoble per evitar-ho. La manera de fer-ho és 
declarant la situació d’infrahabitatge de l’immoble. 
 
En efecte, qualsevol immoble destinat a residència de persones que no reuneixi les condicions 
d’habitabilitat és un infrahabitatge. Així ho estableix tant l’article 3, f) de la Llei 18/2007, de 28 
de desembre del Dret a l’Habitatge, com l’article 2del Reial Decret Legislatiu 7/2015, de 30 
d’octubre, pel que es va aprovar el Text refós de la Llei del Sòl i la Rehabilitació Urbana.  
 
Així l’article 3,f) de la Llei del Dret a l’Habitatge defineix l’Infrahabitatge de la forma següent: 
 
2 
 
 
 
“f) Infrahabitatge: l'immoble que, tot i que no té cèdula d'habitabilitat ni compleix les 
condicions per a obtenir-la, es destina a habitatge.” 
 
Segons aquest precepte, és un infrahabitatge qualsevol immoble que es destina a habitatge 
sense reunir les condicions normativament establertes per ser-ho,perquè en el moment en el 
que se li està donant aquest ús de residència de personesni disposa de cèdula d’habitabilitat ni 
pot obtenir-la en les condicions en les que es troba. És irrellevant, als efectes de la 
determinació de la situació d’infrahabitatge, si l’immoble en qüestió pot o no arribar a assolir 
aquestes condicions en cas que es realitzin obres d’adequació, perquè l’important als efectes 
de la seva declaració cominfrahabitatgeno es una incerta possibilitat de remei futura, sinó que 
en el moment en el que es detecta hi hagi persones que viuen en un immoble que no reuneix 
les mínimes condicions d’habitabilitat normativament exigidesper a què puguin fer-ho de 
manera digne. 
 
En el mateix sentit de considerar com infrahabitatge tot aquell immoble destinat a habitatge 
que en el moment en el que es detecta no compleix amb les condicions exigides pel seu destí a 
residència de persones, s’expressa l’article 2.2 del Reial Decret Legislatiu 7/2015, amb el 
següent tenor literal. 
 
“2. Infravivienda: la edificación, o parte de ella, destinada a vivienda, que no reúne las 
condiciones mínimasexigidas de conformidad con la legislación aplicable. En todo caso, 
se entenderá que no reúnendichas condiciones las viviendas que incumplan los 
requisitos de superficie, número, dimensión y características de las piezas habitables, 
las que presenten deficiencias graves en susdotaciones e instalacionesbásicas y las que 
no cumplan los requisitosmínimos de seguridad, accesibilidad universal y habitabilidad 
exigibles a la edificación” 
 
Doncs bé, l’article 44 de la Llei 18/2007, de 28 de desembre del Dret a l’Habitatge, empara la 
possibilitat que les administracions públiques puguin prohibir les transmissions dels edificis en 
situació d’infrahabitage, incloent en la seva declaració la prohibició de disposar que s’ha 
d’inscriure en el Registre de la Propietat. Així ho estableix l’indicat article 44, apartats 1 i 3 del 
Llei 18/2007, de la forma següent: 
1. “Les administracions competents han d'impulsar polítiques orientades a eradicar les 
situacions d'infrahabitatge. Amb aquesta finalitat, han d'aprovar programes 
d'inspecció i han de vetllar per evitar que immobles en situació d'infrahabitatge siguin 
venuts, llogats o cedits com a habitatges. 
(...) 
3. La declaració d'infrahabitatge s'ha d'acordar, tramitant-ne prèviament l'expedient 
contradictori, d'acord amb el procediment que estableix la legislació de procediment 
administratiu. Aquesta declaració es pot inscriure en el Registre de la Propietat. Si 
implica una prohibició de disposar de l'habitatge en els termes de l'apartat 1, té el 
mateix règim legal que les que estableix l'article 26.1 de la Llei hipotecària de l'Estat i 
s'ha de fer constar en el Registre de la Propietat d'acord amb el que estableixi la norma 
sectorial aplicable.” 
Per tant,  en els casos extrems de manca de conservació dels habitatges, amb caràcter previ o 
simultani a l’adopció de l’ordre de conservació, l’administració pública pot bloquejar en el 
3 
 
 
 
tràfic jurídic a determinats immobles que no disposen de les condicions d’habitabilitat 
normativament exigides, acordant la prohibició de disposar per tal d’evitar que es destini a ús 
de residència de persones. A continuació,la mateixa administració haurà de requerir al seu 
propietari per a que compleixi amb el seu deure de conservació, dictant la corresponent ordre 
de conservació a l’empara del previst a l’article  38 de la Llei del Dret a l’Habitatge, utilitzant 
totes les seves prerrogatives, incloses les d’execució forçosa,  per tal d’aconseguir el seu 
efectiu compliment. 
REGULACIÓ DE LES ORDRES D’EXECUCIÓ POSTERIOR A LA LLEI 18/2007 DEL DRET A 
L’HABITATGE. 
 
EL DEURE LEGAL DE CONSERVACIÓ 
 
El deure legal de conservar els immobles destinats a la residència de persones es troba en 
diversos preceptes, tant de la legislació bàsica estatal, com de la legislació autonòmica. 
 
Legislació Estatal. 
 
L’article 15.1, b) del Reial Decret Legislatiu 7/2017, de 30 d’octubre, pel que es va aprovar el 
Text refós de la Llei del Sòl i la Rehabilitació Urbana, estableix l’obligació per tots els 
propietaris de construccions i edificacions a conservar-los en condicions mínimes de seguretat, 
salubritat, accessibilitat. Ho fa amb el següent tenor literal: 
 
“1. El derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y 
edificaciones comprende con carácter general, cualquiera que sea la situación en que se 
encuentren, los deberes siguientes: 
…b) Conservarlos en las condiciones legales de seguridad, salubridad, accesibilidad 
universal, ornato y las demás que exijan las leyes para servir de soporte a dichos usos.” 
 
Legislació autonòmica 
 
La legislació autonòmica també imposa el deure legal de conservació de les edificacions i de les 
construccions. Ho fa en l’article 197. 1 del Decret legislatiu 1/2010, de 3 d’agost, pel que es va 
aprovar el Text refós de la Llei d’urbanisme, de la següent forma: 
 
“Deures legals d'ús, conservació i rehabilitació i ordres d'execució 
 
1. Les persones propietàries de tota classe de terrenys, construccions i instal·lacions 
han de complir els deures d'ús, conservació i rehabilitació establerts per aquesta Llei, 
per la legislació aplicable en matèria de sòl i per la legislació sectorial. Estan incloses 
en aquests deures la conservació i la rehabilitació de les condicions objectives 
d'habitabilitat dels habitatges.” 
Desenvolupen aquest deure legal dos Reglaments. D’una banda el Reglament de la Llei 
d’urbanisme, aprovat pel Decret 305/2006, de 18 de juliol. Concretament el seu article 29.2 
que estableix el següent: 
 
“Deures d'ús, de conservació i de rehabilitació 
 
... 29.2 Els propietaris o propietàries de terrenys, construccions, instal·lacions i altres 
béns immobles estan obligats a complir els deures de conservació i de rehabilitació 
4 
 
 
 
establerts per la Llei d'urbanisme i aquest Reglament, per la legislació sectorial 
aplicable i per les ordenances locals. Estan inclosos en aquests deures, amb l'abast 
que determina la Llei d'urbanisme: 
 
a) El manteniment o la reposició de les condicions de seguretat, salubritat i ornament 
públic dels béns immobles. 
 
b) La conservació i la rehabilitació de les condicions objectives d'habitabilitat dels 
habitatges o de les condicions de funcionalitat dels altres tipus de construccions, 
d'acord amb llur destí. 
 
c) Aquells deures de conservació i rehabilitació que determini la legislació sectorial o 
que estableixin les normes de protecció del patrimoni cultural dels plans urbanístics. 
 
d) El compliment de les normes sobre rehabilitació urbana establertes pel pla 
d'ordenació urbanística municipal o pel programa d'actuació urbanística municipal per 
a àmbits determinats.” 
 
D’altra banda, el Reglament sobre protecció de la legalitat urbanística, aprovat pel Decret 
64/2014, de 13 de maig, també desenvolupa el deure legal de conservació dels edificis 
regulant el contingut de les ordres de conservació que s’han de dictar per exigir al seus 
propietaris, SEMPRE i sense excepcions, mantenir-los en les condicions objectives 
d’habitabilitat normativament establertes. Ho fa tot el Capítol 3 del Títol 1 (articles 77 a 97).  
 
 
LES ORDRES DE CONSERVACIÓ. 
 
En matèria d’habitatge és la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del Dret a l’Habitatge la que 
habilita a l’administració per poder dictar les ordres de conservació en casos en els casos en els 
que detectin que un habitatge no disposa de cèdula d’habitabilitat o què, disposant-ne, ha 
perdut les condicions d’habitabilitat mínimes exigides en el nostre ordenament pel Decret 
141/2012, de 30 d’octubre, sobre les condicions mínimes d'habitabilitat dels habitatges i la 
cèdula d'habitabilitat. La Llei del Dret a l’Habitatge també habilita a l’administració per a què 
aquesta indiqui exactament quines són les obres que cal executar i detalli l’abast de les 
mateixes. 
 
Així, la Llei de l’Habitatge dedica el seu Títol II a regular la qualitat del parc immobiliari 
d’habitatges. Dins d’aquest Títol II, l’article 22 estableix les condicions de qualitat que han de 
tenir els habitatges per destinar-los a aquest ús. Igualment, dins d’aquest Títol II, l’article 26 
estableix que la qualificació definitiva que acredita que un habitatge reuneix les condicions de 
qualitat legalment establertes, és la cèdula d’habitabilitat, indicant expressament l’apartat 6 
d’aquest precepte que la pèrdua de les condicions mínimes d’habitabilitat establertes a la Llei, 
empara a l’administració a l’adopció de les mesures necessàries dirigides a la conservació de 
l’immoble i/o a la revocació de la cèdula d’habitabilitat. Ho fa amb el següent tenor literal: 
 
 “...6. La pèrdua de les condicions mínimes d’habitabilitat que estableixen aquesta llei i 
els reglaments que la despleguen comporta la revocació de la cèdula d’habitabilitat, 
sens perjudici de les mesures dirigides a la conservació i la rehabilitació de l’immoble 
i del règim sancionador que sigui aplicable.” 
 
Per la seva banda, el Decret legislatiu 1/2010, de 3 d’agost, pel que es va aprovar el Text refós 
de la Llei d’Urbanisme i el Decret 64/2014, de 13 de maig, pel que es va aprovar el Reglament 
5 
 
 
 
sobre protecció de la legalitat urbanística, són els instruments legals que habiliten als 
Ajuntaments per a què elaborin i incorpori en la resolució per la que ordenin l’execució de les 
obres de conservació, els Projecte tècnic necessari que les obres requereixin, evitant així  que 
l’obligat a executar l’ordre hagi de demanar llicència urbanística per acatar-la i facilitant 
l’actuació executiva de l’administració. A continuació s’analitzen totes aquestes qüestions. 
 
 
Administracions públiques legitimades per dictar ordres d’execució: Ajuntaments i 
Generalitat 
 
L’article 38 de la Llei 18/2007, estableix clarament, que l’administració competent per dictar 
les ordres d’execució amb l’objectiu de fer complir els deures que estableix el Titol II de 
l’esmentat cos legal (entre els que es troba el manteniment de les condicions mínimes 
d’habitabilitat que determinen les condicions de qualitat que han de tenir els habitatges) ho 
són, indistintament, la Generalitat de Catalunya i els ens locals. Així ho estableix l’indicat article 
38 de la Llei del dret a l’Habitatge, de la següent forma: 
 
 “La Generalitat i els ens locals, per a fer complir els deures que estableix aquest títol, 
poden ordenar l’execució d’obres i els canvis, les reparacions, les adequacions o el 
cessament d’ús que calguin. Les ordres d’execució han d’ésser motivades, i s’han de 
concretar els defectes que ha d’esmenar el destinatari o la destinatària.” 
 
Com es constata del contingut del precepte transcrit, la Llei habilita, tant a la Generalitat de 
Catalunya, com als ens locals (o als Consorcis creats per totes dues administracions) per dictar 
les ordres d’execució que siguin necessàries per donar compliment a les condicions mínimes 
d’habitabilitat, tenint atribuïda ambdues administracions la competència en aquesta matèria 
de forma indistinta, perquè la Llei no condiciona a res l’exercici de la mateixa ni fa cap 
atribució de matèries concretes a cap de les dues administracions. 
 
 
Inclusió del detall de les obres a executar en l’ordre d’execució. 
 
La regulació establerta en el nostre ordenament jurídic impedeix que el compliment de les 
ordres d’execució depengui exclusivament del propietari incomplidor a qui van dirigides 
perquè el contingut de les obres a executar ha d’estar explícitament detallat en les ordres 
d’execució. 
 
En efecte, l’article 90 del Decret 64/2014, de 13 de maig, pel que es va aprovar el Reglament 
sobre protecció de la legalitat urbanísticaestableix que aquestes ordres han de detallar amb la 
màxima precisió les obres i les actuacions que cal executar o seguir per solucionar 
adequadament el problema que motiva l’ordre i, a més, han de fixar un termini cert per  la 
seva execució efectiva. 
 
Així ho disposa l’indicat article 90 del Decret 64/2014, amb el següent tenor literal: 
 
 90.1 Les ordres d’execució han de detallar amb claredat i precisió els actes que les 
persones obligades han d’executar i establir el termini per executar-los voluntàriament 
en proporció a la seva entitat i complexitat.” 
Com es pot comprovar del contingut del precepte transcrit, no és suficient amb que l’ordre 
d’execució contingui el detall de les deficiències observades i que motiven l’actuació, sinó que, 
sobretot, el que ha de contenir és el detall exacte del què cal fer. D’aquesta manera s’acota 
6 
 
 
 
exactament el contingut que haurà de tenir el Projecte que hagi d’elaborar el propietari 
incomplidor, impedint que quedi en les seves mans definir l’abast del mateix. 
 
 
Elaboració d’un Projecte tècnic per acatar una ordre d’execució. 
 
Una vegada detallades i precisades les obres i actuacions que cal executar en l’ordre 
d’execució, el nostre ordenament jurídic exigeix que, quan l’entitat de les obres a executar ho 
requereixi, s’ha d’elaborar un Projecte adequat a allò que s’ha ordenat. 
 
Doncs bé, la nostra legislació permet que sigui l’administració qui redacti aquest Projecte 
tècnic, repercutint el seu cost en el propietari i l’incorpori directament en l’ordre de 
conservació. En tal cas l’obligat no haurà de demanar llicència i directament haurà de complir 
el contingut de l’ordre d’acord amb el detall exacte de l’obra que estarà continguda en el 
Projecte tècnic incorporat, en el termini que s’hagi especificat en aquesta ordre.  
 
No obstant, l’administració pot optar per no redactar cap Projecte i obligar al destinatari de 
l’ordre a redactar-lo d’acord amb el contingut sobre l’abast exacte de les obres a realitzar, que 
prèviament s’haurà d’haver establert en ella.  
 
Així ho estableix l’article 187 ter del Decretlegislatiu 1/2010, de 3 d’agost, pel que es va 
aprovar el Text refós de la Llei d’Urbanisme, en la redacció donada per la Llei 16/2015, del 21 
de juliol, de simplificació de l'activitat administrativa de l'Administració de la Generalitat i dels 
governs locals de Catalunya i d'impuls de l'activitat econòmica, amb el següent tenor literal: 
 
Article 187 ter. Actes no subjectes a intervenció mitjançant llicència urbanística o 
comunicació prèvia 
No estan subjectes a intervenció mitjançant llicència urbanística o comunicació 
prèvia els actes següents: 
....c) Els actes i les obres que s’han de dur a terme en compliment d’una ordre 
d’execució o de restauració, si no requereixen projecte tècnic o si la mateixa ordre o 
l’acte que n’ordena l’execució subsidiària incorpora el projecte tècnic requerit.” 
 
En el mateix sentit, l’article 90.3 del Decret 64/2014, de 13 de maig, pel que es va aprovar el 
Reglament sobre protecció de la legalitat urbanística, estableix que no serà necessària la 
llicència urbanística ni la comunicació prèvia en els casos en els que es dicti una ordre 
d’execució que incorpori en el text de la seva resolució el corresponent Projecte tècnic requerit 
per l’entitat de les obres ordenades. Concretament el precepte estableix el següent:  
 
“90.3 Quan els actes ordenats requereixin un projecte tècnic d’obres per a la seva 
execució, la resolució que els ordeni pot adjuntar-lo a la mateixa resolució. Si no ho 
fa, la persona obligada ha de sol·licitar i obtenir la llicència urbanística corresponent 
prèviament a l’execució dels actes ordenats. En tot cas, l’elaboració del projecte 
tècnic d’obres és a càrrec de la persona obligada.” 
Com es constata del contingut del precepte transcrit, l’execució material de les obres només 
requereix la sol·licitud de llicència a l’administració per part del destinatari de l’ordre 
d’execució si l’administració no redacta i acompanya a l’ordre el corresponent Projecte tècnic.  
 
Aquest règim, no obstant no és aplicable en cas de que l’execució ordenada estigui revestida 
d’urgència. En tal supòsit, l’obra s’haurà d’executar sense Projecte, però sota Direcció tècnica i 
7 
 
 
 
d’acord sempre amb les prescripcions i amb l’abast previst en l’ordre d’execució. Així ho 
disposa l’rticle 95 del mateix Decret 64/2014, de la següent manera: 
 
 “Quan, per raons d’urgència fonamentades en situacions de risc imminent per a la 
salut de les persones o la seguretat de les persones o les coses, sigui necessari 
executar actes de conservació, rehabilitació i protecció que no admetin demora, 
l’òrgan municipal competent pot ordenar la seva execució immediata en qualsevol 
moment, sense l’audiència prèvia de les persones interessades i sota la direcció dels 
serveis tècnics municipals. En aquests casos, l’ordre d’execució es pot donar de 
paraula. Si l’actuació afecta un immoble integrant del patrimoni cultural com a bé 
cultural d’interès nacional, l’òrgan municipal competent ha de requerir els serveis 
tècnics del departament competent en matèria de patrimoni cultural perquè 
intervinguin urgentment en coordinació amb els serveis tècnics municipals. 
 
Finalment, val a dir que, en l’actualitat,  la Llei 26/2010, del 3 d’agost, de Règim Jurídic i de 
Procediment de les Administracions Públiques de Catalunya  contempla la comunicació prèvia 
com una mesura de simplificació administrativa que les administracions públiques poden 
adoptar, amb caràcter general, en qualsevol tipus de procediment. Per tant, les ordres de 
conservació, en cas de no portar incorporades el Projecte tècnic exigit per l’entitat de les 
obres, requeriria que l’obligat es sotmetés al règim de la comunicació prèvia com l’adequat per 
a l’execució de les ordres d’execució. 
 
Incompliment de l’ordre d’execució. 
 
És molt important que les ordres de conservació detallin l’abast de l’obra a executar, tal i com 
ordena la Llei, per evitar la dilació en el compliment del deure de conservació i per permetre a 
l’administració adoptar, ràpidament, les mesures necessàries per fer efectiva l’ordre de  
conservació donada. 
 
Així, quan l’entitat de les obres requereixi la redacció prèvia d’un Projecte tècnic i 
l’administració no l’hagi redactat i incorporat a l’ordre, en el cas que el destinatari de l’ordre 
d’execució deliberadament presentés un Projecte defectuós que no inclogués tot allò que 
aquesta ja detalla, simulant  amb això el compliment del que se li exigeix, l’administració 
actuant quedarà habilitada a considerar l’ordre d’execució com a no complerta i, amb això, a 
iniciar les mesures de coerció dirigides a donar compliment efectiu al seu contingut.  
 
En tal cas, les mesures de coerció que el nostre ordenament habilita a adoptar, una vegada 
verificat l’incompliment d’una ordre d’execució per part del seu destinatari són: 
 
1. L’inici d’un expedient sancionador, d’acord amb el previst a l’article 109,1 de la Llei 
18/2007, del Dret a l’Habitatge  
 
2. La imposició de multes coercitives, fins un màxim de 3, per un import, com a molt, del 
30% del cost de l’actuació requerida en l’ordre d’execució en mèrits del que disposa 
l’article 113 de la Llei 18/2007. A continuació s’examinen cadascuna d’aquestes 
mesures 
 
1. MULTES COERCITIVES 
 
Els articles 38, 3, en relació amb el 113 de la Llei 18/2007, permeten a l’administració a què, 
una vegada verificat l’incompliment de l’ordre d’execució amb la presentació d’un Projecte 
tècnic insuficient, imposi multes coercitives al propietari incomplidor.  
8 
 
 
 
 
Així l’article 38, 3 de la Llei de l’Habitatge estableix el següent: 
 
“L’incompliment injustificat d’una ordre d’execució habilita a l’Administració per a 
adoptar qualsevol de les mesures d’execució forçosa següents, sens perjudici del que 
estableixen els articles 39 i 40: 
....b) La  imposició de multes coercitives d’acord amb el que estableix l’article 113. 
 
Per la seva banda, els apartat 1 i 2 de l’article 113 de la Llei 18/2007, disposen: 
 
“1. L’administració competent, amb independència de l’acció sancionadora, pot 
imposar de forma reiterada i consecutiva multes coercitives, fins un màxim de tres, 
quan transcorrin els terminis assenyalats per a dur a terme una acció o omissió 
prèviament requerida.” 
2. Les multes relacionades amb l’incompliment en l’execució d’unes obres es 
poden imposar amb una periodicitat mínima d’un mes i l’import màxim ha d’ésser 
del 30% dels cost estimat de les obres per cadascuna d’elles. En altres supòsits, la 
quantia de cadascuna de les multes no ha de superar el 20% de la multa sancionadora 
establerta per al tipus de sanció comesa.” 
 
Per tant, una vegada verificat el primer incompliment d’una ordre d’execució, l’administració, 
paral·lelament a la incoació del corresponent expedient sancionador, pot imposar multes 
coercitives fins que es procedeixi el seu efectiu compliment: 
 
 Fins a un màxim de tres. 
 
 Amb una cadència temporal mínima entre elles d’un mes 
 
 Per un import màxim, cadascuna d’elles del 30% del cost estimat de l’obra. Aquest 
percentatge es considera un criteri de màxim i, per tant, l’import de la multa s’haurà 
d’establir en el que resulti adequat, aplicant dels criteris de proporcionalitat adients 
pel cas concret. 
 
En matèria d’habitatge la quantia és superior que l’establerta amb caràcter general per les 
multes coercitives en matèria urbanística. 
 
Val a dir en aquest punt, que el règim de les multes coercitives previst a la Llei del Dret a 
l’Habitatge varia substancialment del règim previst a la legislació urbanística, que preveu un 
límit màxim de 3.000 euros per cada multa coercitiva i no limita el número de les que es poden 
imposar. Aquest fet genera el dubte de quin dels dos règims seria l’aplicable en els casos que 
versin sobre mesures d’execució forçosa pel compliment de les ordres de conservació en 
edificis habitats. 
 
Doncs bé, en matèria d’habitatge sempre haurà de ser d’aplicació el règim previst a la Llei 
18/2007. No ja perquè aquesta constitueix la Llei específica en aquesta matèria, sinó perquè 
respecte al Decret 64/2014, de 13 de maig, pel que es va aprovar el Reglament sobre protecció 
de la legalitat urbanística, la Llei de l’Habitatge té un rang jeràrquic superior i respecte al del 
Decret legislatiu 1/2010, de 3 d’agost, pel qual es va aprovar el Text refós de la Llei 
d’Urbanisme, tot i tenir  el mateix rang jeràrquic, refon el règim jurídic establert per a les 
multes coercitives contingut al Decret legislatiu 1/2005, de 26 de juliol que és anterior a la Llei 
18/2007. 
9 
 
 
 
 
Així, atès que l’article 1.2 del Codi Civil espanyol, inserit en el Títol Preliminar de l’esmentada 
Llei substantiva que regula l’aplicació i eficàcia de totes les normes del nostre ordenament 
jurídic, estableix, sense excepció, que les normes jurídiques inferiors no poden contradir a les 
de superior rang, el Reglament de la Llei d’Urbanisme no seria aplicable en matèria d’ 
imposició de multes coercitives per l’incompliment d’ordres d’execució sobre edificis habitats 
en tot allò que contradigués a la Llei 18/2007. Aquest article 1.2 del Codi Civil estableix el 
següent: 
 
“2. Carecerán de validez las disposiciones que contradiganotra de rango superior.” 
 
Igualment, atès que l’article 2.2 del Codi Civil espanyol, inserit en el mateix Títol Preliminar, 
estableix que en cas d’incompatibilitat entre dues normes d’igual rang, s’aplicarà sempre la 
que sigui posterior, el Decret 1/2005, que es la norma que va introduir el règim jurídic en 
matèria de multes coercitives que el Decret legislatiu 1/2010 ha mantingut inalterat, tampoc 
seria aplicable en tot allò que contradigui a la Llei 18/2007, en la mateixa matèria. 
Concretament l’article 2.2 del Codi Civil estableix el següent:   
 
“Las leyessólo se derogan por otrasposteriores. La derogacióntendrá el alcance que 
expresamente se disponga y se extenderásiempre a todoaquello que en la leynueva, 
sobre la mismamateria, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogación de 
una ley no recobranvigencia las que éstahubierederogado”. 
 
Per tant, a judici es pot concloure que, en matèria d’imposició de multes coercitives imposades 
per l’incompliment de les ordres d’execució dictades per a la conservació dels edificis habitats, 
sempre serà d’aplicació el règim previst a la Llei de 18/2007, de 28 de desembre, del Dret a 
l’Habitatge. 
 
 
2. EXPEDIENT SANCIONADOR 
 
Incoació d’un expedient sancionador  
 
Requisit legal 
 
L’article 109,1 de la Llei 18/2007, en relació amb l’article 254 del Decret 305/2006, obliga a 
l’administració a incoar el corresponent expedient sancionador quan verifiqui l’existència 
d’una infracció tipificada en la Llei de l’Habitatge. Així ho disposa aquest precepte de la forma 
següent: 
 
“Totes les conductes que presumptament comportin una vulneració de les 
disposicions d’aquesta llei subjectes a sanció han de donar lloc a l’inici de diligències 
dirigides a esbrinar la identitat de les persones presumptament responsables, els fets 
i les circumstàncies del cas concret per a determinar si són constitutives d’infracció 
administrativa. Un cop instruïdes les diligències, l’òrgan competent pot resoldre 
l’arxivament, l’adopció de mesures o, si s’escau, la incoació de l’expedient 
sancionador.” 
 
Doncs bé, la manca de compliment de les ordres de conservació dictades està tipificada com a 
infracció molt greu en la Llei 18/2007,  
 
10 
 
 
 
Així ho estableix l’article 123.1, f), de la Llei del Dret de l’Habitatge, amb el següent tenor 
literal: 
 
“ 12. Són infraccions molt greus en matèria de qualitat del parc immobiliari: 
f) Incomplir les ordres d’execució dirigides a la reparació i la reconstrucció d’habitatges 
establertes per l’article 38.” 
 
Al respecte, un Projecte d’execució incomplert és aquell què té un contingut que no contempla 
totes les actuacions que prèviament ha definit l’administració, atès que aquesta li va notificar 
una ordre d’execució detallant exactament els treballs a realitzar, com exigeix l’article 90.3 del 
Reglament sobre protecció de la legalitat Urbanística. En tal cas, l’obligat disposava de tota la 
informació per elaborar el Projecte adequat. No fer-ho porta, a més, unes conseqüències 
aparellades com és la impossibilitat de resolució del problema i, per tant, la continuació de la 
situació de degradació de l’immoble que ha originat l’ordre d’execució. La presentació d’un 
Projecte incomplert constitueix, doncs, un incompliment de l’ordre i això habilita a l’ens públic 
a incoar el preceptiu procediment sancionador a l’empara de l’article transcrit. 
 
Val a dir que per a què es consideri que es produeix l’incompliment per aquesta causa, l’obligat 
ha d’haver presentat un Projecte manifestament incomplert, entenent que això succeirà 
només en aquells casos en els que el document tècnic ometi la major part del contingut 
detallat de tasques a realitzar relacionades en l’ordre d’execució. No es produirà aquest 
incompliment, per tant, quan l’omissió tingui un caràcter menor que pot ser fàcilment 
subsanable sense que aquesta subsanació impliqui la repetició del Projecte o la seva 
modificació substantiva.  
 
El procediment sancionador requerirà seguir els tràmits ordinaris previstos per aquest tipus de 
procediments a la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del Procediment Administratiu Comú de les 
Administracions Públiques. Així es tracta d’un procediment contradictori que requereix una 
resolució d’incoació amb la redacció d’un plec de càrrecs. En aquest plec de càrrecs s’ha 
d’informar al propietari de la presumpta infracció de la que se li considera responsable i s’ha 
de nomenar un instructor i un Secretari del procediment amb advertència de la possibilitat de 
poder ser recusats en cas de concorre alguna de les causes taxades de recusació previstes a la 
Llei 39 /2015. 
 
S’ha de notificar el plec de càrrecs a l’interessat, concedint-li un tràmit d’audiència de 10 dies 
per tal que pugui formular al·legacions de descàrrec i proposar les proves que consideri 
pertinents. A continuació l’administració haurà de resoldre aquestes al·legacions (estimant-les 
o desestimant-les) en la proposta de resolució que haurà de dictar valorant totes les proves. 
Aquesta proposta l’haurà de notificar a l’interessat per tal que pugui fer al·legacions. Les 
al·legacions s’hauran de resoldre en la resolució definitiva que, novament, s’haurà de notificar 
a l’interessat, atorgant-li un termini per formular recurs administratiu en el termini d’un mes 
amb el corresponent peu de recursos. 
 
El procediment sancionador te previst un termini de tramitació molt curt de tants sols 6 mesos 
(article 129 de la Llei 18/2007, del dret a l’Habitatge), comptats des de la data en que es resol 
la incoació (no la data de la notificació de la resolució a l’interessat) fins la data de notificació 
de la resolució definitiva a l’interessat. 
 
Quant a l’import de la sanció, l’article 118 de la Llei 18/2007, del Dret a l’Habitatge estableix la 
seva quantia en funció de la gravetat de la infracció que la motiva. Així fixa un import màxim 
de 9.000 € per a les sancions per infraccions lleus, de un màxim de 90,000 € per a les 
imposades per infraccions greus i de 900.000 € per a les infraccions  molt greus. 
11 
 
 
 
 
Per la seva banda, l’article 17, estableix un criteris taxats per a la gradació de les sancions. 
Aquest precepte estableix un criteri general de ponderació, que consisteix en la necessitat de 
guardar la deguda adequació entre la gravetat del fet i la sanció a imposar. Per poder realitzar 
aquesta ponderació, el propi precepte estableix una sèrie de criteris. Són el següents: 
 
1. L’existència o no d’intencionalitat. En els casos de les ordres d’execució incomplertes, 
la intencionalitat sempre concorre perquè  aquesta deriva de la desobediència 
conscient del seu destinatari  a acatar voluntàriament el seu  contingut. Per tant, 
aquest és un criteri agreujant que legitima que no s’imposi la sanció mínima, en tots 
els casos d’incompliment d’una ordre d’execució. 
 
2. La tipologia i abast dels perjudicis causats, tant a l’administració, com als usuaris dels 
habitatges. En el cas de les ordres de conservació incomplertes, s’haurà d’avaluar la 
relació de causa efecte entre el incompliment i els perjudicis causats per aquest 
incompliment (necessitats de trasllats, despeses en l’habilitació de remeis que 
minimitzin els efectes de la manca de conservació, etc). L’avaluació d’aquests 
perjudicis permetrà que la sanció s’incrementi amb el mateix valor que l’import dels 
perjudicis causats. 
 
3. La reincidència per la comissió de més d’una infracció del mateix deure en menys d’un 
any. Per a què es pugui considerar el criteri de la reincidència és necessari  que la 
infracció hagi estat declarada per una resolució, ja sigui administrativa o judicial.  
 
4. La incidència de la infracció en l’afectació dels elements estructurals del edificis i en la 
salut dels seus usuaris. En quant a l’afectació dels elements estructurals s’haurà 
d’estar al previst per determinar l’abast dels perjudicis causats. Així, quan més 
malmès estiguin les parts estructurals d’un immoble, més agreujada haurà de ser la 
sanció. El problema en aquest cas és com es determina econòmicament 
l’agreujament, d’una forma objectiva que eviti la discrecionalitat administrativa. 
Una forma possible de computar econòmicament aquest estat de degradació seria 
assignant per aquesta causa un percentatge màxim d’increment de la sanció sobre la 
quantia mínima prevista. Així, si la quantia mínima per la sanció greu o molt greu que 
comporta la desobediència d’una ordre d’execució és de 9.001 euros o 90.001 €, 
respectivament, aquest criteri de ponderació en funció dels perjudicis causats podria 
representar, en els pitjors dels casos, un increment d’aquestes quanties en un 
percentatge que l’administració pot establir lliurement com consideri entre 0 i, per 
exemple un 50%. D’aquesta forma, quan pitjor estiguin les condicions de l’immoble 
major percentatge d’increment s’haurà d’aplicar. Per facilitar i objectivar l’aplicació 
d’aquest percentatge es podria utilitzar una escala  que definís cadascú dels estats 
possibles d’un immoble (de menor a major afectació estructural) i li assignés un índex 
pel seu estat (entre 1 i 5, per exemple), de forma que cada índex concret tingui 
aparellat un increment percentual específic. Així, si un immoble te poca afectació 
estructural, se li aplicarà un índex 1 en una escala i aquest índex portaria aparellat un 
increment del 10% de la sanció mínima prevista. Pel contrari, si un immoble tingués 
una elevada afectació estructural l’índex aplicable, en un escala  entre 1 i 5, podria ser 
el 5 i aquest portar aparellat un increment del 50% de la quantia mínima de la sanció 
prevista. 
 
No obstant, poden haver-hi altres mecanismes de quantificació possibles. El rellevant 
és que permetin eliminar la discrecionalitat administrativa en l’aplicació dels criteris 
agreujants. 
12 
 
 
 
 
Quant a l’afectació de la salut de les persones, aquest criteri de ponderació té una 
especial rellevància, atès que la determinació d’una relació de causa efecte entre la 
voluntat conscient del destinatari d’una ordre de conservació de no voler complir-la 
amb el deteriorament de la salut dels que l’habiten, comportarà sempre la 
constatació d’una conducta típica d’assetjament immobiliari, que necessàriament ha 
de donar lloc a l’inici d’actuacions penals per a la seva depuració. 
 
5. Els beneficis econòmics obtinguts com a conseqüència de la infracció. En aquest cas, 
l’import de la sanció hauria d’incrementar-se directament, en la mateixa quantitat 
econòmica que la suma de tots els beneficis econòmics obtinguts. 
 
6. La repercussió social dels fets. En aquest cas hauria de valorar-se no només l’alarma 
social que generi l’incompliment, sinó la repercussió, és a dir, la necessitat o no 
d’activació de mesures de tipus assistencial per pal·liar els efectes de la manca de 
conservació (reallotjaments, etc..). També en aquest cas s’haurà d’establir un criteri 
de quantificació que justifiqui el ’increment de la sanció evitant la discrecionalitat de 
l’administració .El sistema per determinar econòmicament l’agreujament per aquesta 
causa, podria ser semblant al proposat per avaluar el grau d’afectació dels elements 
estructurals, atenent a criteris de menor o major repercussió social. 
 
7. El grau de participació en la comissió o en l’omissió. En aquest cas, l’ordre de 
conservació incomplerta sempre requerirà la participació activa del seu destinatari 
plasmada en la seva desobediència voluntària i conscient. Per tant, aquest criteri 
agreujant sempre haurà de concórrer en tots els casos d’incompliment d’una ordre 
d’execució.  
 
3. MESURES ACCESSÒRIES 
 
A banda de les anteriors, existeixen altres mesures de coerció accessòries definides a la Llei 
18/2007, que l’administració pot adoptar en cas de verificar un incompliment del deure de 
conservació en matèria d’habitatge. Aquestes són l’anotació en el Registre de la Propietat de 
les resolucions que dictin l’execució forçosa d’una ordre d’execució incomplerta (multes 
coercitives o execució subsidiària i, en últim cas, l’expropiació de la finca prèvia la declaració 
d’incompliment de la funció social de la propietat).  
 
En efecte, en cas que l’ordre de conservació no complerta provingui d’una situació de manca 
de conservació, la inscripció en el Registre la Propietat és possible, en mèrits del previst a 
l’article 136. 6 b) del mateix cos legal. En aquests casos, el títol a inscriure és la resolució 
administrativa per la que es declari  l’execució forçosa de l’ordre d’execució incomplerta. Així 
ho estableix l’indicat precepte amb el següent tenor literal: 
 
 “6. Poden ésser objecte del corresponent assentament en el Registre de la Propietat 
amb la durada i les característiques establertes a la Llei hipotecària els actes següents: 
 ...b) Les resolucions que dictin l’execució forçosa d’una ordre d’execució incomplerta” 
 
La resolució a la que es refereix el precepte transcrit pot ser la simple imposició de la primera 
multa coercitiva, en tant que aquesta multa ja constitueix un mecanisme legal d’execució 
forçosa, tal i com estableix l’article 100.1 c) de la Llei 39/2015, de 1 d’octubre del Procediment 
Administratiu Comú  de les administracions Públiques que disposa el següent: 
 
13 
 
 
 
“1. La ejecuciónforzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, 
respetandosiempre el principio de proporcionalidad, por los siguientesmedios: 
a) Apremio sobre el patrimonio. 
b) Ejecuciónsubsidiaria. 
c) Multa coercitiva. 
d) Compulsión sobre las personas.” 
 
La imposició de multes coercitives posteriors no serà necessari que s’inscriguin en el Registre 
de la Propietat. 
 
A banda de les multes coercitives, en cas que l’ordre d’execució no s’atengui, el nostre 
ordenament preveu que sigui l’administració qui l’executi de forma subsidiària.  A tal efecte, 
haurà de dictar una resolució per la que acordi aquesta segona mesura d’execució forçosa i, 
atès que aquesta és diferent de la d’imposició de multes coercitives, és també susceptible 
d’inscripció en el Registre de la Propietat a l’empara del previst al mateix article 136,6, b) de la 
Llei 18/2007, del Dret de l’habitatge. 
 
Finalment, pel cas que s’hagin exhaurit, sense èxit, les vies coercitives, l’article 40.1 de la Llei 
18/2007, de 28 de desembre, preveu la possibilitat de que l’administració acordi l’expropiació 
forçosa de la propietat per l’incompliment del deure de conservació i de rehabilitació. Atès que 
aquesta és una mesura excepcional, la norma exigeix un supòsit agreujat per a què això sigui 
possible i és que de l’incompliment del deure de conservació se’n derivi un risc per a les 
persones. 
 
L’esquema del règim jurídic de les ordres de conservació en relació a l’habitatge, és el que 
s’exposa en el següent quadre: 
14 
 
 
 
 
 
  
15 
 
 
 
4. EXECUCIÓ SUBSIDIÀRIA 
 
Supòsit de fet 
 
Davant de l’obstinació del destinatari d’una ordre d’execució per no acatar-la voluntàriament, 
una vegada que ja s’han incoat els expedients sancionadors i d’execució forçosa, amb la 
imposició de les corresponents multes coercitives, l’administració pública queda habilitada per 
executar subsidiàriament l’ordre donada per compte i a càrrec del seu destinatari. 
 
Referències legals 
 
Com ja s’ha raonat, l’article 100 de la Llei 39/2015 configura l’execució subsidiària com un 
mecanisme més d’execució forçosa, que s’utilitza com a última “ratio” per ser més restrictiu de 
la llibertat individual que altres, com per exemple, la multa coercitiva que prèviament s’ha 
hagut d’adoptar. 
 
Procediment 
 
Per tant, l’execució subsidiària no requereix un procediment d’execució forçosa nou i autònom 
del ja iniciat per a la imposició de les multes coercitives. Aquest fet és important perquè evita 
que l’adopció d’aquesta mesura precisi la incoació d’un nou expedient contradictori, que 
empari una instrumentalització dels tràmits d’audiència i al·legacions amb finalitats dilatòries 
per part de l’obligat a executar l’ordre de conservació. 
 
Així, per a l’adopció de la mesura d’execució subsidiària només caldrà verificar l’incompliment 
mitjançant l’emissió d’un Informe tècnic que així ho constati i d’un informe del Secretari o 
Secretaria  municipal o de la persona en que hagi delegat, per tal que justifiqui legalment 
l’adopció de la mesura a l’empara del previst a l’article 102 de la Llei 39/2015. En no ser 
necessària la incoació d’un expedient nou i autònom, es pot prescindir perfectament del tràmit 
d’audiència, tal i com ha establert el Tribunal Suprem en reiterada jurisprudència i es pot dictar 
directament la resolució que acordi l’execució subsidiària que haurà de contenir, això si, el peu 
de recursos necessari per facilitar la seva impugnació per part de l’obligat.Caldrà, això si, haver 
fet l’apercibiment previ de l’execució subsidiària en cas d’incompliment en l’ordre de 
conservació que es dicti. 
 
L’administració que decideixi executar subsidiàriament l’ordre d’execució pot sol·licitar amb 
caràcter anticipat, al destinatari de l’ordre d’execució incomplerta, el pagament del cost 
estimat de les obres de conservació. A tal efecte, haurà de practicar la corresponent liquidació 
provisional, tal i com disposa l’article 102.4 de la Llei 39/2016. Per evitar incórrer en causa 
d’arbitrarietat, aquesta liquidació provisional, a reserva de la definitiva, necessàriament haurà 
de notificar-se al destinatari de l’ordre incomplerta, atorgant-li un termini d’audiència de 15 
dies per tal que pugui al·legar el que al seu dret li convingui. Una vegada esdevingui ferma en 
via administrativa la liquidació practicada, l’administració podrà procedir a la seva exacció, si 
és necessari per via executiva, fins a verificar el seu efectiu pagament. 
  
16 
 
 
 
En cas que l’interessat decideixi no pagar voluntàriament i s’hagi d’instar la via executiva, 
l’administració podrà avançar els diners de la liquidació provisional, per la qual cosa 
necessitarà l’ oportuna aprovació pressupostària. A més, serà necessària l’ elaboració, per part 
dels tècnics de l’administració o dels que aquesta hagi contractat a tal efecte, d’un Projecte 
tècnic que avali l’execució de les obres de conservació, el que, com és obvi no evitarà 
l’assumpció de les responsabilitats pròpies que es deriven de l’autoria d’aquests Projectes. 
 
No obstant, existeix una possibilitat per evitar que els tècnics de les administracions hagin 
d’assumir aquesta responsabilitat que es deriva de la redacció dels Projectes per a les 
execucions subsidiàries d’obres de conservació. Aquesta és la contractació de l’execució de les 
obres externament, d’acord amb allò establert en la Llei de contractes de les administracions 
públiques, a alguna entitat mercantil que no només executi materialment les obres, sinó què, a 
més, subcontracti als tècnics que elaborin els Projectes necessaris per a fer-ho. És important 
destacar que no cal que la licitació es faci obra per obra. Res impedeix què l’administració, en 
l’àmbit de les seves competències, tingui una contracta prèviament seleccionada per a 
l’execució de totes les obres que s’hagin de fer en execució subsidiària de diverses ordres de 
conservació incomplertes pels seus destinataris. Així ho ha establert entre d’altres el Tribunal 
Superior de Justícia de Madrid, en la seva sentència de 30 de juny de 2.000. 
 
Evidentment això requereix una potent dotació pressupostària prèvia que pot obtenir-se 
utilitzant tots els diners que s’obtinguin, tant de les sancions imposades, com de les multes 
coercitives, així com de les liquidacions provisionals practicades durant la fase executiva, com 
s’analitzarà més endavant.     
 
Finalment una vegada realitzada l’obra i, per tant, determinat el seu cost real, l’administració 
actuant haurà de procedir a efectuar la liquidació definitiva de l’execució subsidiària que, 
novament exigirà al destinatari incomplidor, si és necessari, mitjançant la via de 
constrenyiment, fins el seu efectiu pagament. 
 
La síntesi del procediment que s’ha de seguir per a les execucions subsidiàries de les ordres de 
conservació incomplertes s’expressa en el següent quadre:   
17 
 
 
 
 
MECANISME DE FINANÇAMENT DE LES OBRES QUE L’ADMINISTRACIÓ HA D’EXECUTAR 
SUBSIDIÀRIAMENT. 
 
El principal problema que presenten les execucions subsidiàries de les ordres d’execució 
incomplertes és el seu cost. En efecte, en la major part dels casos, les obres necessàries per 
solucionar algunes situacions de manca de conservació dels immobles o per restituir les seves 
condicions d’habitabilitat, requereixen intervencions en la infraestructura dels edificis i, com és 
sabut,  qualsevol obra  d’aquesta mena comporta una despesa molt elevada. Aquest fet 
dissuadeix a les administracions públiques a adoptar aquest mecanisme d’execució forçosa, 
per la manca de disposició de recursos econòmics suficients per poder fer front al cost de les 
obres.  Aquesta dissuasió resulta encara major per l’administració sí, a banda de tenir que 
assumir amb recursos propis el cost dels treballs que ha de realitzar subsidiàriament per 
compte del propietari incomplidor, resulta que, a més, ha d’assumir també la responsabilitat 
de la seva correcta execució, responsabilitat que s’allarga en el temps un cop executades les 
obres.  
 
La situació de fet que es crea és que l’execució subsidiària beneficia encara més a qui no 
compleix voluntàriament amb l’ordre de conservació donada, atès que aquest propietari 
incomplidor es beneficia d’una obra que millora les condicions de la seva propietat, sense 
pagar-la i sense assumir la responsabilitat de la seva execució. A més, aquest propietari 
18 
 
 
 
desobedient té acció per reclamar a l’administració les conseqüències d’una eventual execució 
subsidiària deficient. 
 
Amb això, en la majoria dels casos, les ordres d’execució resten definitivament incomplertes 
quan ja s’han imposat les tres multes coercitives que, com a màxim, permet la Llei de 
l’Habitatge i, el que és més greu, els immobles romanen indefinidament  en la mateixa situació 
de precarietat o d’inseguretat i risc que va motivar que es dictessin, comportant aquesta 
situació un incompliment, també indefinit, per part del propietari de la funció social de la 
propietat.  
 
Imputació de l’import de les mesures de coerció del propietari incomplidor al finançament 
de les obres d’execució subsidiària. 
 
La Llei 18/2007 ofereix una solució per evitar la situació de gravamen que suposa per 
l’administració pública l’assumpció de les execucions subsidiàries de les ordres d’execució 
incomplertes: permet destinar tot els imports de les multes coercitives i de les sancions 
imposades a un propietari que portin causa de la infracció del deure de conservació dels 
edificis i dels seus habitatges, a l’execució subsidiària de les obres necessàries per solucionar el 
problema.  
 
Això, unit a la possibilitat que ja es tenia abans de la vigència de la Llei 18/2007 de liquidar 
anticipadament el cost estimat de les obres i, després, definitivament el seu cost real, permet 
afrontar la despesa de les obres que requereix l’execució subsidiària, no amb recursos propis 
de l’administració, sinó amb els recursos del propietari incomplidor. El més important, però, és 
que no és necessari esperar a que aquest faci efectiu el pagament, perquè la Llei habilita a la 
creació d’un fons comú que es nodreix de les exaccions econòmiques que es deriven dels 
conceptes indicats (multes coercitives, sanció i liquidacions), obtingudes per la via executiva, 
per destinar-lo a les execucions subsidiàries. 
 
Efectivament,  d’una banda, l’article 113, 3  de la Llei de l’Habitatge estableix expressament 
que el destí de les multes coercitives imposades al propietari incomplidor d’una ordre 
d’execució ha de ser el de sufragar el cost d’aquesta. Així ho estableix el precepte amb el 
següent tenor literal: 
 
“3. L’import de les multes coercitives resta inicialment afectat al pagament de les 
despeses que generi la possible execució subsidiària de l’ordre incomplerta, sens 
perjudici de la repercussió del cost total de les obres a qui ho incompleixi.” 
 
Com ja s’ha exposat en els apartats precedents, l’import màxim de les multes coercitives pot 
ser de fins el 30% del cost de les obres que és necessari executar, Aquest percentatge es 
considera un criteri de màxim i, per tant, l’import de la multa s’haurà d’establir en el que 
resulti adequat, aplicant els criteris de proporcionalitat adients pel cas concret 
 
Això significa què, davant de l’obstinació del propietari incomplidor, l’administració podria 
reclamar fins el 90% del cost d’execució estimat de l’obra de conservació, dins els tres mesos 
següents a la primera verificació d’incompliment i pot fer efectiu el cobrament utilitzant la 
via executiva.  
 
A més, d’aquesta quantitat resultant de les multes coercitives, es poden destinar també a la 
finalitat de finançar les execucions subsidiàries l’ import de les multes imposades amb caràcter 
19 
 
 
 
sancionador que porta causa de la infracció que suposa la manca de conservació d’un edifici o 
d’algun dels seus habitatges. Així ho estableix l’article 119, 1 de la Llei 18/2007, amb el següent 
tenor literal: 
 
 “1 Les quantitats que s’ingressin com a conseqüència de les multes imposades 
amb caràcter sancionador s’han de destinar al finançament de polítiques públiques 
destinades a garantir el dret a l’habitatge.”  
 
Com es pot observar, el precepte transcrit no parla concretament de que l’import de les 
sancions es pugui destinar al finançament de les execucions subsidiàries, sinó que el que 
l’article 119,1 de la Llei de l’Habitatge estableix és la possibilitat de finançar amb aquests 
imports són les polítiques públiques destinades a garantir el dret de l’habitatge. 
 
Doncs bé,  l’execució subsidiària de les ordres de conservació incomplertes constitueix una 
mesura inserida en la política pública destinada a garantir un dret d’habitatge digne que 
requereix, com és evident, el corresponent finançament.  
 
A banda del import de les multes coercitives i el de les sancions, com s’ha apuntat, també es 
pot destinar a sufragar el cost d’execució subsidiària de les obres de conservació, l’import de 
les liquidacions que l’administració practiqui amb aquesta finalitat, tant la provisional, que pot 
elaborar amb caràcter estimatiu abans de l’ inici dels treballs, com la definitiva que haurà 
d’elaborar una vegada executada l’obra, completant a l’anterior. Exactament igual que en els 
casos anteriors, la manca de pagament voluntari de l’ import d’aquestes liquidacions ha de 
donar lloc a la seva reclamació per part de l’administració per la via executiva. 
 
 
Possibilitat d’execució subsidiària sense necessitat d’esperar a l’efectiu cobrament de les 
mesures de coerció per part del propietari incomplidor. 
 
Abans s’ha manifestat que no és necessari esperar a que el propietari incomplidor faci efectiu 
els imports de la sanció, les multes coercitives o la liquidació del cost de les obres, per a què 
l’administració pugui iniciar les obres de conservació necessàries amb caràcter subsidiari. Ni 
tant sols és necessari que l’administració hagi obtingut el pagament per via executiva, en cas 
que l’obligat renunciï a complir voluntàriament.  Això, perquè com s’ha avançat, el cost d’una 
execució subsidiària concreta es pot sufragar amb els diners del fons que l’administració pot 
crear per dur a terme totes les execucions subsidiàries que determini, i que provenen de les 
aportacions ja obtingudes (ja sigui voluntàriament o per via executiva) d’altres obligats 
incomplidors als que ja se’ls hagin aplicat els mecanismes de coerció (multes coercitives),  
se’ls hagi sancionat  i se’ls hagi liquidat el cost de les obres a executar. 
 
Aquest fons, una vegada estigui suficientment dotat, ha de permetre que en cada exercici 
l’administració pugui contractar a una empresa seleccionada d’acord amb l’establert en la Llei 
de contractes de les Administracions Públiques, per poder dur a terme les obres que 
subsidiàriament s’hagi decidit executar. 
 
Això, a més, soluciona un altre problema accessori i és que contractant les obres amb un 
tercer, serà aquest tercer qui haurà d’elaborar el Projecte tècnic constructiu i, per tant, qui 
assumirà la responsabilitat que es deriva de la redacció i de l’execució de les obres 
projectades, exonerant així a l’administració de qualsevol responsabilitat per aquesta causa. 
 
20 
 
 
 
Haurà de tenir-se en compte que la liquidació definitiva que es practiqui a cada propietari 
incomplidor haurà de contemplar, no únicament el cost real d’execució de l’obra, sinó també 
la part proporcional de la partida econòmica prevista per a la contractació d’un tercer per a 
l’execució material de la mateixa. 
 
Per tant, la creació del fons esmentat fa que, d’una banda, es garanteixi que el cost de les 
obres d’execució el pagarà sempre el propietari incomplidor de l’ordre de conservació i no 
l’administració que l’ha dictada. 
 
D’altra banda, permet exonerar a l’administració de qualsevol responsabilitat que es pugui 
derivar de la seva execució, perquè permetrà la contractació de tercers per a dur a terme les 
obres concretes, essent aquests tercers el únics que, com s’ha raonat, assumiran aquesta 
responsabilitat. 
 
La gestió d’aquesta execució per tercers la poden fer directament les societats municipals que 
tinguin encomanda aquesta gestió i tinguin aquesta facultat incorporada en els seus Estatuts. 
Això perquè l’article 23 del Decret legislatiu 1/2010, de 3 d’agost, pel que es va aprovar el text 
refós de la Llei d’Urbanisme, atorga a aquestes societats municipals la condició d’administració 
actuant.  
 
En darrer terme, i el que és més important, es donarà eficàcia plena a la conservació dels 
edificis i dels habitatges en adequat estat de conservació per al seu ús en un espai molt curt 
de temps (l’imprescindible per computar els terminis del procediment incoat a tal efecte), 
millorant amb això el parc global d’habitatges del municipi. 
 
Això, necessàriament precisa, en primer lloc, la detecció de tots els casos existents 
d’incompliment d’ordres de conservació ja dictades. En segon terme, la imposició de les 
multes coercitives per import del 30% del cost de l’obra, fins un màxim de tres, que permet la 
Llei de l’Habitatge. En tercer lloc, serà necessària la incoació del corresponent expedient 
sancionador que haurà de culminar amb la imposició d’una sanció per, com a mínim, una 
infracció greu tipificada a l’article 124.1, d) de la Llei 18/2007. En quart lloc, caldrà practicar les 
liquidacions oportunes (provisional i definitiva) del cost total de l’obra, incloent la part 
proporcional del cost de contractació a un tercer. 
 
Finalment, caldrà una coordinació perfecta amb l’òrgan administratiu encarregat de la 
reclamació per via executiva dels deutes que es derivin de l’impagament voluntari dels 
anteriors conceptes (multes coercitives, sancions i liquidacions), per fer efectius aquests 
pagaments el més ràpidament possible i començar a dotar els fons necessaris que requereix 
l’execució subsidiària de les ordres de conservació incomplertes.  
 
Aquest sistema de finançament requereix un temps per obtenir els primers ingressos i 
permetre dotar de fons suficients a l’administració per tal de què aquesta pugui determinar 
quines obres pot licitar. Una vegada iniciat, atès que aquest sistema de finançament és 
continu, es podrà assolir la fita de que les ordres de conservació sempre es puguin arribar a 
executar a través d’uns fons que generarà el propi sistema de reclamació executiva pel seu 
compliment. O dit d’una altra manera, amb el temps s’assolirà que l’execució forçosa de les 
ordres d’execució es financin amb els recursos aportats pels propis destinataris incomplidors 
de les mateixes, sense que sigui necessari aportacions complementàries de l’administració, 
que podran ser destinats a altres fins. 
 
L’esquema del sistema de finançament proposat és resumeix en el següent quadre:  
21 
 
 
 
 
L’EXPROPIACIÓ PER L’INCOMPLIMENT DEL DEURE DE CONSERVACIÓ DELS IMMOBLES 
 
A continuació s’analitzarà la regulació legal de la possibilitat que tenen les administracions 
públiques d’acordar l’expropiació dels béns immobles sobre els que hagin recaigut ordres 
d’execució dirigides a la seva conservació, quan el propietari hagi desatès aquestes ordres 
sense causa justificada. 
 
En primer lloc s’examinarà quin és el supòsit de fet que empara la declaració d’expropiació i, 
després, quin són els requisits legals necessaris per acordar-la. 
 
Supòsit de fet. 
 
En el nostre ordenament jurídic l’expropiació es configura com un mecanisme forçós de 
transmissió de la propietat d’un particular a una administració pública. Atès que el particular 
no transmet voluntàriament el bé, sinó què es l’administració qui li obliga a fer-ho al marge de 
la seva voluntat, és necessari que, en tots els casos, la adquisició estigui sempre justificada per 
una causa d’interès públic. 
 
Doncs bé, en el nostre ordenament el dret de propietat està expressament reconegut en la 
Constitució Espanyola de 1978, concretament en el seu article 33, i es consagra com un poder 
de disposició d’algú sobre una cosa, que està limitat per la funció social que aquesta cosa té. 
22 
 
 
 
 
En el cas d’un edifici, sobre tot si està destinat a la residencia de persones, la funció social de la 
de propietat d’aquest immoble ve definida per les obligacions que les diferents lleis imposen al 
seu propietari. En matèria d’habitatge aquestes obligacions se sintetitzen en dues: d’una 
banda, la de garantir que qui l’habita ho podrà fer sempre en adequades condicions d’ús i, 
d’altra banda, la de garantir sempre la seguretat i salubritat de tothom, tant dels que l’habiten, 
como dels que no. 
 
Aquestes obligacions estan recollides a la Llei, concretament a l’article 197, 1 del Decret 
legislatiu 1/2010, de 3 d’agost, pel que es va aprovar el Text refós de la Llei d’Urbanisme, amb 
el següent tenor literal: 
 
“Les persones propietàries de tota classe de terrenys, construccions i instal·lacions han 
de complir els deures d’ús, conservació i rehabilitació establerts per aquesta Llei, per la 
legislació aplicable en matèria de sòl i per la legislació sectorial. Estan incloses en 
aquests deures la conservació i la rehabilitació de les condicions objectives 
d’habitabilitat dels habitatges.” 
 
Com ja s’ha exposat en els apartats precedents, quan un edifici o els habitatges que l’integren 
perden les seves condicions d’habitabilitat, o bé, es troben en un estat de conservació 
deficient, l’administració pot obligar al propietari a que compleixi les obligacions que l’imposa 
la Llei, dictant a tal efecte l’oportuna ordre de conservació. 
 
Com també s’ha vist, si l’ordre no l’acata el seu destinatari, l’administració pot forçar el seu 
compliment  emprant els mecanismes d’execució forçosa previstos a l’article 38.3 de la Llei 
18/2007, de 28 de desembre, del Dret a l’Habitatge, que són dos, o bé l’execució subsidiària, o 
bé la imposició de multes coercitives al propietari incomplidor. 
 
En el cas que persisteixi l’incompliment de l’ordre d’execució una vegada adoptades les 
mesures de coerció per part de l’administració, la Llei la faculta per a què pugui expropiar 
l’immoble. Això perquè es dóna una causa d’utilitat pública que ho legitima: la necessitat de 
preservar la funció social de la propietat de l’edifici deficient per tal de garantir els drets de 
tercers que es veuen vulnerats per aquest incompliment voluntari. 
 
El problema, però, és l’alt cost que l’expropiació té per a l’administració pública que no disposa 
de recursos suficients per poder afrontar el pagament del justpreu, normalment elevat, que 
tenen els immobles de qualsevol nucli residencial, per molt malmès que estigui l’ immoble. 
Aquest fet empara que el compliment de les ordres de conservació quedin a expenses de la 
voluntat d’un propietari que pot intuir fàcilment que, per molt que s’obstini en no complir amb 
el seu deure de conservació no arribarà a perdre mai la titularitat dominical de l’edifici per 
l’elevat cost que suposa l’actuació expropiatòria per aquest causa. 
 
No obstant, la Llei 18/2007, del Dret a l’Habitatge minimitza aquesta dificultat i rebaixa la 
càrrega expropiatòria de les administracions, permetent que aquesta mesura de coerció 
esdevingui factible i, per tant, que la millora del parc d’habitatges no acabi depenent de la 
voluntat dels propietaris que no compleixen amb els deures inherents al seu dret de 
propietat. 
 
Compensació del valor d’expropiació amb l’import de les multes i sancions  
 
Com més endavant es veurà, un dels requisits necessaris per a què es pugui acordar 
l’expropiació d’un immoble a causa de l’incompliment del seu propietari d’acatar el contingut 
23 
 
 
 
d’una ordre d’execució és que prèviament s’hagi esgotat la via coercitiva que, com també es 
veurà,  admet la utilització de qualsevol de les dues mesures d’execució forçosa previstes a la 
Llei: o bé la imposició de multes coercitives, o bé l’execució subsidiària de l’ordre incomplerta. 
 
Quan en aquesta via coercitiva l’administració opti per la imposició de multes coercitives, 
l’esgotament de la via es produirà quan s’hagi imposat la última de les 3 que l’article 113,2 de 
la Llei 18/2007 admet que s’imposi al propietari incomplidor, per un import de fins al 30% del 
valor de reparació. 
 
Igualment, la Llei del Dret a l’Habitatge, en el seus articles 123.1,g) i 124, 1,c) tipifica 
l’incompliment de les ordres de conservació com una infracció molt greu o greu, 
respectivament, en funció de si l’ordre es dirigeix a reparar o reconstruir els immobles o a 
restituir les condicions d’habitabilitat d’un habitatge.  
 
En cas que la infracció sigui molt greu l’apartat 1 de l’article 118 de la mateixa Llei, preveu la 
imposició d’una sanció al responsable de fins a 900.000 euros, mentre que si la tipificació és 
greu, l’apartat 2 del mateix precepte estableix la possibilitat de imposar una sanció de fins a 
90.000 euros.   
 
En el cas de què les multes coercitives i la sanció imposades les arribi a pagar el propietari, 
l’administració disposaria dels recursos suficients per poder executar les obres de reparació 
especificades en l’ordre d’execució i, en conseqüència, no serà necessari acudir al procediment 
expropiatori. 
 
El problema es genera quan el propietari infractor, a més de no acatar l’ordre de conservació, 
tampoc paga l’import de les multes coercitives ni de la sanció que l’administració li ha imposat. 
 
En aquest cas, l’ens públic quedarà lliure per iniciar el procediment que ha de portar a l’acord 
d’expropiació de l’immoble en qüestió, atès que es compleix el requisit bàsic d’haver esgotat, 
sense èxit, la via coercitiva emprada. Si ho fa, podrà descomptar del valor d’expropiació que 
finalment es determini, l’import de les multes coercitives impagades, de les sancions que 
s’hagin imposat i dels recàrrecs pel retràs en l’impagament de totes aquestes quantitats.  
 
Això perquè tant l’import de les multes coercitives, com de les sancions impagades, en tant 
que deutes mantinguts amb la Hisenda pública, passen a assimilar-se a un deute tributari, 
encara que el seu origen no sigui l’impagament d’un tribut. Així ho ha declarat la sentència del 
Tribunal Constitucional de 20 de novembre de 2006, amb el següent tenor literal: 
 “Como permite apreciar la lectura de las resoluciones judiciales impugnadas, tanto el 
Juzgado de Primera Instancia como la Audiencia Provincial, en el ejercicio de la 
potestad jurisdiccional que con carácter exclusivo les confiere el art. 117.3 CE, han 
dado en ellas una respuesta motivada y fundada en Derecho a la cuestiones suscitadas 
en el proceso, referidas a la aplicación del mecanismo de la compensación del art. 68.1 
LGT de 1963 a la extinción de deudas tributarias, en concreto, a las cantidades que el 
suspenso adeudaba a la hacienda pública en concepto de multas, recursos eventuales e 
intereses que habían sido objeto de la vía de apremio, así como a la extensión y alcance 
de este mecanismo de compensación respecto a créditos incluidos o no en la lista 
definitiva de acreedores. En efecto, el Juzgado, con base en lo dispuesto en el art. 68.1 
LGT de 1963, ha admitido como forma de extinción de aquellas cantidades el 
mecanismo de compensación regulado en el citado precepto para las deudas 
tributarias, habiendo precisado la Audiencia Provincial, en contestación al 
planteamiento de la recurrente en amparo, que la noción de deuda tributaria del 
24 
 
 
 
mencionado precepto legal comprende, no sólo la deuda impositiva, sino también 
cualquier obligación pendiente de pago a favor de la hacienda pública, por lo tanto 
también las cantidades que el suspenso adeudaba a la hacienda pública en concepto 
de multas, recursos eventuales e intereses, invocando en apoyo de aquella noción una 
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, 
perfectamente identificada en el Auto recurrido en amparo. De otra parte ambas 
resoluciones judiciales consideraron aplicable el art. 68.1 LGT de 1963 al crédito 
compensado, con independencia de que estuviera incluido o no en la lista definitiva de 
acreedores, pues la Agencia Estatal de la Administración Tributaria había ejercido 
oportunamente su derecho de abstención (art. 15 de la Ley de suspensión de pagos de 
26 de julio de 1922, en relación con los arts. 71 y 73 LGT de 1963) y, por lo tanto, no se 
hallaba sujeta al convenio de acreedores.  
L’assimilació dels deutes provinents dels impagaments de multes i sancions administratives 
amb els deutes provinents de l’impagament d’un tribut, determina que als primers els hi pugui 
ser d’aplicació el que disposa l’article 71 de la Llei 58/2003, General Tributaria, que admet la 
compensació dels deutes tributaris que un particular ostenti front a una administració pública, 
amb el crèdits reconeguts per un acte administratiu, com ho és el reconeixement del 
pagament d’un justipreu al seu favor.  
 
Així ho estableix l’indicat article 71 de la Llei 58/2003, de 17 de desembre, General Tributaria, 
amb el següent tenor literal:  
 
“Artículo 71. Compensación. 
1. Las deudas tributarias de un obligado tributario podrán extinguirse total o 
parcialmente por compensación con créditos reconocidos por acto administrativo a 
favor del mismo obligado, en las condiciones que reglamentariamente se establezcan. 
2. La compensación se acordará de oficio o a instancia del obligado tributario. 
3. Los obligados tributarios podrán solicitar la compensación de los créditos y las 
deudas tributarias de las que sean titulares mediante un sistema de cuenta corriente, 
en los términos que reglamentariamente se determinen.” 
 
Aquesta compensació dels deutes provinents de multes i sancions impagades per un particular 
amb els crèdits que aquest particular ostenti amb la mateixa administració amb qui té el 
deute, l’ haurà de fer forçosament d’ofici l’administració, quan el deute es trobi en període 
executiu. Així ho estableix l’article 173 de la mateixa Llei Tributaria de la següent forma: 
 
“Artículo 73. Compensación de oficio. 
1. La Administración tributaria compensará de oficio las deudas tributarias que se 
encuentren en período ejecutivo.” 
 
Per tant, la Llei no només habilita, sinó que obliga a l’administració a què, quan acordi 
l’expropiació d’un edifici per causa del incompliment d’una ordre de conservació, compensi 
l’import del justpreu amb el import de les multes coercitives i les sancions impagades pel 
propietari, que se li van  imposar a causa de l’ incompliment del seu deure. 
 
Aquesta possibilitat, tenint en compte l’alt import de les multes coercitives i de la sanció que 
porta aparellada l’incompliment del deure de conservació, facilita l’actuació de l’administració 
davant de l’ obstinada passivitat del propietari infractor i li permet solucionar amb eficàcia el 
problema de degradació de les edificacions i dels seus problemes connexes, sobre tot, quan 
aquesta afecta a sectors amplis d’una mateixa àrea residencial. Així, o bé el propietari 
25 
 
 
 
reacciona davant de la possibilitat de què se li embargui un edifici per una suma inferior al seu 
valor de mercat, atenent a les compensacions de crèdits, o bé el problema el pot solucionar 
l’administració ingressant en el seu patrimoni un immoble per un valor inferior al de mercat, 
que pot reingressar en el tràfic jurídic mitjançant la transmissió a un nou adquirent, amb les 
degudes garanties per a la rehabilitació del be expropiat, per un valor adequat al de mercat. 
 
En síntesi l’esquema de la compensació pels casos d’expropiació per causa de l’incompliment 
del deure de conservació d’un edifici, és el següent: 
 
 
 
Requisits per acordar l’expropiació. 
 
La regulació de l’expropiació per causa de l’incompliment del deure de conservació i 
rehabilitació dels edificis es troba en l’article 40 de la Llei 18/2007,  del Dret a l’Habitatge. 
Aquest precepte estableix que els requisits necessaris per poder acordar l’expropiació són 
bàsicament dos: 
 
1. Exhauriment de les vies de foment i coercitives. 
 
2. Declaració prèvia del corresponent expedient de declaració de l’incompliment de la 
funció social de la propietat. 
26 
 
 
 
A continuació s’analitzarà cadascú d’ells separadament. 
Exhauriment de les vies de foment i coercitives. 
 
Com ja s’ha manifestat, l’expropiació és un mitjà de transmissió forçosa d’un bé de titularitat 
privada, que no pot acordar-se de forma arbitrària i amb voluntat confiscatòria. Per aquest 
motiu, en aquest cas, el primer que caldrà acreditar de forma indubitada és que el propietari 
destinatari d’una ordre de conservació no l’ha acatat, simplement perquè no ha volgut, però 
no perquè no ha pogut. 
 
Per aquest motiu, l’article 40, 1  de la Llei 18/2007 estableix la necessitat de què, d’una banda, 
l’administració hagi esgotat totes les possibilitats per comminar al propietari a complir l’ordre 
d’execució, no quedant-li cap més alternativa per aconseguir-ho que l’expropiació i, d’altra 
banda, què hagi esgotat també totes les vies de foment per facilitar el compliment de l’ordre 
donada, fins i tot, oferint-li ajusts públics per afrontar  el cost de les reparacions. 
 
Així ho disposa el precepte, amb el següent tenor literal: 
“Expropiació per incompliment del deure de conservació i rehabilitació 
1. Un cop exhaurides les vies de foment i coercitives que estableix aquest títol, en els 
àmbits qualificats pel Pla territorial sectorial d'habitatge com d'una forta i acreditada 
demanda residencial, l'administració competent pot acordar l'expropiació forçosa de la 
propietat per incompliment del deure de conservació i rehabilitació si aquest 
incompliment comporta un risc per a la seguretat de les persones, sempre que s'hagin 
garantit, als propietaris que en demostrin la necessitat, els ajuts públics suficients per a 
fer front al cost del deure de rehabilitació de llur habitatge. 
2. Per a exercir la potestat expropiatòria, s'ha d'instruir prèviament el corresponent 
expedient de declaració d'incompliment de la funció social de la propietat. 
3. En l'execució de les mesures que estableixen els apartats 1 i 2, el departament 
competent en matèria d'habitatge i les administracions locals han d'actuar 
coordinadament. 
Exhauriment de les vies de foment i coercitives. 
 
Quan el precepte estableix que amb caràcter previ a la incoació de qualsevol expedient 
expropiatori per l’incompliment d’una ordre de conservació, és necessari que l’administració 
hagi exhaurit les vies coercitives que estableix el Títol lII de la Llei de l’Habitatge, no significa 
que s’hagin d’haver utilitzat necessàriament els dos mecanismes de coerció previstos a l’article  
38 de la mateixa Llei (l’execució subsidiària i la imposició de multes coercitives). N’hi ha prou 
amb què s’hagi utilitzat un dels dos sense resultat, atès que el que s’ha d’haver exhaurit és la 
via coercitiva i aquesta segons l’article 38 s’implementa adoptant qualsevol de les dues 
mesures d’execució forçosa previstes. 
 
Per tant, l’administració iniciarà la via coercitiva adoptant un dels dos mecanismes d’execució 
forçosa possibles. Una vegada utilitzat aquest mecanisme, si l’incompliment subsisteix, la via 
coercitiva haurà finalitzat i la via expropiatòria quedarà oberta, sense que sigui necessari 
tornar a obrir novament una altra via coercitiva prèvia per adoptar l’altre mecanisme 
d’execucíó forçosa que manca. 
27 
 
 
 
 
No s’ha de confondre l’esgotament de la via coercitiva que és una, amb l’esgotament dels 
mecanismes d’execució forçosa (o de coerció) que són dos.  
 
Igualment, el precepte estableix la necessitat d’haver esgotat la via de foment. Aquest requisit 
té sentit per evitar  expropiar un bé immoble a qui no té possibilitats d’afrontar la despesa que 
representa conservar-lo en els termes exigits per l’administració, diferenciant la situació de qui 
incompleix perquè no vol del què incompleix perquè, volent, no pot. 
 
Aquest requisit té sentit per evitar equiparar una conducta antijurídica dolosa i volguda a una 
altre no volguda però irremeiable.  
 
 
Declaració prèvia de l’incompliment de la funció social de la propietat. 
 
Un altre requisit que cal complir per poder iniciar la via expropiatòria per causa del 
incompliment del deure de conservació dels immobles és la necessitat de què prèviament 
s’hagi declarat l’incompliment de la funció social de la propietat, mitjançant la substanciació 
d’un procediment contradictori. Així ho estableix l’apartat 2 de l’article 40, 1  de la Llei 
18/2007. 
 
Amb la declaració d’incompliment de la funció social de la propietat es garanteix que el 
propietari incomplidor serà escoltat abans de que l’administració decideixi expropiar-li l’edifici 
sobre el que recau l’ordre de conservació incomplerta. 
 
La regulació del procediment de declaració de l’incompliment de la funció social de la 
propietat només es troba a l’article 42 de la Llei del Dret a l’Habitatge quan regula aquest 
procediment pels casos  de desocupació permanent dels habitatges. No obstant, al marge de 
quina sigui la causa que motivi la necessitat d’efectuar aquesta declaració, el procediment per 
efectuar-la és únic i, per tant, la regulació prevista en aquest precepte és també vàlida pels 
casos en que l’origen de la mateixa sigui l’incompliment de l’ ordre de conservació d’un edifici. 
 
L’article 42.6 de la Llei 18/2007 estableix la necessitat d’incoar un procediment contradictori 
que s’ha de substanciar d’acord amb els tràmits generals dels procediments administratius, 
previstos a la Llei, és a dir, en síntesi, l’acord d’iniciació, el tràmit d’al·legacions, la pràctica de 
prova, l’audiència de l’interessat i la resolució que posi fi al procediment. Així ho estableix 
l’article 42, 6, amb el següent tenor literal: 
 “Un cop posades a disposició dels propietaris totes les mesures de foment que 
estableixen els apartats anteriors, en els àmbits declarats com a àmbits de demanda 
residencial forta i acreditada, l’administració pot declarar l’incompliment de la funció 
social de la propietat i acordar el lloguer forçós de l’habitatge. La declaració de 
l’incompliment s’ha de fer per mitjà d’un expedient contradictori, d’acord amb el que 
estableix la normativa del procediment administratiu, en el qual cal detallar les vies 
de foment específiques que s’hagin posat a disposició de la propietat per facilitar el 
lloguer de l’habitatge.....” 
El precepte transcrit torna a requerir que, amb caràcter previ a la declaració de l’incompliment 
de la funció social de la propietat, s’hagin esgotat les vies de foment, tal i com exigeix l’article 
40 de la mateixa Llei del Dret a l’Habitatge i, a més, obliga a  que es detallin concretament 
quines han estat. 
 
28 
 
 
 
Per tant, de nou, el legislador vol assegurar que les mesures restrictives del dret de propietat 
dels particulars sobre els seus immobles, portin causa de la voluntat clara i indubitada del 
propietari de no complir amb un deure inherent al seu dret dominical, tancant la possibilitat a 
que aquestes mesures s’adoptin quan la causa de l’incompliment es deu a la impossibilitat 
d’afrontar aquest deure. 
 
 
L’immoble sobre el que recau el deure de conservació ha d’estar situat en un àmbit de forta 
demanda residencial. 
  
Finalment, l’article 40 de la Llei del Dret a l’Habitatge estableix com a requisit per poder 
acordar l’expropiació per causa del incompliment de les ordres de conservació, que l’immoble 
en qüestió es trobi en un àmbit qualificat pel Pla Territorial sectorial d’Habitatge com d’una 
forta i acreditada demanda residencial. 
 
Per tant, no tots els edifici sobre els que recau una ordre de conservació que ha estat 
incomplerta pel seu propietari poden ser objecte d’expropiació, encara que concorrin la resta 
de requisits. És necessari que l’immoble concret es trobi en un àmbit expressa i prèviament 
delimitat i declarat com de forta demanda residencial en el Pla Territorial Sectorial de 
d’Habitatge   
 
El cas específic dels habitatges adquirits en un procés d’execució hipotecària o de 
compensació o pagament de deute amb garantia hipotecària. 
El Decret Llei 1/2015, de 24 de març, de mesures extraordinàries i urgents per a la mobilització 
dels habitatges provinents de processos d'execució hipotecària, en el seu article 3 obliga als 
propietaris d’habitatges adquirits en un procés d’execució hipotecària o de compensació o 
pagament de deute amb garantia hipotecàriaa garantir el compliment de les condicions 
d’habitabilitat d’aquest immobles. Aquest deure de conservació no és diferent del deure legal 
de conservació que, amb caràcter general, imposen els articles 197. 1 del Decret legislatiu 
1/2010, de 3 d’agost, pel que es va aprovar el Text refós de la Llei d’urbanisme i 29,2 del 
Decret 305/2006, de 18 de juliol, pel que es va aprovar el Reglament de la Llei d’Urbanisme als 
propietaris de qualsevol tipus d’immoble destinat a la residencia de persones. 
Tampoc és diferent el règim jurídic de les ordres de conservació que s’hagin de dictar per 
garantir aquest deure legal en els habitatges adquirits en un procés d’execució hipotecària o 
de compensació o pagament de deute amb garantia hipotecària, respecte de les que s’hagin 
de dictar per garantir aquest mateix deure de conservació en qualsevol altre tipus d’immoble 
destinat a habitatges de persones. 
El que si que suposa una novetat és la possibilitat que introdueix el Decret Llei 1/2015 
d’expropiar usdefruit dels habitatges adquirits en un procés d’execució hipotecària o de 
compensació o pagament de deute amb garantia hipotecària i, a més, fer-ho amb caràcter 
temporal per un termini que oscil·la entre els 3 i els 10 anys. Aquesta possibilitat no la 
contempla la Llei de l’Habitatge per a la resta d’habitatges destinats a residència de persones. 
En aquest cas, el requisit per l’expropiació temporal no és només la manca de l’assolimentde 
les condicions mínimes d’habitabilitat normativament exigides en el Decret 141/2012, de 30 
29 
 
 
 
d’octubre, pel qual es regulen les condicions mínimes d’habitabilitat dels habitatges i de la 
cèdula d’habitabilitat, sinó, a més, que aquesta mancança provoqui que l’habitatge en qüestió 
estigui buit i no es pugui ocupar.  Tampoc és possible l’expropiació temporal de l’habitatge si 
aquest no està situat en un municipi considerat àrea de demanda residencial forta i acreditada 
en el Pla territorial sectorial d’habitatge o en el Pla per al dreta a l’habitatge.  
Per a que pugui operar l’expropiació temporal de l’habitatge és necessari queen l’ordre de 
conservació que hagi dictat prèviament, l’administració hagi fet l’advertiment previ d’aquesta 
conseqüència possible en cas d’incompliment de la mateixa. 
 Així ho estableix l’article 4.3 del Decret Llei 1/2015, amb el següent tenor literal: 
“3. En el marc d’un procediment d’execució forçosa mitjançant execució subsidiària a 
càrrec del titular, l’Administració pot acordar l’expropiació temporal, per un termini 
mínim de quatre anys i màxim de deu anys, de l’usdefruit d’habitatges adquirits en un 
procés d’execució hipotecària o mitjançant compensació o pagament de deute amb 
garantia hipotecària, que estiguin desocupats per causa de manca de les condicions i 
dels requisits d’habitabilitat, i que estiguin situats en municipis considerats àrees de 
demanda residencial forta i acreditada, declarades en el Pla territorial sectorial 
d’habitatge o en el Pla per al dret a l’habitatge, amb l’objectiu d’executar les obres 
necessàries que en permetin l’ús i l’ocupació. 
 
No serà procedent acordar l’execució forçosa quan la persona propietària cedeixi 
l’usdefruit a l’Administració per tal que aquesta executi les obres i disposi de 
l’habitatge pel període pactat, o quan la persona propietària doni compliment a la 
resolució de l’Administració i efectuï les obres necessàries per garantir l’habitabilitat 
dels habitatges en el termini de sis mesos des de la seva notificació. 
 
L’Administració ha de notificar a la persona propietària la resolució a executar amb 
l’advertiment que el seu incompliment comportarà l’execució subsidiària per part de 
l’Administració i l’inici de l’expedient expropiatori de l’usdefruit de l’habitatge per 
causa d’interès social.” 
 
Per tant, els requisits per a que operi l’expropiació temporal de l’usdefruit a causa de la manca 
de les condicions d’habitabilitat d’un habitatge són les següents: 
 Que es tracti d’un habitatgeadquirit en un procés d’execució hipotecària o de 
compensació o pagament de deute amb garantia hipotecària. 
 
 Que l’incompliment de les condicions mínimes d’habitabilitat comporti que el pis 
estigui buit i no es pugui arribar a ocupar. 
 
 Que l’habitatge es trobi en un municipi amb una forta i acreditada demanda 
residencial. 
 
 Que el propietari hagi desobeït l’ordre de conservació dictada per la restitució de les 
condicions mínimes d’habitabilitat 
 
30 
 
 
 
 Que l’administració hagi advertit en l’ordre de conservació que l’incompliment pot 
comportar l’expropiació temporal de l’usdefruit.  
 
EL CONVENI DE REHABILITACIÓ COM A MECANISME PER A L’OBTENCIÓ D’HABITATGE 
PÚBLIC. 
El deure de conservació dels immobles destinats a habitatge no és dispensable per part de 
l’administració. Tot i això, hi ha ocasions en que els propietaris que han incomplert amb aquest 
deure tenen dificultats reals per poder complir-lo. Paradoxalment, aquesta dificultat és major 
quan més temps d’incompliment ha transcorregut perquè, en tal cas, els immobles s’han anat 
degradant més i, en conseqüència, la seva reparació és més costosa i, com a tal, més difícil 
d’assumir. 
En aquests casos més greus, la utilització de tots els mecanismes coercitius i sancionadors que 
el nostre ordenament jurídic permet aplicar contra un determinat propietari, pot suposar un 
obstacle afegit pel compliment del deure de conservació que, lluny de solucionar el 
problema,el pot agreujar fins a fer-lo irresoluble. La imposició de sancions elevades i multes 
coercitives addicionals al cost de la reparació agreujarà la situació del propietari incomplidor 
que ja tingui dificultat per afrontar una reparació costosa. En tal cas, l’actuació administrativa 
no resultarà eficaç perquè el mecanisme emprat per la solució del problema, per molt ajustat a 
dret que sigui, el que farà en realitat és  contribuir a perpetuar-lo sense capacitat per 
solucionar-lo eficientment. 
Quan això passa, la Llei del Dret a l’Habitatge habilita una fórmula possible que permet 
remoure els obstacles que dificulten el compliment del deure de conservació amb una actuació 
administrativa de foment que es pot veure compensada directament amb l’obtenció 
d’habitatge públic. Es tracta de la figura del conveni de rehabilitació regulada en l’article 39 de 
la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del Dret a l’Habitatge. 
En efecte, l’article 39 de la Llei 18/2007, estableix que l’administració pot subscriure convenis 
de rehabilitació amb els particulars destinats a fer complir el seu deure de conservació. Així ho 
estableix l’apartat 1 de l’esmentat precepte amb el següent tenor literal: 
“1. Les mesures d'intervenció administrativa dirigides al compliment del deure de 
conservació i rehabilitació, i també les declaracions d'àrees de conservació i 
rehabilitació a què fa referència l'article 36, poden donar lloc a un conveni de 
rehabilitació entre l'Administració i les persones interessades en el procediment. 
Doncs bé, l’apartat 4 del mateix precepte, expressament empara la possibilitat que les obres 
de conservació i rehabilitació les pugui fer l’administració, directa o indirectament i, en 
compensació a la inversió realitzada, pot obtenir per cessió l’immoble rehabilitat (cas 
d’habitatges buits) o part d’ells (cas d’edificis sencers destinats a habitatge) pel seu destí a 
polítiques socials. Així ho estableix l’article 39,4 de la Llei 18/2007 del Dret a l’Habitatge amb el 
següent  tenor literal:  
 
31 
 
 
 
“4. Els ajuts que comprometi l'Administració poden comportar que l'immoble o una 
part d'aquest es destini a habitatge amb protecció oficial. També es poden fixar 
mecanismes de recuperació dels ajuts per al cas en què es produeixi una transmissió 
onerosa de l'immoble, d'acord amb el que estableixin els plans de rehabilitació. 
Per tant, davant de la manca d’habitatge públic a Catalunya per atendre la demanda creixent, 
les situacions d’infracció que resulten de l’incompliment del deure legal de conservació dels 
habitatges o del edificis destinats a habitatges es configura com un mecanisme molt eficient 
per la seva obtenció. El temps de cessió hauria de ser el necessari per amortitzar  la inversió 
realitzada per l’adequació de l’immoble per destinar-lo al seu ús d’habitatge i per contrarestar  
la manca de sanció a causa de l’incompliment previ del propietari del seu deure de 
conservació, de manera que quan més elevada sigui aquesta inversió i més elevat sigui l’import 
calculat de la sanció que finalment no s’imposarà, major ha de ser el temps de cessió de 
l’habitatge per al seu destí a polítiques socials que l’administració rehabilitarà.   
Contràriament al que es pugui pensar, no cal, necessàriament, una dotació pressupostària 
elevada per a què l’administració pugui afrontar les obres de rehabilitació que permeti la 
contraprestació de la cessió, atès que els recursos econòmics els pot obtenir prèviament, com 
s’ha exposat en els apartats precedents, aplicant amb ple rigor les mesures de coerció i els 
procediments sancionadors contra aquells infractors que es resisteixen a complir el deure de 
conservació sense admetre capa alternativa d’acció. 
En efecte, com s’ha manifestat, d’una banda, l’article 113 de la Llei del Dret a l’Habitatge  
obliga a destinar l’import de les multes coercitives imposades com a mesura de coerció davant 
l’incompliment d’una ordre de conservació donada, a l’execució subsidiària de les obres. 
D’altra banda, l’article 119, 1 de la mateixa Llei obliga a que l’import de les sancions 'han de 
destinar al finançament de polítiques públiques destinades a garantir el dret a l'habitatge. Per 
tant, des d’un punt de vista legal el import obtingut per aquestes vies permetria finançar 
l’execució d’obres d’altres habitatges sotmesos a convenis de cessió, emparant així l’obtenció 
d’habitatge públic amb caràcter temporal per atendre les necessitats d’habitatge públic. 
 
32