AYUNTAMIENTO DE BARCELONA
GABINETE TECNICO DE PROGRAMACION
PLAN GENERAL DE ACCION MUNICIPAL
INTRODUCCION
14
Ajuntament de Barcelona -BG
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1000014701
.m.
Ajuntament+ de Barcelona .
Biblioteca General
PLAN.GENERAL DE ACCION MUNICIPAL
INTRODUCCION
AYUNTAMIENTO DE BARCELONA
Gabinete Técnico de Programación
1968
INDICE
Págs.
1. CONSIDERACIONES PRELIMINARES • . . 5
I , 1. Planificaci6n de la actividad rnuní c Ipa l 5
1,2. Planificaci6n a largo plazo 6
1,3. Proceso e interrelaciones de la planificaci6n 10
1,4. La planificaci6n, instrume nt o de política municipal. 1 Ó
2. ANTECEDENTES .. 18
2,1. Planificaci6n econ6mico-financiera 18
2,2. Planes sectoriales 19
2, l.primera programaci6n total 21
3. FORMACION DEL I PLAN 23
3, 1. Características .. 23
3, 11. Universalidad y unidad 23
3, 12. Naturaleza de las previsiones 23
3, 13. Equilibrio de medios y fines • • t • 24
3, 14. Flexibilidad 25
3,15. Perfectibilidad 25
3, 16. Otras características '. 26
3,2.Ambito 27
3,21. Ambito temporal ... 27
3,22. Ambito funcional 28
3,23. Ambito territorial . . . 29
3,3. Condicionamientos 31
3,31. Ac ept a c iób de la planifícaci6n 31
3,32. Coo r d ina c íón con los Planes nacionales • 33
3,4. Estructura 38
INTRODUCCION
1. CONSIDERACIONES PRELIMINARES
l, 1. Planificaci6n de la actividad municipal
La Ley de Régimen Especial para el
lona Municipio de(texto articulado Barc!:,aprobado por el Decreto núm. 1. 166/1960, de
23 de mayo) introdujo, por primera vez en la vida municipal espa -
ñola, la exigencia de una total planificación de las actividades del
Ayuntamiento. La medida fue extendida más tarde al Ayuntamiento­
'de Madrid, en virtud también de su Ley de Régimen Especial
bada (apro­por el Decreto núm.!. 674/1963, de 11 de julio). Se trata de -
los dos únicos Municipios españoles que por imperativo legal deben­
planificar su actuaci6n.
Por lo que atañe concretamente a Barcelona, la norma -
tiva de referencia está contenida en los a r tfculo s 31 al 33 de dicha -
Ley de Régimen Especial y en los 61 al 63 de su Reglamento de Or -
ganí aac íón y Administración (aprobado por el Decreto 4.026/1964, -
de 3 de diciembre). El examen de estos preceptos permite observar
la existencia de tre s e s c a Io ne s- en la planificaci6n, diferenciados
por la duraci6n y concreci6n de su contenido, el 'cual, a su vez, es­
tá en función de la naturaleza y alcance de los objetivos de cada es -
ca Ión, Son: el Plan general de Acci6n municipal, el Programa de -
Actuaci6n y la revisión anual de éste.
Los fines del Plan general consisten, en términos de la
Ley, en asegurar la unidad de orientaci6n y ordenado desenvolvi
miento de la actividad municipal y de sus 6rganos, la gradual y eq\È
librada atenci6n de las diversas funciones municipales y su coordi -
naci6n en armonfa con los valores culturales, sociales y econ6mi -
cos de la comunidad; a sf como en informar sistemáticamente a 108
ciudadanos de la situaci6n presente y trayectoria futura del Munici -
pio y de sus problemas, necesidades y aspiraciones.
Debe destacarse el carácter omnicomprensivo del Plan
general, que tiene que abarcar todos los sectores de la Administra­
ci6n y los objet ivos, los medios y los resultados de su actuaci6n en
el curso del tiempo con una previsi6n de veinte años.
E n el esquema planificador que propone la Ley, el Plan
general de Acci6n municipal ha de formar un sistema unitario, coh�
rente y total, en el que se señalen los objetivos de cada sector de
actuaci6n, los niveles que han de alcanzar peri6dicamente los servi.
cios municipales y el estudio e identificaci6n de los principales fac­
tores que influyen en el coste de los servicios, a s f como una previ-
-5-
si6n, con su evaluaci6n cuantitativa aproximada, de las obras y ser
vicios que, para alcanzar aquellos objetivos, sea menester organi:
zar, realizar, establecer, ampliar o renovar , Ef.-cont.errído del­
Plan se completa con un estudio de Iínanc íac íén, en el doble aspec -
to de gastos que deberán afrontarse para cubrir los objetivos sefia­
lados y de recursos econ6micos que sean necesarios, por vía de in­
gresos ordinarios, fondos de reserva o empréstitos.
El Ayuntamiento de Bar c elona , al dar cumplimiento a
los preceptos de la Ley e introducir, en el desarrollo de su actua -
ci6n, las nuevas técnicas de la planificaci6n, ha procedido partien­
do de lo más concreto a lo más general, porque la realizaci6n de­
.
ios estudios previos requería una preparaci6n, tanto en medios pe..!'
sonales corno materiales, que en un pr-írne r momento no estaban a
su alcance. Como se expondrá en otro apartado posterior, la Cor­
poraci6n ha llevado adelante, sin pausa ni descanso, sin precipita -
ciones innecesarias, e improcedentes, pero tampoco sin descuidar­
la aspiraci6n al logro de un continuo perfeccionamiento, los difer�
tes escalones de la planificaci6n. Una primera programaci6n por
vía de ensayo, de s6lo dos años de duraci6n ( i963-l964), seguida
de otra más completa, con un pe r ïodo de cuatro ( 1965-1968), que
juntas formaban el cielo de s eí s dispuesto por la Ley, las corres -
pondientes revisiones anuales y la plena estruc;turaci6n del Gabine­
è
te técnico de P'r og rarnac ión, han determinado l acopio de un volu -
men ,de experiencias y de conocimientos que permiten dar el paso
decisivo para acometer la formulaci6n del I Plan general de Acci6n
municipal. La madurez lograda aconseja, y a la vez fací.líta, e sta-"
blecer con ví si ón de conjunto los objetivos de la polil:ica municipal
y las medidas necesarias para alcanzarlos.
1,2. Planificaci6n a 1 argo plazo.
La Ley dispone que el Plan general abarque un pe rfodo
de veinte años, -pero a la hora de estructurar el documento planifi
cador conviene advertir que la programaci6n formulada y desarr�
Ilada hasta el momentp presente por el Ayuntamiento de Barcelona
ha puesto de manifiesto que una planificaci6n municipal a largo pla­
zo es muy di.ffc í.I de establece!', porque el dinamismo de la vida m_E
derna determina que la realidad supere, si no en todos los ca soa..
s I, por lo menos, cop frecuencia, las previsiones que alcanzan un
dilatado lapso temporal. A las dificultades inherentes a una planifi
caci6n tan larga debe añadirse:
-6-
a) Las derivadas de la renovaci6n trienal de la mitad
de los miembros de la Corporaci6n -que son quienes, constitu­
yendo el Consejo Pleno, deciden sobre la aprobaci6n del Plan y
Programa-, lo que, junto al mandato de seis años del titular de la
Alcaldía, det e rrnína y comporta un fraccionamiento temporal de
los objetivos que sin duda alguna habrá de perjudicar la coheren­
cia interior del Plan.
b) La necesidad de que el Plan general de Acci6n mu
nicipal se coordine con los Planes nacionales determina tambié;;:
una falta de adecuaci6n imposible de superar, ya que éstos, en la
realidad espafiola, ti.enen una duraci6n de cuatro año s. No es
aventurado suponer que un cambio de objetivos de un Plan nacio­
nal al siguiente, según los requerimientos de la polft ica econ6m..!
ca, repercuta sustancialmente en las previsiones municipales, -
máxime cuando se trata de una ciudad como Barcelona, de tanta
importancia en todos los 6rdenes de la vida del país.
c) Finalmente, la casi absoluta Impoaíb il.ídad de que,
a horizonte veinte años , pueda establecerse una correcta adecug
ci6n de medios a fines, porque las necesidades de financiaci6n •
previstas y fijadas inicialmente, pueden queda.r desbordadas, no
s6lo por exceso, debido a las fluctuaciones en· el nivel de precios
y del signo monetario, sino también por defeèt�, cuando las re -
formas legislativas o los naturales cambios de la política credi�
cia o del mercado de capitales arbitren nuevos recursos que per
mitan conseguir mayores realizaciones que al principio no pudi�
ron se r tenidas en cuenta.
Todo ello da lugar a que el Plan general de Acci6n -
municipal de veinte afios, previsto por la Ley de Régimen Espe­
cial' no pueda concebirse actualmente como una concreta previ­
si6n de objetivos y medios, rígidamente establecidos y condicio­
nante de sucesivos programas de seis año s que serían uu simple
desarrollo detallado de aquél. La proyecci6n hacia el futuro de
la actuaci6n municipal tiene un límite, porque las rnodrfí cac íonee
que el transcurso de tiempo impdmirá forzosamente en el pro -
ceso de elaboraci6n de decisiones se dejarán sentir en la imagen
que la comunidad urbana, a través de su representaci6n política,
se hará de su propio futuro. Además, existe una insalvable in -
certidumbre que domina el pánorama del conocimiento de la rea­
lidad urbana dentro de veinte año s, en 10 que se refiere no s6lo a
los objetivos y medios que en aquel momento podrán ser desea -
b le s y posibles, sino incluso en cuanto a la entidad y magnitud -
de los fenómenos espontáneos que constituyen la base y el marco
de la actuac íón municipal. En otros términos, en el momento de
redactar el Plan se ignoran forzosamente en gran medida no ya
-7-
los criterios para satisfacer las necesidades futuras -a veinte _
años vista-, sino también la entidad y magnitud de esas necesida­
des.
Esta dificultad conceptual y de principio no puede ser
6bice para que, dentro de lo posible, se investiguen las necesida­
des y se aspire a fijar determinados niveles. En la f ormulaci6n
de programas a medio plazo es preciso despejar algunas incogni­
tas relativas a la dirección y al senti do que, con proyecci6n más
alejada del presente, seguirá la evolución económico- social en el
área barcelonesa, a sf como a las circunstancias en que se desen­
volverá la inserción público-local en la misma. Dicho de otro
modo, al tomar decisiones que han de surtir efecto en un plazo de
seis años se -ponen l irrrit e s y configuran las decisiones que debe
rán tomarse en un pe r Iodo posterior. De ello surge la necesidad
de un análisis que exprese las implicaciones que, más allá de un
concreto Programa de Actuación de seis años, y por virtud del -
mismo, se están creando en el ámbito de las decisiones futuras.
Los criterios que se utilicen en la selección de inversiones a me­
dio y corto plazo deben ser revisados a la luz de sus consecuen -
cias e!l un período más largo, pues en otro caso se correría el
-
riesgo de optimizar la satisfa�ción de las necesidades ciudadanas
en el plazo ficticio establecido por el Programa, a costa de im -
poner sacrificios importantes a la cobertura futura de esas mis
-
mas necesidades. El criterio fundamental de decisión, basado en
la igualación absoluta y relativa del nivel de satisfacción de los
-
objetivos propuestos en los diversos sectores de actuación muni<j.
pal, para llegar en un mismo punto del tiempo a la eliminación �
multánea de todos los "déficits" existentes, es indudablemente vj
lido en una primera aproximación, pero puede resultar íncohe r en
te cuando a lguno s de esos déficits ya no afecten propiamente al -
término municipal de Barceiona, sino que se proyecten sobre te­
rritorios de la Comarca o del Area. Entonces se produciría un -
desequilibrio marcado y creciente entre los niveles de dotación
-
-
de Municipios contiguos y se frenaría quizás un proceso necesa
rio e inevitable de valoración de nuevas zonas y cambios de dédi­
-
cación en otras. De ahí que aparezca como imprescindible una
extrapolación al futuro del papel que nuestra Ciudad ha de de s ern­
peñar en el área en que está integrada, con el fin de potenciar
desde ahora aquellas funciones y actuaciones que puedan conside­
rarse más acordes con esta especialización geográfica que indu -
dablemente ha co:rnenzado ya. De otro modo, los objetivos s eña la
dos en los Programas de Actuación de seis años y la distribución
de los recursos desÚnados a la consecución de los mismos po
d r Ian resultar inaceptables, por exceso o por defecto, en un pla­
zo más o menos breve, debido a los cambios que el proceso de
-
crecimiento habrá de introducir en la localización de las necesida
-8-
des, cambios que probablemente no es posible tomar en cuenta ni
se manifiestan suficientemente en un período corto como es el de
la programación.
Es preciso, pues, anticiparse a la marcha de las nece
sidades é-y at e es el sentido de la planificación- para no seguir,
en el esfuerzo de persecución de unos objetivos" de máximo bienes­
tar económico- social, lo que se ha dado en llamar la "curva de
persecución del perro de caza", cuyos ajustes no se basan en la -
previsión, tendiendo a la Ifnea recta ( la más corta entre dos pun­
tos), sino en la constatación "a posteriori" de los cambios de tra-
"
yectoria del objetivo.
Determinados sectores de actuación requieren, ade­
más, una previsión a largo plazo por razones de orden técnico. Se
trata de sectores en los que, si bien las necesidades crecen y se -
desarrollan de un modo continuo y, por tanto, aumentan de afio -
en afio, no admiten,en cambio, que la inversión se realice con un
carácter de continuidad,es decir, que aumente también de afio en
afio, paralelamente a las necesidades, a diferencia de 10 que ocu­
rre en la mayor-fa de los campos de actuación municipal. Asr, con
tra 10 que sucede, por ejemplo, en Pavirnentác ién, Circulación ;;:
incluso, Mercados zonales, donde los éatanda.r e e reales o nivel de
equipo pueden mejorar de uh afio a otro, o Programa tras Progra­
ma, al compás del incremento de las necesidades o siguiendo un­
ritmo predeterminado de reducci6n del déficit, en otros sectores,
corno Aguas, Transportes subt erráneos o Cementerios, la inver -
sión debe realizarse de una vez, sin que puedan mejorarse signifi­
cativamente los estándares en el transcurso del Programa o Pro -
gramas de Actuación que cubren el lapso temporal entre las gran­
des inversiones. Son sectores que podrían denominarse de "inve.!
sión di ac ontfnua ", La inversión se realiza en ellos para hacer
frente a un déficit acumulado en el transcurso de programas prec�
dentes y "para hacer frente al crecimiento de las necesidades pr�
vistas para un pe rfodo que abarcará uno o varios programas futu -
ros. Respecto de estos sectores, por tanto, la inversión necesa -
ria no se puede calcular en proporción al ritmo de crecimiento de
las necesidades, suponiendo que no existiera déficit. La inver
sión debe repartirse primero entre los diversos sectores en pro -
porción a las necesidades acumuladas o previstas en un plazo más
largo -veinte años puede ser una perspectiva adecuada- para, den­
tro de este primer reparto, proceder entonces a la distribuci6n s�
gún los criterios del Programa de Actuaci6n de seis años . En un -
programa concreto, por ejemplo, en abastecimiento de aguas, pue­
de no figurar un volumen significativo de inversión, pero. ello no .­
indicará que las necesidades permanezcan inmovilizadas, sino,­
simplemente, que la inversi6n correspondiente se realizará en el
-9-
curso de un programa posterior, cuando el grado de acumulaci6n
de aquéllas, pasado o previsto, haga, por a sf decirlo, "renta
ble" una actuaci6n -que, de otro modo, fragmentada en pequeffas
actuaciones según los cortes convencionales que el pe rfodo de
programaci6n seffala en el tiempo, r e sulta rfa excesivamente cos­
tosa.
Si este fen6meno de la "discontinuidad" inversora· en
algunos sectores de actuaci6n no se 'tuviera en cuenta, los progra
mas de actuaci6n se ba sa r ïan en criterios ficticios, pues la sim0
tane ídad en la cobertura de las necesidades se verra trastocada -
-
en un momento dado por la urgencia de una actuaci6n imperiosa
en alguno de aquellos sectores.
Ahora bien, como no todos los campos de actuaci6n _
admiten una proyección de las necesidades a largo plazo y, cua_!?
do ésta es admisible, ni siquiera se cuenta con los instrumentos
estadrsticos adecuados para llevarla a cabo, parece aconsejable -
e 1 primer reparto de la inversi6nque a largo plazo, para no in­
troducir excesivas complicaciones en el mecanismo de la progra­
maci6n, no consista simplemente en que el proceso de análisis y
distribuci6n de la inversi6n p.or s ec tore s ,aplicado en el Programa
de seis años se reproduzca en un Plan de veinte afio s igualmente,
formalizado y complejo. Lo más conveniente, en este punto, se­
rra quizás abordar el Programa de Actuaci6n con un previo cono­
cimiento de las necesidades que, por exigir inversi6n discontinua,
no quedarán cubiertas en el mismo, o, al contrario, deben consi­
-
derarse con la vtstapue sta en objetivos que van a ser suficien
tes para cubrirlas hasta un horizonte de veinte año
s ( o más). Es
decir, el estudio de Ia s necesidades con perspectiva de veinte
afios debe rfa permitir la introducci6n de ciertas limitaciones al
conocido de análisis y distribuci6n de las inversionesproceso ya
en el Programa de seis afias.
1,3. Proceso e interrelaciones de la planificaci6n
,
Las razones que se exponen en el eptg rafe anterior _
han determinado que el Ayuntamiento de Barcelona haya tenido
que elaborar, sin precedente alguno, una
verdadera teor ïa de la
planificaci6n en la esfera municipal. El proceso y las interrela­
ciones de la misma han quedado gráficamente plasmadas en el e!,
adjunto, cuyo comentario se estimaquema indispensable para p�e
sentar el I Plan general de Acci6n municipal.
-10-
ESTUDIO DE LA REALIDAD _----'P-"L�ANIFICACION
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........
"_'," �de�...p..cidrl o..-.ción de�
PIo"l.-,.a.,.¡",n
Se parte de la consideraci6n fundamental de que la pla -
nificaci6n y programaci6n de la actividad municipal son un medio o
instrumento para la resoluci6n, con criterio racional y base cient!
fica, de los problemas urbanos. Sin embargo, la base del estudi;;
ha de ser la situaci6n del área barcelonesa y no puede limitarse al
estrecho ámbito del término municipal. Como se razonará-, con
más detalle al tratar del ámbito territorial de la planificaç:i6n, la
experiencia ha puesto de manifiesto que , desde el punto de vista
econ6mico, la planificaci6n no puede, en las grandes ciudades que
actúan como núcleos de absorci6n, quedar encerrada dentro de los
límites del término municipal. De ah! que, por lo menos en el ca -
s o de Barcelona, la planificaci6n debe basarse 'en un análisis terri­
torialmente más extenso que la Ciudad.
El estudio de la realidad debe ser plenamente objetivo,
mediante la utilizaci6n de los conocimientos que la ciencia y la té!:.
nièa facilitan. La realidad sobre la que se pretende actuar tiene -
que se;r conocida ei:haustivamente y explorada por métodos cient!fi­
cos; La acci6n debe ser inductiva, de recuento de datos basados
en informes o inventarios que cubran los hechos fundamentales. Las
informaciones deben ser ordenadas, estudiadas e interpretadas. El
estudio de la realidad ha de comprender todos los aspectos afecta -
dos por la consecución de los objetivos pretendidos. Es decir, en
términos generales se deben considerar los aspectos políticos, so­
ciales, económicos, jurídicos y técnicos de la realidad, ya que to­
dos ellos la delimitan y concretan. La intensidad del estudio en c!!:_
da caso será la requerida para tener una, clara comprensión de la -
situación de que se parte y una visi6n global de la realidad. Las
oportunidades políticas, las demandas sociales, las posibilidades -
económicas y Io s problemas jurídicos y técnicos deben ser conoci­
dos con la minuciosidad suficiente para fijar el punto de partida de
Ia acción que se proyecta. Entonces, como expresa el gráfico, la
teoría econ6mica de la planificaci6n y el desarrollo, la economía -
regional y Urbana, la sociología, la demografía, la técnica urban!�
tica y la ingeniería coadyuvan, junto a los datos estadísticos relati­
vos al área objeto de estudio, a obtener el análisis de la misma y -
las consecuencias oportunas, concretadas en la determinación de
los desequilibrios y en la formulación de modelos explicativos.
Llegados a este momento del proceso planificador, el­
�squema se refiere a la doble vertiente nacional y local de la plani­
ficación.
Respecto a la planificación nacional, que solamente se
indica para destacar la coordinaci6n con la misma de los planes
municipales, a través del Ministerio, de la Gobernación, impuesta -
-13-
por la Ley, se reflejan sintéticamente, no obst ante, sus principa­
'les caracterfsticas y contenido, resumidos del Plan de Desarrollo,
aaf como una referencia al desarrollo regional.
Por lo que atafie al ámbito local, se hace la oportuna
menci6n de los planes provinciales de ob ras y s.ervicios y a la or&!l
nizaci6n y planificaci6n de áreas metropolitanas o comarcales, que
tanto pueden afectar, sobre todo en cuanto al estudio de las varia -
bl e s de base, a la planificaci6n estrictamente municipal.
La planificaci6n de ámbito municipal tiene un lfmite na­
tural: el de la competencia municipal. En el gráfico se enuncian
los fines a que se extiende dicha competenc ía, convenientemente
discriminados según se trate de la competencia obligatoria, o de la
voluntaria y tradicional que el Ayuntamiento viene desarrollando, -
por encima y además de las obligaciones mfnirna s establecidas por
la Ley.
La aplicaci6n de los resultados de los estudios de base
a cada uno de los sectores de actuaci6n municipal queda plasmada­
en los documentos que incorporan la planificaci6n municipal, distin
guida claramente en los tres e'scalones a que al principio se hacfa
referencia: Plan general de Acci6n municipal" 'Programa de Actua­
ci6n y Programa de Proyectos, en el que se concreta la revisi6n -
anual de la p rog t-arnac ién .
En congruencia con las disposiciones de la Ley, que -
sefialan la estructura y contenido del Plan, del Programa y de la �
visi6n anual de éste, aparece una sfntesis de las finalidades que
persigue cada una de dichas modalidades de la planificaci6n.
El esquema gráfico no podfa omitir dos a specto s funda­
mental es de la planificaci6n: el proceso de formaci6n y aprobaci6n,
y el desarrollo y ejecuci6n, con su consecuencia natural, que es la
rendici6n de cuentas.
En cuanto al primer aspecto, el esquema gráfico pone­
c Ia rarnente de manifiesto que la planificaci6n es una obra colectiva,
tanto en el eï;¡tadio técnico ( colaboraci6n entre los diversos Servi -
cios municipales y el Gabinete técnico de Programaci6n ) como en
el poltt íco de de cí s ién corporativa. Se indican todas las intervenci�
nes, ya sean de alcance meramente informativo o consultivo, ya se
trate de 6rganos con' potestad resolutoria, pero sobre todo se dest�
ca la necesaria publicidad a través de la informaci6n pública, que
sirva para escuchar a la Ciudad, para què los criterios rigurosa -
mente técnicos se perfilen y humanicen por la influencia de las 16&!­
cas aspiraciones de la comunidad.
-14-
El desarrollo y ejecución se refieren propiamente, más
que al Plan (primer escalón de la planificación), al Programa, sin
perjuicio, claro está, de que los objetivos que aquél señale y los ni­
veles de prestación de servicios que fije sean cuidadosamente vigi­
lados. El pronóstico que encierra toda previsión es un arte con un
amplio margen abierto a la duda y al e r r o r., La planificación y la
programación son un proceso vivo y no consisten en la mera formu­
la.ción de unos documentos. Las circunstancias siempre cambian -
tes sobre las que la actividad municipal opera, los resultados y la
experiencia que se obtengan a lo largo de la aplicación de los Pro -'
y el estudio de aspectos de la actuación cuyo análisis por elgramas
momento no haya sido factible realizar, exigen prestar una singular
atención a todos los factores que puedan afectar al desarrollo de la
programación y, en especial, a las variaciones de la coyuntura na­
cional.
El desarrollo y ejecuci6n del Programa se realizan, no
s610 por la actuación estrictamente municipal, genuina del Ayunta
-
miento, sino también con la colaboración del resto del sector públi­
co ( casi exclusivamente el Estado) y del sector privado. El Estado
colabora mediante inversiones paralelas a las municipales, en sec­
tores tan importantes como Aguas, Transportes y Urbanismo (infr�
estructura u rbanfat i c a }. El sector privado también está presente
en la planificación municipal. Los elementos' externos a la acción­
municipal, pero indudablemente vinculados al desarrollo de la vida
de la Ciudad, también deben ser tenidos en cuenta, sobre todo en
-
-
tanto losen cuanto influyan en una consideración global de proble
mas; pero su tratamiento no puede ser más que meramente
indí catj
tentatorio. La promoción de la inversión privada y la creaci6nva o
de los e at fmulo a necesarios elpara su fomento, es misión que Ayu,E
tamiento no puede abandonar. Ej emplo palpable de ello, en los pr�
elaborados en el Municipio de Barcelona, 10gramas constituye
la
construcción de los aparcamientos subterráneos a cargo de empre­
sas privadas en régimen de concesión, ante la insuficiencia
de los
medios económicos propiamente corporativos para afrontar los
cuantiosos gastos que ocasionan tales obras.
El control de resultados y la supervisión de niveles ap�
recen como elementos indispensables de la planificación. No basta
con el señalamiento de objetivos y la formulaci6n de previsiones:es
preciso el conocimiento de los resultados para constatar
si lo pre­
-factor
visto ha sido realizado, una vez transcurrido el tiempo
esencial- fijado para la ejecuci6n. La vigilancia del Plan o
del Pr�
tiende detectar en qué grado o medida se han cubierto 10Bgrama a
objetivos o han dejado de cubrirse
a inda
y, en este último caso,
residir en la
gar y especificar las causas del defecto, que pueden
ejecución o en la previsi6n.
-1:'-
El control de resultados debe completarse con la super
visi6n de niveles, para ev it a r que, formuladas las previsiones y -::
registrados los resultados, se ignore la dinámica interna de cada
Servicio, al que, mediante la operatividad de sus medios, huma'
nos, rnat e r i a Ie s y financieros, se exige un resultado o producto fi­
nal. En conse cuencia, se impone la realizaci6n de estudios rigu _
rosos, particulares respecto de cada sector de actuaci6n, para di­
Iu ci da r la adecuaci6n, positiva o negativa, del 6rgano gestor a la
posibilidad de alcanzar los resultados previstos. Dichos estudios
habrán de ponderar todos los medios puestos a contribuci6n y esta­
blecer si éstos son congruentes a la finalidad pretendida, y en qué
medida. y aún más, en qué intervalos dé tiempo pueden alcanzar­
se los resultados objeto de la previsi6n, cérno' podr Ian mejorarse
los estándares correspondientes y qué remedios deberfan adoptar­
se para lograrlo.
Intimamente relacionado con el control de resultados,
aunque propiamente fuera de la esfera de la programaci6n, el es -
tudio de los c o s t e s analíticos de los servicios municipales comple­
ta el cuadro de la rendici6n de cuentas, en la que el ejercicio de la
potestad halla su correlativo control e indeclinable justificaci6n.
La necesaria coordinaci6n de la planificaci6n munici -
pal con la nacional comporta que en determinados sectores de ac -
tuaci6n, de alcance o trascendencia nacional, a.què l la coordinaci6n
derive en. rea lidad hacia una sujeci6n más o menos acusada, espe­
cialmente si intervienen inversiones paralelas del Estadó. El he -
cho de que los Planes nacionales sean vinculantes para el sector PÉ
b Iíco obliga al Ayuntamiento a ajustar sus previsiones, sobre todo
en aquellos s ect o r-e s que el Plan Nacional de Desarrollo considera
especialmente, a los fines de la política econ6mica general del
pafs.
1,4. La planificaci6n, instrumento de polrtica munici­
pal.
El Plan general de Acci6n municipal, cuya formulaci6n
establece la Ley de Régimen Especial par� el Municipio de Barcel�
,na, presupone y requiere un detenido análisis y una meticulosa va­
Iorac ión de los problemas que la Ctudad tiene planteados. Este
previo estudio ha de descubrir exhaustivamente la realidad sobre -
la que se va a operar y es condici6n "sine qua non" para estable -
cer un adecuado sistema de objetivos y previsiones. Mediante la
fijaci6n de prioridades se conjugan los niveles a alcanzar con los
medios disponibles, a fin de satisfacer arm6nicamente, en la medi
í
da los recursosque resulte posible según la mejor a.pl c ac ibn de
-
municipales, las necesidades de los diferentes sectores de actua
-
ci6n, tanto las p r e s e nt e s corno las futuras, sin asomo de improvi
saci6n, y con el p ropó s it o de evitar el tejer y destejer que tanto d�
ño puede ocasionar a la actuac i ón pública.
El creciente volumen de servicios públicos que presta
hoy el Municipio determina que la gesti6n municipal revista carac
-
teres de extrema complejidad, que s6lo puede ser atendida median­
actuaci6n. Entre los Municipios de unos dece -te una preordenada
nios atrás y los actuales -de un modo singular los de las grandes
-
ciudades- el ámbito y la importancia de sus act i vi.dad e s ha mudado
totalmente. Se superpone en la actualidad una múltiple variedad de
factores, que necesariamente han de ser objeto de detenida conside
raci6n.
De acuerdo con su raz6n de ser y sus propias caracte -
r Ist ic a s , la planificaci6n aspira a racionalizar la actividad munici­
pal con una perspectiva temporal de suficiente amplitud que permi­
í
ta su ejecuc ón y cumplimiento con adecuada flexibilidad. Con la
planificaci6n se consigue super.ar el Hrnit e anual de vigencia del
Presupuesto. ,Prever, ordenar y coordinar la actuaci6n del Ayunta.
miento para un lapso tan breve rmpond r ïa contèmpla'r solamente o�
jetivos inmediatos, sin perspectiva de futuro; veda rfa la posibilidad
de tener en cuenta las variaciones, a s f cualitativas corno cuant ítatj
vas, de los fen6menos de base que condicionan las necesidades, e
í
mpedi r Ia cohonestar con suficiente elasticidad
las posibilidades de
actuaci6n con una 6ptica correcta o, al menos, más ajustada a la
-
complejidad de atenciones a que debe subvenir la Corporaci6n. Fa!.
mular la r ev i s-i ón para un pe r Iodo suficientementep largo represen­
ta un destacado avance en el proceso de racionalizaci6n de la ges
-
ti6n pública, constituye una de las finalidades de la Carta y alque
que con ilusi6n y empeño está abocado
el Ayuntamiento de Barcelo -
na.
En definitiva, la planificaci6n constituye el instrumento
prudente polrtica que ha de dirigir el rumbo dede una previsora y
la Ciudad, vinculado a administradores y administrados.
-17 -
2. ANTECEDENTES.
Aunque se aspira a formular Un Plan integral sin prec,!!
dentes en el ámbito municipal, es justo reconocer que en tiempos -
anteriores los gestores. municipales sintieron la preocupaci6n de
someter a tiha.ll Bases-programáticas el campo operativo de un de-
terminado sector o un aspe cto parcial, frecuentemente el econ6
mico-financiero, de toda la actividad municipal.
Sin prop6sito exhaustivo y sí s610 por vía de ejemplo
nos referimos a continuaci6n a algunos antecedentes sobre la ma­
teria.
2,1. Planificaci6n econ6mico-financiera
Liberada Barcelona por el Ejé r c it o nacional en la me -
morable fecha del 26 de ene,ro de 1939, el Áyuntamiento que ento!!
ces se hizo cargo del gobierno de la Ciudad se encontr6 con una d�
sastrosa situaci6n financiera, en la que las obligaciones pendien -
tes ascendían a un total de 1. 289. 456. 343, 11 pesetas. En aquella
ocasi6n se elabor6, con el decidido apoyo del Gobi e r no , un plan de
saneamiento de la arruinada Hacienda municipal. Este. plan pers�
gufa los siguientes objetivos: a) convertir la Deuda; b) liquidar -
los débitos y avales, y c) continuar utilizando los impuestos extra­
ordinarios autorizados en los afias 1920 y 1932.
El Presupuesto extraordinario de Modernizaci6n y Ex­
tensi6n en sus dos etapas ( 1947 Y 1953 ), proporcion6 sendas oca­
siones, ciertamente no desaprovechadas, para definir 10& progra­
mas y decidir hacia qué servicios habían de canalizar se los ingre­
sos previstos.
Para la elaboraci6n de la 1 ª etapa del citada Presu
puesto, se encomend6 a cada uno de los Presidentes de las Ponen­
cias municipales el estudio de Ia s necesidades de los servicios de
elIlos dependientes. El resultado del análisis efectuado proporci.2,
n6 la cifra de 1. 670. 629.000 pesetas, correspondiente, no a una -
aspiraci6n máxima, sino a un programa 'mínimo para el buen or­
den en el crecimiento de la Ciudad y para el decoro indispensable
de sus servicios. Sin embargo, ni siquiera la cifra indicada pudo
ser acogida en el Presupuesto; que en esta lª etapa se limit6 a h2
bilitar créditos por un total de 497 millones de pesetas.
En 1953, estimando agotadas prácticamente las posibi
lidades del Presupuesto en su lª etapa, se prepar6 su ampliaci6n,
-18-
a través de una 2� etapa, por un importe total de 1. 100de millones'pesetas, para cuyo cálculo se tuvo en cuenta que con laprecedente s610 etapase había podido cubrir la cuarta parte de los
nes pla­que, ya entonces, representaban las
miento. aspiraciones del Ayunt�
El Consejo pleno, en sesi6n de 8 de noviembre
1962, dea c o r dó la liquidaci6n del referido
1 Presupuesto, en cuanto­a su � etapa.
2,2. Planes sectoriales
Con intenci6n de resolver los problemas planteados alterminar la Guerra de Liberaci6n, el
venia Ayuntamiento unde unificaci6n aprob6de los cOllplazos de reversi6n de las líneas tran­
viarias, y el convenio, de 4 de de sobre
ci6n septiembre 1940,conjunta de todas las Hne explot!,a a de
fície. transportes urbanos deEste último super­convenio, de gran trascendencia para la acaci6n níf'í­de este plsector de la política municipal, al mismo -
que permiti6 tiempoa las Cornpa ñfa s co nce s ionar ia a la de
sus servicios, di6 intervenc:i.6n organizaci6nal
de Ayuntamiento 'en lalos explotaci6ntransportes urbanos de supe rd icie.
Por acuerdo de 29 de octubre de 1951 se inici6 el ex -
pediente de municipalizaci6n de los transportes urbanos. El co­
rrespondiente proyecto, elaborado el 30 de enero de 1952,
ne un verdadero Plan conti�de actuaci6n. En él se resume la situa
ci6n entonces existente en los diferentes sistemas de
se transporte yproponen las modificaciones y ampliaciones deLa s redea El
Plan se completa con un estudio econ6mico y con un
sistema de proyecto
de -
explotaci6n.
La Ley de ordenaci6n del
de transporte
urbano de Barce­
lona, 26 de diciembre de 1957, sienta las bases r a
der, la pacolaboraci6n empren
-
con del Estado, la nueva etapa de desarrollode nuestra red de transportes urbanos.
En 8 de marzo de 1963 se aprob6 un Plan de
el desarrollo urgenciapara de la red subterránea de Transportes urbanos,
que comprendía la prolongaci6n, en una longitud de .16de las líneas kil6metros,existentes. Conposterioridad ,yen sustituci6n del
previsto Segundo Plan de urgencia, se ha: ( Decreto núm.
2243/1967, aprobadode ;?2 de julio) el Plan de la Red de Metro a, a base -
de siete Hne a s ( más la de Sarriá). con una longitud total de 85,72
kil�metros; 121 estaciones y un coste de infraestructura
en 5. 106.79 previstomillones de pesetas, al que ha de sumarse el de supe!,
estructura calculado en otros 3.780,8 millones, Se consideran
cesarías ocho n�afios para la construcci6n y once para la total
naci6n de la ternú.Red. Más adelante se hará una descripci6n más extell
sa de este Plan.
-19-
También se han aprobado por el Gobierno, y son docu
mentos básicos para la definici6n de objetivos municipales ( esp;:
cialmente en los sectores de Urbanismo, T''ra nspo r te y Cir'-€ulaci6�,
el Plan de Accesos y Red arterial de Barcelona y el nuevo Plan
-
de Enlaces ferroviarios.
La labor desarrollada por el Ayuntamiento en mate -
ria de vivienda, lo ha sido de acuerdo con un programa previa
mente estudiado. Los diferentes
-
y numerosos grupos de vivien
das construídas desde 1939, rria r can sendas etapas del programa.
A partir de 1957, se señala una nueva orientación di­
rigida a crear barrios modelo, dotados de los correspondientes
-
servicios sociales. Fruto de esta orientación ha s ido el núcleo
de viviendas de Monbau y el del Sudoeste del Besós,con 1. 752 Y
-
4.843 viviendas, respectivamente. Con ello, además, se ha in
crementado el número de viviendas construídas anualmente, que
en 1960 a lc
ó
a nz La importante cifra de 1;660, en 1961la de 1.921
yen 1965 la de 1. 938 viviendas.
-
La importancia de la pla ní fi ca.ci ón en este sector se
-
pone de relieve al contemplar los resultados. En
31 de diciem
bre de 1967 el número total de viviendas co nst rufda s por el Patro-
nato Municipal asciende alS. 610. A esta cura hay que añadir
244 tiendas con vivienda. Existen, además, 688 tiendas sin vi
vienda.
Los epígrafes dedicados concret.amente al sector de
-
vivienda desarrollan más ampl íarnente esta importante faceta de
la actividad munícdpal ,
No puede silenciarse en el momento
de reseñar los all
tecedentes de la planificaci6n municipal el Proyecto facultativo
-
de ensanche de la Ciudad de Barcelona estudiado por el Ingeniero
-
Don Ildefonso Ce r dá Real Orden de 7
de junio de
, aprobado por
fue implantado como definitivo por el Real Decreto de1859 y que -­
31 de mayo de 1860, que dispuso que "todas
las construcciones
in­
que se intenten levantar en lo
sucesivo en Barcelona y eueblos
mediatos de Sans, Las Corts, Sarriá, San Gervasio, Gracia, San
Andrés de Palomar, San Martín de Provensals y San Adrián
de -
Bes6s", se verificarían con arreglo a dicho proyecto:
La Ley de Régimen local, recogiendo un precedente
establecido ya por el Estatuto municipal, obligó a todos los Muni­
-
cipios a formar un Plan general de Urbanizaci6n, que compren
diera la reforma, ensanche, higienización y embellecimiento de
su aglomeración urbana, incluídas las superficies libres (art. 134).
Como el desarrollo urbano de la Ciudad de Darcelona
sobrepasa ampliamente los límites de su término municipal, exte!l
diendo su influencia creciente sobre la comarca circundante,
la
Plan comarcal el
Ley de 3 de diciembre de 1953 aprobó el que
Ayuntamiento había elaborado.
-20-
En vigor la Ley del Suelo, que al regular el orden de
ejecuci6n de los Planes establece que la ac c ió n urbanizadora debe
desarrollarse conforme óa programas de act.ua c i n , se realiz6 en
1957 una importante labor que cristaliz6 en la r eda c c i ón, tramita­
ci6n y ap r oba c ió n del Programa de Act í óua c n urbanística de 1958
a 1962, primer intento de formaci6n de un inventario de necesida­
des y verdadero instrumento de gesti6n urbanística. Con este
Programa cumpli6 el Ayuntamiento de Barcelona -como creemos
que no lo han hecho otros - el mandato contenido en la Ley del Sue­
lo. Se SUpOI entonces a dónde se quería ir, y sobre la base
i d propo!.c o na a por el Programa se realiz6 una interesante tarea urbanís­
tica y se comprobó, por primera v e z vla eficacia de la
ió programa
_
c n , que aceleró el ritmo de ejecución de las obras y extendió el
campo operativo de la gestión en forma que a todo el vecindario al
ó -
canz el beneficio de la a c tua c ión.
2,3. Primera programación total.
La Ley de Régimen Especial exige una programación -
extendida a todas las funciones rnuní c ipal e s , La, planificación ho
podía limitarse, por tanto, a-La actividad urbanística. Otros sec­
tores de la actuación municipal estaban necesitados de ordenación
a través de un plan y resultaba además ex ig e'nc ia ineludible el
abordar los problemas en su conjunto para equilibrar actividades
y coordinar todos los esfuerzos. A proporcionar esta visión de
conjunto tendió el Programa provisional de Actuación 1963-1964,
con el que se pretendió ensayar la eficacia de una formulaci6n si.!!.,
temática del conjunto de decisiones que, respondiendo a una uni -
dad de orientación, determinaba los prop6sitos de la Corporación
y los medios para lograrlos durante un determinado período. La
lógica necesidad de iniciar la pro gramación obligó a redactar un
Programa forzosamente provisional, en el que aún no existía el
necesario estudio analítico de los diversos problemas que plantea
la Ciudad y en el que, aunque por primera vez se mostró la preo­
cupación de adecuar medios a fines, la financiación quedaba cons­
treñida a determinadas fuentes de ingresos. El Programa abarcó
los años 1963-1964 y en la actualidad puede considerarse cumplí -
do en todos sus partes.
Con más ambición y en forma más completa se formu­
ló el Programa de Actuación municipal para 1965-1968, que, aba!.
cando un plazo de cuatro años, completaba, con la adición de los
dos que comprendía el anteriormente formulado, el cielo de seis
previsto en la Ley de Régimen Especial.
Superadas las dificultades y deficiencias iniciales, en
trance de estrenar la programac ió n municipal, que impusieron li­
mitar a dos años el primer Programa provisional, el de 1965-68
ofrecía ya un contenido muy completo, que abarcaba todos los se.!:,
-21-
tores de la Administración municipal. Iba precedido de una Me­
moria, en la que se resumían todos los estudios que habían ser -
vido de base para establecer las previsiones, tanto de obras y -
de servicios como de financiación. En dicha Memoria, tras una
parte introductoria que exponía una verdadera teoría de la pro -
gramación en la esfera municipal, y formulaba la rendición de -
cuentas del desarrollo y cumplimiento del anterior Programa de
Actuación, se abordaba ya, con el necesario detalle, la descrip­
ción del contenido del Programa, que justificaba, con relaci6n a
todos y cada uno de los sectores de. actuación, las necesidades y
las previsiones, en una ponderada adecuación de medios y fines.
De otro lado se analizaban detenidamente los componentes del
volumen de inversión programada, se determinaba su asignación
í é
a cada sector de actuación y se señalaba, tamb n con referencia
a. cada sector, su imputación a la reducción del déficit existente
en obras y. servicios. Asimismo, el análisis
ó
de la fi nanc ia c i n >
se hada en una forma muy detenida, con especificaci6n concre­
ta de sus diversas fuentes y un amplio estudio y consideraci6n -
de los recursos de toda clase con que hacer frente a los gastos -
objeto de la programación, y se ponía de manifiesto la adecua
ó
c i n de medios a fines que debe informar todo Programa.
Con el desarrollo del Programa 1965-1968,su revi -
s i o n anual. y la estructuración casi definitiva del Gabinete técn,L
co a principios de 1965, la actividad del Ayuntamiento se desen­
vuelve ya plenamente de acuerdo con las directrices señaladas
por la Ley de Régimen Especial, lo que permite que la labor pla­
nificadora alcance su plena madurez.
-22-
3. FORMACION DEL I PLAN
3, 1. Caracter rs ti cas
3,11. Universalidad y unidad
La planificación, en el conjunto de su sistema ( Plan
y Programa), abarca. todas las actividades del Ayuntamiento y
responde, por tanto, al básico principio de unive rsalidad. Sin
una visión de conjunto es imposible valorar debidamente la ac
tuación en cada uno de los sectores, e n cuanto a su justificación
y prioridad. La gestión más específica ha de derivar su validez
y efectividad de la actuación general, por la relación existente -
de cada parte con el todo.
El postulado de la universalidad viene ligado con el
de la unidad. Es esencial que todas las partes del Plan y del
Programa, especialmente las correspondientes a su diversifica­
ción en sectores, aparezcan unificadas en ef conjunto, no como
una mera suma sino como el resultado de una so la directriz. No
basta con sumar los programas parciales, porque por más ade­
cuados que sean el conocimiento y la orientación, de cada sector,
no puede lograrse la significación del todo si no hay medios de
coordinación en el centro. Las propuestas de los distintos sec -
tares de la actuación municipal se hacen necesariamente dentro
de las limitaciones de la especialización que a cada uno le co
rresponde y adquieren nuevas significaciones cuando se exami -
nan con referencia a los otros sectores en un esfuerzo por arm_g
nizar el conjunto total.
3,12. Naturaleza de las previsiones
La planificación tiene naturaleza permanente. Por
e so representa un sistema total integrado por planes a largo pl�
zo , a plazo medio y anuales. Los primeros determinan las
principales direcciones de la actuación, los objetivos y las ta
reas más globales. Los planes a medio plazo son de carácter -
más detallado y concreto. La revisión anual de estos últimos
supondrá una reformulación de las hipótesis y relaciones bási
cas respecto al Programa de seis años, la fijación del Progra -
ma anual de Proyectos y un esbozo del del año siguiente a fin de
que las decisiones más importantes puedan preverse o adoptarse
de antemano.
-23-
Las previsiones del Plan general de Acci6n municipal
responden a las caeacte r fetfca e que definen las de los Planes a -
largo plazo o programas de fines, en cuanto éstos no están concre
tados, o no lo están suficientemente, en las leyes que regulan la
competencia municipal o en los Planes nacionales con los que
aquél ha de coordinarse.
Respecto al Programa de Actuaci6n municipal, como
el grado de posibilidad de cumplimiento disminuye a medida que'
se extiende su tiempo de vigencia, salvo las previsiones referi -
das al primer afio de actuación y al inmediato siguiente, que con,.!
tituyen un Plan operativo o Programa de proyectos y tienen un
contenido completo, las de los a ño s restantes van disminuyendo
progresivamente su intensidad
í
y son me r a rnent e índ cat íva e , ex -
cepto las correspondientes a etapas de planes anteriormente ini -
ciados, que se consignan con detalle. Las revisiones anuales exi
gidas por la Carta permiten concretar en el futuro, en los Prog�
mas de proyectos e spe cfñ cos , las genéricas previsiones inicia -
les.
Desde otro punto de vista, en el futuro la acción pla -
nificadora municipal no se limitará a la d i str ibuci6n de la invet -
si6n por sectores de actuación y a su proyección a través de pla­
nes a largo, medio y corto plazo. sino que estos a spectc s , funci,s
nal y temporal, se complementarán con una dimensi6n espacial,
consistente en la distribución territorial de la inversi6n en las
nuevas unidades ( distritos y barrios) que se fije'n al revisar la
actual división del término municipal.
3,13. Equilibrio de medios y fines.
El análisis de la situaci6n presente y de las necesida­
des de cada sector de la actuación municipal s e ña.Ia una meta a al
-
canzar, si bien la obligada limitación que supone ei necesario
equilibrio de medios y fines. hace imposible atender todas las n!,
cesidades que la investigacÍ(�n ha descubierto. La planificaci6n y
la programaci6n no se limitan a establecer las inversiones posi­
bles según un criterio restrictivo, ni tampoco se abren hacia la
satisfacci6n completa de las necesidades de acuerdo con un pen -
samiento utópico. sino que buscan un equilibrio a través de una -
jerarquizaci6n y atribuci6n de prioridades, Sobre todo en el Pr2_
grama, documento más concreto que ei Plan, se parte de lo pre -
visiblemente realizable con los medios que se consideran disp0rU
bl e a , y se establece luego, en adecuado orden de prelaci6n, tocio
cuanto podrá ser ejecutable. A través del Programa queda, ade­
más, contabilizado el déficit subsistente 'en los servicios, que se
estima no podrá absorberse en el pe r ïodo programado.
-24-
3, 14. Flexibilidad.
Al programar la actividad muni�ipal no se pretende -
sujetarla fuertemente a previsiones invariables. El Plan y el
Programa han de s'er, por naturaleza, instrumentos flexibles.
Sus normas de ejecución tienden a darles la elasticidad necesa­
ria que permita encoger o dilatar sus pre�isiones enLa me,dida _
que las circunstancias del momento aconsejen, si bien las varia
ciones han de efectuarse en todo caso s.ig ui e nd o las directrices-­
generales del Plan, por cuanto sin esta limitación no cabría con
siderar existente una actividad programada. Es verdad que la
actividad planificadora debe ser flexible, para hacer posible la
adecuación de sus objetivos a "la realidad, pero no es menos cier
to que si esos objetivos se hallan sujetos a conti�ua modificació-;;'
la actividad de planificar acaba por perder toda su significación.
En consecuencia, la aprobación del Plan comporta la aceptación
de su esquema ganeral, el empeño de ejecutar su primer Progr�
ma de desarrollo y la atribución de una cierta flexibilidad para -
las sucesivas etapas de actuación. Con acierto se ha dicho que
"la programación ha de ser flexible, porque el futuro depara -y
los depara con s eg ur idad ciertamente previsible- una serie de
fac to.r e s imprevisibles que exigen una tarea incesante de r-e adap­
tad6n y reajuste".
3, ,15. Perfe ctibilidad
De acuerdo con las disposiciones que regulan la ma­
teria el Programa que desarrollará el Plan pertenecerá a la cl�
se de los que la técnica italiana denomina de "s co r r irne nto ". po..!
que a través de su revisión anual deberá ser perfeccionado y ex­
tendido a un afio más, de modo que re sulte más flexible y que
constantemente ofrezca una perspectiva temporal de seis años
para la actividad del Ayuntamiento. No otra cosa quiere decir -
el párr. 4 del art. 62 del Reglamento de Organización y Adrn in ip
tración cuando dispone que la revisión anual del Programa ha de
tener por objeto concretar el desarrollo de las obras, servicios
y hacienda municipal en el ejercicio inmediatamente siguiente,rj?
visar las bases de actuación señaladas y adicionar las previaio -
nes para otro año, de modo que el Programa abarque siempre un
pe rIodo de seis.
Sin embargo, lo que acabamos de exponer no quiere
significar que con este trabajo se ha acabado la tarea de formar
Programas nuevos. Más adelante, cuando las circunstancias lo
aconsejen, habrá de acometerse la formación "ex novo" de otro
Programa de actuación, posiblemente muy distinto del primero
y por ello impo sibl e de encajarse en el marco de una mera revi­
sión por muy amplia que ésta sea. Cambios en la economía ur -
-25-
bana, determinados o no por la aprobación de nuevos Planes na _
cionales de Desarrollo, variaciones en la estructura corporativa
o mutaciones sustanciales -que hay que esperar que sean favora­
bles- de la competencia municipal pueden muy bien ser esas cir
cunstancias determinantes de una nueva planificación, incluso a
escala de Plan general de Acción municipal y sin haberse agotado
el plazo de veinte años de su normal duración.
3,16. Otras características.
Con la sucesión de Planes y Ptogramas se alcanza -
una necesaria "continuidad" en la tarea planificadora, que tiene
í
carácter "pe r i ód c o ".
En el proceso de "análisis", característico de uno
de los capítulos del Plan, se individualizan las necesidades a sa­
tisfacer en los diferentes sectores de actuación, en función de
los objetivos ( deseables y no reales) a alcanzar, y luego, en
otros capítulos, se establece una "s Inte s ia" del resultado 'del aná
-
lisis para así operar más Iác i lrne nte en la p r oy e c c ió n .
Sobre todo en el escalón del Programa d� Actuación
las previsiones se adecúan a los recursos reales o de segura uti
Li aa c ió n , sin perjuicio, claro está, de cuanto dejarrios dicho al
explicar la caracterí stica flexibilidad de la planificaci6n.
-26-
3, 2. Ambito.
Desde distintos puntos de vista ser considerado
el ámbito puededel Plan. Esta distinta consideraci6n lleva a
al ámbito distinguir,menos, un temporal, un ámb ito funcional y un ámbito _ ,
espacial o territorial.
3,21. Ambito temporal.
El Plan general de Acción municipal tiene por ma n _
dato legal una duración de veinte afias: se inicia en 1969 y está
prevista su terminación en 1988. En este a s pe ct o , ademá s de �
cuanto ha quedado reflejado en las consideraciones prelimínares,
es conveniente formular algunas ac la r a c io ne s ,
En primer lugar, debe indicarse que, pese ar tapso _
temporal que abarca el Plan, no tendría sentido una c onaide r a
c ión de los problemas desde el punto de vista tracdcJlladú de las
anualidades; antes bien se impone una visión amplia y de conjun­
to. Ello ha induc ido a que el estudio de los problemas arranque
en la mayoría de los casos de más atrás, porque se ha querido �
recoger una tendencia anterior válida para alcanzar un ma yor
acierto en la proyecci6n de la trayectoria futura. De otro lado,
el punto final del análisis temporal de los pro blema s no s íernp re
.ha terminado en 1988 con una rigidez impropia de un Plan de las
'características del que se formula.
Cuando se trata de planes sectoriales, comprendidos
en este Plan general principalmente a los efectos de su inserción
en un instrumento total, armónico y coordinador, se ha respeta­
do Ia proyecci6n tempo r a l del documento ya dam rado.
El Plan será sometido durante su vigencia a cuantas
revisiones fueren necesarias, con la conciencia de que estas re­
visiones constituyen un fenómeno normal en una buena planifica -
c ión, Es previsible que el p r o c e.s o dinámico en que la program�
c ión consiste pueda llevar, incluso, a anticipar la formación de
un 11 Plan antes de ha be r transcurrido los veinte años de dura
í
c ón del primero.
El Plan será desarrollado a través de sucesivos Pro
gramas de Actuación de seis años de duración, de los cuales el
primeru comprenderá inicialmente las anualidades de 1969 a 1974.
A través de su revisión anual y mediante el empleo de la técnica
que en Italia se denomina de
é
"scorrimento", t amb i n llamada de
"planes móviles", se irá extendiendo de año en año.
-27-
Llegado un determinado momento. posiblemente antes
de finalizar la vigencia del I Plan general. resultará quizá conve­
niente prescindir de la expresada técnica para formar un Progra­
ma de duración intermedia totalmente nuevo.
Fruto de la revisión anual es la existencia de un Pro -
grama de Proyectos. de un afio de duración. coincidente con el
Presupuesto. pero diferenciado de éste en que las previ a io ne s se
establecen con la ante Iac ión necesaria para que los proyectos de
obras puedan redactarse antes de la vigencia del Programa. Pre­
visiblemente este Programa operativo o de proyectos espec(!ícos
se incorporará al Presupuesto. conforme a los ro nceptos más m.,S?
dernos del Presupuesto-programa. concebido fundamentalmente -
como un plan de trabajo en el que se especifican ,los objetivos COll
cretos que la Administraci�n ha de alcanzar durante el ejercicio
.
económico.
3.22. Ambito '"lOcional
En consideración a las funciones muní ctpate s , el plan
abarca toda la actividad ne c e sa r ía para la co nae cu c ión de los fi -
nes a que ha de dirigirse según el art(culo 101 de la Ley de Régi­
me n Local , tanto respecto a los servicios obligatorios como a los
vo lunta r io s , As( resulta, de lo dispuesto por el a r t fc ulo 61. párr!,
fo 1 del Reglamento de Qrçanizad6n y Administración municipal.
Todos los seJctores de la actuación municipal están
comprendidos en la planificaci6n. La intensidad del tratamiento­
de los problemas planteados viene. no obstante. graduada en rel�
c ió n con la intervenci6n más o menos directa y exel u a iva de la A.!J
ministración murric ipa l , tanto en la promoción como en la conse -
cuci6n de los objetivos propuestos. Los elementos externos a la
acción municipal son considerados. sobre todo. en tanto en cuan­
to influyen en una consideración global de los p r o blema e ; pero su
tratamiento no puede considerarse más que mera.mente indicativo
o tentatorio, porque la fuerza vinculante de la planificaci6n forzo­
samente se va debilitando, hasta llegar a perderse, a medida que
se van aHojando los lazos que ligan a la Administración municipal
con los medios adecuados para alcanzar determinados fines. Se­
r(a verdaderamente ilusorio que el Ayuntamiento pretendiera re -
guIar conductas aje na s ; sin embargo. no puede renunciar
á totalme:!l
te a influir sobre esas conduct s , cuando las mismas coadvuvan ª
la consecución de fines de la competencia municipal. Es este el c!,
so de lo que en este Plan y en el Programa que lo desarrolla. lii­
guiendo una terminolog(a ya utilizada en los anteriores. se deno -
mina inversi6n paralela, La promoción de esta inversión y la -
creación de los e at írnulo a adecuados para su fomento, es misi6n­
que el Ayuntamiento no puede abandonar. Si por causas ajenas a
la voluntad municipal la finalidad no se cumple. la intenci6n, bue .:
na intenci6n de la Corporaci6n. habrá quedado formalmente plasm.,!
da.
-28-
No son el P1an y los Programas documentos
todo referidosa s los problemas de la. Ciudad, sino a los específicamente
comprendidos dentro de la competencia rnuni.c ipa l , Mas es evi
dente que las obras y servicios
• municipales objeto de
c ió n influirán planificadirectamente en la mejora del nivel de vida de la
blación poque constituye su vecindario y crearán las condiciones fa-=­
vorables para el desarrollo de actividades, productivas o no,
nas la aje­a c.ompetencia municipal. En este sentido es
si probal:i e que,no el Plan directamente, algunos de sus efectos alcancen indi _
rectamente a toda la Ciudad.
A la hora de analizar los resultados de la
ó planifica
c i n ha brá que tener en cuenta, sin embargo, que como es i o _
s i.bl rnpe programar por cuenta de otros, a menos que exista la
bfl idad de posi­ejercer cierta influencia, medible incluso en términos
cuantitativos, sob.re las acciones de éstos, no podrá contabilizar­
se como resultado propio el que depende de otras voluntades.
3,23. Ambito territorial
La planificación y programación no pueden, en las
grandes ciudades que actúan como núcleos de absorCión, quedar _
encerradas dentro de los límites del término municipal.
En el actual estadio del desarrollo económico de los
países occidentales, y prácticamente en todos los demás ámbitos,
la ciudad está dejando de ser una zona de producción material pa­
'ra convertirse en zona terciaria y residencial. La zona de pro -
ducción y transformación se extiende a un área más amplia, en la
cual la ciudad-capital actúa corno elemento fundamental, más 0-
menos diferenciado, pero siempre dependiente de esa unidad esp!!.
cial más amplia a la que a su vez determina e influye en muchos
aspectos.
En estas condiciones, el análisis económico de la rea
lidad no puede abstraer la Ciudad del conjunto de que forma par -::
te, especialmente si se pretende una visión del lado dinámico de
los fenómenos estudiados. La región - área parece ser el punto
de convergencia del análisis económico-espacial. La planifica
ó
c i n urbana debe forzosamente superar unos límites que las pro­
pias va r iabl e s en juego han dejado de respetar. La elección de
unos límites al espacio analizado debe tener en cuenta el sentido
de esa tendencia general del análisis económico y la inexistencia
de esquemas analíticos válidos para trazar zonas más limitadas.
La reflexión es especialmente necesaria en el caso de Barcelona,
donde los fenómenos que denotan interdependencia de actividades
entre los dos lados del perímetro municipal son de tal magnitud -
que los mismos datos estadísticos pierden relevancia si se utili -
za n por separado para el Municipio.
-29-
Los fundamentos del Plan general de Acción municipal
se basan, por tanto, en un análisis territorial más amplio, que a
la hora de establecer previsiones e s pe c íf i c a s , principalmente a -
través de los Programas de actuación, se reconduce necesaria
mente al área exclusivamente municipal.
La consideración del ámbito territorial obliga a hacer
una referencia al problema de la distribución espacial de las in
versiones. Sin embargo, la introducción de la dimensión espacio
no puede efectuarse sin establecer previamente una. división terri­
torial de la Ciudad, que revise y actualice la actual distribución -
en distritos y barrios, que no resulta apta para dicha finalidad, al
haberse roto el equilibrio poblacional que pr e t e ndIa alcanzar, y -
persistir otros desequilibrios muy marcados. Cuando esta nueva
división territorial se haya efectuado, la p l.a nif ica d ón sectorial -
deberá ir completada a escala de Programa de Actuaci6n con una
distribuci6n racional de la inversión entre unidades de territorio
( fundamentalmente distritos y para ciertos sectores quizá incluso
barrios).
-30-
3,3. Condicionamientos
Diversos son los elementos que ha sido
de precisor a r a la hora de emprender la consiardua tarea de elaborar el Plan
general de Acción municipal y su primer Programa de
Los más básicos Actuación.y fundamentales, que
zón constituyen
a la vez su ra
de ser y su contenido ( volumen de -inve r s io ne s necesarias
ra satisfacer las panecesidades -previstas y medios económico-fi
nanc ie r o s disponibles), son objeto de especial comentario en
otros lugares de dichos documentos. Aquí importa sólo destacar
ot r osdo s factores, de naturaleza dispar y
dè tangeQ,tes
a la esencia
la actividad programada, pero cuya confluencia ha
grandemente inspirado
_
la confección del Plan.
3,31. Aceptación de la planificación.
El primer factor que interesa poner de relieve con
s i s te en la superación del viejo signo bajo el que ha venido desen
volviéndose la Administración municipal: organizàción deficien-:
te, técnicas inadecuadas, falta de coordinación y de la debida
blicidad, pu­y ausencia de una indeclinable rendición de cuentas.
Por ello, pese a todas sus inevitables deficiencias, lógicas en
una labor i n i c i a k es posible augurar éxito a la programación si
se acompaña de una "atmósfera social" -de ideas
vorables yactitudes-fa­.a la asimilación serena y convencida de sus exigencias
e implicaciones. Hubiera resultado difícil que la previsión de la
actividad de nuestro Municipio adelantara a la de toda la econo
mía nacional plasmada en el Plan de Desarrollo económico
eial y
so­
para 1964-1967, entre otras razones, por la necesidad de
despejar una serie de incóg nitas económicas de alcance
Si general.se atiende al ejemplo contemplado por el Plan nacional, la
ni Ii cac ió pl�n francesa, resulta claro que el proceso de
ción programade inversiones de los entes locales -planes de
de equipamientoMunicipios y Departamentos- fue una simple secuela de la
n if i pl.,èc a c ió n económica na c i o ua l .
í
Es ndi s cut Ibl o , por tanto, que el Plan nacional de
Desarrullo ha supuesto un considerable progreso en la mentali­
dad económica del país para aceptar la necesidad de prever y
coordinar el desenvolvimiento de la función administrativa. Sa­
tisface a todos -yen primera línea a quienes tenemos la honrosa
responsabilidad de la gestión pública- que la opinión ciudadana _
esté hoy mucho más l'reparada que cuando se ofreció el primer _
Programa p r ov i s i o na l , para asimilar el fundamentu
ó y el propósi­
to de la programac i n municipal. Es altamente revelador de es-
- 31 -
te espíritu de comprensión el interés que en las diversas fases -
de la labor preparatoria han demostrado las Juntas de Distrito,
manifestado en su intensa y eficaz colaboración.
Conviene resaltar que la planificación supone, ante -
todo, para los miembros de la Corporación y sus funcionarios, y
además para la Ciudad, una visión distinta y, desde luego, más
correcta de las necesidades de la misma y de la forma. de resol­
ver los problemas que plantean, que implica:
a) Facilitar, en cada sector de actuación, el conoci -
miento del mismo, especialmente por quienes, desde su pue sto
político o funcional, están llamados a servirlo y desarrollarlo.
b) Prever las necesidades para un período que reba­
sa el meramente presupuestario, siempre fragmentario y de ca.!
ta duración.
c) Enfocar globalmente las cuestiones, en forma que
la actuación limitada y específica de cada sector quede encuadra
da dentro del sistema general de prioridades del Plan, para de;:
cartar cualquier tendencia al compartimiento estanco y al excl!:!,
sivismo dentro de la actuación municipal, y conseguir así la de -
bida coordinación de proyectos y realizaciones.'
d) Referir toda la actividad municipal a las exigen
cías generales de la economía ,nacional o local; y
e) Tener informado al ciudadano -al que la Co r.por a >
ción sirve y se debe- de cómo se puede y se piensa atender las
aspiraciones de la comunidad.
Los indicados efectos se han producido ya en buena -
parte e rnïor mado las tareas encarnadas en esta segunda etapa -
planificadora. Puede afirmarse que todos cuantos laboran por -
la Administración municipal en puestos responsables han adquí rj,
do el pleno convencimiento de la necesidad y de las innegables
ventajas de la planificación y programación.
Con la planificación y su inherente publicidad la Ciu­
dad se habituará a cònsiderar los problemas de Barcelona en su
unidad, para establecer entre ellos, con supresión de visiones -
parciales o interesadas, la debida prioridad de atenciones. Se f2,
cilitará así la formación de la tan necesaria conciencia ciudada­
na, sin la cual resulta difícil toda actuación pública.
-32-
3,32. Coordinación con los Planes nacionales
Por imperativo legal (art. 31-3 de la Ley
Barcelona) el Plan especial
de
general de Acción debe
con los municipal coordinarsePlanes nacionales,
La expresión "Plan na c i'oria I!' ha de referirse in­
dudablemente, al Plan de hoy,Desarrollo Económico y Social. Sin em­
bargo, no puede olvidarse, de una parte, la existencia de Pfa ne s
sectoriales de ámbito nacional, como el de la Vivienda 1961-1976,
y, de otra, la aprobación de Planes relativos, espec(ficamente al
Municipio de Barcelona, como los de Enlac e s ferroviarios, Acce­
sos y red arterial y Red de Metros, que sonemai{ado nacionales en cuantohan de la Administración del Estado y no de la _
c íóri barcelonesa. CorporaPor -ra z ona s sistemáticas, la consideración de
estos Planes de distinta naturaleza se hace en los
tes estudios correspondien­sectoriales.
Si bien las Corporaciones locales han de coordinar su
actividad con la del conjunto de la vida nacional, ello ha de ser
sin perjuicio de la auto nornfa necesaria para .e l
fines. cumplimiento
de
sus As f lo r e c o no c Ia el I Plan nacional.
No conviene olvidar que todo ente' local, y aún más el
Municipio de Barcelona, por sus caracter(sticas e en
todos importancialos órdenes de la vida nacional, actúa dentro del marco ins­
titucional general y del sistema de objetivos establecidos la
e conornfa parade la Nación. Bajo este prisma, a la hora de formular
la planificación municipal, surge una te or Ia de cuestiones
lución cuyay efectos
sQ
escapan evidentemente de la esfera de
cia del competen­Municipio. Baste a este respecto citar, entre las más
destacables, las que ofrece la estructura del sistema tributario _
municipal, las limitaciones de la apelación al crédito y los fines
de la planificación económica nacional.
El Ayuntamiento no actúa, pues, libremente, al solo­
impulso de Sil voluntad o de su buen deseo. sino limitado por si
tu a c i o n a s j u rId i c a s o econórnicas que escapan a su competencia y
que, en tanto no se renueven, debe aceptar. y ello conviene que
sea conocido por la Ciudad, pues solamente su decidido empeño _
en superarlas puede facilitar la adaptación de las exigencias de la
Urbe a las posibilidades económicas de la Na í óc n ,
La coordinaci6n del Plan general de Acci6n
el Plan municipalcon nacional de Desarrollo debe entenderse fundamental _
mente en relaci6n a-Lo s aspectos de este último que afectan direc­
tamente a la actividad municipal, como son las decisiones
taciones yrelativas oriena Transportes, Sanidad, Vivienda
Corn í y Urbanismo.e r c o Interior (Mercados Centrales), Enseñanza
donde y Turismo,
_
se establece un techo para la inversi6n pública local agreg!!,
-33-
da. En el primer Plan nacional el núcleo de previsiones de desa -
rrollo atinentes a las Entidades municipales se encontraba en el -
subsector de "Obras y Servicios de las Corporaciones Locales", -
que con palabras del mismo Comisario del Plan, constituía un "ba
-
lance o estado de situaci6n en cuanto concierne a la Administra
ci6n local -en verdad, no muy ha.Iag üe ñov , realizado en forma co,!!
cisa pero suficientemente detallada". En el II Plan esa considera­
ci6n del ámbito municipal, con especial a ce nto en las grandes ag12
meraciones urbanas, está,incluída en el sector de "Estructuras y
Servicios urbanos".
Interesa señalar dos puntos importantes con respecto­
a la coordinaci6n de los planes municipales con los nacionales: el
.
primero se refiere al planteamiento general de las diversas' funci2
nes que han de desempeñar. determinadas zonas y áreas-del territo
rio nacional o estrategia de desarrollo que ha -de definirse en los ::­
planes nacionales; el segundo se centra en la coherencia financie -
ra, en la selecci6n de recursos, en la decisi6n de inversiones pú­
blicas localizadas.
En la estrategia de desarrollo urbano y metropolitano!"
que el 11 Plan de Desarrollo Econ6mico y Soçial configura a esca -
la nacional, debe confluir el esfuerzo coordinador del I Plan gen!,
ral de Acci6n municipal en relaci6n a la Ciudad, la Comarca y el
Area metropolitana. La plan,Hicaci6n e conórní ca nacional está eJ:U
pezando a definir las líneas básicas de' una, estrategia territorial -
a cuya elaboraci6n Eje invita pr e cí sarnente a la Adminis.traci6n lo -
cal. En el' I Plan esa estrategia derivaba de una idea fundamental:
los Polos de desarrollo. La doctrina econ6mica predominante en
aquel momento estimaba que el desequilibrio regional frena el de­
sarrorlo e eonórni c o global y que las grandes ciudades se han de
descongestionar mediante acciones emprendidas fuera de su sona¡
localizando en otras regiones y áreas buena parte de las nuevas -
inversiones. Al tiempo de elaborar el 11 Plan la experiencia de -
los años anteriores ha producido matizaciones significativas. En
esos años, en efecto:
- Las cotas de inmigraci6n previstas, que siguen las­
direcciones tradicionales, se ven netamente-aupeea­
das.
- La inver si6n pública local prevista no puede sino in­
tentar que no aumenten los niveles de déficit de in -
fraestructura existentes.
- Las economías externas de' las grandes aglomeraci2
nes urbanaa implican que la desconge·sti6n de las mi.,!
mas se¡ haya producido sobre todo a su alrededor"
- A nivel científico, los estudios empíricos de 1011 es­
pecialistas definen una "estructura del sistema de -
ciudades" ligada a cada nivel de desarrollo •
.,.34-
La doctrina econ6mica que ahora prevalece reconoce _
que el resultado de una adecuada inversi6n en infraestructura en _
las grandes aglomeraciones urbanas (beneficio social menos cos _
to social) puede ser mayor que el resultado de la descongesti6n
en otras zonas.
En el II Plan se sigue afirmando, igual que en el pri _
mero, que es "deseable contener el ritmo de expansi6n de las
grandes urbes"; pero, al Iado de la óa c ci n en los Polos, se insis _
te en la definici6n y planteamiento de las necesidades de las áreas
metropolitanas. Se indica que las diferencias regionales de renta
"constituyen un freno al desarrollo general"; pero se
las subraya queactuaciones territoriales han de "hacerse compatibles con el _
ritmo de crecimiento econ6mico global" y ser resultado de un
"análisis de rentabilidad econ6mico-social de' las inversiones".
í
La poHt ca de desarrollo regionai "consiste en paliar las excesi -
vas desigualdades de renta por habitante entre las distintas regio­
nes y fomentar la utilizaci6n de sus recursos potenciales", y deja
de ser por tanto el mejor mecanismo de descongesti6n. La acci6n
regional incluye con énfasis "la actuaci6n sobre las grandes con _
centraciones industri ales y las zonas congestionadas".
El Plan general de Acci6n municipal de Barcelona no­
ha olvidado, en lo que puede afectar al Municipio, la tarea que ha
emprendido la Adrn ini s tr a c i ón de definir eLrrtapa í.ndu s t r ia.Ij de E.!!,
pa ña ante su apertura al Mercado Común. Se trata de una definic­
ci6n que depende de muchas variables y que habrá de irse ajusta,!!
do en la medida que se desarrollen los sucesivos planes de inver­
siones públicas y programas de inversi6n rnunic ipale s,
Ei otro punto que convenía destacar es la inserci6n
de la actividad inversora municipal en el programa de inversiones
del sector público. La coordinaci6n en e sta mater ia ha de afian -
zarse cada vez más, y el mismo II Plan de Desarrollo insiste en­
que "se pretende fotre ntar la intervenci6n, cada vez más directa,
de las Corporac íone s Provinciales y Locales y de las Comisiones
Provinciales de Servicios Técnicos en la promoci6n del Desarro­
llo regional y en la ejecuci6n de las inversiones programadas", y
que "a los municipios cuyo volumen de poblaci6n lo acoÍi'seje, se­
les concederán las adecuadas facultades de ordenaci6n y gesti6n -
urbanística". Se establece además con toda precisi6n que la coo!,
dinaci6n de planes locales y nacionales de inversiones constituye­
uno de los objetivos del Plan: "Se establecerá una estrecha coor­
dinaci6n entre las diversas esferas de la Administraci6n, basada­
en criterios de unidad de preparaci6n y de diversidad en la ejecu­
í
c ón!", o, en otras palabras '�una e atr e cha coordinaci6n entre las­
diversas esferas de la Administraci6n en las fases de planeamien-
to y programaci6n".
El Plan "financiero de este Plan general de Acci6n m!;!
nicipal presenta el planteamiento de esa coordinación a travéfil
del límite de recursos disponibles; el Plan de Obje tivos y el Plan
de Obras y Servicios reconocen la "lógica de la e s ca ae a" y que
-35-
las aspiraciones de la comunidad barcelonesa en orden a la satis­
facci6n de sus necesidades deben armonizarse con los requeri
mientos de la política econ6mica nacional. El desarrollo del Plan
habrá de irse ajustando, en los momentos oportunos, a las dispo­
siciones estatales que se dicten en ejecuci6n de aspectos de la in­
versi6n pública que s610 están indicados.
En este contexto, en el apartado 1,2 se ha hecho ya -
una breve alusi6n a las dificultade s que plantea a la planificaci6n­
municipal, desde él punto (le vi.sta de su adecuaci6n a la nacional.
la falta de correlaci6n temporal de amba s : una concepci6n de de -
sarrollo adoptada en un Plan de cuatro años (nacional) tiene que -
afectat' forzosamente. no s ól o las proyecciones de un Plan rnuni ci
pal de veinte años, sino también la ejecuci6n de los sucesivos Pr2.
gramas de seis anualidades .
.
Sin embargo. como el Plan general se desarrolla me -
diante Programas de·Actuaci6n de seis años y Programas anuales
de obras. la técnica de "plan m6vil" utilizada permite adaptar
constantemente las líneas generales de aquél a los perfiles. de la -
planificaci6n nacional. Adquieren entonces un especial relieve
los problemas de co or dí na c ión financiera. puesto que en los Pro -
gramas de Desarrollo deben ya indicarse concretamente los me -
dios de Hnanc iac i ón, aunque s610 se concreten a dos años. Un
ponderado estudio de las posibilidades de La' Gorporaci6n en este -.
campo hará posible formular La adecuaci6n de medios a fines. bá­
sica para una correcta programaci6n. Cabe recordar aquí. aun -
que en el estudio del Plan financiero tendrá cabida una más deta -
llada consideraci6n, que en el II Plan se alude expresamente al -
prop6sito de racionalizar los criterios de distribuci6n del crédito
entre las Corporaciones Locales en base a un plan. conectado con
el de Desarrollo y, por tanto; también de cuatro años. Ello re -
forzaría sensiblemente la seguridad de las previsiones financie -
ras municipales y, desde un punto de vista técnico. conatítuí r ía
un valioso instrumento de coordinaci6n:
Debe señalarse también que el sistema de asistencia­
financiera del Estado y el análisis de la inversi6n pública parale -
la a la municipal son los instrumentos más flexibles que en la
práctica pueden realizar la coordinaci6n. En el Programa de Ac­
tuaci6n 1969-1974 se recoge la valoraci0n concreta de los niveles
de satisfacci6n a alcanzar por la Ciudad ,�egún el Programa de Iu
versiones Públicas 1968-1971.
Por último, cabe referirse a que la ordenaci6n del
territorio es una de Ia s .tar ea s en que la J}.dministraci6n pública -
y la iniciativa privada se interpenetran con mayor intesidad; la -
primera, como creadora de las infraestructuras que definen cada
.
vez más el territorio, y la segunda, en la medida en que muestra
una pr e ocupa c i 6n creciente no s610 por el cuándo y el cuánto de -
la inv e r s i óri, sino también por el lugar en que habrá de localizar"
se. El Plan de Actuaci6n municipal parte de una estructura de -
crite rios locacionales definidos no s610 en el Plan nacional global.
-36-
sino también en los estudios regionales y de áreas metropolitanas,
así como de localizaci6n industrial, cuyas orientaciones recoge.
La planificaci6n, tal comol resulta de este esquema, -
constituye para la Administraci6n locai la única 6ptica para revi
sar con realismo toda la historia de la crisis municipalísta y para­
ofrecerse como aparato administrativo eficaz y representativo a -
nivel local.
.;37-
3, 4. Estructura
El Plan general de Acción municipal consta de una In­
troducción y de dos partes, de las cuales la primera incluye el es­
tudio analítico de la Ciudad y de los Servicios municipales, y la s�
g unda , o Plan propiamente dicho, abarca las tres secciones que
marca la Ley, es decir, Plan de objetivos, Plan de Obras y Servi­
cios y Plan financiero. Además, se inserta una consideración fi -
nal.
Introducción. Contiene, como se ha visto, unas consi­
deraciones preliminares sobre el significado y alcance de la plani­
ficación, tanto en términos generales como en su aplicación con -
creta en el Municipio de Barcelona; una exposición de anteceden -
tes relativos a los trabajos de carácter planificador y programa -
dor ya acometidos en .e sta Corporación, y las circunstancias que
concurren en el proceso de formación de este I Plan, relativas a
las caracteri'sticas de los documentos de esta clase, a su ámbito -
de aplicación, en sus tres vertientes temporal, funcional y territ2-
rial, ya los condicionamientos que deben tenerse en cuenta en su
formulación. Se cierra la Introducción con esta somera reseña
acerca de la estructura adoptada para la presentación del Plan.
La primera parte .incluye, como se ha dicho:
Estudio anali'tico de la Ciudad. E'stá destinado a ofre -
cer una vision general de Barcelona, pero sin ceñirse a los probl�
mas municipales, sino con una perspectiva más amplia.
Como la planificación de la Ciudad, económicamente
hablando, no se diíerencia esencialmente de la planificación a es -
cala naciona.Í, este capftu lo va destinado a considerar a Barcelona
desde la perspectiva económica y social como una unidad, con sus
propios r ecue so s humanos y materiales y dentro de un sistema
completo de reladones con el exterior.
Se ofrece asimismo una informaci6n de los principales
factores del crecimiento y de la estructura económica de la Ciudad.,
proyectando hacia el futuro las tendencias halladas, con las corres
ciones que la experiencia o las circunstancias aconsejen en esta -
previsión.
El "medio Hs íco-" y, .sobre todo, la 'población" son e!,
tudiados con cierta profundidad, ap.rovechando la rica documenta -
ción de que se dispone sobre estas materias. Por el contrario,los
aspectos económicos meramente se bosquejan, aunque en las ma�
rias en que se ha dispuesto de los trabajos básicos, destinados a -
suministrar los datos necesarios. el estudio se desarrolla con el
debido rigor cienti'fico
La visión general de la Ciudad se cierra con una consi
deración de los factores sociales -canalizados a través de la inmi
-38-
gración, la cultura, la sanidad y la vivienda- y urbani'sticos -de -
tanta trascendencia en la hora presente y de cara al futuro-.
Estudio de los Servicios municipales. Tiene
to por obje­analizar, uno por uno, los Servicios municipales, de a cue rde -
con la sectorización previamente establecida, y poner de manifies
to la aptitud y potencialidad de los mismos para acometer el desa':
l'rollo de la labor de planificación y programación.
Con la mayor uniformidad -salvo escasas desviaciones,
impuestas en algunos sectores por la peculiar naturaleza de su con
tenido-, se hace una exposición de la evolución del Servicio, des :­
de su creación o asunción por el Ayuntamiento de la función, hasta
la formación del Plan; se describe, luego, la, situación actual del
Servicio, con expresión concreta de su capacidad en unidades frsi­
cas y se relacionan las disposiciones reguladoras de la materia.
La segunda parte del Plan, como se ha indicado, abar-
ca:
Plan ne objetivos. Fija los. objetivos generales del
crecimiento urbano, analiza la función de la .Ci udad en su zona de
influencia y hace una referencia al futuro ur banfs t ico de' Barçelona.
Ofrece una visión cuantitativa de la actuación municipal, tanto 'en
la vertiente histórica de niveles alcanzados corno en la de determi
nación de nuevos estándares en la prestación de los servicios, y:­
concluye con una previsión de las ne c e s ida.de a sectoriales, media.,!l
te la proyección de las variables de base, tanto en los sectores de
nominados de "inversión discontinua" (Urbanismo, Transportes-:
subterráneos y Abastecimiento de Agua ), como en los de "Inve r -
sión continua"( todos los demás ).
Plan de Obras y servicios. Se inicia con el estudio
del déficit existente en obras y servicios municipales; formula
una previsión .de los problemas urbanos, con proyección,cuando es
po s ib le hacerlo, hasta 1990, y estudia los factores que influyen en
el coste de los servicios, para deducir de todo ello las perspecti -
vas de la Ciudad a lo largo del perrada del Plan.
Plan financiero. Describe el marco ero nómico-finan­
ciero dentro del cual se ha de desenvolver la actividad municipal.
Tras una breve reseña histórica de la Hacienda municipal, en la
que se destacan únicamente ciertos aspectos relevantes, y unas
consideraciones sobre el régimen tributario peculiar de Barcelona
y la incidencia en el mismo de leyes posteriores, se determinan -
los objetivos de la acción financiera de la' Corporación en el ámbi­
to del Plan y se analiza el equilibrio de medios y fines, que define
la posibilidad de la planificación.
Consideración final. Constituye una recapitulación de '­
los puntos más significativos del análisis efectuado y establece las
conclusiones que han de servir de base para la formación de los s_E
cesivos Programas de desarrollo del Plan general de Acción muni­
cipal.
-39-