1 TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Sección 3a Recurso ordinario 11° 123/2015 Parte actora: GREMI DE TRANSPORT I MAQUINARIA DE LA CONSTRUCCIÓ; TRANSPORTES ESTER, S.A; TRANSFEL, S.A; y CAMPOY HERMANOS, SERVICIOS Y TRANSPORTES, S.L Representante de los actores: SR: DANIEL GONZÁLEZ GONZÁLEZ, .Procurador ·Parte demandada: EXCMO. AYUNTAMIENTO DE BARCELONA Representante de la dema~1dada: SR. SR. JESÚS SANZ LÓPEZ, Procurador S E N T E N C I A núm. 56 Magistrados/ as: Ilmo. Sr. Manuel Táboas Bentanachs, Presidente Ilma. Sra. Isabel Hernández Pascual Ilmo. Sr. Héctor García Morago Barcelona, 28 de enero de 2019 La. Sección sa de la Sala de lo Contencioso Administrativo . del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en nombre de S.M el Rey y en atención a lo dispuesto en el art 117.1 de la Constitución, ha pronunciado la. presente SENTENCIA en el recurso contencioso administrativo ordinario núm. 1 12.'3/2015 seguido entre partes: como demandantes, GREMI DE TRANSPORT I MAQUINARIA DE LA CONSTRUCCIÓ; TRANSPORTES ESTER, S.A; TRANSFEL, S.A; y CAMPOY HERMANOS, SERVICIOS Y TRANSPORTES, S,L -representados por el Procurador SR. DANIEL GONZÁLEZ GONZÁLEZ y asistidos ·por el Letrado. SR. JORDI MIRÓ ·FRUNS-. . Y como demandado, el EXCMO. AYUNTAMIENTO -DE BARCELONA _:_representado por el Procurador SR. SR. JESÚS SANZ LÓPEZ y asistido por la Letrada consist,orial SRA. MARÍA TERESA DEL TORO-. En la tramitación de los pres~ntes autos se han observado las prescripciones legales ele rigor. .· Ha actuando como Magistrado ponente el Ilmo. Sr.' Héctor García Morago, quien expresa el parecer de la Sala. · ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO: Es objeto. de impugnación directa en los' presentes autos el Decreto dictado por la Alcaldía de Barcelona el día 4· de marzo de 2015 aprobando definitivamerite la· Instrucción relativa al procedimiento de habilitación dé los. gestores de escombros mediante recipientes de hasta un metro cúbico ·de capacidad. Asimismo, · se impugna de forma indirecta la Ordenanza genentl de medio ambiente de Barcelona, aprobada definitivamente por el Ayuntamiento en.sesión de 26 de febrero de 2011. SEGUNDO: Por la representación procesal ele· los actores se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, y admitido .a trámite y recibido el expediente administrativo, les ·fue entregado Y. dedujeron escrito de demanda, en el que tras consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimaron de aplicación, terminaron solicitando que se dictara Sentenciá estimatoria de la-demanda articulada. TERCERO: Conferido traslado a la parte demandada, ésta se opuso a la demanda en los términos que serán de ver. CUARTO: Recibidos los autos a prueba, se practicaron las pertinentes con el resultado que obra en autos. Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas y, tras el trámite previsto en el art. .'3.'3.2 UCA, se señaló finalmente día y hora para votación y fallo, lo que ha tenido lugar el día 16 de enero de 2019. · 1 , FUNDAMENTOS·D E DERECHO PRIME}J.O: Objeto, partes y pretensiones Por parte del GREMI DE TRANSPORT I MAQUINARIA . DE LA CONSTRUCCIÓ; de TRANSPORTES ESTER, S.A; de TRANSFEL, S.A; y de ·. CAMPOY HERMANOS, SERVICIOS Y TRANSPORTES, S.L, se pretende que por este Tribunal (ver el suplico de la demanda) seah declarados nulos de pleno derecho los apartados 5 y 7 · de la InstrucCión relativa al procedimiento de habilitación de gestores de escombros mediante recipientes de has fa un metro ·c úblico de capacidad, aprobada definitivamente. por Decreto de la Alcal<;lía de Barcelona defecha 4• de marzo de 2015 (BOP de 14• de abril de 2014· yde 30 de marzo de 2015). Asimismo, las enti' dades recurrentes persiguen que -en sede. de impugn~ción indirecta- sean declarados nulos 'los siguientes preceptos de la Ordenanza general de medio ambiente de Barcelona (OMA), aprobada definitivamente el día 25de febrero de 2011 (BOP de 2 d~ mayo de 2011): apartado 2 del art. 67- 1; apat"tado 2.A.f) del art. 67-8; y apartados 5 y6 del art. 610-2. Ni que decir_ tiene que a tales pretensiones se ha opuesto la defensa letrada del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE BARCELONA. SEGUNDO; Contenido de las disposiciones impugnadas Las previsiones de la Instrucción directamente impugnadas son del siguiente tenor: (. . .)5.- Fianra. Entre la docwnentqáó a aportm· junt amb la sol· licitud d'habilitááó lzaunl d'acreditar·-se la constitució de la fi.O;nra que garanteix el compliment de les obligacions adquirides . respecte de l'exercicidel'activitat aixl com de l'impagament de les sanciollS imposades, de co1ifonnitat amb l'article 67-8-!ZA.j) OMA. . . \ Aquesta.ftanra, establertaen proporció al volum de sacs gestionats, quedafixada com segueix: Diposit inicial (validfins a 2.000 llicbzcies de sacs anuals): I.Ooo.~EUR. Per cada tram addicional defins .a 1.000 !licencies anuals més: 500.-EUR. Aquesta garantí~ ·/ zaura de ser dzpositada, pel que fa al p1'imer tram, dumnt el tramit de l'habilitació, en la seva i1Ítegritat, Úmse que sigui divisible. Cada tram addicional de 1.000 llicbzcies, caldra que sigui dipositat en· el moment que es superin el nombre de llidncies . venudes per tal de poder adquirir-ne de noves, 110 essent tampoc divisibles. Un cop'finalitiat l'any es retomara la ji"anfa, excepte que hi hagi sancions que no hagin estat pagades en període voluntan; que es detrauran d'aquesta ji"an(:a, tal i com es preven a l'article 610-2-5 de l'OMA. . Es podra arbitrar un sistema de traspas de les fiances dipositades en anys anteriots i que no hagin estat executades. ·. (. . .) 7:- Incomplíment i regim sancionad(Jr. El regim sancionador és e~previst als art.icles 610-1 i segtte?zts de l'OMA. En cas d'incompliment reitemt de les obligacions del servez; sera d'aplicació l'art. 610-2.5 i.6 de l'OMA~ En. conseqühzcia, les multes que no siguin abonades en període voluntari es detrauran de la ji"anfa aportada pera l'habilitació. Si se su:perés aquest import, i se superés en nombre de deu sancions ·m és pel mateix .m otiu, la sanció sera de 3 rriesos de suspensió de l'habilitació i no es podrien col-locar sacs a la ciutat en aquest període. Per cada deu sancions més, sempre pel máteix motiu, s'ampliaria el perlode en terminis de S en tres mesas ji"ns a am"bar a la suspensió per un any. La revocació es ·donara quan s'hagi arribat al tennini de suspensió per un any ,i hi hagin JO sancions més pel rnateix rnotiu. La revocació implicara la izo habi"litació de /'empresa en el següent afly (. . .) · En lo que atañe a la OMA, el contenido de los preceptos impugnados es el siguiente: (: .. ) Article 67-1 Ambit d'aplicació (. . .) 2. La gestió dels ~esidus i les nmes procedents d' endefrocs i ·d ' obres majors es regir a pel Decret 20111994, de 26 de julio~ regulador dels enderrocs i altres t·esidus de la construcció, modificada pel Decret 161/2001, de 12 de julio l. (. . .) Article 67-8 Hornologació deis gestor$ dels residus de nma (. . .) 2. Normativa d'homologació. Per tal de procedir a l'homologació cal complir els requisits i presentar la documentació que es detallen tot seguit, a fi que l'autoritat municipal pugui determinar la procedencia de la sal· licitud i /a idonei'tat de l'ernpresa pera poder actuar dins del tenne municipal de la ciutat. · A. Docttmentació acreditativa: (. . .)./)La constitució i el diposit d'unafianfd srifícient pera cornplir les obligacions adquirides en relació amb el deseiwolupament de l'activitat i per· a fespondre de l'impagament de les sancions imposades d'acord amb el que disposa aquesta Ordenartfa. Lafonna defixació de lafi"anfa estard detenninada per Decret de ['alcaldía o del regidor a qui tingui delegada la competencia.(. . .) (.:.) Article 610-2 Sancions en maten"a de gestió de residus (. . .) 5. Les multes que no siguin abonades en període ·voluntan" es detrauran de lafianfa aportada per a l'homologació. Si se superés aquest import, i se superés el nombre de deu sancions més pe! mateix motiu, la sanció sen·a de S mesas de suspensió de l'homologació, i no es po_drien col· locar sacs a la 5 ciutat en aquest jJerfode. Per cada deu ·s ancions més, seuipre pe! mateix' motiu, s' ampliaría el període en terminis de 8 en 8 mesos fins a arribar il la suspensió jJer un any. 6. La rev~caciá es donara quan s'lzagi mTibat al termini de suspensió per un any i !ti !tagin JO sancions més jJel matei:c motiu. La revocaáó implicara la no !tomologació de /'empresa en el segu'imt any( ... )' - TERCERO: Extremos objeto de controversia · Tras el debate procesal suscitado, los extremos sobre los que deberá pronunciarse este Tribunal son los siguientes: 1: Impugnabilidad indirecta de la Instrucción 2: Eventual nulidad de las previsiones que traen a colación una norma derogada s: ·Eventual ilegalidad de la fianza exigida como requisito de homologación 4•: Eventual ilegalidad de la articulación, en sede municipal, de las ·sanciones accesonas o complementarias de suspensión . y revocación del título habilitan te 5: ·Posible desproporción de. las condi~iones de gestión establecidas por los art. 67-6.Lf) y 67-5,2 OMA. A-. través de los siguientes fundamentos jurídicos abordaremos todas ·estas cuestiones. De nuestras consideraciones se inferirá sin dificultad . la posición sostenida por cada parte. QUINTO: Sobre la impugnabilidad indirecta de la Instrucción Lejos de tratarse de una especie de 'interna corpor'i's acta, la Instrucción, como podremos comprobar, es una , "disposición de carácter general"· (un reglamento, ál cabo) cuyo. cometido es el de desarrollar otra disposición de carácter general de superior jerarquía; a saber: la OMA. La instrucción es una verdadera norma jurídica porque contiene reglas destinadas a integrarse en el subordenamiento jurídico municipal con voluntad o propósito de generalidad y permanencia. 5 6 ·Se trata de, una norma jurídica con evidentes efectos ad extra y, por ende, susceptible de una pluralidad indeterminada o indeterminable de actos de aplicación. En ese mismo sentido, po deja de ser significátivo el procedimiento seguido por el · Ayuntamiento de Barcelona para aprobar la Instrucción. Y significativo· también que en el Edicto de información pública subsiguiente a su aprobación inicial,· se hiciese meri9ión expresa a la derogación de la anterior "normativa" de homologac~ón (l. iteral), aprobada por la Alcalq~a. . en 2001. No debe extrañarnos que eJ titular de la Alcaldía en la ciudad de Barcelona pueda dictar normas jurídicas en supuestos inasequibles para otras Alcaldías. La explicación hay que buscarla en la Llei 2211998, de 30 de desembre, de la Carta munici'pal deBarcelona, cuyos art. 13 y26 son delsiguientetenor: (. . .)Ar ticlé 13 l. L 'alcalde o alcaldessa és el president o presidenta de la corpomció municipal. Té les atribucions segzü~nts: a) Dirigir el govern i l'administració municipals; impulsar i inspeccionar els serveis iles obres municipals, mitJan~ant les corresponents instmccions generals isingztlars. (. . .) Article 26 1, La potestatnormativa municipal s'exerceix en el rnarc i en desplegarnent d'aquesta Carta. 2. Les nm'mes dictades per l'AJuntament de Barcelona adopten lesforrnes segziimts:. (. . .) d) Decrets de l'Alcaldia: les disposicions de caracter genertil dictades peT !'alcalde o alcaldessa en l'arnbit de les seves competencies propies, tant de natura/esa organitzativa com d'ordenació social, en aqu.est darrer cas, en execució dels reglarnents i les ordenances apr.ovats pe! Consell Municipal. Quan sigzli procedent, tenen la forma d'instruccions de !'alcalde o alcaldessa (. . .) - Nos enfrentamos, pues, a una norma reglamentaria (la Instrucción) subordinada a otra norma reglamentaria de mayor jerarquía (la OMA), razón por la cual, la impugnación directa de la primera puede vernir acompañada de la impugnación indirecta de la ·segunda (art: 26 LJCA). Eso sí: solo en aquellos extremos de esta última que constituyan la fuente en la que pretend9-n legitimarse los preceptos objeto de reproche de la disposición reglamentaria direGtamente impugnada. . Por lo demás, una copiosa jurisprudencia (que por ·harto conoCida es ocioso citar) ha venido reconociendo insistentemente que el hecho de que el art. 26 6 7 vincule la impugnación indirecta de los reglamentos a la impugnación directa de sus actos de aplicación, :no es óbice para que esa técnica 'pueda· hacerse extensiva al supuesto de impugnación indirecta de reglamentos supraordenados a las normas de inferior jerarquía directamente.i mpugnadas. SEXTO: Sobre 1~ invocación de una disposición regla1nentaria .derogada Ciertamente, el art. 67-1.2 OMA vi\}cula la gestión,de residuos y y escombros de la construcción a· una normativa ya derogada en el momento de su aprobación. Es evidente ·que el Dee1·et 201 11994.·, de 26' de júliol había sido derogado y sustituido -con efectos desde el día7 de agos~o de 2010- por el Decret 8912010, de 29 dejuny, pel qual s'aprova el Programa de gestió de residus de' la construcció de Catalunya (PROGROC), es regula la producció i gestió deís t·esidus de la construcCió i demolició, i el' canon sobre la deppsició controlada dels resictus de la construcción (DOGC ·de 6 de julio de 20 1O ); sin embargo, ocurre que el reproche que ahora nos ocupa no guarda relación alguna con los preceptos de la Instrucción directamente impugnados, razón por la cual la demanda en este punto no podrá prosperar. Dicho, ésto, sin ·pe1juício de corroborar el craso error cometido por los r~edactores de la OMA, del que cabe suponer que no podrán -~erivarse mayores consecuencias. ' S~PTIMO: Sobre la eventual desproporción de las condiciones de gestión establecidas por los art. 67. .. 5.2 y 67-6.1.f) OMA Los precepto~ que a~abamos de citar son del siguiente tenor: (. .)A1ticle 67-5 Obligacions delj>roductor, posseí.dor i geslor de la nma 2. El transportista gestor de la runa esta obligat a evitar i comunicar a l'Ajuntament l' aj>anáó de sacs propis no homologats, a la 1·etimda deis recipients dins deis temzinis inaxims pennesos, a la neteja de la via pública darrere la seva retirada i al seu transjJo1·t fins a les plantes de traniferbzcia i selecció autoritzades per al seu ¡·éciclatge i disposicio jí1zal (. . .) · · (.. )Article 67-6 Condicions de la gestió de resüf.us de .la constmcció per mitja de recipients de nmes I.L'evacuació, lliurament i diposit de ten·es,_nmes, enderrocs i altres residus de. la constntcció s'ha d'ajustar a les seg¡ients condicions: (. .. ) j) No es poden deixar al carrer recipients de nmes més de 21< hores (. .. ) Como es de ver, se trata de prescripciones que tampoco guardan la vinculación necesaria con los extre.mos de lá Instrucción directamente impugnados; razón por la cual no resulta admisible su impugnación indirecta. 7 8 OCTAVO: Sobre la eventual ilegalidad de la articulación, en sede municipal, de las sanciones accesorias o complementarias ·de suspensión y revocación del título habilitante · En este punto la demanda deberáprosperar. El tex'to refundido de la Lleide residus (TRLR), aprobado mediante DECRET LEGISLATIU 112009, de 21 dé juliol, en lo que ahora importa es del siguie n te tenor: · ( .. ) A1ticle 72 ·I nfraccions sancionables Les accions o om_issions que contravinguin a aquesta llei tenen el caracter d'irifraccions administr:atives, sens perjudici de les altres que resultin de la legislació sectorial que qfecti els residus i no pitguin ésser subsumides en les que determina aquesta llei. Article 73 Classificació l. Les irifraccions es classiji'quen en rnolt greus, greus i lleus. En ·e l suposit que per legis(ació sectorial es tipijíquin condueles no descrites en · aquest capíto~ la classificació d'ar¡uestes s'ha d'ajustar, en gualsevol cas, a la que agui s'estableix, tot aplicant les correccions necessaries en lajonna més conven.ient pera l'ifectivitat de la protecció dels béns ambientals. 2. ·E ls municipis també poden tipificar condueles íl·lfcites que · qfectin la neteja d'espais públics, tot ajustant la classiffcació de les irifraccions, les sancions, el procediment i altres ntquisits a. alZo que estableix aquesta Llei. · ( . .) Article 77 Cl~5ses de sancions Les sancions a úrrposa: són les segiients: a) Multa. b) Suspensió temporal d'activitat, total o parcia~ i de la llicencia o títol que autoritza, si escau, l'activitat,ja sigui de producció o de gestió de residus. · e) Suspensió difinitiva d'activitat, total o parcial, i revocació, en els mateixos termes, de la llzdncia o tftol autoritzador, i inhabilitació prifessional ~emporal com a gestor o gestora de residus. d) Clausura temporal o difinitiva, total o parcia~ del local, l'establiment o la indiístria en que áxerceix l'activitat de producció o de gestió. e) Precintatge d'aparells, vehicles o altres mitjans meciinids, temporal o:difi.nitiu. Árticle 77.bis Baixa en els registres administratius de !'Agencia de Residus de Catalunya 8 9 És causa de baixa en els corresponents registres administratius de !'Agencia de ResidÚs de CC!tal1t1rya elfet d'lzaver estat sancionat per resaludó femia per la comissió de les i11jraccions establertes jJels atticles 74 a i 75 a, quan !zagi estat acordat d'aquesta manera per l'organ sancionador. · Article 78 Multes La multa, que s'lza d'imjJosat eti qualsevol cas, pot portar apare/lada qualsevol de les all1·es saticionsque s'apliquen, en la mesura en que condicionen l'exer·cici de l'activitat, semjJr·e que es tmcti d'itifraccions uwlt greus. (. . .). Article 82 A !tres sancions La irnjJosició de les restants sancions es determina segons la competencia pe1· mó de la materia, si bé les que siguin de suspensió o de. clausura solament poden ser• ac01·dades jJel conseller o per la consellera del dejJartament competent en materia de medí ambient, amb. excejJció de les atribui'des als alcaldes o a les alcaldesses, que les poden imposm· en els jJrocediments en que són competents pe1· raó de la materia. (. .. ) Como es de ver, el TRLR (are 78) circunscribe a las infracciones "muy graves" las accesorias o complementarias de suspensión y rescisión del título habilitartte reguladas en su art. 77. Sin embargo,, como hemos podido comprobar más arriba, el punto 7 de la Instrucción obvia ese importante matiz, con lo cual permite extender la sus!Jensión o rescisión de derechos a cualquier género de infracción. y ello es así porque en ese aspecto, la Instrucción no· hace más que. reproducir los apartados 5 y 6 del art. 610-2 OMA (nos remitimos a nuestro fundamento jurídico segundo). Es cierto que el apartado 2 del art. 610-2 OMA señala que La multa, que s'imposara en qualsevol cas, pot dur aparellada qualsevol de la resta de sancions que s'apliquen, en la mesura en que condicionen l'exercici de l'activitat, semp re que es tracti d'inf raccions rnolt greus (el subrayado es nuestro). Siri embargo, la interpretación integradora de los apartados 2, 5 y 6 del art. 610-2 OMA que nos ha sido propuesta por la defen"sa jurídica del Ayuntamiento, no es cómpatible con el principio de seguridadjurídica'(art9 .. 3 CE). . Pese a lo. señalado por el apartado 2 que acabamos de transcribir, nada impediría que el Ayuntamiento, en un momento dado, prescindiese de ese designio armonizador y coí1siderase que los apartados 5 y 6 gozan de vida propia e independiente, por decirlo de una forma suficientemente expresiva. Preciso será, pues, declarar nulos de pleno derecho los apartados 6 y 6 del art. 610....,2 OMA y, por consiguiente, también el apartado 7 de la Instrucción. 9 10 NOVENO: Sobre la eventual ilegalidad de la fianza exigida como réquisito de homologación 9.1 Infrac. ción de los art. 97.1- de la Lev 90/1995!, de f!6 de noviembre; . .... 167 a 179 de la Le-y General Tributaría .v 1 f!9 TRLR El ·art. 97.1 de la Ley so/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y _del procedimiento administrativo común (LP AC), vigente en el momento' de los hechos, establecía lo siguiente: (. .. )1. La r;jecución forzosa por las Administraciones Públicas se, eftctúará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios: a) Apremio sobre el patrimonio. b) Ejecución subsidiaria. e) Multa coercitiva. d)' Compulsión sobre las personas.(. . .) Por su parte, los art. 167 a 17 s de la Ley General Tributaria .rezaban y rezan así: (. .. )Subsección 2 Iniciación y dismTollo del procedimiento de apremio_ Artículo 167 Iniciación del procedimiento de apremio l. El procedimiento de _a premio se iniciará mediante pro11idencia notificada al obligado tributario en la que se identificari la deuda pendiente, se liquidarán los recargos a los que se rifíere el artículo 28 de esta ley y s'e le requerirá para que eftctúe el pago. 2. La providencia de apremio será título s!ifíciente pam iniciar el pmcedimiento de apremio y tendr(lla misma fuerza ejeClltiva que la sentenciajudü;ial para proceder contra los bienes y derechos de los obligados tributarios. -8. Contra la providencia de apnmio sólo serán admisibles los siffitienÚs motivos de oposició~t: \ a) Extinción total de la deuda o prescripción del derecho a exigir el pago. . b) Solicitud de aplazamiento,fi'accionamiento o compensación en per,íodo voluntario y otras causas ·de suspensión del procedimiento de recaildación. ·e) Falta de notificación de la liquidación. -. d) Anulación de la liquidación. . . e) Error u omisión en el contenido de la providencia de apremio que impida la identificación del deudor o de la , deuda apremiada. · 4. Si el obligado tributario no eftctuara el pago dentro del plazo al que se_ rifíere el apartado 5 del artículo 62 de esta' ley, se procederá al emba_rgo de sus. bienes, advirtiéndose asf en la providencia de apremio. Artícúlo 168 Ejecución de garantfas 10 11 Si la deuda ttibutaria estuviera garantizada se procederá en prime¡· lugar a ejecutar la garantía a través del procedimiento administrativo de apremio. No obstante, la Administración tributmia 'podrá optar por el embargo y enajenación de otros bienes o. derechos con anterioridad a la ejecución de la garantía atando ésta no "sea proporcionada a la deUd