DICTAMEN JURÍDIC 
SOBRE LA POSSIBILITAT D’UN ACORD SOBRE COMPENSACIÓ I 
SUBSTITUCIÓ DE SANCIONS ADMINISTRATIVES  
A SOL·LICITUD DE L’AJUNTAMENT DE BARCELONA 
 
 
 
 
 
Barcelona, 23 de novembre de 2020 
 
Prof. Dr. Vicenç Aguado i Cudolà 
Catedràtic de Dret Administratiu 
Universitat de Barcelona 
  
1 
 
ÍNDEX 
 
1. PRESENTACIÓ: OBJECTE DE LA CONSULTA 
 
2. EL PRINCIPI D’OPORTUNITAT EN L’ÀMBIT DE LA POTESTAT SANCIONADORA 
 
3. SOBRE LA POSSIBILITAT DE COMPENSAR SANCIONS ADMINISTRATIVES DE PROCEDIMENTS 
DIFERENTS  
 
4. SOBRE LA VIABILITAT DE SUBSTITUIR SANCIONS DE SUSPENSIÓ D’ACTIVITAT PER SANCIONS 
DE TIPUS ECONÒMIC 
 
5. EL MECANISME DE L’ACORD TRANSACCIONAL: LÍMITS I APLICACIÓ AL PRESENT CAS 
 
6. EL MECANISME DE LA REVOCACIÓ D’ACTES DESFAVORABLES O DE GRAVAMEN PER A LA 
SUBSTITUCIÓ DEL CONTINGUT DE  LES RESOLUCIONS SANCIONADORES 
 
7. CONCLUSIONS 
 
  
2 
 
1. PRESENTACIÓ: OBJECTE DE LA CONSULTA 
 
La consulta sobre la que es pronuncia aquest dictamen jurídic porta causa en 
l’encàrrec realitzat per l’Ajuntament de Barcelona sobre la legalitat d’un acord pel qual 
es realitza la compensació d’unes sancions administratives de tancament d’un local i 
de substitució de dues sancions administratives de tancament per sancions de 
caràcter pecuniari. 
 
Els principals fets són els següents: 
 
1.- Les parts interessades en aquest acord són d’una banda l’Ajuntament de 
Barcelona i de l’altra la discoteca/sala de festes situada al núm. 17 del C/ Dr. 
Marañón, de la que és titular PG SERVEI D'OCI SL, que opera amb diferents noms 
comercials: Ebony, Legen's i UP&Down.  
2.- A la discoteca Ebony se li va imposar una sanció administrativa per una 
infracció molt greu de 181 dies de tancament de la discoteca/sala de festes per “tolerar 
el consum de droga” que ja han estat complerts. Aquesta sanció va ser declarada 
nul·la mitjançant la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (Sala 
Contenciosa Administrativa) núm. 2745/2020, de 26 de juny de 2020. Si bé la 
sentència es ferma i s’ha d’executar en el termini de dos mesos, comptadors des de 
la declaració de la seva fermesa que ha estat notificada a l’Ajuntament el 18 de 
setembre de 2020. 
3.- A més del procediment sancionador al principi referit, aquesta discoteca té 
altres procediments sancionadors de tancament. Bàsicament són tres procediments 
sancionadors més: 
3 
 
a) Una sanció de 90 dies de tancament (Ebony)  per infracció Greu, per 
permetre accés a menors; ferma en via administrativa, a la que ha recaigut en 1a 
instància una decisió favorable a l'Ajuntament, per mitjà de la Sentència del Jutjat del 
Contenciós Administratiu núm. 14 de Barcelona núm. 3/2018, de 10/01/2019, que 
desestima la pretensió de l’actora. Aquesta sentència no és ferma, ja que ha estat 
recorreguda en apel·lació davant el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, Sala 
Contenciosa Administrativa.  
b) Una sanció de 181 dies de tancament, (Ebony) per infracció Molt Greu, per 
“obstaculitzar sortides d'evacuació”; ferma en via administrativa, a la que ha recaigut 
en 1a instància una decisió favorable a l’Ajuntament per mitjà de la Sentència del 
Jutjat del Contenciós Administratiu núm. 15 de Barcelona núm. 229/2019, de 
3/10/2019, que desestima pretensió de l’actora. No és ferma, ja que ha estat 
recorreguda en apel·lació davant el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, Sala 
Contenciosa Administrativa.  
c)  Una sanció de 90 dies de tancament (Up&Down)  per infracció Greu, per 
permetre accés a menors; ferma en via administrativa, que ha estat interposat recurs 
contenciós administratiu al Jutjat núm. 5 de Barcelona.  
4.- Després d’una reunió amb el representant de la titular, es planteja arribar a 
un seguit de pactes que de forma resumida són els següents: En principi, es pretén 
compensar les dues sancions de 181 dies de tancament: l’executada i anul·lada, per 
la que està recorreguda en apel·lació, que no es va executar (la empresa interessada 
desistiria); i a més, convertir les dues altres sancions de 90 dies de tancament, en 
dues sancions econòmiques de 6.601 EUR cadascuna. 
5.- Es demana dictamen jurídic sobre si és ajustat a l’ordenament jurídic els pactes 
esmentats i el procediment per tal de dur-lo a terme. 
4 
 
 
2. EL PRINCIPI D’OPORTUNITAT EN L’ÀMBIT DE LA POTESTAT SANCIONADORA 
 
El tema de l’exercici facultatiu o d’oportunitat de la potestat sancionadora és 
un tema discutit que s’ha confrontat amb el principi d’oficialitat. Mentre el primer 
considera que l’Administració pot iniciar o no la potestat sancionadora, en el segon 
cas es considera que aquella està obligada a posar-la en marxa. Així, alguns autors 
han senyalat que el principi d’oportunitat comporta que: “la Administración no está 
obligada por ley a castigar, sino que simplemente se le autoriza a hacerlo” (A. NIETO 
GARCÍA, 2004). 
 
En el cas que ens ocupa, no es tracta d’una qüestió d’oportunitat en la 
imposició de la sanció, perquè les conductes ja han estat sancionades per 
l’Administració. En aquest sentit, cal distingir d’entrada entre la iniciació del 
procediment sancionador i el moment en que la sanció ja ha estat imposada. Així, 
s’ha assenyalat que: “Una cosa es la iniciación del expediente sancionador (que 
expresa el ejercicio de la potestad sancionadora) y otra muy distinta el que, una vez 
iniciado el expediente y llegado a la resolución, ésta haya de ser condenatoria si se 
comprueba la existencia de la infracción. El ejercicio facultativo implicaría la libertad 
de iniciar, o no, el expediente y la de archivarlo en cualquier momento antes de la 
resolución, pero no la absolución en contra de la legalidad”. A la qual cosa s’afegeix: 
“Por lo mismo, impuesta una sanción no sería lícita su revocación de oficio sin 
formalidad alguna alegando que se trata de un acto de gravamen no sujeto a las 
trámites legales específicos de tal revocación. O más exactamente todavía: la 
revocación es admisible si se constata que la sanción fue indebidamente impuesta; 
5 
 
no siendo admisible, en cambio, si su imposición fue correcta” (A. NIETO GARCÍA, 
2004). 
 
Les  anteriors observacions parteixen de la premissa que una vegada 
imposada la sanció aquesta no pot ser retirada o condonada. Cal dir que la 
condonació d’una sanció requeria, al meu parer una expressa previsió legislativa.  
Així, per exemple, l’art. 75 de la Llei 58/2003, de 17 de desembre, General Tributària, 
segons el qual:“Els deutes tributaris solament podran condonar-se en virtut de llei, en 
la quantia i amb els requisits que en aquesta es determinin”. Aquesta exigència bé 
podria traslladar-se a les sancions pecuniàries. Cal dir, que resultats semblants es 
produirien si una llei posterior eliminés o modifiqués en sentit positiu per la persona 
sancionada la tipificació administrativa d’una infracció o d’una sanció, en aplicació del 
principi de retroactivitat de les normes sancionadores de caràcter favorable. En 
qualsevol cas, la condonació d’una sanció administrativa ja imposada requeriria una 
cobertura legal explícita en aplicació del principi de legalitat i tipicitat previstos a l’art. 
25 de la Constitució i el 25 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector 
públic. 
 
Però aquestes consideracions no es pronuncien sobre la possibilitat de 
realitzar tècniques de compensació o substituir les sancions administratives per 
d’altres de diferents. En el cas que ens trobem no som davant d’una situació de 
tolerància, ni de condonació de la sanció administrativa. Segons els termes en que es 
planteja l’acord no es produeix una situació d’impunitat de l’empresa sancionada, sinó 
que es ve a computar una sanció ja complerta i anul·lada amb un altre de vigent o es 
6 
 
ve a transformar dues sancions de prohibició d’activitat en dues sancions de tipus 
econòmic. 
 
En efecte, ens trobem amb la possibilitat de compensar dues sancions 
administratives imposades que tenen el mateix contingut ambdues, 181 dies de 
tancament, tramitades en procediments administratius diferents, en un cas per “tolerar 
el consum de droga” i en l’altre per “obstaculitzar sortides d'evacuació”. Es tracta de 
sancions que porten causa d’infraccions molt greus previstes a les lletres b) i d) de 
l’art. 47 de la Llei 11/2009, del 6 de juliol, de regulació administrativa dels espectacles 
públics i les activitats recreatives. De l’altra banda, es planteja la possibilitat de 
substituir dues sancions administratives de suspensió d’activitat durant 90 dies per 
dues sancions de 6.601 EUR cadascuna. Aquestes dues sancions estan 
fonamentades en l’art. 48.m) de l’esmentada Llei11/2009, per  “Admetre menors en 
establiments oberts al públic, espectacles públics o activitats recreatives on aquests 
tinguin prohibida l'entrada”. 
 
Aquestes possibilitats sembla que haurien d’interpretar-se restrictivament, 
justificar-se de forma adequada en funció de l’existència d’un interès públic que avalés 
aquesta solució, complint una sèrie de requisits, així com no produir una situació 
d’impunitat de la persona infractora. Passarem, per tant, a examinar individualment la 
viabilitat jurídica d’ambdós tipus de mesures en el cas que ens ocupa. 
 
3. SOBRE LA POSSIBILITAT DE COMPENSAR SANCIONS ADMINISTRATIVES DE PROCEDIMENTS 
DIFERENTS  
 
7 
 
La compensació de sancions administratives no té actualment una regulació 
general en l’ordenament jurídic espanyol. Cal dir que la compensació és una figura 
que ve aplicant-se en altres àmbits com el dels deutes tributaris, segons preveu els 
arts. 71 a 76 de la Llei 58/2003, de 17 de desembre, General Tributària. En canvi, no 
es troba una regulació semblant en l’àmbit sancionador administratiu. Això no vol dir, 
que aquesta possibilitat sigui prohibida per l’ordenament jurídic. 
 
A l’antic art. 4.2  del Reglament del Procediment per a l’exercici de la potestat 
sancionadora, aprovat pel Reial Decret 1398/1993, de 4 d’agost, (disposició 
derogada), es preveia que: “El compliment o execució de les mesures de caràcter 
provisional o de les disposicions cautelars que, en el seu cas, s’adoptin es 
compensaran, quan sigui possible, amb la sanció imposada”. Aquest reglament va 
ser derogat expressament per la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment 
administratiu comú. Cal dir que el motiu d’aquesta reforma legal no va ser la de 
prohibir la compensació entre la sanció i la mesura cautelar, sinó elevar de rang legal 
la regulació del procediment administratiu. En aquest procés de reforma van 
desaparèixer determinats articles del reglament segurament a conseqüència de fixar 
una regulació legal comuna amb els aspectes més rellevants. 
 
Cal advertir d’entrada que les mesures cautelars o provisionals i les sancions 
administratives no són mesures que tenen la mateixa naturalesa. En el cas de les 
mesures cautelars o provisionals tenen com objectius: “assegurar l’eficàcia de la 
resolució́ que es pugui dictar, si hi ha elements de judici suficients per a això̀, d’acord 
amb els principis de proporcionalitat, efectivitat i onerositat menor” (art. 56 de la Llei 
39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú). Per la seva banda, “el 
8 
 
fin de las sanciones es, en último extremo, el cumplimiento de determinadas norma. 
Si se multa a los automovilistas imprudentes no es tanto para “retribuirles” su pecado 
sino, mucho más simplemente, para que no vuelvan a pecar. A la Administración – 
como a la sociedad en general – no le preocupa que un infractor quede impune (no 
sea “retribuido”), sino que con la sanción – e incluso con la amenaza de ella – procure 
no infringir en adelante y que, en definitiva, el tráfico sea más seguro y más fluido. 
Pues bien, probado está que en ocasiones es más eficaz a estos efectos la 
benevolencia que el rigor y tal es la política que se sigue actualmente en casi todas 
las Administraciones, al menos para las infracciones de masas” (A. NIETO GARCÍA, 
2004). 
 
Malgrat es tracta de mesures de naturalesa diferent les mesures cautelars i les 
sancions administratives es sol admetre pacíficament que quan es tracta de mesures 
de privacions de drets el compliment de les primeres s’utilitzi per a compensar en tot 
o en part l’execució de les segones. Cal dir, que en el present cas, a més a més, no 
es tracta de dues mesures de naturalesa diversa, sinó que es tracten de dues 
sancions amb el mateix contingut i que responen a un fonament comú basat en 
garantitzar el compliment de la legislació en matèria d’espectacles públics. 
 
Degut al fet que les sancions administratives són una manifestació de l’ius 
puniendi de l’Estat podem acudir a la regulació que es realitza de la compensació en 
l’àmbit penal que esdevé un referent en aquest àmbit. En l’àmbit penal, es preveu la 
compensació als arts. 58 i 59 del Codi Penal, aprovat per Llei Orgànica 10/1995, de 
23 de novembre. Segons aquests articles:  
 
9 
 
“Article 58. 
1. El temps de privació de llibertat patit provisionalment serà abonat en la 
seva totalitat pel jutge o tribunal sentenciador per al compliment de la pena o 
penes imposades en la causa en què aquesta privació va ser acordada, llevat 
pel que fa hagi coincidit amb qualsevol privació de llibertat imposada al penat en 
una altra causa, que li hagi estat abonada o li sigui abonable en ella. En cap cas 
un mateix període de privació de llibertat podrà ser abonat en més d'una causa. 
2. L'abonament de presó provisional en causa diferent de la que es va 
decretar serà acordat d'ofici o a petició del penat i prèvia comprovació que no 
ha estat abonada en una altra causa, pel jutge de vigilància penitenciària de la 
jurisdicció de la qual depengui el centre penitenciari en què es trobi el penat, 
prèvia audiència del ministeri fiscal. 
3. Només és procedent l'abonament de presó provisional soferta en una altra 
causa quan aquesta mesura cautelar sigui posterior als fets delictius que van 
motivar la pena a la qual es pretén abonar. 
4. Les regles anteriors s'aplicaran també respecte de les privacions de drets 
acordades cautelarment. 
 
Aquest article es refereix a mesures de privació de llibertat com també a 
mesures de privacions de drets que són acordades cautelarment i que són abonades 
en l’execució de la pena. En l’article es distingeix entre l’abonament en la mateixa 
causa o bé en una causa diferent, establint una sèrie de regles.  
 
Com assenyala Enrique DEL CASTILLO CODES: “la jurisprudencia vino realizando 
una interpretación generosa del citado precepto, en el sentido de permitir el abono de 
10 
 
la prisión preventiva en causa distinta, cuando el procedimiento en el que se adoptó 
la citada medida cautelar se dictó sentencia absolutoria, o condenatoria pero 
imponiendo una pena de duración inferior al período en el que el condenado 
permaneció privado cautelarmente de libertad. Al respecto, se razonaba tal proceder 
en la necesidad de reconocer, en beneficio del reo, “la posibilidad de computar en 
otros procesos diferentes ese tiempo anterior de privación de libertad, todo ello de 
acuerdo con lo que puede considerarse como un principio general de derecho, de 
común aplicación a las diversas ramas jurídicas, en virtud del cual, cuando un mal se 
produce, su reparación ha de realizarse con prioridad de forma específica, de modo 
que sólo ha de acudirse a la solución de la indemnización pecuniaria 
subsidiariamente, es decir, sólo cuando no haya otra posibilidad de compensar ese 
mal de otro modo más adecuado a su propia naturaleza” (Sentencia del Tribunal 
Supremo de 2 de julio de 1993). 
 
Segons ens diu el mateix autor, “los supuestos en los que, tras sufrir prisión 
preventiva, el sujeto resulta finalmente absuelto o condenado a una pena de duración 
inferior al período de internamiento. Ya vimos que la jurisprudencia ha admitido sin 
tapujos el abono de la prisión sufrida en otra causa distinta, siempre y cuando la 
condena en la que se pretende abonar sea por hechos anteriores a la medida cautelar 
o que, siendo posteriores, en el momento de cometerlos el sujeto no supiese del 
resultado absolutorio de la causa por la que se le impuso la prisión preventiva”. 
 
Cal dir que en el moment de comissió de la infracció d’obstaculitzar les sortides 
d’evacuació encara no havia recaigut la Sentència del Tribunal Superior de Justícia 
11 
 
per la qual s’anul·lava l’anterior sanció. D’aquesta la part interessada no podia 
preveure amb certesa el resultat anul·latori de la sanció administrativa. 
 
La compensació entre mesures cautelars i penes fins i tot és admesa quan 
aquestes tinguin distinta naturalesa, si bé aquí caldrà que el jutge o tribunal estimi la 
viabilitat d’aquesta possibilitat. Així ho assenyala l’art. 59 del Codi Penal quan 
assenyala que: 
 
“Quan les mesures cautelars sofertes i la pena imposada siguin de distinta 
naturalesa, el Jutge o Tribunal ordenarà que es tingui per executada per la pena 
imposada en aquella part que estimi compensada”. 
 
En el cas que ens ocupa, les sancions de prohibició de realitzar l’activitat 
imposant 181 dies de tancament són tramitades en procediments administratius 
diferents, en un cas per “tolerar el consum de droga” i en l’altre per “obstaculitzar 
sortides d'evacuació”. Per tant, es pot pensar en que es tracten de dues sancions 
imposades en dues causes diferents. En qualsevol cas, es tracten de mesures de 
naturalesa homogènia, en quant coincideixen en el seu contingut, que sancionen 
infraccions molt greus, tenint a més un fonament jurídic comú en l’art. 47 de la Llei 
11/2009, del 6 de juliol, de regulació administrativa dels espectacles públics i les 
activitats recreatives.  
 
Cal tenir present vàries consideracions rellevants. En primer lloc, hem de 
subratllar l’existència d’un interès públic com és el fet que la compensació resulta una 
alternativa a una possible reclamació de responsabilitat patrimonial de l’Administració. 
12 
 
En segon lloc, sembla preferible acudir a la figura de la compensació davant una 
mesura de restitució o rescabalament com és la indemnització, produint-se d’aquesta 
manera una major satisfacció de la tutela judicial efectiva, així com de l’interès públic, 
ja que s’evita una possible reclamació de responsabilitat patrimonial que té bastantes 
probabilitats de prosperar. En tercer lloc, no es produeix una situació d’impunitat de 
la segona infracció, ja que la sanció administrativa de tancament s’ha complert. I en 
quart lloc s’assegura amb una mesura acceptada a través d’un acord per la persona 
sancionada la finalitat que té l’ordenament jurídic de garantir el compliment de la 
legislació que ha estat infringida.  
 
Per aquestes raó considerem que la mesura de compensació entre dues 
sancions de naturalesa homogènia, encara que tramitades en procediments 
administratius diferents, no va en contra de l’ordenament jurídic, ni encara menys 
suposa una dispensa no admesa per l’ordenament jurídic. Amb aquesta compensació 
s’assegura a més el compliment de la sanció administrativa i la finalitat perseguida 
per la norma en matèria d’espectacles i activitats recreatives. D’aquesta manera no 
només s’evita el procediment de responsabilitat patrimonial que es pugui derivar de 
la sanció complida però anul·lada, sinó que es confirma la sanció de 181 dies que ha 
estat confirmada en primera instancia, però que ha estat apel·lada. Per tant, s’evita 
una eventual estimació que podria comportar que l’exercici de la potestat 
sancionadora esdevingués inútil en tots dos casos.  
 
4. SOBRE LA VIABILITAT DE SUBSTITUIR SANCIONS DE SUSPENSIÓ D’ACTIVITAT PER SANCIONS 
DE TIPUS ECONÒMIC 
 
13 
 
La imposició de les dues sancions de suspensió d’activitat durant 90 dies 
cadascuna per “admetre menors” es basa en l’art. 51 de la Llei 11/2009, del 6 de juliol, 
de regulació administrativa dels espectacles públics i les activitats recreatives. 
D’acord amb aquest article: 
 
“Sancions per la comissió de faltes greus 
Les faltes greus poden ésser sancionades, acumulativament o 
alternativament, amb: 
a) Una multa de 1.001 a 10.000 euros i, en cas de reincidència en la 
comissió de faltes greus, de fins a 20.000 euros. 
b) La prohibició d'utilitzar l'establiment obert al públic afectat, 
mitjançant el tancament i el precinte, per a cap activitat relacionada amb 
els espectacles públics o les activitats recreatives per un període màxim 
de sis mesos. 
c) La suspensió de l'autorització o la llicència per un període màxim de sis 
mesos. 
d) La inhabilitació per a ésser titulars o organitzadors per un període màxim 
de sis mesos. 
e) El comís durant un període màxim de sis mesos. El comís pot tenir 
caràcter indefinit si es donen les mateixes circumstàncies que les establertes 
per l'article 50.f. 
f) La publicitat de la conducta constitutiva d'infracció, en els termes 
establerts per l'article 53. 
g) L'avançament de l'hora de tancament dels establiments durant un període 
màxim de sis mesos. 
14 
 
h) La suspensió de fins a sis mesos o la revocació de l'habilitació del 
personal de control d'accés. 
i) La suspensió de fins a sis mesos o la revocació de l'habilitació dels centres 
de formació del personal de control d'accés. 
j) Si els infractors són espectadors o usuaris, una multa de 151 a 500 euros 
i, en cas de reincidència en la comissió d'infraccions greus, de fins a 1.000 
euros.” 
 
Cal dir, que la Llei preveu en aquest article diversos tipus de sancions que 
poden ser de caràcter econòmic o d’un altre tipus, les quals poden ser establertes de 
forma acumulativa o alternativa. Resulta habitual en l’àmbit sancionador que les lleis 
estableixin aquest tipus de marge que l’Administració haurà d’aplicar en funció de les 
circumstàncies del cas i d’acord amb els criteris de graduació de la sanció. 
 
La quantitat de 6.601 EUR per a cadascuna de les sancions, que es proposa 
que substitueixi a les dues sancions de tancament del local, entra dins del marge que 
l’art. 51 de la Llei 11/2009, del 6 de juliol, de regulació administrativa dels espectacles 
públics i les activitats recreatives, estableix per a sancionar les infraccions molt greus 
que es troba entre 1.001 a 10.000 euros. 
 
Per a la imposició d’una sanció econòmica o una sanció limitativa de drets cal 
tenir en compte el principi de proporcionalitat d’acord amb els criteris establerts a l’art. 
29 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic: 
 
15 
 
1. Les sancions administratives, siguin o no de naturalesa pecuniària, en 
cap cas poden implicar, directament o subsidiàriament, privació de llibertat. 
2. L’establiment de sancions pecuniàries ha de preveure que la 
comissió de les infraccions tipificades no sigui més beneficiosa per a 
l’infractor que el compliment de les normes infringides. 
3. En la determinació normativa del règim sancionador, així com en la 
imposició de sancions per part de les administracions públiques, s’ha 
d’observar la deguda idoneïtat i necessitat de la sanció que s’ha d’imposar 
i la seva adequació a la gravetat del fet constitutiu de la infracció. La 
graduació de la sanció ha de considerar especialment els criteris següents: 
a) El grau de culpabilitat o l’existència d’intencionalitat. 
b) La continuïtat o persistència en la conducta infractora. 
c) La naturalesa dels perjudicis causats. 
d) La reincidència, per comissió en el terme d’un any de més d’una infracció 
de la mateixa naturalesa quan hagi estat declarat així per una resolució ferma 
en via administrativa. 
4. Quan ho justifiqui l’adequació deguda entre la sanció que s’hagi d’aplicar 
amb la gravetat del fet constitutiu de la infracció i les circumstàncies concurrents, 
l’òrgan competent per resoldre pot imposar la sanció en el grau inferior. 
5. Quan de la comissió d’una infracció derivi necessàriament la comissió 
d’una altra o altres, s’ha d’imposar únicament la sanció corresponent a la 
infracció més greu comesa. 
6. És sancionable, com a infracció continuada, la realització d’una pluralitat 
d’accions o omissions que infringeixin el mateix precepte administratiu o 
16 
 
preceptes administratius semblants, en execució d’un pla preconcebut o 
aprofitant una ocasió idèntica. 
 
La finalitat de les mesures sancionadores previstes a la norma és la 
protecció dels menors, garantint que els establiments d’espectacles controlin 
l’accés d’aquells a les seves instal·lacions evitant que entrin quan així estigui previst. 
En aquest sentit a l’expedient sancionador es justifica la imposició d’una sanció de 
tancament en funció d’una sanció pecuniària de la següent forma en l’expedient (AUT-
04-2016-00937 / STA146791938): 
 
“Tot el que no obsta a que, en virtut del principi establert a lart. 55.2 LRAEPAR, 
com bé diu l’al·legat, la sanció proposada hagi d’ésser proporcionada a la 
gravetat dels fets i a les circumstàncies concretes del cas. Com a aquest supòsit 
en que la proposta de resolució proposa una sanció de noranta dies naturals de 
tancament, és a dir, que dins de la graella establerta per l’art. 51.b) LRAEPAR 
que permet per a la sancions greus una sanció de tancament de fins a sis mesos 
de màxim, es graduada proposant tres mesos, en tant que tal com sindica a la 
proposta recorreguda, els menors d’edat no haurien pogut accedir a la sala si la 
titular, per sí o bé per mitjà de l’empresa encarregada de vetllar pel correcta 
control d’accés, no hagués admès la seva entrada; i això contravenint les 
limitacions d’accés per a les persones menors d’edat que regula l’art. 53 REPAR. 
Així doncs, es tenen en consideració els criteris establerts a l’art. 55 citat, 
atenent a la transcendència social de la infracció i al risc que aquesta 
podria suposar per a la seguretat dels menors que van entrar dins de 
17 
 
l’establiment, el que suposa una negligència de la interessada al controlar 
l’accés a l’establiment, que redunda en la comissió d’una infracció greu. 
A més, no es pot tenir en consideració l’al·legat de que només es tracta d’un 
percentatge molt petit de persones menors respecte de l’aforament dunes 
quatre-centes persones aproximadament presents a la discoteca doncs, l’art. 
147.g) REPAR tipifica com a infracció greu quan el nombre de menors presents 
a l’establiment és menor de cinc; ja que si en fossin cinc o més, el nombre de 
menors presents a l’interior de l’establiment, aleshores, estaríem davant duna 
infracció molt greu regulada a lart. 146.h.2) LRAEPAR. I això, ho regula la 
normativa amb independència de l’aforament de persones presents a l’interior 
de l’establiment”. 
 
Aquesta motivació es realitza de forma molt similar a l’altra expedient 
administratiu 
(AUT-04-2018-00519 / STA211184624): 
 
“en virtut del principi de proporcionalitat al·legat, a l’efecte de motivar 
degudament la sanció que es proposa, cal tenir en consideració, especialment: 
que els fets constatats i no controvertits, son constitutius duna infracció greu 
tipificada a l’art 48.m) LRAEPAR; que dita infracció, de conformitat amb l’art. 
51.b) LRAEPAR, pot ser objecte duna sanció de tancament de fins a sis mesos, 
en tant que l’art. 149.d) REPAR atorga a l´òrgan sancionador potestat per 
establir alternativament a la sanció econòmica mesures sancionadores de 
tancament i precinta; i que, quan es tracta de mesures per protegir a menors 
d’edat, cal tenir en consideració la transcendència social de la infracció, 
18 
 
atenent el caràcter de bé especialment protegit, ja que es tracta de menors 
d’edat que tenen prohibida l’entrada a aquest tipus d’establiment, vist el 
possible risc que per a la seva seguretat i salut podria arribar-los a suposar 
l’accés, fins a altes hores de la matinada (0420h), a un tipus d’establiment 
(discoteca sala de festa) on precisament tenen prohibida l’entrada, que no 
compta amb les preceptives condicions establertes a la normativa sobre 
protecció al menor, per les que vetlla especialment l’art. 9 LRAEPAR; i que, 
a més, no és la primera vegada que la titular es veu sancionada per aquest 
tipus de fets. Tots ells motius a considerar i que permeten fonamentar, tal com 
preveu lart. 51 LRAEPAR, proposar una sanció de tancament de l’establiment 
durant un període temporal”. 
 
Cal dir, que a criteri de l’autor d’aquest informe, si bé la legislació aplicable té, 
d’acord amb el principi d’oportunitat, un marge d’apreciació o de discrecionalitat a 
l’optar entre sanció privativa de drets (tancament del local per 90 dies) i sanció 
pecuniària, ha motivat i justificat adequadament l’existència de circumstàncies per les 
quals la millor solució per a garantir el compliment de la legalitat és la mesura de 
tancament. L’existència d’aquestes circumstàncies vinculen, per tant, a 
l’Administració a l’hora de determinar la sanció aplicable, per la qual cosa no les pot 
desconèixer.  
 
Qüestió distinta és que hagin aparegut amb posterioritat raons d’interès públic 
que aconsellin modificar el contingut de la sanció per tal de garantir el compliment de 
la norma i la seva finalitat que resulta en definitiva la protecció dels menors. Però 
caldrà que d’acord amb l’art. 35.c) de la Llei 3972015, d’1 d’octubre, del procediment 
19 
 
administratiu comú motivi un canvi de circumstàncies que justifiqui des de la 
perspectiva dels interessos generals, als quals ha de servir amb objectivitat 
l’Administració. Aquest article diu explícitament que caldrà motivar: “Els actes que se 
separin del criteri seguit en actuacions precedents o del dictamen d’òrgans 
consultius”. Aquesta motivació haurà de basar-se, per tant, en motius de pes que 
justifiquin aquest canvi de criteri. 
 
En aquest sentit, les actuals circumstàncies de crisi en matèria de salut pública 
generada per la COVID-19 pot haver modificat les circumstàncies per les que 
l’Administració va optar inicialment per la mesura de tancament en lloc de la sanció 
pecuniària. En efecte, en la situació actual d’emergència sanitària, la RESOLUCIÓ 
SLT/2546/2020, de 15 d'octubre, per la qual s'adopten noves mesures en matèria de 
salut pública per a la contenció del brot epidèmic de la pandèmia de COVID-19 al 
territori de Catalunya, ha establert restriccions que fan que el compliment de la sanció 
de prohibició d’utilització amb tancament no tingui els mateixos efectes que podria 
tenir en una situació de normalitat. Així, pot donar-se que la mesura de tancament 
pugui beneficiar a l’empresa sancionada més que una sanció de tipus econòmic, ja 
que pot coincidir amb l’aplicació de les mesures de salut pública adoptades per les 
autoritats. Caldrà, en qualsevol cas, valorar a l’Administració les circumstàncies 
concretes que poguessin justificar aquest canvi de criteri a l’hora de substituir la 
sanció de tancament per una sanció de tipus econòmic. 
 
Com a garantia per al compliment de la prohibició d’entrada de menors, podria 
exigir-se un pla específic de control accés on s’establissin mesures concretes 
adreçades a evitar aquest incompliment. Pla de control d’accés que hauria d’oferir 
20 
 
unes garanties adequades i rigoroses que aquest control es realitzarà pel titular de la 
llicència del local d’espectacles. Sembla, per tant, que caldria incorporar a l’acord el 
text d’aquest pla, oferint garanties adequades, precises i solvents que es produirà 
aquest control. Per exemple, realitzant una formació específica als treballadors que 
realitzin el control d’accés i als demés empleats que treballin en el local, establint un 
protocol amb uns criteris detallats per a realitzar controls ja siguin sistemàtics o 
aleatoris en funció de les circumstàncies de casa cas, creant un carnet de client on 
es verifiqui l’edat del titular, establint mecanismes complementaris de supervisió de la 
feina realitzada pels controladors d’accés, preveient mesures disciplinàries dels 
empleats o una clàusula de resolució dels contractes amb les empreses que realitzin 
el servei de control d’accés, etc. En el text de l’acord hauria de constar una clàusula 
explícita per la qual el titular de la llicència, ja sigui l’actual o algú altre en el cas que 
aquesta s’arribi a transmetre, que assumeixi l’obligació de complir amb la diligència 
necessària aquest pla. 
 
Cal tenir present que l’acord no pot perjudicar tercers que en aquest cas són 
els menors als quals protegeix la norma. Un dels procediments sancionadors es va 
iniciar arran de la denúncia d’una de les mares d’un menor. Per tant, cal examinar el 
paper de la figura del denunciant en el procediment administratiu sancionador. 
 
La figura del denunciant ha estat objecte de polèmica doctrinal i jurisprudencial 
per si pot considerar-se o no persona interessada. A l’art. 62.5 de la Llei 39/2015, d’1 
d’octubre, del procediment administratiu comú s’assenyala que: “La presentació d’una 
denúncia no confereix, per si sola, la condició d’interessat en el procediment”.  
 
21 
 
A la STS del Tribunal Suprem, de 28 de gener de 2019 (secció 3a, Sala del 
contenciós administratiu) (Roj: STS 494/2019 - ECLI: ES:TS:2019:494) es planteja el 
tema de la legitimació activa del denunciant quan aquest vol que s’imposi una sanció 
més greu al denunciat una vegada ha finalitzat el procediment administratiu 
sancionador. En aquesta sentència es recorda la doctrina general sobre la figura del 
denunciant en el procediment administratiu sancionador 
 
“- Como regla general, el denunciante, por el simple hecho de su denuncia, 
no tiene interés legitimador para exigir la imposición de sanciones, sean 
pecuniarias o de otro tipo. Así,́ se ha afirmado de forma reiterada que 
"ciertamente, de la condición de denunciante, únicamente y por sí misma, no se 
deriva legitimación para impugnar la resolución que pone fin al procedimiento 
sancionador, pues como se viene reiteradamente sosteniendo por la 
jurisprudencia el concepto de denunciante no es coincidente con el de parte 
interesada o titularidad de un derecho o interés legitimo en palabras del art. 19 
de la LJCA ". (STS, Sala Tercera de 18 de mayo de 2001 -recurso 86/1999 - que 
recoge sentencias anteriores de 16 de marzo de 1982 y 28 de noviembre de 
1983).  
- Este principio general no implica, sin embargo, que el denunciante carezca 
legitimación en todos los casos, pues la tendrá́ cuando, además de ser 
denunciante, sea titular de un interés legítimo. En este sentido, la STS de 24 de 
enero de 2000, sostiene que el denunciante puede tener legitimación activa 
cuando "la anulación del acto que se recurre produzca de modo inmediato un 
efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro para el 
legitimado". Es por ello, que en la determinación de cuando existe o no ese 
22 
 
beneficio o perjuicio hay que acudir a cada supuesto concreto. El Tribunal 
Supremo, en sentencia de 30 de enero de 2001, ha señalado que "[...] el dato 
de si la imposición de una sanción puede producir un efecto positivo en la esfera 
jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera, 
y será́ así, en cada caso, y en función de lo pretendido, como pueda darse la 
contestación adecuada a tal cuestión, no siéndolo la de que la imposición de la 
sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés". (SSTS de 21 de 
noviembre de 2005, 30 de noviembre de 2005 y más recientemente STS de 22 
de mayo de 2007 (rec. 6841/2003).  
- Se ha reconocido la legitimación activa del denunciante cuando el interés 
que hace valer en la demanda se centra en que se desarrolle una actividad de 
investigación y comprobación a fin de constatar si se ha producido una conducta 
irregular que merezca una respuesta en el marco de atribuciones del órgano 
competente para sancionar (SSTS, Sala Tercera, Sección 7a, de 13 de octubre 
de 2004 (rec. 568/2001), 17 de marzo de 2005 (rec. 44/02), 5 de diciembre de 
2005 (rec. 131/2002), 26 de diciembre de 2005, 19 de octubre de 2006 (rec. 
199/2003) y 12 de febrero de 2007 (rec. 146/2003), entre otras). Por ello, se ha 
admitido legitimación para impugnar el archivo de un procedimiento sancionador 
cuando lo que se pretende en el proceso no es la imposición de una sanción 
sino que el órgano administrativo desarrolle una actividad de investigación y 
comprobación suficiente a fin de constatar si se ha producido una conducta 
irregular que merezca una respuesta en el marco de las atribuciones que dicho 
órgano tiene encomendadas (por todas STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 
12 de febrero de 2007 (rec. 146/2003).  
23 
 
- Sin embargo, se ha negado legitimación para solicitar la imposición de una 
sanción o agravación de la ya impuesta. La jurisprudencia se asienta en la idea 
de que la imposición o no de una sanción, y con mayor motivo cuando lo que se 
pretende es cuestionar la gravedad de la sanción impuesta, no produce, como 
regla general, efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni 
elimina carga o gravamen alguno de esa esfera (SSTS de 25 de marzo de 2003 
y las que en ella se citan de 12 de diciembre de 2012 , 19 de diciembre de 2017 
y STS no 1033/2018, de 18 de junio (rec. 178/2017). Partiendo de esta 
consideración, se afirma que "el interés determinante de la legitimación de un 
denunciante no comprende, [...] que esa actuación investigadora termine 
necesariamente con un acto sancionador" (STS, Sala Tercera, Sección Séptima, 
de 14 de diciembre de 2005 (rec. 101/2004) y STS de 13 de octubre de 2004 
(rec. 568/01). Esta jurisprudencia ha llevado a esta Sala a denegar la 
legitimación en numerosos supuestos de actores que reclamaban alguna 
sanción ante el Consejo General del Poder Judicial, en materia de disciplina de 
entidades bancarias (STS de 24 de enero de 2.007 rec. 1.408/2.004) o en 
materia de contabilidad (STS de 11 de abril de 2.006 -RC 3.543/2.003 -), entre 
otras.  
Así,́ la jurisprudencia ha descartado que puedan considerarse como 
beneficios o ventajas la mera alegación de que "la imposición de la sanción 
constituye por sí misma la satisfacción de un interés" (STS de 23 de mayo de 
2003 y 3 de noviembre de 2005). La STS de 26 de noviembre de 2002 ha 
afirmado que "el denunciante ni es titular de un derecho subjetivo a obtener una 
sanción contra los denunciados, ni puede reconocérselo un interés legítimo a 
que prospere su denuncia, derecho e interés que son los presupuestos que 
24 
 
configuran la legitimación, a tenor del artículo 24,1 de la Constitución y del art. 
31 de la Ley 30/92, sin que valgan como sostenedores de ese interés los 
argumentos referidos a que se corrijan las irregularidades, o a que en el futuro 
no se produzcan, o a la satisfacción moral que comportaría la sanción, o la 
averiguación de los hechos, para el denunciante [...]". Jurisprudencia que ha 
permanecido constante en las STS de 12 de diciembre de 2012, de 19 de 
diciembre de 2017 y de 14 de junio de 2018 (rec. 474/2017) entre otras muchas, 
afirmándose que no se ostenta legitimación para la imposición o no de una 
sanción por entender que "no produce efecto positivo alguno en la esfera jurídica 
del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera". 
 
El fet que la denunciant sigui la mare d’un menor planteja l’existència d’un 
interès legítim en quan aquesta és la titular de la pàtria potestat. Aquesta pàtria 
potestat s’exerceix en un funció de l’interès del menor. La normativa que empara el 
règim sancionador persegueix protegir els menors amb la prohibició d’accedir a 
aquestes discoteques i sales d’espectacle. Cal dir, però, que la legitimació de la mare 
estaria orientada més a que l’Administració adoptés les mesures oportunes per tal 
d’assolir la protecció dels menors evitant els riscos que es poden derivar del seu accés 
en aquests locals. Ara bé, aquest interès no es tradueix en un dret a que es produeixi 
necessàriament la imposició d’una concreta mesura sancionadora ni de l’agreujament 
d’aquesta.  En aquest sentit, el TS ha assenyalat que: 
 
“[…] no debe confundirse el interés legítimo con una satisfacción personal o 
moral del denunciante/perjudicado, ni sustentar su legitimación en el intento de 
paliar “el ataque moral sufrido, provocando una cicatrización de la herida 
25 
 
espiritual sufrida” o en su “desasosiego y desmoralización”, tal y como pretende 
la sentencia recurrida en casación. Cuando el denunciante/perjudicado lo 
que pretende discutir en sede jurisdiccional es la gravedad de la infracción 
y sanción impuesta, y para ello aduce un perjuicio a su esfera moral, que 
no le reporta un beneficio o ventaja material alguno, fuera de la 
satisfacción personal en que se cumpla con la legalidad y se imponga la 
sanción que él considera justa y adecuada, se confunde el interés legítimo 
con un interés por la defensa de la legalidad, que no queda amparada en 
nuestro ordenamiento jurídico fuera de los excepcionales supuestos en 
los que se reconoce una acción pública. 
La aplicación de estas consideraciones al caso enjuiciado impide apreciar 
que el denunciante tuviera un interés legítimo, pues no  ha resultado acreditado 
que la situación jurídica del denunciante-recurrente experimente ventaja alguna 
por el hecho de que la sanción por él pretendida sea superior a la impuesta, 
debiendo negarse, en consecuencia, legitimación para recurrir en sede 
contencioso-administrativa, sin que ello implique violación del artículo 24 de la 
Constitución , pues este derecho también queda satisfecho ante una decisión 
fundada de inadmisión y no abarca el derecho a que la respuesta de los 
tribunales se acomode al deseo del recurrente.” 
 
Per les raons exposades, la condició de denunciant de la mare d’un dels 
menors no comporta necessàriament un interès legítim a un agreujament o a un 
determinat tipus de sanció administrativa, econòmica o de tancament del local, sinó 
en qualsevol cas que l’Administració ha dut a terme la investigació dels fets i l’adopció 
26 
 
de mesures de forma motivada que tingui per objecte el compliment de la normativa 
en matèria de protecció de menors. 
 
5. EL MECANISME DE L’ACORD TRANSACCIONAL: LÍMITS I APLICACIÓ AL PRESENT CAS 
 
 La confluència d’una sèrie d’interessos per part de l’Administració i per part de 
l’empresa sancionada planteja la possibilitat d’arribar una entesa que doni la major 
satisfacció a l’interès públic i suposi una compliment més adequat des de la 
perspectiva del destinatari de la sanció administrativa. En el cas de l’Ajuntament de 
Barcelona no hi hauria solament l’evitació d’una eventual reclamació de 
responsabilitat patrimonial de l’Administració, amb la corresponent preservació dels 
fons públics, sinó la de garantir que en l’actual context d’emergència sanitària es 
compleixi d’una forma més efectiva les sancions administratives i, en definitiva, el 
compliment de la normativa en matèria d’espectacles públics. Per part de l’empresa 
sancionada, es pot produir un compliment més ajustat a les circumstàncies actuals, 
possibilitant a més que la llicència pugui ser objecte de transmissió a tercers. Aquesta 
compensació no és una mera composició o intercanvi de tipus econòmic, sinó que 
respon a raons justificades d’interès públic en la que venen confluint també els 
interessos de l’empresa, assegurant el compliment de la normativa d’espectacles 
públics. 
 
 La possibilitat d’arribar a acords és contemplada de forma genèrica per l’art. 86 
de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, de procediment administratiu comú de les 
Administracions públiques, que estableix el següent: 
 
27 
 
 “Terminació convencional. 1. Les administracions públiques poden 
subscriure acords, pactes, convenis o contractes amb persones tant de dret 
públic com privat, sempre que no siguin contraris a l’ordenament jurídic ni 
versin sobre matèries no susceptibles de transacció i tinguin per objecte 
satisfer l’interès públic que tenen encomanat, amb l’abast, els efectes i el 
règim jurídic específic que, si s’escau, prevegi la disposició que ho reguli, i 
aquests actes poden tenir la consideració de finalitzadors dels procediments 
administratius o inserir-s’hi amb caràcter previ, vinculant o no, a la resolució que 
hi posi fi”. 
 
També cal recordar que amb caràcter general la legislació del procediment 
administratiu sancionador contempla la possibilitat que les persones interessades 
puguin accedir a un benefici de reducció del 20% de la sanció, percentatge que es 
pot incrementar de forma reglamentària, si paguen voluntàriament la sanció, fet que 
comporta la terminació del procediment administratiu sancionador. 
 
Article 85. Terminació en els procediments sancionadors.  
1. Un cop iniciat un procediment sancionador, si l’infractor reconeix la seva 
responsabilitat, es pot resoldre el procediment amb la imposició de la sanció que 
escaigui.  
2. Quan la sanció tingui únicament caràcter pecuniari o bé calgui imposar una 
sanció pecuniària i una altra de caràcter no pecuniari però s’ha justificat la 
improcedència de la segona, el pagament voluntari per part del presumpte 
responsable, en qualsevol moment anterior a la resolució, implica la terminació 
del procediment, excepte pel que fa a la reposició de la situació alterada o a la 
28 
 
determinació de la indemnització pels danys i perjudicis causats per la comissió 
de la infracció. 
3. En tots dos casos, quan la sanció tingui únicament caràcter pecuniari, l’òrgan 
competent per resoldre el procediment ha d’aplicar reduccions de, almenys, el 
20% sobre l’import de la sanció proposada, i són acumulables entre si. Les 
reduccions esmentades han d’estar determinades a la notificació d’iniciació del 
procediment i la seva efectivitat està condicionada al desistiment o la renúncia 
de qualsevol acció o recurs en via administrativa contra la sanció.  
El percentatge de reducció previst en aquest apartat es pot incrementar per 
reglament.  
 
 Malgrat les reticències i les prevencions que pot arribar a plantejar l’aplicació 
de la terminació convencional a l’àmbit sancionador, cal destacar que alguna 
legislació sectorial ha vingut a reconèixer aquesta possibilitat. Així, podem esmentar 
la Llei 15/2007, de 3 de juliol, de defensa de la competència: 
 
 “Article 52. Terminació convencional. 1. El Consell de la Comissió Nacional 
de la Competència, a proposta de la Direcció d’Investigació, pot resoldre la 
terminació del procediment sancionador en matèria d’acords i pràctiques 
prohibides quan els presumptes infractors proposin compromisos que 
resolguin els efectes sobre la competència derivats de les conductes 
objecte de l’expedient i quedi garantit suficientment l’interès públic. 2. Els 
compromisos són vinculants i tenen plens efectes una vegada incorporats a la 
resolució que posi fi al procediment. 3. La terminació del procediment en els 
29 
 
termes establerts en aquest article no es pot acordar una vegada elevat l’informe 
proposta que preveu l’article 50.4.” 
 
Per tant, podem subratllar que l’ordenament jurídic no estableix una prohibició 
que exclogui la terminació convencional de l’àmbit sancionador, sinó que a més en 
alguns casos ve a admetre-la explícitament. Això, però, no comporta que la potestat 
sancionadora estigui oberta a qualsevol tipus d’acord, sinó que caldrà veure com es 
configura aquesta potestat en cada cas, veure en quins marges de discrecionalitat o 
oportunitat estableix la normativa, veure quins efectes tenen els compromisos 
adoptades respecte a les conductes infractores i, en qualsevol cas, que quedi garantit 
suficientment l’interès públic que persegueix la normativa que es vol protegir amb el 
règim sancionador.  
 
Cal destacar que els acords que es plantegen es refereixen a situacions que 
no es troben actualment en via de tramitació del procediment, sinó que estan en via 
judicial en situació de litispendència.  
 
La Resolució del Parlament Europeu de 12 de setembre de 2017 relativa a 
l'aplicació de la Directiva sobre certs aspectes de la mediació en assumptes civils i 
mercantils de 2008 recomana a la Comissió que "en el marc de la revisió de la 
normativa, busqui solucions que permetin ampliar eficaçment l'àmbit de la mediació 
també a qüestions administratives ... i que en aquest context, la Comissió i els Estats 
membres, estableixin i apliquin salvaguardes adequades en els procediments de 
mediació per tal de limitar els riscos per a les parts més febles i protegir-les contra tot 
possible abús de procediment o posició per les parts més poderoses " 
30 
 
 
Com ha assenyalat Fernando MARTÍN DIZ (2019): 
 
“Un modelo de mediación contencioso-administrativa intrajudicial 
cumple perfectamente la exigencia constitucional de control 
jurisdiccional. Esto es así,́ dado que vía homologación del acuerdo de 
mediación por parte del órgano jurisdiccional (mediante auto) y con la actual 
cobertura del art. 77.3 LJCA se procede a llevar a cabo el imprescindible 
control jurisdiccional de lo acordado y se evita generar áreas inmunes ni 
espacios exentos del cumplimiento de la legalidad en el ámbito 
administrativo y tributario. Desde otra perspectiva, el control jurisdiccional 
de las Administraciones públicas y de su actividad, es exclusivo del Poder 
Judicial, tal y como preceptúan los arts. 106 y 117 de la Constitución 
Española, pero no EXCLUYE que los litigios puedan ser resueltos por vías 
diferentes (y complementarias) de la jurisdiccional.  
El objetivo, por tanto, del control jurisdiccional del acuerdo de mediación 
obtenido a través de la opción que habilita el art. 77 LJCA sería dar 
cumplimiento al mandato constitucional llevando a efecto, por parte del 
órgano jurisdiccional, un examen sobre la validez y alcance del acuerdo 
adoptado y sus efectos, controlando legalidad, adecuación al interés 
público, no perjuicio de terceros, etc.” 
 
Els acords que posin fi a la controvèrsia té una regulació genèrica a l’article 77 
de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa 
administrativa en els següents termes: 
31 
 
 
“1. En els procediments en primera o única instància, el jutge o el tribunal, d'ofici 
o a sol·licitud d'una de les parts, una vegada formulades la demanda i la 
contestació, pot sotmetre a la consideració de les parts el reconeixement de fets 
o documents, així com la possibilitat d'assolir un acord que posi fi a la 
controvèrsia, quan el judici es promogui sobre matèries susceptibles de 
transacció i, en particular, quan versi sobre estimació de quantitat. 
Els representants de les administracions públiques demandades necessiten 
l'autorització oportuna per portar a efecte la transacció, d'acord amb les normes 
que regulen la disposició de l'acció per part d'aquests. 
2. L'intent de conciliació no suspèn el curs de les actuacions llevat que totes les 
parts que hi hagin comparegut ho sol·licitin, i es pot produir en qualsevol moment 
anterior al dia en què el plet hagi estat declarat conclús per a sentència. 
3. Si les parts arriben a un acord que impliqui la desaparició de la 
controvèrsia, el jutge o el tribunal ha de dictar interlocutòria que declari 
acabat el procediment, sempre que el que s'ha acordat no sigui 
manifestament contrari a l'ordenament jurídic ni lesiu de l'interès públic o 
de tercers. 
 
 Encara que l’art. 77 de la LJCA parla de “procediments en primera o única 
instància”, la doctrina processalista reconeix que la transacció resulta factible tant 
en primera instància, com en els recursos d’apel·lació i de cassació. En qualsevol 
cas, s’aplicarien els principis generals que se’n deriven de la legislació processal. 
Havent d’esmentar a més que no hi ha una prohibició com a tal de realitzar la 
conciliació en via d’apel·lació o de cassació. 
32 
 
 
Com diu la Interlocutòria del Jutjat del Contenciós Administratiu núm. 9 de 
Barcelona 21/2017, de 26 de gener (Roj: SJCA 307/2017 - ECLI: 
ES:JCA:2017:307): 
 
“La transacción es un negocio jurídico, por virtud del cual dos o más 
personas, mediante concesiones recíprocas, ponen fin a un pleito ya 
comenzado. La transacción puede ser judicial o extrajudicial, la primera tiene 
lugar cuando se celebra ante el Juez y éste la autoriza y es extrajudicial cuando 
se celebra extraprocesalmente; en este caso la transacción permanece al 
margen del proceso” 
 
Para que la transacción produzca efectos legales es necesario la 
concurrencia de determinados requisitos que dispone el Código Civil en los 
artículos 1.813 y siguientes; a saber: a) Subjetivos, esto es capacidad para 
realizarla, b) Objetivos; que se trate de una pretensión renunciable y c) 
Formales, es decir que sea aprobada por auto. La transacción termina un 
proceso y tiene para las partes autoridad de cosa juzgada, conforme determina 
el artículo 1816. Por su parte el artículo 19 de la LEC en sus apartados 1 y 2 
establece: " 1. Los litigantes están facultados para disponer del objeto del juicio 
y podrán renunciar, desistir del juicio, allanarse, someterse a arbitraje y transigir 
sobre lo que sea objeto del mismo, excepto cuando la ley lo prohíba o establezca 
limitaciones por razones de interés general o en beneficio de tercero.2. Si las 
partes pretendieran una transacción judicial y el acuerdo o convenio que 
alcanzaren fuere conforme a lo previsto en el apartado anterior, será 
33 
 
homologado por el tribunal que esté conociendo del litigio al que se pretenda 
poner fin." 
 
Segons s’assenyala a la Interlocutòria del Tribunal Superior de Justícia de 
Galícia (Sala Contenciosa Administrativa) Seu A Coruña, Secció 2, 76/2019, de 8 de 
febrero de 2019 (Roj: ATSJ GAL 3/2019 - ECLI: ES:TSJGAL:2019:3A) 
 
“Dispone el artículo 77 de la LRJCA , en su apartado 1, que, en los 
procedimientos en primera o única instancia, el Juez o Tribunal, de oficio o a 
solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la contestación, podrá 
someter a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o 
documentos, así ́como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la 
controversia, cuando el juicio se promueva sobre materias susceptibles de 
transacción y, en particular, cuando verse sobre estimación de cantidad.  
Dentro de este marco del artículo 77.1 de la LRJCA , conviene puntualizar que 
el hecho de que se trate de la ejecución de una sentencia dictada en materia 
urbanística, anulatoria de una licencia de rehabilitación de un inmueble, no es, 
en este caso, óbice para considerar que la materia sobre la que las partes 
han llegado a un acuerdo es susceptible de transacción, ya que el objeto 
de los acuerdos no es la disposición de la legalidad urbanística, ni tampoco 
la renuncia o desistimiento de la acción pública dirigida a exigir la 
observancia de dicha legalidad. No existe esa renuncia ni ese desistimiento, 
ni tampoco el objeto de los acuerdos es compensar una inejecución de sentencia 
que deje incólume la transgresión de la legalidad que en su día justificó el 
pronunciamiento judicial anulatorio de la licencia de rehabilitación.  
34 
 
El objeto, contenido y finalidad de los acuerdos alcanzados entre las 
partes se sitúa en otro plano, el de preservar el bien jurídico ultimo objeto 
de tutela en este tipo de procedimientos, articulando una determinada 
fórmula para conseguir el restablecimiento de la legalidad urbanística.” 
 
 Com hem esmentat anteriorment, els acords abans esmentats tenen una 
cobertura legal, no suposen una situació d’impunitat i poden arribar a justificar-se 
raons d’interès públic que justifiquen l’abonament de la sanció complerta per la que 
s’ha de complir, així com la modificació del contingut de les sancions.  
 
 Pel que fa a l’autorització per a dur a terme l’acord cal esmentar l’art. 230 del 
Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, aprovat per Decret 
legislatiu 2/2003, de 28 d’abril que assenyala el següent: 
 
Acord del ple 
Els ens locals no es poden avenir a les demandes judicials, fer transaccions 
sobre llurs béns o drets, ni sotmetre a arbitratge les conteses que se suscitin 
sobre aquests si no és mitjançant acord del ple adoptat per majoria absoluta del 
nombre legal de membres de la corporació. 
 
6. EL MECANISME DE LA REVOCACIÓ D’ACTES DESFAVORABLES O DE GRAVAMEN PER A LA 
SUBSTITUCIÓ DEL CONTINGUT DE  LES RESOLUCIONS SANCIONADORES 
 
La revocació consisteix en la retirada d’un acte administratiu per l’administració 
en l’exercici de les seva posició d’autotutela. Per tal de dur a terme la compensació 
35 
 
de la sanció anul·lada i ja executada de 181 dies de tancament per l’actualment vigent 
del mateix contingut no resulta apropiat acudir a la figura de la revocació. En primer 
lloc, perquè la primera sanció ja ha estat anul·lada pel Tribunal Superior de Justícia. 
En segon terme, degut a que la segona sanció no s’ha acordat la seva anul·lació, sinó 
la seva extinció per haver-se complert anticipadament en funció d’una compensació. 
 
Pel que fa a les dues sancions de tancament per 90 dies que es volen 
transformar en una sanció de caràcter pecuniari aquí si que es podria plantejar el 
tema d’acudir a les facultats de revisió d’actes desfavorables o de gravamen. En 
aquest sentit, cal acudir a la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu 
comú, regula la revocació d’actes administratius desfavorables a l’art. 109.1, segons 
la qual: 
 
“Les administracions públiques poden revocar, mentre no hagi transcorregut el 
termini de prescripció́, els seus actes de gravamen o desfavorables, sempre que 
aquesta revocació́ no constitueixi dispensa o exempció́ no permesa per les lleis, 
ni sigui contrària al principi d’igualtat, a l’interès públic o a l’ordenament jurídic.”  
 
Segons assenyala I. SANZ RUBIALES referint-se la regulació de la revocació que 
actualment es troba a la Llei 39/2015: 
 
“La revocación de sanciones, por su parte, exige en su ejercicio la 
adopción de fuertes precauciones, para evitar incurrir en desviación de 
poder. A la luz del ordenamiento español, dicha potestad revocatoria debe 
someterse a las fortísimas restricciones establecidas por la Ley de Régimen 
36 
 
Jurídico de las Administraciones Públicas, con carácter general para todas las 
técnicas de revisión (art. 106) y, especialmente, al principio de igualdad, que 
hacen de ella una potestad de difícil aplicación. En este sentido, la Ley 
4/1999, de 13 de enero, de Reforma de la Ley 30/1992, mejora ostensiblemente 
la redacción del citado artículo 105.1, al prever límites específicos del ejercicio 
de la potestad revocatoria: que éste no constituya dispensa o exención no 
permitida por las leyes ni sea contrario al principio de igualdad o al interés 
público. 
Por todo ello, aunque el ordenamiento español reconoce en abstracto la 
revocabilidad de sanciones administrativas, establece intensas limitaciones que 
restringen en gran medida la posibilidad de su ejercicio”. 
 
Cal per tant, examinar si la facultat de revocació en el cas que s’exercís 
respecte a les sancions imposades entra dins dels límits previstos per l’art. 109.1 de 
l’esmentada Llei 39/2015. Així, en primer lloc cal dir que els acords de substitució del 
contingut de les sancions no suposarien dispensa o exempció no permesa per les 
lleis, degut a que la mateixa llei preveu de forma alternativa o cumulativa l’adopció de 
sancions econòmiques i de prohibició de realització de l’activitat. Com hem dit 
anteriorment, no es tractaria d’una mera condonació d’una sanció prèvia, sinó canviar 
el seu contingut donant-li un contingut econòmic. Tampoc podria considerar-se que 
sigui contrària al principi d’igualtat, en la mesura que puguin motivar-se i acreditar-se 
l’existència al cas concret de raons que aconsellen la substitució del contingut de les 
sancions, com poden ser per exemple les que se deriven de la situació excepcional 
d’emergència sanitària que estem vivint en aquests moments. Hem d’assenyalar que 
no resulten necessàriament contràries a l’interès públic en la mesura que es duguin a 
37 
 
terme mesures concretes destinades a garantir el compliment de la norma en matèria 
de protecció de menors. I, finalment, l’ordenament jurídic no estableix una prohibició 
de la possibilitat de revocar sancions administratives. 
 
Segons assenyala M. SÁNCHEZ MORÓN (2019) en relació a les facultats de 
revocació dels actes administratius: 
 
“Por contraposición a los actos favorables, se deduce de este precepto un 
principio de revocabilidad de los actos de gravamen. Pero esta idea debe ser 
inmediatamente matizada, ya que la Administración no puede tampoco en estos 
casos dictar una resolución ilegal, por más que beneficie al interesado, y menos 
aún dispensar un trato de favor injustificado o adoptar decisions contra el interés 
público, La revocación puede acordarse por motivos de legalidad, ya sea el acto 
desfavorable nulo de pleno derecho o anul·lable, o puede deberse a motivos 
de oportunidad, però siempre que no sea una decisión ilegal. En 
consecuencia, por este último motivo no puede afectar a actos reglados o a 
elementos reglados de los actos. 
 
De otra parte, la revocación puede ser parcial y afectar incluso a 
elementos desfavorables de un acto que, en su contenido principal, sea 
favorable (levantando una carga, por ejemplo) o simplemente tener como 
finalidad reducir gravamen de un acto (por ejemplo, reducir la sanción sin 
eliminarla). Se trata, pues de revocación en beneficio de los interesados, como 
establece el articulo 219.1 LGT, y no sólo una revocación íntegra del acto 
desfavorable”. 
38 
 
 
En aquesta línia pot acudir-se a l’art. 219.1 de la LGT que ve a concretar a 
l’àmbit tributari un principi de caràcter general i unes regles essencial de la revocació 
dels actes administratius: 
 
“La Administración tributaria podrá revocar sus actos en beneficio de 
los interesados cuando se estime que infringen manifiestamente la ley, cuando 
circunstancias sobrevenidas que afecten a una situación jurídica 
particular pongan de manifiesto la improcedencia del acto dictado, o 
cuando en la tramitación del procedimiento se haya producido indefensión a los 
interesados. 
La revocación no podrá constituir, en ningún caso, dispensa o 
exención no permitida por las normas tributarias, ni ser contraria al 
principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.” 
 
 En el cas que s’optés per la via de la revocació de les dues sancions 
administratives de 90 dies cadascuna es produiria una pèrdua de l’objecte del recurs 
d’apel·lació que s’està tramitant actualment davant del Tribunal Superior de Justícia 
de Catalunya i del procés contenciós administratiu davant del Jutjat del Contenciós 
Administratiu núm. 5 de Barcelona. 
 
Com recorda la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Madrid (Sala del 
Contenciós Administratiu, Secció: 2) de 25 d’abril de 2018 (Roj: STSJ M 4126/2018 - 
ECLI: ES:TSJM:2018:4126): 
 
39 
 
“Así se viene aceptando, en efecto, como se refleja en el Auto del Tribunal 
Supremo de 16 de julio de 2015, rec. 11/2014, un modo de terminación del 
proceso contencioso-administrativo no previsto específicamente en los artículos 
74 , 75 y 76 de la LRJCA , singularmente el de pérdida del objeto, que no 
entiende igual al de la satisfacción extraprocesal, en casos como el presente. 
La Ley de Enjuiciamiento Civil atempera el rigor del principio de " perpetuatio 
iurisdictionis " porque contempla quelas circunstancias sobrevenidas tengan 
incidencia en el proceso cuando la innovación priva de interés legitimo a las 
pretensiones formuladas " por haber sido satisfechas extraprocesalmente o por 
cualquier otra causa " (artículo 413, apartados 1 y 2 de la LEC en relación con 
el artículo 22 de la misma Ley). 
Por eso, como ya señaló el Tribunal Constitucional en la STC 102/2009, (FJ 6º 
y Fallo), el Tribunal Supremo ha venido diciendo que la causa legal de 
terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de 
conformidad a lo establecido en el art. 22 LEC, se conecta con la pérdida del 
interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, 
y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso. Y 
así, en fin, en la misma STC 102/2009 el Tribunal Constitucional se declara que 
para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del 
objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es 
necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa. 
Así el artículo 22 de la LEC dispone: 
"1. Cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, 
dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida, porque 
se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor y, en su caso, 
40 
 
del demandado reconviniente o por cualquier otra causa, se pondrá de 
manifiesto esta circunstancia y, si hubiere acuerdo de las partes, se decretará 
por el Secretario judicial la terminación del proceso, sin que proceda condena 
en costas. 
2. Si alguna de las partes sostuviere la subsistencia de interés legítimo, negando 
motivadamente que se haya dado satisfacción extraprocesal a sus pretensiones 
o con otros argumentos, el Secretario judicial convocará a las partes, en el plazo 
de diez días, a una comparecencia ante el Tribunal que versará sobre ese único 
objeto. 
Terminada la comparecencia, el tribunal decidirá mediante auto, dentro de los 
diez días siguientes, si procede, o no, continuar el juicio, imponiéndose las 
costas de estas actuaciones a quien viere rechazada su pretensión.” 
 
Cal finalment, examinar si es donen el límit de la prescripció que es contempla 
per a la revocació a l’art. 109.1 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, de procediment 
administratiu comú. D’acord amb aquest article “les Administracions públiques poden 
revocar mentre no hagi transcorregut el termini de prescripció”. Amb anterioritat la 
legislació de procediment preveia que: “les Administracions públiques podran revocar 
en qualsevol moment els seus actes de gravamen o desfavorables” (art. 105 de la 
derogada Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions 
públiques i del procediment administratiu comú). 
 
El fet d’establir una limitació temporal sembla que porta causa en una 
sugerència formulada pel Consell d’Estat sobre l’avantprojecte de modificació de la 
Llei 30/1992, a través del Dictamen  5356/1997, de 22 de enero de 1998: 
41 
 
 
“El hecho de que se trate de actos de gravamen o desfavorables no 
justifica suficientemente que, a diferencia de los actos favorables, la posibilidad 
de la Administración de revocar tales actos no quede sometida a plazo alguno y 
pueda ejercitarse en cualquier momento. Sería preferible, en aras de la 
seguridad jurídica y de la estabilidad de las situaciones jurídicas, incluir 
expresamente en la ley el límite de los cuatro años. Aunque el ejercicio de la 
facultad de revocación está también sometido a lo establecido en el artículo 106 
de la Ley 30/1992, de modo que una de las circunstancias que habrá de 
ponderarse en su aplicación -atendiendo al fundamento de la misma- será "el 
tiempo transcurrido", para impedir su ejercicio intempestivo, refuerza, como se 
ha dicho, la seguridad jurídica el establecer un plazo determinado para su 
ejercicio.”  
 
El legislador va optar per utilitzar una fórmula imprecisa, fet que el mateix 
Consell d’Estat va advertir:  
 
“La novedad radica en la sustitución de las palabras "en cualquier 
momento" por el inciso "mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción", 
expresión esta sobre la que no hay explicación alguna en el expediente pero 
que indudablemente constituye un límite temporal al ejercicio de la potestad de 
revocación. Se trata de un límite que carece de una adecuada configuración en 
el precepto proyectado, de cuyo tenor no cabe inferir cuál es ese plazo de 
prescripción cuyo transcurso impide que la revocación pueda tener lugar. 
 
42 
 
Al margen de cual pueda ser el sentido de dicha expresión, no debe 
olvidarse que la revocación surgió como técnica revisora que permite a la 
Administración proceder a la retirada del mundo jurídico de los actos de 
gravamen sin sujeción a límite temporal alguno. Se trata de una facultad 
discrecional cuyo ejercicio, por lo demás, no se limita a los supuestos en que 
concurran razones de legalidad, pues puede asimismo emplearse por motivos 
de oportunidad (STS de 31 de mayo de 2012, recurso no 1429/2010). Lo que 
realmente define la revocación es su conveniencia al interés público, no sólo en 
el momento de dictarse el acto, sino en cualquier momento posterior y siempre 
que concurra dicho interés. De ahí que, ante la ausencia en el expediente de 
argumentos que justifiquen dicha limitación y mientras no se aclare su 
significado, se considere preferible mantener el tenor literal del artículo 105 de 
la Ley 30/1992 vigente.”  
 
 Hi hauria, per tant, la discussió si la referència prevista a l’art. 109.1 de la 
Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú, està referint-se a 
un termini de quatre anys des que es va dictar la resolució revocada o bé al termini 
de prescripció d’accions com a límit general de la revisió d’actes administratius. Cal 
dir, que en el supòsit plantejat les resolucions que es voldrien revocar van ser 
dictades els anys 2017 i 2018 per la qual cosa entrarien dins del termini de quatre 
anys en el cas que hagi s’interpretés. Pel que fa a la prescripció d’accions, l’art. 
110 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú, que es 
titula “Límits de la revisió” estableix que:  
 
43 
 
“Les facultats de revisió que estableix aquest capítol no es poden 
exercir quan, per prescripció d’accions, pel temps transcorregut o per altres 
circumstàncies, el seu exercici sigui contrari a l’equitat, a la bona fe, al dret dels 
particulars o a les lleis”.  
 
En el cas que estem examinant la revocació no es produiria per motius de 
nul·litat de la sanció de tancament, sinó que cal subratllar que es realitza per raons 
d’oportunitat. El que està fent és modificar el contingut de la sanció però no significa 
que aquell acte hagi desaparegut ni que se l’hagi privat dels seus efectes d’interrupció. 
Cal dir que la jurisprudència ha assenyalat en l’àmbit tributari en la Sentència del 
Tribunal Suprem de 20 de gener de 2011 dictada en el recurs de cassació per a la 
unificació de doctrina número 120/2005, que: “No puede negarse con carácter 
general, efectos interruptivos de la prescripción a las reclamacions o recursos 
instados contra actos declarados nulos, sino únicamente cuando se trata de la 
impungación de actos nulos de pleno derecho”. D’aquesta sentencia, per tant, caldria 
que la sanció fos nul·la de ple dret, circumstància que no es dóna en aquest cas, per 
tal que la sanció no tingués efectes d’interrupció. En aquest cas, cal insistir que som 
davant d’actuacions vàlides i, per tant, susceptibles de produir els efectes 
d’interrupció. 
 
L’art. 57 de la Llei 11/2009, del 6 de juliol, de regulació administrativa dels 
espectacles públics i les activitats recreatives, estableix els terminis de prescripció de 
la infracció i de la sanció, així com els actes que produeixen d’interrupció d’aquests: 
 
44 
 
“1. Les faltes molt greus prescriuen al cap de tres anys; les faltes greus, 
al cap de dos anys, i les faltes lleus, al cap de sis mesos”.  
 
2. El termini de prescripció de les faltes es comença a comptar des que 
es cometen o des que l'Administració en té coneixement. En el cas d'infraccions 
derivades d'una activitat continuada, la data inicial del còmput és la del finiment 
de l'activitat o l'últim acte amb què la infracció es consuma. 
 
3. Les sancions per la comissió de faltes molt greus prescriuen al cap de 
tres anys; per la comissió de faltes greus, al cap de dos anys, i per la comissió 
de faltes lleus, al cap d'un any. 
 
4. Qualsevol actuació de l'Administració, coneguda pels interessats, amb 
la finalitat d'iniciar o impulsar el procediment sancionador o d'executar les 
sancions interromp el termini de prescripció i se n'ha d'iniciar novament el 
còmput. El termini de prescripció torna a transcórrer si el procediment 
sancionador o d'execució resta aturat durant més d'un mes per una causa no 
imputable als presumptes responsables o infractors. 
 
 Cal, per tant, assenyalar que la sanció que es va imposar el 13 de juny de 2019 
i notificar el 27 de juliol de 2019 (AUT-04-2018-00519/STA2111844624) al ser una 
disposició vàlida hauria tingut efectes d’interrupció sobre la prescripció de la infracció, 
havent-se reanudat el còmput de dos anys que finalitzaria l’any 2021, per la qual cosa 
es podria afirmar que encara no s’hauria produït la prescripció de la infracció. Pel que 
fa a la prescripció de la sanció tampoc s’hauria produït perquè la resolució del recurs 
45 
 
ordinari es va notificar el 28 de febrer de 2020 que és quan aquesta esdevindria 
executiva d’acord amb l’art. 90.3 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment 
administratiu comú. 
 
Respecte a l’altra infracció en que la resolució sancionadora es va notificar el 
21 de juliol de 2017 i la resolució del recurs d’alçada el 6 d’octubre de 2017 (AUT-04-
2016-00937/STA146791938). Cal esmentar, a més, el fet que el 23/07/2018 el jutjat 
del contenciós administratiu va atorgar mesura cautelar de suspensió mitjançant 
Interlocutòria efectes que es van perllongar fins la sentència favorable que es va 
emetre el 14 de gener de 2019. A més, cal esmentar que l’Estat d’alarma per a la 
gestió de la crisi sanitària ocasionada per el COVID-19 declarat per Reial Decret 
463/2020, de 14 de març, va establir en la seva disposició addicional quarta la 
suspensió dels terminis de prescripció i caducitat de qualsevol accions i drets durant 
el termini de vigència i de les pròrrogues que s’adoptessin. Aquesta suspensió dels 
terminis de prescripció va produir-se des del 14 de març de 2020 fins al 4 de juny de 
juny de 2020. És a dir, van quedar suspesos durant 2 mesos i 15 dies. 
 
Per tant, cal veure si amb posterioritat han existit altres actuacions que hagin 
suposat la interrupció de la prescripció. En concret, caldrà veure si els recursos 
administratius i judicials han comportat la interrupció dels terminis de prescripció. Cal 
esmentar que l’art. 1973 del Codi Civil estableix amb caràcter general que: 
 
 «la prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los 
Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de 
reconocimiento de la deuda por el deudor». 
46 
 
 
Segons el parer d’A. ROSELLÓ VILA, en base a una sèrie de decisions judicials, 
conclou que “tanto si se ha iniciado o no un procedimiento administrativo sancionador 
que no procede declarar la prescripción de las infracciones si en su momento se 
interpuso un recurso contencioso administrativo”. En aquest sentit, aquesta autor 
esmenta “la sentencia del Tribunal  Superior de Justicia de Madrid de 17 de enero de 
2008 se interrumpen los plazos de prescripción para la ejecución subsidiaria de 
una orden de demolición que no cumple voluntariamente el destinatario, en los 
supuestos de impugnación judicial de la orden de demolición sin haberse 
acordado la suspensión, ya que en sus pronunciamientos ha determinado que el plazo 
de prescripción que tiene la Administración para dicha ejecución subsidiaria comienza 
a computar desde que se dicta la orden de demolición, y en caso de impugnación, 
desde la sentencia judicial firme”. També es refereix a la Sentència del Tribunal 
Superior de Justicia de Andalucia de Granada, Sala del Contenciós Administratiu, 
Sección 2a, 2743/2013 de 30 de setembre, (Rec. 2032/2007) on s’afirma que: 
 
«así consta en el expediente administrativo, que contra la resolución del 
TEARA de 25 de septiembre de 2001 dictada en la reclamación económico 
administrativa NUM000 se interpuso por el recurrente recurso contencioso 
administrativo registrado ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de 
Andalucía con el número 4203/2001, en el que se dictó auto de desistimiento de 
la parte actora con fecha 14 de diciembre de 2006, de tal manera que se 
produjo la interrupción del plazo de prescripción de la acción como 
consecuencia de la interposición del recurso contencioso administrativo 
señalado». 
47 
 
 
«Por tanto, como la interposición del recurso contencioso administrativo 
interrumpió el plazo de prescripción y éste solo se levantó con el dictado del auto 
de desistimiento, desde la fecha que el mismo fue comunicado a la 
Administración, en diciembre de 2006, no ha transcurrido el plazo de 
prescripción de cuatro años antes del dictado del nuevo acuerdo sancionador 
notificado al recurrente en febrero de 2007, por lo que el motivo de impugnación 
no puede prosperar». 
 
En sentit semblant també es refereix a la sentència de l’Audiència Nacional, 
Sala del Contenciós Administratiu, Secció 5a, de 25 de març de 2004, (Rec. 
492/2003), en la que s’assenyala que:  
 
«Esta Sala aprecia como el demandante que el plazo de prescripción 
se interrumpió desde que se interpuso el recurso contencioso 
administrativo ante el T.S.J. de la Comunidad Valenciana, ya que si bien 
luego se desistió del mismo, se hizo, como ha quedado reflejado anteriormente 
“….sin perjuicio del derecho de instar la reclamación contra la Administración 
responsable del pago de intereses no percibidos por mi mandante…”.Por 
tanto, habiéndose interrumpido el plazo de prescripción, el plazo para 
reclamar los intereses de demora del Jurado de Expropiación e la fijación del 
justiprecio no ha prescrito, y no habiendo controversia ni en las fechas ni en la 
cuantía reclamada, procede estimar el presente recurso, reconociéndose el 
derecho del actor a percibir la cantidad de 7.691,78.-euros más los intereses 
legales correspondientes». 
48 
 
 
En qualsevol cas, una via per evitar discrepàncies sobre els terminis de 
prescripció, així com qualsevol altre aspecte del que s’ha parlat anteriorment, seria 
bo que l’acord transaccional inclogués també una renúncia explícita a l’acció per a 
impugnar les sancions administratives econòmiques. Aquí cal esmentar la 
jurisprudència constitucional que distingeix quan la renuncia a la impugnació és 
imposada per una llei per a produir la terminació convencional d’un procediment, 
situació que esdevindria inconstitucional; d’aquella situació en que la part interessada 
pacta voluntàriament renunciar a l’acció. En aquest sentit, pot esmentar-se, per 
exemple, la Interlocutòria del Tribunal Constitucional 206/2005, de 10 de maig: 
 
“Con arreglo a este punto de partida, el Auto de planteamiento concluye que la 
renuncia al ejercicio de acciones a que obligan los preceptos legales 
cuestionados, como requisito imprescindible para acogerse al convenio 
transaccional, constituye un obstáculo injustificado en el acceso a la jurisdicción, 
por cuanto excluye, en último término, del derecho a la tutela judicial efectiva 
una terminación convencional que no es sino el sustitutivo de un acto 
administrativo. Dicho de otro modo, si la renuncia al ejercicio de acciones 
hubiera sido voluntaria, esto es, si el interesado, al firmar libre y 
voluntariamente la terminación convencional del procedimiento de 
responsabilidad patrimonial, hubiera renunciado al ejercicio de acciones, 
ello no supondría problema alguno de constitucionalidad, puesto que, 
obviamente, una indemnización económica constituye un derecho 
renunciable, de conformidad con el art. 6.2 CC. Ahora bien, en el caso 
enjuiciado el problema surge por el hecho de que esa renuncia de acciones no 
49 
 
es algo libremente decidido por el interesado, sino que viene impuesta por los 
preceptos legales cuestionados, Base quinta del art. 1 del Real Decreto-Ley 
4/1993, de 26 de marzo, y del art. 5 del Real Decreto-Ley 10/1995, de 28 de 
diciembre, que crean un figura mixta de contrato transaccional y terminación 
convencional de un procedimiento administrativo.  
En resumidas cuentas, considera el Juzgado proponente de la cuestión que los 
preceptos legales cuestionados condicionan la terminación convencional de un 
procedimiento administrativo en materia de responsabilidad patrimonial a la 
renuncia de acciones, y desde esta perspectiva establecen un obstáculo 
injustificado para el acceso a la jurisdicción, pues excluyen del derecho a la 
tutela judicial efectiva una terminación convencional del procedimiento 
administrativo que no es sino el sustitutivo de un acto administrativo, sujeto al 
control jurisdiccional ex art. 106.1 CE”. 
  
 
7. CONCLUSIONS 
 
PRIMERA. El compliment de la sanció administrativa ja complerta de tancament 
de 181 dies i anul·lada pel Tribunal Superior de Catalunya podria compensar la sanció 
actualment vigent del mateix contingut. Aquesta possibilitat si bé no té una cobertura 
específica en el Dret administratiu sancionador pot considerar-se justificada per 
l’aplicació dels principis del Dret penal aplicables a la compensació de mesures 
cautelars i execució de penes, en atenció que som davant en aquest cas de 
manifestacions de l’iuspuniendi de l’Estat. Es tracta de sancions que tenen el mateix 
contingut, que es basen en el mateix fonament jurídic (infraccions molt greus en 
50 
 
matèria de policia d’espectacles i activitats recreatives) i si bé porten causa en dos 
procediments diferents l’anul·lació de la primera s’ha produït amb posterioritat a que 
es cometessin els fets de la segona infracció, de forma que la part interessada no 
podia preveure el resultat anul·latori de la sanció administrativa. Des de l’interès públic 
es donen raons que justifiquen aquesta compensació com és la d’evitar una 
reclamació de responsabilitat patrimonial per l’anul·lació de la primera sanció de 
tancament de 181 dies, així com aconseguir la confirmació judicial de la segona 
sanció de 181 dies que, si bé va rebre una primera sentència favorable, es troba 
pendent d’apel·lació.   
 
SEGONA. La substitució de les dues sancions administratives de tancament de 
90 dies per dues sancions econòmiques de 6.601 EUR cadascuna resultaria 
admissible jurídicament en la mesura que es justifiquessin la concurrència de raons 
d’interès públic que ho aconsellin, atès el fet que les resolucions sancionadores van 
fonamentar adequadament la procedència de les mesures de tancament. En aquest 
sentit, les actuals circumstàncies de crisi en matèria de salut pública generada per la 
COVID-19 pot haver modificat les circumstàncies per les que l’Administració va optar 
inicialment per la mesura de tancament en lloc de la sanció pecuniària. En efecte, en 
la situació actual d’emergència sanitària, la RESOLUCIÓ SLT/2546/2020, de 15 
d'octubre, per la qual s'adopten noves mesures en matèria de salut pública per a la 
contenció del brot epidèmic de la pandèmia de COVID-19 al territori de Catalunya, ha 
establert restriccions que fan que el compliment de la sanció de prohibició d’utilització 
amb tancament no tingui els mateixos efectes que podria tenir en una situació de 
normalitat. Així, pot donar-se que la mesura de tancament pugui beneficiar a 
l’empresa sancionada més que una sanció de tipus econòmic, ja que pot coincidir 
51 
 
amb l’aplicació de les mesures de salut pública adoptades per les autoritats. Caldrà, 
en qualsevol cas, valorar a l’Administració les circumstàncies concretes que 
poguessin justificar aquest canvi de criteri a l’hora de substituir la sanció de tancament 
per una sanció de tipus econòmic. Com a garantia per al compliment de la prohibició 
d’entrada de menors, tal vegada podria exigir-se un pla específic de control accés on 
s’establissin mesures concretes adreçades a evitar aquest incompliment. Pla de 
control d’accés que hauria d’oferir unes garanties adequades i rigoroses que aquest 
control es realitzarà pel titular de la llicència del local d’espectacles. 
 
TERCERA. La condició de denunciant de la mare d’un dels menors no comporta 
necessàriament un interès legítim adreçat a un agreujament o a un determinat tipus 
de sanció administrativa, econòmica o de tancament del local, sinó en qualsevol cas 
que l’Administració ha dut a terme la investigació dels fets i l’adopció de mesures de 
forma motivada que tingui per objecte el compliment de la normativa en matèria de 
protecció de menors. 
 
QUARTA. La subscripció d’un acord transaccional entre l’Ajuntament de 
Barcelona i l’empresa sancionada pot sotmetre’s a la seva aprovació pel ple de 
l’Ajuntament que esdevindria l’òrgan competent d’acord amb el Text refós de la Llei 
municipal i de règim local. Aquest acord pot comportar una entesa entre les parts 
afectades que doni la major satisfacció a l’interès públic i suposi una compliment més 
adequat des de la perspectiva del destinatari de la sanció administrativa. En el cas de 
l’Ajuntament de Barcelona no hi hauria solament l’evitació d’una eventual reclamació 
de responsabilitat patrimonial de l’Administració, amb la corresponent preservació 
dels fons públics, sinó la de garantir que en l’actual context d’emergència sanitària es 
52 
 
compleixi d’una forma més efectiva les sancions administratives i, en definitiva, el 
compliment de la normativa en matèria d’espectacles públics. Per part de l’empresa 
sancionada, es pot produir un compliment més ajustat a les circumstàncies actuals, 
possibilitant a més que la llicència pugui ser objecte de transmissió a tercers. Aquesta 
compensació no és una mera composició o intercanvi de tipus econòmic, sinó que 
respon a raons justificades d’interès públic en la que venen confluint també els 
interessos de l’empresa, assegurant el compliment de la normativa que es vol garantir.  
 
CINQUENA. Per tal de canalitzar la conversió de les sancions de tancament de 
90 dies en sancions econòmiques podria acudir-se a la figura de la revocació, si bé 
dintre de determinats límits. D’aquesta forma, es modificaria el contingut obtenint-se 
un acte administratiu on es fixa concretament la sanció pecuniària. Pel que fa a les 
límits, cal subratllar que les facultats de revocació de les sancions administratives si 
bé teòricament s’enquadra dins dels actes desfavorables o de gravamen cal extremar 
el rigor en la seva aplicació per evitar que no constitueixi dispensa o exempció́ no 
permesa per les lleis, ni sigui contrària al principi d’igualtat, a l’interès públic o a 
l’ordenament jurídic. Es tracta d’una via que pot tenir certs riscos en la seva aplicació, 
però que hi ha sòlids arguments que poden sustentar-la. En qualsevol cas, podria 
argumentar-se que els acords de substitució del contingut de les sancions no 
suposarien dispensa o exempció no permesa per les lleis, degut a que la mateixa llei 
preveu de forma alternativa o cumulativa l’adopció de sancions econòmiques i de 
prohibició de realització de l’activitat. Així, no es tractaria d’una mera condonació 
d’una sanció prèvia, sinó canviar el seu contingut donant-li un contingut econòmic dins 
dels marges previstos legalment per a les infraccions greus en matèria d’espectables 
públics. Tampoc podria considerar-se que sigui contrària al principi d’igualtat, en la 
53 
 
mesura que puguin motivar-se i acreditar-se l’existència al cas concret de raons que 
aconsellen la substitució del contingut de les sancions, com poden ser per exemple 
les que se deriven de la situació excepcional d’emergència sanitària que estem vivint 
en aquests moments. Hem d’assenyalar que no resulten necessàriament contràries a 
l’interès públic en la mesura que es duguin a terme mesures concretes destinades a 
garantir el compliment de la norma en matèria de protecció de menors. I, finalment, 
l’ordenament jurídic no estableix una prohibició de la possibilitat d’imposar sancions 
administratives. Una vegada produïda la revocació i l’acceptació del nou contingut de 
la sanció es produiria una pèrdua de l’objecte del procés contenciós administratiu que 
hauria de ser comunicada als òrgans judicials corresponents o bé a través del 
desistiment de l’empresa recurrent. Cal dir que es podria defensar que les diverses 
actuacions administratives com les actuacions judicials realitzades fins a la data 
suposarien la interrupció del termini de prescripció de dos anys que la normativa 
sancionadora en matèria d’espectacles estableix per a les sancions greus, tenint en 
compte en qualsevol cas que les resolucions sancionadores no són objecte d’una 
nul·litat de ple dret, sinó d’una modificació per raons d’oportunitat. En qualsevol cas, 
per tal d’evitar discusions i diverses interpretacions al respecte, en els pactes que han 
estat objecte d’aquest dictamen es podria afegir, en el cas d’arribar a un acord 
voluntari al respecte, la renúncia de les accions per a impugnar les sancions 
econòmiques que substituirien les de tancament. L’actuació administrativa de 
revocació es podria canalitzar a través del conveni transaccional, l’aprovació del qual 
hauria de comportar que es dictessin les liquidacions de les quanties de les sancions 
econòmiques. 
Type text here
 
54 
 
Aquest és el meu parer que sotmeto a qualsevol altre criteri millor fundat en 
Dret. 
 
Barcelona, 23 de novembre de 2020 
 
 
 
 
 
Signat: Prof. Dr. Vicenç Aguado i Cudolà 
Catedràtic de Dret Administratiu 
Universitat de Barcelona 
 
 
BIBLIOGRAFIA: 
 
—AGUADO I CUDOLÀ, Vicenç (1994): “La prescripció en el dret administratiu 
sancionador: límit temporal a l’exercici de la potestat i forma d’extinció de la 
responsabilitat administrativa sancionadora” a Revista Jurídica de Catalunya, vol. 93, 
núm. 4, pp. 877-914. 
—AGUADO I CUDOLÀ, Vicenç (1999): La prescripció i la caducitat en l’exercici de 
potestats administratives, Madrid-Barcelona-Buenos Aires: Marcial Pons i Escola 
d’Administració Pública de Catalunya. 
—DE PALMA DEL TESO, Ángeles (2000): Los acuerdos procedimentales en el Derecho 
administrativo, València: Tirant lo Blanch. 
55 
 
—DEL CASTILLO CODES, Enrique (2014): “El abono de la prisión preventiva” a Noticias 
Jurídicas, disponible a la següent adreça electrònica: 
https://noticias.juridicas.com/conocimiento/articulos-doctrinales/4905-el-abono-de-la-
prision-preventiva/ 
—GARCÍA GARRO, M. ARÁNZAZU (2013): ¿La interposición del recurso contencioso-
administrativo interrumpe los plazos de caducidad de la acción de restablecimiento 
de la legalidad urbanística y de prescripción de la infracción?” en Práctica urbanística: 
Revista mensual de urbanismo, 123, pp. 20-27. 
—MARTÍN DIZ, Fernando (2019): “Diez claves para la mediación en el proceso 
contencioso-administrativo”, disponible a la següent adreça electrónica:  
https://eventos.um.es/_files/_event/_28085/_editorFiles/file/Documentación/Ambito/
Comunicacion_Diez_claves_mediacion_c_a__FMD__Congreso_CUEMYC__Murcia
__Octubre_2019.pdf 
—NIETO GARCÍA, Alejandro (2005): Derecho administrativo sancionador, 4a ed., 
Madrid: Tecnos. 
—ROSELLÓ VILA, Andrea: “La interposición del Recurso Contencioso Administrativo 
interrumpe la prescripción de la infracción”, disponible a la següent adreça 
electrónica: <https://www.administracionpublica.com/la-interposicion-del-recurso-
contencioso-administrativo-interrumpe-la-prescripcion-de-la-infraccion/> 
—SANCHEZ MORÓN, Miguel (2019): Derecho administrativo. Parte general, 15a ed., 
Madrid: Tecnos. 
—SANTAMARÍA ARINAS, René Javier (2018): “Sobre el concepto de revocación en el 
Derecho administrativo” a Revista de Administración Pública 207, pp. 177-207,  doi: 
https://doi.org/10.18042/cepc/rap.207.07 
56 
 
—SANZ RUBIALES, ÍÑIGO (1999): “Revocación de sanciones administrativas por motivos 
de oportunidad” a Revista de Administración Pública  Núm. 148. Enero-abril. 
 
57