RESOLUCIÓ DE LA SINDICATURA DE GREUGES 
 
QUEIXA RELATIVA AL DRET A UNA BONA ADMINISTRACIÓ 
(CONTRACTACIÓ I GESTIÓ DE SERVEIS) 
 
 
 
ANTECEDENTS  
 
Descripció dels fets objecte de la queixa  
 
El 31 de gener de 2023 un ciutadà, en nom i representació d’una cooperativa, va 
presentar una queixa en aquesta Sindicatura en què manifestava la seva 
disconformitat per la manca de resposta a diversos escrits presentats davant l’Institut 
Municipal de l’Habitatge i Rehabilitació de Barcelona (IMHAB), relatius a un 
procediment de contractació mitjançant concurs públic.  
 
El concurs es va publicar en el perfil de contractant de l’IMHAB el 9 de maig del 2019 i 
tenia per objecte la transmissió onerosa i la constitució d’un dret de superfície sobre 
béns patrimonials per destinar-los a la promoció, la construcció i la gestió d’habitatges 
per part de les cooperatives d’habitatge en règim de cessió d’ús (cohabitatge), en tres 
lots. 
 
Després de seguir els tràmits oportuns, l’entitat que l’interessat representa va ser 
proposada com a adjudicatària del lot 3 per a la promoció de 27 habitatges de 
protecció oficial a la Trinitat Nova, Barcelona. 
 
Mentre el procediment de contractació es trobava en fase de comprovació de l’aptitud i 
la solvència de l’entitat, l’IMHAB va tenir coneixement d’algunes informacions que les 
podien posar en entredit: d’una banda, la publicació als mitjans d’unes presumptes 
irregularitats comeses per l’entitat i el seu representant legal en altres projectes, i, de 
l’altra, l’inici d’un conflicte entre la cooperativa i la Federació de Cooperatives 
d’Habitatges de Catalunya (FCHC), que va acabar amb la seva expulsió. La licitud de 
l’expulsió va ser confirmada per una sentència de la jurisdicció mercantil de Barcelona.   
 
Fins al moment en què la cooperativa presenta aquesta queixa, en el marc del lot 3 
del procediment de contractació, l’IMHAB i la cooperativa van dur a terme les 
actuacions següents: 
 
 6 d’agost de 2020: l’IMHAB comunica a la cooperativa la proposta d’adjudicació 
del lot 3 al seu favor i li requereix que aporti una documentació determinada 
dins del termini de tres mesos. 
 22 de setembre de 2020: s’envia la documentació a l’IMHAB. 
 25 de setembre de 2020: l’IMHAB en confirma la recepció correcta. 
Aquesta resolució s’emmarca dins el compromís de l’Ajuntament de Barcelona amb els objectius de 
desenvolupament sostenible (ODS), d’acord amb la mesura de govern sobre l’Estratègia d’impuls de l’Agenda 2030. 
Concretament, es relaciona amb l’objectiu 16.6 “Màxima eficàcia i responsabilitat envers la ciutadania”. 
 
 
 9 d’octubre de 2020: la cooperativa demana quina és la data prevista per 
formalitzar l’adjudicació. 
 27 d’octubre de 2020: l’IMHAB respon que no hi ha una data prevista i que es 
farà una reunió telemàtica per comentar la documentació en revisió. 
 10 de desembre de 2020: se celebra una reunió telemàtica entre les parts. 
 22 de febrer de 2021: la cooperativa demana a l’IMHAB la previsió per avançar 
en la formalització de l’adjudicació. 
 12 de març de 2021: la mesa de contractació es reuneix i acorda suspendre el 
procediment fins que l’entitat enllesteixi satisfactòriament un requeriment 
addicional d’informació a la cooperativa. 
 16 de març de 2021:  
o es publica el decret de suspensió del procediment en el perfil de 
contractant. 
o L’IMHAB envia una notificació en què informa de l’apertura d’un procés 
de verificació i revisió de l’aptitud de l’entitat per fer contractes amb 
l’Administració, així com de la viabilitat de la seva proposta. 
 29 de març de 2021: s’envia un requeriment a la cooperativa perquè justifiqui 
documentalment que ni el representant legal ni l’entitat (entesa com 
l’organització actual o bé com qualsevol organització precedent) es troben dins 
de cap supòsit de prohibició de fer contractes amb l’Administració, així com 
perquè aporti diverses informacions per acreditar la seva aptitud i solvència. 
 7 d’abril de 2021: la cooperativa sol·licita una ampliació de termini. 
 12 d’abril de 2021: la cooperativa aporta documentació. 
 19 d’abril de 2021: la cooperativa registra un escrit d’al·legacions, manifesta la 
seva disconformitat amb el requeriment i sol·licita a l’IMHAB que acordi 
l’adjudicació del contracte al seu favor.  
 22 d’abril de 2021: la cooperativa aporta documentació addicional. 
 19 de juliol de 2022: la cooperativa envia un correu a la Regidoria d’Habitatge 
en què demana informació sobre el procediment i ofereix la seva disponibilitat 
per a una reunió encaminada a reprendre l’adjudicació del contracte. 
 21 de juliol de 2022: la Regidoria d’Habitatge lamenta la demora i informa que 
els contactaran de l’IMHAB. 
 2 de setembre de 2022:  la cooperativa reitera la seva petició a la Regidoria 
d’Habitatge. 
 5 de desembre de 2022: la cooperativa registra un escrit d’al·legacions i 
sol·licita a l’IMHAB una resolució expressa sobre l’adjudicació del contracte al 
seu favor.  
 
 
 
 
2 
 
 
Pel que fa a l’expedient sancionador contra la cooperativa en el si de la Federació 
de Cooperatives d’Habitatges de Catalunya (FCHC), es van fer les actuacions 
següents: 
 
 19 de desembre de 2020: un soci de la cooperativa va comunicar a l’FCHC 
unes irregularitats comeses per l’entitat durant l’execució d’un projecte 
d’habitatges a Arenys de Mar. 
 1 de febrer de 2021: el consell rector de l’FCHC va acordar l’apertura d’un 
expedient sancionador a la cooperativa. 
 10 de febrer del 2021: la cooperativa remet per correu electrònic a l’FCHC la 
seva decisió de baixa de la federació. 
 19 de febrer de 2021: el Síndic de Greuges de Catalunya no admet la queixa 
presentada per la cooperativa contra l’FCHC en tractar-se d’un conflicte privat 
fora de l’abast de les seves competències. 
 8 de juny de 2021: un cop fets els tràmits previs corresponents, l’FCHC acorda 
l’expulsió de l’entitat com a sanció per la comissió de faltes tipificades com a 
molt greus. 
 Juny del 2021: la cooperativa impugna l’acord d’expulsió davant la jurisdicció 
mercantil. 
 12 de setembre de 2022: s’emet una sentència de desestimació. 
 
En el moment d’interposar la queixa, la cooperativa no havia rebut cap resposta de 
l’IMHAB ni s’havia reprès el procediment de contractació, que continuava suspès. 
 
Actuacions fetes  
 
Admesa a tràmit la queixa, la Sindicatura va iniciar la instrucció de l’expedient. Va 
estudiar els fets i la legislació aplicable, amb la finalitat de valorar si s’havien aplicat els 
principis de bona administració per a la salvaguarda dels drets fonamentals a la 
ciutat. 
 
Després d’examinar el contingut de la queixa i la documentació aportada per la 
persona interessada, es va considerar convenient dirigir-se a l’Institut Municipal de 
l’Habitatge i Rehabilitació de Barcelona (IMHAB) per tal de conèixer les 
intervencions fetes en relació amb la queixa presentada.  
 
El dia 9 de febrer de 2023, es va sol·licitar a aquest organisme la informació 
necessària per a l’estudi de la queixa.  
 
Resposta dels òrgans afectats 
 
El dia 29 de març de 2023, aquesta Sindicatura va rebre la informació sol·licitada. 
L’escrit exposa la tramitació donada a l’expedient i se n’adjunta la còpia, i s’hi inclouen 
les actuacions dutes a terme després que es presentés aquesta queixa. 
3 
 
 
CONSIDERACIONS 
 
1. Àmbit subjectiu: l’IMHAB, entitat pública empresarial local  
D’acord amb els estatuts de l’Institut Municipal de l’Habitatge i Rehabilitació de 
Barcelona (IMHAB), originàriament anomenat Patronat Municipal de l’Habitatge de 
Barcelona, aquest ens públic municipal revesteix la forma jurídica d’entitat pública 
empresarial (EPE) local. 
 
Les EPE es regulen en els articles 103 i següents de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de 
règim jurídic del sector públic, que les defineix com a entitats de dret públic, amb 
personalitat jurídica pròpia, patrimoni propi i autonomia en la gestió, que es financen 
majoritàriament amb ingressos de mercat i que, juntament amb l’exercici de potestats 
administratives, fan activitats prestacionals, de gestió de serveis o de producció de 
béns d’interès públic, susceptibles de contraprestació. 
 
Les EPE es regeixen pel dret privat, excepte en la formació de la voluntat dels seus 
òrgans, en l’exercici de les potestats administratives que tinguin atribuïdes i en els 
aspectes regulats específicament per a les EPE la dita llei, en la seva llei de creació, 
els seus estatuts, la Llei del procediment administratiu comú, el Reial decret legislatiu 
3/2011, de 14 de novembre, la Llei 33/2003, de 3 de novembre, i la resta de normes de 
dret administratiu general i especial que els siguin aplicables. 
 
En aquest punt convé fer referència a la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de contractes 
del sector públic, per la qual es transposen a l’ordenament jurídic espanyol les 
directives del Parlament Europeu i del Consell 2014/23/UE i 2014/24/UE, de 26 de 
febrer de 2014 (d’ara endavant, LCSP). Aquesta norma distingeix, quant al seu àmbit 
subjectiu, entre tres nivells d’aplicació:  
 
a) poder adjudicador que és Administració pública, 
b) poder adjudicador que no és Administració pública, i 
c) sector públic que no es considera poder adjudicador. 
 
Cadascun d’aquests tres grups tenen un nivell diferent de subjecció a la LCSP, de més 
a menys intens. Els primers tenen el nivell de subjecció més alt, mentre que els ens 
del sector públic que no són poder adjudicador, el més baix. 
 
Quant al cas concret de les EPE, estan dins del primer grup (Administració pública) si 
compleixen els tres requisits següents: 
- Que reuneixin les condicions establertes pel dret comunitari per ser “organisme 
de dret públic” (és a dir, que tingui personalitat jurídica pròpia; que s’hagi creat 
específicament per satisfer necessitats d’interès general, i que l’Administració 
pública de la qual depèn el financi majoritàriament, en supervisi la gestió o 
nomeni més de la meitat dels membres del seu òrgan d’administració). 
4 
 
 
- Que estiguin vinculades a un o diversos poders adjudicadors de tipus 
“Administració pública” o en siguin dependents.  
- Que no es financin majoritàriament amb ingressos de mercat.  
 
En el supòsit d’una EPE que no compleixi un dels tres requisits esmentats, es 
considera “poder adjudicador que no és Administració pública”, i aquest és el cas 
de l’IMHAB, atès que es finança majoritàriament amb ingressos de mercat. 
 
2. Règim jurídic del contracte privat 
L’objecte del concurs és la transmissió onerosa i la constitució d’un dret de 
superfície sobre béns patrimonials. D’acord amb l’article 9 de la LCSP, estan 
excloses de l’àmbit d’aplicació d’aquesta llei les relacions jurídiques, els negocis i els 
contractes exclosos en l’àmbit del domini públic i l’àmbit patrimonial. No obstant això, 
s’hi indica que s’aplicaran els principis de la LCSP per resoldre dubtes i llacunes. 
 
Així mateix, l’article 26.b) estableix com a contractes privats tots els que subscriuen 
entitats del sector públic que són poder adjudicador però no reuneixin la condició 
d’administracions públiques, com ara l’IMHAB.  
 
Per tant, cal concloure que el contracte objecte de la queixa és un contracte privat 
i no un contracte administratiu. 
 
La distinció entre contractes administratius i contractes privats té una gran rellevància 
pel que fa al règim jurídic. Així, els contractes administratius es regeixen, quant a la 
preparació, l’adjudicació, els efectes, la modificació i l’extinció, per la LCSP i les seves 
disposicions de desplegament; supletòriament, s’hi aplica la resta de normes de dret 
administratiu i, si no n’hi ha, les normes de dret privat.  
 
En canvi, els contractes privats es regeixen per la LCSP pel que fa a la preparació i 
l’adjudicació. Però els efectes i l’extinció es regeixen pel dret privat, tot i que s’hi 
apliquen determinats articles de la LCSP sobre obligacions en matèria mediambiental, 
social o laboral o en matèria de modificacions contractuals, entre d’altres (art. 319 
LCSP). 
 
El doble règim jurídic dels contractes privats entronca directament amb la doctrina 
jurisprudencial dels actes separables de l’Administració. 
 
A títol d’exemple, l’STS de 25 de juny de 2002, en relació amb un contracte privat d’un 
ens del sector públic, assenyala:  
 
[...] han de considerarse actos jurídicos separables los que se dicten en relación con la 
preparación, competencia y adjudicación del contrato y, en consecuencia, dichos actos están 
sujetos a las reglas generales del derecho administrativo a que hace referencia el artículo 10 del 
texto reglamentario mencionado […]. En efecto, las actuaciones preparatorias que conforman el 
5 
 
 
procedimiento para la selección del contratista son separables del negocio jurídico, con arreglo a 
una vieja construcción jurisprudencial. Así pues, estos actos que por su naturaleza intrínseca son 
administrativos, en el sentido estricto de la expresión, pueden ser impugnados ante la jurisdicción 
contencioso-administrativa, juez común de las Administraciones públicas, como pone de relieve 
el art. 106 de la Constitución. La convocatoria y la adjudicación del concurso forman parte de 
este grupo y, por ello, su enjuiciamiento no cabe deferirlo al orden jurisdiccional civil. 
 
Aquesta doctrina dels actes separables es recull en l’article 27 de la LCSP, que 
disposa que són competència de l’ordre jurisdiccional contenciós administratiu les 
qüestions relatives a la preparació i l’adjudicació dels contractes privats de les 
administracions publiques, dels poders adjudicadors que són Administració pública, i 
dels poders adjudicador que no són Administració pública. Complementàriament, el 
mateix precepte estableix que l’ordre jurisdiccional civil és el competent per resoldre 
les controvèrsies que se suscitin entre les parts en relació amb els efectes i l’extinció 
dels contractes esmentats. 
 
Així, és evident, tal com es desprèn de les bases del concurs públic mitjançant el qual 
es va licitar el contracte, que, quant als fons del contracte, hi és aplicable la normativa 
de patrimoni i la legislació urbanística, però respecte de la preparació i l’adjudicació 
s’hi aplica la LCSP. 
 
3. Interès públic i decisió de no adjudicar o celebrar el contracte 
L’article 152 de la LCSP preveu la possibilitat que l’òrgan de contractació desisteixi del 
procediment d’adjudicació o decideixi no adjudicar o subscriure un contracte del qual 
s’hagi efectuat la convocatòria corresponent, amb subjecció a les condicions següents: 
 
 La decisió només es pot adoptar abans de la formalització. 
 Cal que hi concorrin raons d’interès públic degudament justificades en 
l’expedient. 
 No es podrà promoure una nova licitació del seu objecte mentre subsisteixin les 
raons al·legades per fonamentar la decisió. 
 Cal notificar la decisió als candidats o licitadors.  
 Cal compensar els candidats aptes per participar en la licitació o als licitadors 
per les despeses en què hagin incorregut en la forma prevista en l’anunci o en 
el plec. En el cas que ens ocupa es va establir una prima de participació de 
3.000 euros (base 5.2.2). 
 
D’acord amb la documentació que es troba en l’expedient, l’IMHAB, com a òrgan de 
contractació, justifica la seva decisió de no adjudicar el contracte per la gravetat d’una 
informació fefaent sobre unes actuacions judicials iniciades contra l’entitat, de la qual 
ha tingut constància, a més de les informacions periodístiques publicades ja indicades, 
referents a presumptes males pràctiques en la gestió de diversos casos de la 
cooperativa en altres municipis de Catalunya. 
 
6 
 
 
Aquesta informació és la següent: 
 
a) Expedient d’expulsió de la Federació de Cooperatives d’Habitatges de 
Catalunya (FCHC) que va acabar-se amb una resolució del 8 de juny de 2021, 
en haver-se acreditat la comissió de faltes molt greus. 
 
La licitud d’aquesta sanció va ser confirmada per la sentència esmentada, de 
12 de setembre, del Jutjat Mercantil núm. 06 de Barcelona, que va desestimar 
íntegrament la demanda interposada per l’entitat, amb la imposició expressa de 
costes. 
 
En la sentència es fa constar expressament que: 
 
[...] les proves testificals dels socis de la demandant [...] [evidencien] de forma 
abrumadora l’existència d’irregularitats molt significatives, totes elles lligades al procés 
de començament de l’edificació dels habitatges, ni tan sols posat en marxa, i a la forma 
en què la demandada permet, en el seu cas, l’exercici del dret d’informació del soci [...]. 
 
I també que: 
 
[...] Es constata que les irregularitats denunciades són contràries als principis 
cooperatius, doncs suposen la negació del principi democràtic, comprometen greument 
el dret d’informació dels socis i, donada la situació actual d’impossibilitat en el 
compliment del propòsit final de la cooperativa, això és, la construcció d’habitatge, 
suposen la frustració del fi social en perjudici dels drets econòmics dels seus membres 
cooperativistes [...].  
 
b) Obertura de diligències prèvies per part del Jutjat d’Instrucció núm. 15 de 
Barcelona per esclarir els fets presumptament delictius relacionats amb casos 
de gestió de terrenys en cohousing amb terceres persones que presumptament 
havien estat víctimes de fraus per part de la cooperativa. 
 
c) També es van rebre durant l’any 2022, a través de la Regidoria d’Habitatge de 
l’Ajuntament de Barcelona, noves informacions d’irregularitats en la fase de la 
promoció del carrer de la Llacuna, a banda de les ja conegudes de la fase 
Arenys de Mar - Doedes. 
 
El Decret 41/2023, de 16 de març, va resoldre la decisió de l’IMHAB de no adjudicar el 
contracte, atès que es considera que la gravetat dels fets posa en qüestió i compromet 
enormement la fiabilitat i la garantia de la cooperativa per executar degudament el 
projecte de promoció d’habitatges cooperatius destinats a polítiques socials. 
 
Aquesta Sindicatura comparteix la consideració de l’IMHAB que, en vista dels 
elements acreditats i els fets ocorreguts, l’adjudicació del contracte a favor de la 
promotora de la queixa no hauria garantit una seguretat jurídica suficient ni la 
viabilitat econòmica del projecte. 
 
7 
 
 
L’IMHAB invoca els articles 3.1 i 4.1 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic 
del sector públic, relatius als principis de responsabilitat per la gestió pública, 
l’eficiència en l’assignació i la utilització dels recursos públics, la protecció de l’interès 
públic i l’aplicació mateixa dels principis de proporcionalitat i precaució.  
 
També, l’article 1.1 LCSP estableix com a finalitat de la llei la d’assegurar, en connexió 
amb l’objectiu d’estabilitat pressupostària i control de la despesa, una utilització eficient 
dels fons públics. 
 
I és que cal recordar que l’objecte del contracte és un bé de titularitat pública, rebut per 
l’IMHAB directament de l’Ajuntament, amb la finalitat de promoure-hi i construir-hi 
habitatge protegit. Per tant, es tracta de patrimoni municipal compromès a uns fins 
públics i d’interès social que cal gestionar amb la màxima eficàcia administrativa i 
rendibilitat social i econòmica, la qual cosa exigeix la màxima diligència, cautela i 
precaució. 
 
4. Acabament de l’expedient 
Quant a la tramitació de l’expedient de contractació, cal analitzar un dels motius de 
queixa de la promotora, que és la manca de resposta als seus escrits adreçats a 
l’IMHAB amb la intenció que es reprengués el procediment. 
 
A més d’altres comunicacions per correu electrònic, la promotora de la queixa va 
registrar dos escrits d’al·legacions en moments diferents (19 d’abril de 2021 i 5 de 
desembre de 2022) en què sol·licitava una resposta consistent en una resolució 
expressa. En el moment de presentar aquesta queixa, no hi havien rebut cap resposta. 
 
Per justificar la paralització soferta per l’expedient, l’IMHAB invoca l’article 4.2 de la 
Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic, que preveu 
expressament que les administracions públiques vetllaran pel compliment dels 
requisits previstos en la legislació aplicable, per la qual cosa podran, en l’àmbit de les 
seves competències respectives i amb els límits establerts en la legislació de protecció 
de dades de caràcter personal, comprovar, verificar, investigar i inspeccionar els fets, 
actes, elements, activitats, estimacions i altres circumstàncies que siguin necessaris. 
 
Durant la tramitació del concurs, la cooperativa va aportar una declaració responsable 
en què afirmava que no estava incursa en cap dels supòsits de prohibició per fer 
contractes de l’article 71 de la LCSP (sobre A). Però aquesta declaració no impedeix 
que, en qualsevol moment, l’òrgan de contractació acordi efectuar gestions de 
comprovació sobre la veracitat i l’exactitud d’aquesta declaració (base 6.3.1.4). 
 
Vista la documentació que es troba en l’expedient, queda acreditat que, entre l’acord 
de suspensió del procediment publicat el 16 de març de 2021 (amb el requeriment 
subsegüent de documentació) i l’adopció de l’acord de no adjudicar el contracte del 16 
8 
 
 
de març de 2023, van passar dos anys durant els quals la promotora de la queixa no 
va rebre cap informació sobre l’estat de tràmit de les actuacions. 
 
Aquesta actuació no es correspon amb el principi de bona administració, que inclou 
el deure de l’Administració de resoldre expressament les peticions i les reclamacions 
que li presenti la ciutadania i de donar resposta a les sol·licituds que aquesta adreci a 
l’Administració. Així ho estableix també l’article 30 de l’Estatut d’autonomia de 
Catalunya, i l’article 53 de la Llei 26/2010, de 3 d’agost, de règim jurídic i de 
procediment de les administracions públiques de Catalunya, que menciona l’obligació 
de les administracions públiques catalanes de dictar una resolució expressa en tots els 
procediments i notificar-la. 
 
 
DECISIÓ 
 
D’acord amb el que disposen l’article 143 de la Carta municipal de Barcelona i el 
reglament que regula la Sindicatura de Greuges de Barcelona, aquesta institució té 
com a missió valorar si s’ha produït un greuge. Considerats els fets i les normes 
aplicables, conclou que, en aquest cas, l’actuació de l’Institut Municipal de 
l’Habitatge i Rehabilitació de Barcelona (IMHAB) ha estat ajustada a dret, però no 
ha estat prou eficaç, atès que hauria d’haver estat més diligent en el termini de 
resposta als escrits de la promotora de la queixa. 
 
Aquesta resolució es comunicarà a l’òrgan municipal competent, se’n donarà compte 
al Plenari del Consell Municipal en l’informe anual reglamentari i s’informarà la persona 
interessada del seu contingut.  
9