Esta obra es el resultado del Programa municipal para el im- pulso del régimen especial de Barcelona. El Ayuntamiento de Barcelona, con la colaboración del Observatorio de De- recho Público IDP de la Universidad de Barcelona y la Fun- TOMÀS FONT I LLOVET dación Carles Pi i Sunyer de Estudios Autonómicos y Loca- LA CARTA les, puso en marcha este programa para analizar el régimen especial de la ciudad, integrado por la Ley 22/1998, de 30 MUNICIPAL de diciembre, de la carta municipal de Barcelona, y por la Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el régimen especial del municipio de Barcelona, con la finalidad de fa- DE BARCELONA cilitar un espacio para el estudio y la valoración doctrinal y práctica de dicho régimen especial, y de ser un punto de partida para una futura actualización de estas normas. Y EL DERECHO Se trata de una obra colectiva, dirigida por el Dr. Tomàs Font DE LA CIUDAD i Llovet, catedrático de Derecho Administrativo de la Uni- versidad de Barcelona, que recoge los textos resultantes de las mesas de trabajo en que se ha articulado el programa elaborados por los directores y directoras de cada mesa, re- conocidos profesores y profesoras de universidad especia- Bases para su impulso listas en el derecho, el gobierno y las haciendas locales. En las mesas de trabajo han participado más de un centenar y actualización de expertos y expertas con una alta cualificación, proceden- tes de varias universidades, así como del Ayuntamiento de Barcelona y de otras administraciones locales, autonómicas TOMÀS FONT I LLOVET y estatales. Esta confluencia de conocimientos ha permi- tido el análisis del régimen especial de Barcelona con un Director enfoque poliédrico que ha tenido siempre en cuenta tanto los aspectos teóricos como los de aplicación, una mirada imprescindible para abordar con éxito los aspectos críticos que deben permitir mejorar el marco legislativo actual. En este libro se examinan las grandes cuestiones vincula- das al régimen especial de la ciudad: el sistema normativo, el sistema político-institucional, el ámbito organizativo, las competencias municipales, los servicios prestacionales, la esfera económico-financiera municipal, etcétera. El resulta- do obtenido ofrece unas bases fiables para mejorar y actua- lizar el régimen especial y, en definitiva, permite vincular la Carta municipal de Barcelona y el derecho de la ciudad a un futuro ya muy presente: dotar a Barcelona de instrumentos jurídicos para potenciar sus condiciones de ciudad global. LA CARTA MUNICIPAL DE BARCELONA Y EL DERECHO DE LA CIUDAD Bases para su impulso y actualización LA CARTA MUNICIPAL DE BARCELONA Y EL DERECHO DE LA CIUDAD Bases para su impulso y actualización TOMÀS FONT I LLOVET Director AUTORES: Elisenda AGUILÀ RECHA Silvia DÍEZ SASTRE Tomàs FONT I LLOVET Alfredo GALÁN GALÁN Marc A. GARCÍA LÓPEZ Jaume MAGRE FERRAN Elisenda MALARET GARCIA Domènec SIBINA TOMÀS Francisco VELASCO CABALLERO Maite VILALTA FERRER Presentaciones de Ada Colau Ballano, alcaldesa de Barcelona, y de Jaume Collboni Cuadrado, primer teniente de alcaldía de Barce- lona ÍNDICE Presentaciones Ada Colau Ballano, alcaldesa de Barcelona .............................................. 7 Jaume Collboni Cuadrado, primer teniente de alcaldía de Barcelona ......... 9 El programa para el impulso del régimen especial de Barcelona. Presentación de los trabajos. Tomàs Font i Llovet...................................... 13 El significado del régimen especial de Barcelona y su impulso para un nuevo derecho de la ciudad. Tomàs Font i Llovet ...................................... 25 MESA 1 ................................................................................................... 63 El régimen especial de Barcelona en el sistema de fuentes. Parte general. Alfredo Galán Galán EDITA MESA 2 ................................................................................................... 119 Ayuntamiento de Barcelona Órganos de gobierno. Potestad de autoorganización. Distritos. Organiza- © de la edición: Ayuntamiento de Barcelona ción municipal. Forma de gestión de los servicios. Francisco Velasco Ca- © de los textos: los autores y autoras mencionados ballero Los textos tienen la licencia CC: MESA 3 ................................................................................................... 157 El modelo especial de atribución de competencias a la ciudad de Barce- lona y su necesario aggiornamento en la era de las ciudades: atribución de competencias y su ejercicio por el Ayuntamiento. Los consorcios lega- Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada (by-nc-nd): No se permite un les. Análisis de determinados ámbitos competenciales. Elisenda Malaret uso comercial de la obra original ni la generación de obras derivadas. Siempre se Garcia debe reconocer la autoria de la obra original. SUBMESA DE TRABAJO 3.1 ............................................................... 201 COORDINACIÓN Análisis de los ámbitos de urbanismo, vivienda y espacio público. Do- Elisenda Aguilà Recha mènec Sibina Tomàs CORRECCIÓN SUBMESA DE TRABAJO 3.2 ............................................................... 237 Linguaserve Internacionalización de Servicios, SA Consorcios legales de Barcelona. Silvia Díez Sastre EDICIÓN, DISEÑO Y PRODUCCIÓN SUBMESA DE TRABAJO 3.3 ............................................................... 255 Dirección de Servicios Editoriales Análisis de los ámbitos de infraestructuras estratégicas y servicios de Paseo de la Zona Franca, 66 interés general. Marc A. García López y Elisenda Aguilà Recha 08038 Barcelona Tel.: 934 023 131 MESA 4 ................................................................................................... 291 barcelona.cat/barcelonallibres Régimen financiero especial. Maite Vilalta Ferrer ISBN: 978-84-9156-614-4 MESA 5 ................................................................................................... 345 Perspectivas de futuro del régimen especial de Barcelona. Jaume Magre Barcelona, 2022 Ferran Anexos La ciudad inteligente: los debates sobre la inteligencia artificial y la identidad digital única soberana. Agustí Cerrillo i Martínez ...................................... 377 Diagnosis y propuestas sobre El modelo institucional y sus capacidades. Carles Ramió y Miquel Salvador ............................................................... 389 PRESENTACIONES Propuestas de articulación de las relaciones entre el Ayuntamiento de Barcelona y el AMB. Marc Vilalta Reixach ................................................ 407 Programa para el impulso del régimen especial de Barcelona. Hacia un nuevo modelo de gobierno. Mariona Tomàs Fornés ............................................ 427 Breves consideraciones acerca de los consorcios legales de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta municipal de Barcelona: naturaleza jurí- dica, régimen Jurídico aplicable y regulación legal o estatutària. Francisco Toscano Gil .............................................................................................. 441 Incidencia de la Carta municipal de Barcelona en la gobernanza metropo- litana. Oriol Nel·lo ..................................................................................... 451 Informe específico sobre distritos para la elaboración de la ponencia ge- neral sobre la reforma organizativa del gobierno municipal de Barcelona. Ramon Galindo Caldés ............................................................................ 479 Los consorcios legales de la Carta municipal de Barcelona: origen y principales debates doctrinales. Ricard Gracia Retortillo ............................................ 491 La cláusula de competència general en Francia: tortuoso recorrido y pesada digestión. Francesc J. Rodríguez Pontón ................................................. 511 PRESENTACIONES 7 Barcelona es una ciudad con mucha historia y una identidad propia, plural, diversa y abierta al mundo. También es una ciudad con una larga tradición de go- bernanza local y una gestión distintiva: más próxima, ágil y eficiente con respecto a las necesidades de la ciudadanía. En las últimas décadas hemos evolucionado de un modelo de administración local a un marco de gobierno local. Y eso ha sido gracias a una herramienta como la Carta municipal de Barcelona, aprobada en el Parlamento de Cataluña en 1998, que reconoce el régimen especial de Barcelona. Este reconocimiento del régimen especial de Barcelona fue posible gracias al esfuerzo de consenso de las instituciones y de todas las fuerzas políticas con representación en el Consejo Municipal. La Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la carta municipal de Barcelona, fue pionera para todo el municipalismo al dar contenidos a los principios de au- tonomía local, de subsidiariedad, de diferenciación y de suficiencia financiera, reconocidos posteriormente en el Estatuto de autonomía de Cataluña del 2006. Asimismo, la Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el régimen espe- cial del municipio de Barcelona, completa el marco legal de este régimen. La Carta municipal de Barcelona reconoció y protegió las peculiaridades de nuestra ciudad y fortaleció la democracia local en la gestión ciudadana con más potestad política, más competencia y una organización municipal diferente. Tam- bién dotó de contenido el conjunto de acciones del Gobierno municipal y amplió su margen de autonomía y de libertad para emprender propuestas, proyectos y servicios de interés general. Es un claro ejemplo de cómo la colaboración institucional se pone al servicio de la ciudadanía la creación de los consorcios de salud, educación, servicios sociales y vivienda, que facilitan una gestión pública mejor y unos servicios más eficientes. La Carta municipal también ha reforzado la voluntad descentralizadora de nuestra ciudad dotando a los distritos de un amplio grado de autogobierno y ha potenciado los mecanismos de participación ciudadana. En el 2023 celebraremos los veinticinco años de la Carta municipal de Barce- lona. Es el momento de revisar qué camino ha hecho desde que se aprobó, qué ha pasado en su entorno y qué cambios se piden para mantenerla vigente. Hay que reflexionar con el fin de adecuar el régimen especial a los retos de Barcelona en el contexto del nuevo papel que tienen las ciudades en las dinámicas globales. El municipalismo ha evolucionado en estos veinticinco años. La realidad social y económica incorpora más centros de interés para la ciudadanía. Hay aspectos de la Carta municipal que no ha sido posible desplegar plenamente, como el es- tablecimiento de un régimen tributario propio que permita fijar nuevos impuestos 8 PRESENTACIONES 9 o la articulación de un sistema de justicia local y de proximidad. Por otra parte, las La Carta municipal de Barcelona se ha convertido en un símbolo de la auto- leyes de nuestro régimen especial han quedado obsoletas y es necesario incidir nomía municipal barcelonesa, incluso antes de que se aprobara hace veinticinco en cambios legales. Además, la realidad metropolitana pide una adecuación de años. la Carta a este nuevo marco. La reclamación de una ley que formalizase la singularidad barcelonesa dentro Por eso, hay que abrir un debate jurídico, completo, pausado, integrador, de Cataluña y dentro de España fue una seña de identidad del municipalismo que debe ser una base de conocimiento para fundamentar propuestas futuras barcelonés de los años ochenta y noventa. Y en estos veinticinco años se ha de impulso y adecuación de la Carta municipal de Barcelona. Se debe mejorar convertido en una herramienta que ha permitido consolidar las competencias el régimen especial para atender las necesidades de los vecinos y las vecinas de municipales y la cogobernanza en políticas primordiales como la educación y la Barcelona, pero también del conjunto del territorio. Porque el régimen especial vivienda. de Barcelona busca, esencialmente, mejorar las condiciones de vida de la ciu- dadanía. Han pasado veinticinco años desde que se aprobó la Carta por parte del Par- lamento de Cataluña y más de dieciséis de la aprobación de la ley que regula el El libro que tienes entre manos muestra las conclusiones de las personas téc- régimen especial de Barcelona. En este tiempo la normativa de régimen local nicas y juristas que participaron en la jornada académica con la que se cerró el se ha visto modificada, Barcelona ha vivido intensos cambios en su estructural Programa para el impulso del régimen especial de Barcelona. Estas conclusiones social y económica, y el Ayuntamiento ha tenido que hacer frente a retos nuevos. son una herramienta para establecer la base de las propuestas de modificación de las leyes que regulan la Carta municipal y su despliegue reglamentario. En este contexto, se hace necesario dar un nuevo impulso a la Carta con el fin de convertirla en una palanca para dar un empuje nuevo a la ciudad, en una En 1998, la Carta municipal de Barcelona supuso una propuesta innovadora herramienta para construir futuro, generar oportunidades desde la proximidad y que ahora, veinticinco años después, es necesario revitalizar. En un momento de ofrecer las respuestas ágiles que requieren los nuevos modelos urbanos. debate sobre el papel que las ciudades deben tener en la gobernanza, Barcelona quiere dar más contenido al principio de subsidiariedad para atender mejor las Barcelona vive una transformación a todos los niveles que debe ir acompaña- necesidades de la ciudadanía y definir sus propias políticas. Y, por eso, debe- da de una modernización de su régimen especial. mos impulsar una nueva carta municipal que nos ayude a afrontar los retos del siglo XXI. Desde Barcelona queremos volver a alzar la mano para decir que tenemos la determinación de incrementar nuestra capacidad de autogestión. Ada Colau Ballano La Alcaldesa de Barcelona Es una reivindicación que se basa en defender los principios de autonomía local, de subsidiariedad, de diferenciación y de suficiencia financiera. Todos son absolutamente básicos desde la perspectiva del gobierno local y el municipalis- mo. Esta reivindicación busca conseguir una gestión más eficaz y próxima para potenciar nuestras competencias y prestar un servicio mejor a los barceloneses y las barcelonesas. La voluntad de autogobierno municipal se ha mantenido a lo largo de los si- glos, desde la constitución del Concejo de Ciento, una institución de autogobierno municipal que perduró más de cuatro siglos y que se extendía de Montgat a Cas- telldefels y de Montcada a Molins. Barcelona siempre ha querido reivindicar su carácter propio y su razón de ser como capital: de Cataluña, de España y del Mediterráneo. 10 PRESENTACIONES 11 Ya en el año 1980, el alcalde Narcís Serra inició el proceso para aprobar una No se trata solo de abordar una mejora del régimen especial de Barcelona: so- carta municipal y, después, el alcalde Pasqual Maragall trabajó con toda la deci- bre todo se trata de hacer un llamamiento a todos los sectores de la ciudad para sión y la perseverancia, hasta convencer a todos los grupos políticos y al resto de convocarnos a impulsar los cambios necesarios trabajando conjuntamente, como administraciones. ya hemos hecho en el pasado y como tendremos que volver a hacer en el futuro. Pero no fue hasta finales del siglo pasado y principios de este, durante la eta- Esta publicación y las reflexiones que se presentan son un primer paso para pa del alcalde Joan Clos, cuando se consiguió la aprobación de las leyes que nos hacerlo posible. dotan del régimen especial actual. Jaume Collboni Cuadrado En aquel momento, Barcelona impulsó unos cambios en la legislación mu- Primer teniente de alcaldía de Barcelona nicipal que tuvieron impacto más allá de nuestra ciudad. Y ahora ha llegado el momento de incitar una nueva ola de cambios en los ámbitos metropolitano, catalán y español. Por esta razón, quiero agradecer el trabajo y el liderazgo del Observatorio de Derecho Público IDP de la Universidad de Barcelona y de la Fundación Carles Pi i Sunyer, que han acompañado al Ayuntamiento de Barcelona en el Programa para el impulso del régimen especial de Barcelona que presentamos en esta publicación, en la que encontrarás contribuciones muy relevantes que analizan que, en ocasiones, la Carta municipal se ha visto superada por el ordenamiento jurídico posterior y, por lo tanto, apuestan por la necesidad de una revisión que nos permita ponerla al día y dotar a la ciudad de las competencias que necesita. Era necesario un debate riguroso, completo e integrador que sirviese como base de conocimiento para fundamentar propuestas futuras de impulso de la Carta. También había que poner de relieve el importante papel que tiene el régimen especial en el desarrollo político, administrativo, social y cultural de nuestra ciu- dad. Y, sobre todo, había que hacerlo con la participación de personas expertas en la doctrina local, con una óptica global y supramunicipal. Pero, para hacer posibles estos cambios, para lograr con éxito la actualiza- ción, la mejora y el despliegue de la Carta municipal, tenemos que volver a apelar a la capacidad de consenso y de acuerdo: consenso dentro del Ayuntamiento de Barcelona, entre todos los grupos municipales, para impulsar la reforma, y grandes acuerdos en el Parlamento de Cataluña y el Congreso de los Diputados para aprobarla. El futuro no nos espera. Necesitamos coordinar esfuerzos, integrar visiones, caminar conjuntamente y sumar voluntades para ayudarnos a hacer de Barcelo- na la ciudad avanzada que queremos. EL PROGRAMA PARA EL IMPULSO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA. PRESENTACIÓN DE LOS TRABAJOS Tomàs Font i Llovet Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Barcelona Director académico del Programa para el impulso del régimen especial de Barcelona SUMARIO I. Objetivos e instrumentos. II. La ejecución del programa: las mesas de traba- jo. III. La exposición del estudio: la jornada académica. IV. La difusión de los resultados: la publicación del libro. V. Agradecimientos. PRESENTACIÓN DE LOS TRABAJOS 15 I. Objetivos e instrumentos La intención del Programa para el impulso del régimen especial de Barcelona se sitúa en la misión del reconocimiento, la garantía, la actualización y, efectiva- mente, el impulso del régimen especial de Barcelona. Se trata de poner de relieve el significado del régimen especial de Barcelona y el importante papel que ejerce en el desarrollo político, administrativo, social y cultural de nuestra ciudad. En este sentido, se persigue generar un consenso de las instituciones del país para mantener vigente, pero también efectivo, el régimen especial de Barcelo- na, cuya adecuación a la realidad jurídica, económica y social ha evolucionado profundamente a lo largo de su vigencia. Y así se quiere tomar conciencia de la oportunidad de mejorar el régimen especial para servir a las necesidades de la ciudadanía de Barcelona y también al conjunto del territorio. En este marco, el programa se ha fijado los siguientes objetivos: • Por una parte, fortalecer el régimen especial de Barcelona e incrementar su toma en consideración efectiva por los gobiernos del Estado y de la Generalitat y por los órganos jurisdiccionales. Hay que hacerlo más robusto, más resis- tente a las inercias y a las dinámicas demasiado rígidas que lo desconocen o que no reconocen su valor justo. Eso requiere la visualización de una doctrina sólida de garantía del régimen especial de Barcelona y de encaje en el sistema de fuentes del derecho. • Por otra parte, está el objetivo del estudio y la valoración de la aplicación efectiva del régimen especial desde la aprobación de la Carta municipal de Barcelona: analizar los puntos frágiles y el riesgo de tipificación de su configu- ración, así como la necesidad de adecuación del régimen especial, y también integrar el reconocimiento de la dimensión metropolitana en el régimen espe- cial de Barcelona. Bajo este lema de robustecer y actualizar se puede tender hacia la presenta- ción de unas propuestas de modificación de las leyes reguladoras del régimen especial de Barcelona conectadas a la realidad social y jurídica actual, que tienen que ser las bases y los criterios rectores de una reforma de estas y de otras nor- mas, y del despliegue reglamentario como reto para el horizonte de los veinticinco años de vigencia de la Carta municipal de Barcelona, que se cumplen en el 2023. Para conseguir estos objetivos, el programa ha articulado las siguientes ac- ciones: • Atraer e incorporar el conocimiento científico y académico, especialmente en el ámbito del derecho público, en la elaboración o reelaboración de una doctrina que fundamente con más fuerza la especialidad del régimen de la ciudad de Barcelona frente al régimen local común o general. • Optimizar el conocimiento técnico y profesional que tiene el Ayuntamiento, especialmente en el ámbito jurídico, pero también en el de la organización y 16 TOMÀS FONT I LLOVET PRESENTACIÓN DE LOS TRABAJOS 17 la gestión, para incorporarlo al debate sobre las necesidades y el alcance que Mesa de trabajo 1: Sistema de fuentes. Ejercicio y defensa del régimen espe- debe tener el régimen especial actualizado. cial. Potestad normativa. Capitalidad. Parte general • Difundir y contrastar esta doctrina y este debate entre los agentes institu- cionales más directamente implicados: ámbito metropolitano, Generalitat y El director de la mesa ha sido el Dr. Alfredo Galán Galán, catedrático de la Uni- Gobierno del Estado, así como, de manera especial, el ámbito jurisdiccional versidad de Barcelona y director de la Fundación Democracia y Gobierno Local. con respecto tanto a los juzgados y tribunales superiores como al Tribunal Supremo y al Constitucional. En esta mesa han participado: – Luis Medina Alcoz Universidad Complutense de Madrid – Gustavo Díaz González Universidad de Oviedo II. La ejecución del programa: las mesas de trabajo – Eva Nieto Garrido Universidad de Castilla-La Mancha – Ignacio Molina Florido Ayuntamiento de Madrid Para su ejecución, el programa se ha estructurado en tres fases: primera, la – Cayetano Prieto Romero Comunidad Autónoma de Madrid elaboración del estudio, a través de las mesas de trabajo; segunda, la exposición – Guillermo Villar Crespo Ministerio de Política Territorial del resultado, a través de una jornada académica, y tercera, la difusión del traba- – Raquel Hurtado Soto Consejo de Estado jo, a través de su publicación. – Agustí Abelaira Dapena Ayuntamiento de Barcelona – Antoni Bayona Rocamora Parlamento de Cataluña En la primera fase, el estudio del régimen especial de Barcelona y las pro- – Susana Ferrer Delgadillo Colegio de la Abogacía de Barcelona puestas para adecuarlo a la realidad y mejorarlo en un contexto de futuro se han – Maria M. Pérez Velasco Generalitat de Catalunya dividido en cinco grandes bloques temáticos que se han tratado a través de cinco – Xavier Padrós Castillon Generalitat de Catalunya mesas de trabajo. – Joan A. Rodríguez Franco Ayuntamiento de Barcelona – Anna Aguilar Camprubí Ayuntamiento de Barcelona En las mesas de trabajo han participado más de cien personas expertas pro- venientes, por una parte, del mundo académico —quince universidades españo- La mesa, a partir del análisis del sistema de fuentes y del régimen especial de las y extranjeras— y, en especial, de la doctrina más reconocida en los campos Barcelona, ha desarrollado esencialmente aspectos sobre los principios básicos del derecho administrativo, el derecho local, el derecho financiero, la hacienda del régimen especial, los instrumentos para defenderlo y la capitalidad como ele- pública y la ciencia política; y, por otra parte, personas expertas procedentes de mento definidor. Asimismo se han hecho aportaciones con respecto a la potestad las administraciones públicas: municipal, metropolitana, de la Generalitat, de va- normativa del municipio y la relación entre el Ayuntamiento de Barcelona y otras rios ministerios, de colegios profesionales y, naturalmente, del Ayuntamiento de administraciones territoriales sobre régimen especial. Barcelona, que se ha implicado en ello a fondo. Se trata de personal altamente cualificado y profundamente conocedor de la praxis en la gestión pública. Mesa de trabajo 2: Órganos de gobierno. Potestad de autoorganización. Distritos. Organización municipal. Formas de gestión de los servicios Detrás de esta experiencia está la dedicación de todas estas personas que, durante años de ejercicio profesional en cada uno de los dos ámbitos, han dedi- El director de la mesa ha sido el Dr. Francisco Velasco Caballero, catedrático cado una parte importante de su trayectoria al estudio y la gestión de los gobier- de la Universidad Autónoma de Madrid. nos locales. Esta combinación ha permitido el examen jurídico del régimen espe- cial de Barcelona con un enfoque poliédrico, que ha tenido siempre en cuenta En esta mesa han participado: el tratamiento de la vertiente más práctica y el abordamiento de aspectos críticos – Ramon Galindo Caldés Universitat Oberta de Catalunya que tienen que permitir mejorar el marco legislativo vigente. – Manuel Férez Fernández ESADE – Joaquín Tornos Mas Universidad de Barcelona En este contexto, se han celebrado más de treinta reuniones de trabajo y se – Joaquim Bisbal Méndez Universidad de Barcelona han recogido un total de cuarenta aportaciones entre estudios, notas y propues- – Vicenç Aguado Cudolà Universidad de Barcelona tas de las personas participantes, que las direcciones de mesa han cohesionado – Adriana Payola Planella Ayuntamiento de Barcelona en una ponencia final de cada una de ellas. – F. Xavier Sánchez Just Ayuntamiento de Barcelona – Joan A. Rodríguez Franco Ayuntamiento de Barcelona Las cinco mesas de trabajo han sido las siguientes: – Núria Munell Casadesús Ayuntamiento de Barcelona – Elisenda Aguilà Recha Ayuntamiento de Barcelona 18 TOMÀS FONT I LLOVET PRESENTACIÓN DE LOS TRABAJOS 19 La mesa, a partir del análisis de los órganos de gobierno y la organización mu- En esta submesa han participado: nicipal de la Carta municipal, ha desarrollado esencialmente aspectos sobre la go- – Judit Gifreu Font Universidad Autónoma de Barcelona bernanza municipal, los distritos y la potestad de autoorganización. Asimismo, se – Iñigo Maguregui Salas Universidad de Deusto ha incidido en la organización municipal ejecutiva (gerencia, cargos directivos y – Iolanda Garcia Ceprià Ayuntamiento de Barcelona personal) y la naturaleza de los altos cargos. Finalmente, la mesa ha examinado las – Alex Peñalver Cabré Universidad de Barcelona formas de gestión de los servicios públicos y de las actividades, en especial, con – Teresa Vadrí Fortuny Universidad de Barcelona respecto a los entes dependientes de la Administración y la resolución de conflictos. – Marc Tarrés Vives Universidad de Barcelona – Laia Grau Balagueró Ayuntamiento de Barcelona Mesa de trabajo 3: La atribución de competencias y el ejercicio de estas por – Xavier Matilla Ayala Ayuntamiento de Barcelona parte del Ayuntamiento. Los consorcios legales. Análisis de los ámbitos com- – Javier Burón Cuadrado Ayuntamiento de Barcelona petenciales – Eric Valdez Valderrama Barcelona Regional – Enric Lambies Ortín Ayuntamiento de Barcelona La directora de la mesa ha sido la Dra. Elisenda Malaret Garcia, catedrática de – Adrià Gomila Civit Ayuntamiento de Barcelona la Universidad de Barcelona. – Xavier Silvestre Castejón Ayuntamiento de Barcelona – Maria Massana Marbà Ayuntamiento de Barcelona En esta mesa han participado: – Marc Garcia López Universidad Politécnica de Cataluña Submesa 3.2: Consorcios legales – Domènec Sibina Tomàs Universidad de Barcelona – Silvia Díez Sastre Universidad Autónoma de Madrid Su directora ha sido la Dra. Silvia Díez Sastre, profesora de la Universidad – Francesc Rodríguez Ponton Universidad de Barcelona Autónoma de Madrid. – Laia Claverol Torres Ayuntamiento de Barcelona – Marta Clari Padrós Ayuntamiento de Barcelona En esta submesa han participado: – Maite Casado Cadarso Ayuntamiento de Barcelona – Ricard Gracia Retortillo Universidad de Barcelona – Frederic Ximeno Roca Ayuntamiento de Barcelona – Francisco Toscano Gil Universidad Pablo Olavide, Sevilla – Montserrat Sánchez Garcia Generalitat de Catalunya – Laia Claverol Torres Ayuntamiento de Barcelona – Albert Gómez Herrero Generalitat de Catalunya – Mercè Massa Rincón Consorcio de Educación – Àngels Orriols Sallés Ayuntamiento de Barcelona – Jordi Goixens Muñoz Consorcio Sanitario – Xavier Silvestre Castejón Ayuntamiento de Barcelona – Gerard Capó Fuentes Consorcio de la Vivienda – Marta Salamero García Agencia de Salud Pública de Barcelona La mesa, a partir del análisis de la estructuración de las competencias locales – Àngels Orriols Sallés Ayuntamiento de Barcelona en el régimen especial, ha desarrollado esencialmente aspectos sobre la atribu- – Núria Gilabert Busquets Ayuntamiento de Barcelona ción de competencias y cómo ejercerlas, y la colaboración entre administraciones en el ejercicio de competencias propias municipales y en el de competencias Submesa 3.3: Gestión de las infraestructuras estratégicas delegadas al municipio. Asimismo, se ha centrado en un aspecto definidor del ré- gimen especial como son los consorcios legales, y en la actualización y el desplie- Su director ha sido el Sr. Marc Garcia López, profesor de la Universidad Poli- gue de determinadas competencias: urbanismo, vivienda, medioambiente, salud, técnica de Cataluña. cultura, servicios sociales, movilidad, patrimonio local, y seguridad y prevención. En esta submesa han participado: La mesa de trabajo 3, por su extensión, se ha dividido en tres submesas de – Josep Parcerisa Bundó Universidad Politécnica de Cataluña trabajo y un grupo de trabajo: – Ramon Sagarra Rius Universidad Politécnica de Cataluña – Pere Macias Arau Universidad Politécnica de Cataluña Submesa 3.1: Urbanismo, espacio público y vivienda – Cristina Castells Guiu Ayuntamiento de Barcelona – Manuel Valdés López Ayuntamiento de Barcelona Su director ha sido el Sr. Domènec Sibina Tomàs, profesor de la Universidad – Mario Rubert Català Ayuntamiento de Barcelona de Barcelona. – Carles Lloveras Lleal Ayuntamiento de Barcelona 20 TOMÀS FONT I LLOVET PRESENTACIÓN DE LOS TRABAJOS 21 – Sandra Gutiérrez Alonso Ayuntamiento de Barcelona la potestad tributaria municipal y el estudio de los recursos tributarios de la ciu- – Jordi Fuster Colomer Barcelona Regional dad. También ha incidido sobre la planificación económica, el presupuesto y el – Martín Gullón Santos Área Metropolitana de Barcelona gasto público en el marco del régimen especial, así como sobre la institución del – Jaume Garcia Soler Transports Metropolitans de Barcelona Consejo Tributario. – Aïna Galán Querol Ayuntamiento de Barcelona – Elisenda Aguilà Recha Ayuntamiento de Barcelona Mesa de trabajo 5: Perspectivas de futuro del régimen especial de Barcelona Grupo de trabajo: Seguridad y prevención El director de la mesa ha sido el Dr. Jaume Magre Ferran, profesor de la Uni- versidad de Barcelona. Su directora ha sido la Dra. Elisenda Malaret Garcia, catedrática de la Univer- sidad de Barcelona. En esta mesa han participado: – Clara Velasco Rico Universidad Pompeu Fabra En este grupo han participado: – Marc Vilalta Reixach Universidad de Barcelona – Maite Casado Cadarso Ayuntamiento de Barcelona – Oriol Mir Puigpelat Universidad Pompeu Fabra – Miguel Casino Rubio Universidad Carlos III, Madrid – Agustí Cerrillo Martínez Universitat Oberta de Catalunya – Luis Miguel Clemente Marín Ayuntamiento de Barcelona – Jean-Bernard Auby Sciences Po, Escuela de Dret, París – Albert Gómez Herrero Generalitat de Catalunya – Oriol Nel·lo i Colom Universidad Autónoma de Barcelona – Xavier Silvestre Castejón Ayuntamiento de Barcelona – Carles Ramió Mates Universidad Pompeu Fabra – Ismael Blanco Fillola Universidad Autónoma de Barcelona Mesa de trabajo 4: Régimen financiero especial – Mariona Tomàs Fornés Universidad de Barcelona – Miquel Salvador Serna Universidad Pompeu Fabra La directora de la mesa ha sido la Dra. Maite Vilalta Ferrer, profesora de la – Juan Carlos Montiel Díez Barcelona Regional Universidad de Barcelona. – Ricard Gomà Carmona Universidad Autónoma de Barcelona – Héctor Santcovsky Área Metropolitana de Barcelona En esta mesa han participado: – Gemma Arau Ceballos Ayuntamiento de Barcelona – Antonia Agulló Aguero Universidad Pompeu Fabra – Josep M. Vallès Casadevall Universidad Autónoma de Barcelona – Lluïsa Esteve Pardo Universidad de Girona – Claudia Tubertini Universidad de Bolonia – César Martínez Sánchez Universidad Autónoma de Madrid – Joan Manel Fernández Baños Ayuntamiento de Barcelona – Alejandro Esteller Moré Universidad Autónoma de Barcelona – Anna Aguilar Camprubí Ayuntamiento de Barcelona – Diego Marín Barnuevo Universidad Autónoma de Madrid – José María Duran Cabré Universidad Autónoma de Barcelona La mesa, a partir de la reflexión sobre el modelo de régimen especial de – Ester Marco Peñas Universidad Autónoma de Madrid Barcelona, ha desarrollado esencialmente aspectos sobre el modelo de ciudad – Lluís Viñas Peitabí Ayuntamiento de Canet de Mar con respecto a una triple relación: con la ciudadanía, con otras administracio- – Montserrat Polidura Navio Generalitat de Catalunya nes del territorio y con otras ciudades. La mesa también ha incidido especial- – Fernando Frías Valle Consejo Tributario de Barcelona mente en el hecho metropolitano y la relación con el Área Metropolitana de – Antonio Muñoz Juncosa Ayuntamiento de Barcelona Barcelona. – Inmaculada Turu Santigosa Ayuntamiento de Barcelona – Antoni Fernández Pérez Ayuntamiento de Barcelona * * * – Josep Manel Medrano Molina Ayuntamiento de Barcelona – Leonor Baeza Pastor Ayuntamiento de Barcelona Como se ha podido ver, las temáticas tratadas y el número y la calidad de – Jaume Figueras Coll Ayuntamiento de Barcelona todas las personas que han participado ofrecen una panorámica completa del – Elisenda Aguilà Recha Ayuntamiento de Barcelona amplio y magnífico conocimiento que se ha puesto en común. Creo sinceramente que el resultado obtenido es de un gran nivel y de una gran utilidad. La integra- La mesa, a partir del análisis del régimen financiero especial y de la estructu- ción de “ciencia” y “experiencia” ha demostrado su mejor capacidad para llevar ración del presupuesto municipal, ha desarrollado esencialmente aspectos sobre a cabo un análisis profundo y unas propuestas sólidas. Se podría decir que es 22 TOMÀS FONT I LLOVET PRESENTACIÓN DE LOS TRABAJOS 23 como una auditoría del funcionamiento del régimen especial de Barcelona, que La clausura de la jornada fue a cargo del Sr. Jordi Cases i Pallarès, secreta- permite hacer un diagnóstico muy fiable como punto de partida para orientar rio general del Ayuntamiento de Barcelona, y del Sr. Jaume Collboni Cuadrado, posibles vías de impulso y de mejora. primer teniente de alcaldía y presidente del Comité de Dirección del programa. A todas las personas que han participado y, de una manera muy especial, a los directores y directoras de las mesas y submesas de trabajo, les agradezco IV. La difusión de los resultados: la publicación del libro profundamente su implicación y dedicación, su profesionalidad y, cómo no, su seguimiento ilusionante, que ofrecen una muestra tangible de la fructífera cola- La tercera fase del programa consiste en la difusión de sus resultados a través boración entre profesionales de ámbitos diversos y del interés y la atracción que de la publicación del libro que ahora se presenta. suscita el municipalismo en general y la ordenación jurídica de Barcelona en particular. Tal como estaba previsto, son objeto de publicación los informes de síntesis que han elaborado las direcciones de las cinco mesas de trabajo, en los que se recoge y se sistematiza el contenido de las aportaciones de las personas que han III. La exposición del estudio: la jornada académica participado y del debate que se ha llevado a cabo. Estos informes son la mejor expresión del resultado de cada uno de los ámbitos de análisis y reflejan la tarea La segunda fase del programa, la exposición pública de sus resultados, se llevada a cabo por todas las personas miembros de las mesas. ha llevado a cabo con la jornada académica que se celebró el día 29 de junio de 2022 en el Aula Magna de la Facultad de Derecho de la Universidad de Barce- Como he señalado antes, se han elaborado por escrito más de cuarenta docu- lona, a la que asistieron las personas expertas que participaron en el programa, mentos, informes y notas, además de los informes de síntesis que ahora se pu- así como los académicos y académicas universitarios y el personal directivo y blican. No ha sido posible la publicación íntegra de todos aquellos documentos, profesionales del Ayuntamiento y de las otras instituciones interesadas. pero su sentido ya ha sido incorporado en los informes de síntesis. Como caso especial, dada la amplitud de la materia de la mesa 3, relativa a las competencias La jornada fue inaugurada por el Dr. Xavier Pons Ràfols, decano de la Facul- municipales, en el libro también se incluyen los informes de las direcciones de las tad, y por el Dr. Marc Vilalta i Reixach, subdirector del Observatorio de Derecho tres submesas, hecho que puede provocar algunas reiteraciones con respecto al Público IDP de Barcelona. En la presentación intervinieron el Sr. Jordi Martí Grau, informe general de la mesa y por el que nos excusamos de antemano. teniente de alcaldía del Ayuntamiento, la Sra. Mercè Corretja Torrens, directora del Gabinete Jurídico de la Generalitat de Catalunya, la Sra. Núria Bassols Mun- Como es propio del tipo de trabajo hecho en el contexto del programa, los tada, magistrada del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, y el Sr. Manuel documentos que se publican tienen la condición de documentos de síntesis, Mallo Gómez, director de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento de Barcelona. reflexivos y propositivos. No se ha pretendido que tengan una orientación dogmá- Sus intervenciones pusieron de manifiesto el interés de las diversas instituciones tica y estrictamente científica, aunque están sustentados, como he dicho, en el por el programa y su predisposición positiva. conocimiento científico y práctico de las personas expertas que han participado. Posteriormente, se expuso, con todo detalle, el significado del régimen espe- De este libro se ha elaborado una edición en papel que conserva el idioma cial de Barcelona en el momento actual, así como la actividad llevada a cabo por original de cada ponencia, y una edición electrónica con una versión íntegra en las mesas de trabajo. Esta exposición fue a cargo de la dirección académica del catalán y una versión íntegra en castellano. Tal como señalan los objetivos del programa y de la dirección de cada una de las mesas. Así, se proyectó una visión programa, se trata de dar la máxima difusión al impulso del régimen especial, a completa del conjunto del programa y de sus principales aportaciones. su estudio y a su actualización, así como de facilitar la comunicación entre todos los agentes e instituciones implicadas. Finalmente, intervinieron como conferenciantes invitados el profesor Jean-Ber- nard Auby, profesor emérito de Derecho Público en Sciences Po de París, y el Dr. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, magistrado de la Sala Contencioso-Ad- V. Agradecimientos ministrativa del Tribunal Supremo, que destacaron el papel de Barcelona como modelo de la ciudad del siglo XXI y su implicación en la configuración del derecho Como puede verse, este libro es el fruto de una amplia conjunción de esfuer- a la ciudad. zos, de confianzas mutuas, de responsabilidades compartidas y, en definitiva, de una misma visión positiva sobre el futuro de la ciudad y de su derecho. 24 TOMÀS FONT I LLOVET A todas las personas que han participado en el programa —expertos y ex- pertas académicos y profesionales del Ayuntamiento de Barcelona y de otras administraciones— les reitero mi agradecimiento personal y, como he dicho, par- ticularmente a los directores y directoras de las mesas de trabajo, Alfredo Galán, Francisco Velasco, Elisenda Malaret, Maite Vilalta y Jaume Magre, y de las sub- mesas, Domènec Sibina, Sílvia Díez y Marc García. EL SIGNIFICADO DEL RÉGIMEN El soporte logístico y organizativo ha sido desplegado con gran eficacia por el Observatorio de Derecho Público IDP, la Universidad de Barcelona y la Fundación ESPECIAL DE BARCELONA Y SU Carles Pi i Sunyer de Estudios Autonómicos y Locales. Felicito a sus respectivos IMPULSO PARA UN NUEVO DERECHO DE directores, los profesores Jaume Magre y David Moya, y a sus equipos por la buena gestión llevada a cabo, y se lo agradezco. LA CIUDAD Como es natural, el Ayuntamiento de Barcelona, como promotor del progra- Tomàs Font i Llovet ma, ha aportado desde el primer momento el impulso, la convicción y los medios Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Barcelona y el seguimiento necesarios para hacer un buen despliegue. Lo personalizo aquí en la persona del Sr. Jordi Cases i Pallarès, secretario general del Ayuntamiento, verdadero impulsor del programa, y en la Sra. Elisenda Aguilà Recha, directo- ra del Departamento de Desarrollo de la Carta Municipal, ejemplo de eficacia y profesionalidad, a quien me complace hacer público mi agradecimiento por su constante apoyo. Finalmente, quiero hacer constar mi gratitud a las personas responsables po- líticas municipales por la confianza que me han demostrado en encomendarme la dirección académica del programa. En concreto, a la alcaldesa Sra. Ada Colau y al primer teniente de alcaldía Sr. Jaume Collboni, presidente del Comité de Dirección del Programa para el impulso del régimen especial de Barcelona. Igual- mente, agradezco la implicación del Sr. Jordi Martí, cuarto teniente de alcaldía, y de la concejala Sra. Montserrat Ballarín, así como del resto de miembros del Comité de Dirección. La verdad es que para mí ha sido un honor asumir esta responsabilidad, que me ha dado la satisfacción de poder contribuir a mejorar la configuración de la ciudad de Barcelona y de su derecho. Barcelona, noviembre del 2022 SUMARIO I. El derecho a la ciudad en el contexto actual: 1. La ciudad, el Estado y Eu- ropa. Evolución reciente. 2. Las funciones de la ciudad. 3. La forma jurídica de la ciudad. II. El régimen especial de la ciudad de Barcelona: 1. El derecho público catalán y el régimen especial del municipio de Barcelona. 2. El principio de diferenciación y el régimen especial de Barcelona. 3. Características y signifi- cado del régimen especial del municipio de Barcelona. 4. El régimen especial de Barcelona y el entorno territorial. III. Las transformaciones de la ciudad y de su derecho: 1. El territorio en movimiento. 2. Los poderes de la ciudad. 3. Hacia un estatus europeo para las ciudades. IV. Final. V. Bibliografía. EL SIGNIFICADO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA Y SU IMPULSO PARA UN NUEVO DERECHO DE LA CIUDAD 27 I. El derecho a la ciudad en el contexto actual I.1. La ciudad, el Estado y Europa. Evolución reciente El Programa para el impulso del régimen especial del municipio de Barcelo- na se enmarca en un contexto institucional que se puede calificar de momento histórico. Las generaciones actuales estamos asistiendo a una profunda transformación del Estado nacional soberano. Consolidado como forma de organización política a lo largo del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, hoy vemos que el Estado, por su debilidad, se retira de amplios campos de la normación social y económica, que quedan en las estrictas manos de los mercados. Por otra parte, también está teniendo lugar, desde hace años, la transferencia de muchos de los poderes del Estado, por su inadecuación, a organizaciones supranacionales, internacionales y globales, y todos juntos sometidos a la dimensión global de sus agentes interlo- cutores. La vieja noción de soberanía, exclusiva y excluyente, ha dado paso, en palabras de Ulrich Beck, a una soberanía incluyente y cooperativa. Al mismo tiempo, el Estado nacional soberano acusa el anquilosamiento de sus mecanismos de articulación democrática, que están en la base misma de su legitimidad y soberanía. Todas estas circunstancias favorecen la aparición progresiva de nuevos acto- res políticos dentro del orden mundial, entre ellos, una vecchia y conocida sig- nora que se ha ganado un nuevo y determinante papel de protagonista: es la ciudad, “el mayor invento de la Humanidad”, según Ben Wilson. Ante la erosión del fenómeno estatal, la ciudad proporciona a la política la legitimación desde la base, porque aporta a la colectividad elementos de pertenencia o de vinculación social a un contexto urbano identificable. Y, a partir de este arraigo fundamental, la ciudad se proyecta nuevamente hacia el mundo global. Europa ha sido, precisamente, el escenario de todo un proceso de fortaleci- miento del papel de las libertades locales en el contexto de reconstrucción polí- tica europea y de sus instituciones después de la traumática experiencia de los regímenes totalitarios y de la Segunda Guerra Mundial. La consideración histórica de los elementos comunes a los países europeos demostró la incidencia que debía tener la existencia de unas ciudades y unos municipios libres y autónomos para garantizar el sistema de libertades ciudadanas ante el Estado, es decir, para configurar una verdadera democracia. Una primera concreción de aquel movimiento político se encuentra en la Car- ta europea de las libertades municipales (1953); pasados más de treinta años, el Consejo de Europa aprobó la Carta europea de autonomía local (CEAL, 1985). Esta última se caracteriza por su fuerte componente político, como articulación EL SIGNIFICADO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 28 TOMÀS FONT I LLOVET Y SU IMPULSO PARA UN NUEVO DERECHO DE LA CIUDAD 29 efectiva del sistema democrático, de modo que la autonomía local se configura, libertades civiles, es decir, la Europa del Consejo de Europa, frente a la Europa pues, como un instrumento necesario para conseguir la plenitud del Estado de- de los mercados y de las libertades económicas, es decir, la Europa de la Unión. mocrático. En medio de esta dialéctica, aparece como fenómeno singular la consolida- A partir de aquí, el municipalismo ha evolucionado y contribuido a la cons- ción de la ciudad como protagonista de la articulación institucional pública y trucción de la Europa política democrática, y esta Europa —el Consejo de Europa, como promotora de todo tipo de iniciativas políticas, económicas, sociales y cul- la Europa de las instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas— ha sido, a su turales. vez, determinante, aunque con limitaciones, en el refuerzo de este municipalis- mo, de la autonomía y de la democracia local. Y paradójicamente también será En efecto, actualmente ya no se puede negar que el papel central que ejercen Europa —pero esta vez la Unión Europea, la Europa de la economía y de los las ciudades —las europeas y las de todo el mundo— ya no es el de defender un mercados— la que puede significar el mayor de los obstáculos al desarrollo pleno círculo protector de las libertades individuales contra el poder de los Estados. En de la autonomía y la democracia locales. el siglo XXI el papel central de las ciudades se proyecta en la configuración estra- tégica y la ejecución de la política, la economía, el conocimiento y la articulación En un extremo de síntesis, se puede decir que el Consejo de Europa, por social en el contexto global (Patrick Le Galès). medio de la CEAL, se sitúa en la línea de limitar el poder de los Estados en favor de las entidades públicas territoriales de base y en favor de las libertades de la I.2. Las funciones de la ciudad ciudadanía. Lo que hasta hace poco se llamaba —o aún se llama— “autonomía para la En cambio, durante mucho tiempo la Unión Europea se ha inclinado en dismi- gestión de los propios intereses” (art. 1 Ley reguladora de las bases del régimen nuir lo que es público —llamándolo racionalizar— por exigencias de la austeridad local —LBRL—) o “capacidad efectiva para ordenar y gestionar una parte impor- y la contención del déficit, y ha tendido a animar la supresión de estructuras tante de los asuntos públicos” (art. 3.1 CEAL), es decir, la noción de autonomía públicas y de niveles administrativos, como puede verse en todas las actuaciones local, ha ganado en complejidad en el momento presente. Así, además del des- en relación con Italia, España, Portugal, Grecia e Irlanda con ocasión de la crisis pliegue de las tareas propiamente “municipales”, hoy las ciudades deben afron- económica de la primera década de este siglo, o a incrementar los controles de tar las siguientes funciones: eficiencia y sostenibilidad. Todo ello tuvo, en nuestro país, su reflejo más vistoso en la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local a) En primer lugar, la autogestión de los propios intereses, ciertamente, pero (LRSAL), y ha dejado una profunda huella en todo el mundo local europeo. en una situación de fragmentación, diversidad y todavía contraposición de estos intereses, de modo que la primera función que debe desplegar la ciu- Pero la intervención de la Unión Europea también ha tenido lugar, como es dad es la de mediación y composición de intereses, para lo que es básica la notorio, por exigencias del mercado, que limita el papel de lo que es público y que creación de un espacio jurídico propio. lo supera por extensión a propósito del fenómeno de la globalización. Si la auto- nomía local puede tener un referente por oposición a la soberanía de los Estados b) En segundo lugar, la codecisión en la formulación de la política general —una soberanía cada vez más diluida en el contexto global—, se corre el riesgo nacional —tanto autonómica como estatal— y todavía transnacional, lo cual de disminuir radicalmente la tutela que la organización política de los Estados, el plantea una expansión de la subjetividad internacional y una compartición Consejo de Europa, ofrece a los municipios. real de la representación de la soberanía, que, como hemos dicho antes, ya no es excluyente sino que es inclusiva y cooperativa. En términos muy generales, la aparición de los mercados financieros globales como verdaderos interlocutores de las políticas estructurales nacionales ha cam- c) La proyección exterior de las aspiraciones colectivas de la comunidad y la biado las reglas del juego y el propio rol de los sujetos que en estas intervienen. captación de recursos suficientes no asequibles en las estructuras estatales, Así, el mundo local se ha encontrado en el centro de un remolino centrípeto que de modo que las ciudades ya no solo cooperan entre sí (art. 10.1 CEAL) sino ha conducido hacia una nueva recentralización política y administrativa. que compiten duramente en un escenario global. En definitiva, con toda su crudeza, se ha puesto de manifiesto una tensión Es un hecho que, en la actualidad, las ciudades, las grandes aglomeraciones, opuesta a raíz del municipalismo entre las dos Europas: de manera un poco las metrópolis de todo el mundo están asumiendo cometidos clásicos propios del simplista se puede situar la Europa de la democracia, de la autonomía y de las poder estatal nacional, como, por ejemplo, la seguridad pública, la justicia y la EL SIGNIFICADO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 30 TOMÀS FONT I LLOVET Y SU IMPULSO PARA UN NUEVO DERECHO DE LA CIUDAD 31 seguridad jurídica, la redistribución de la renta, la definición de los derechos de I.3. La forma jurídica de la ciudad la ciudadanía (solidaridad social, vivienda, inmigración), la delimitación del mer- cado (comercio, transporte, turismo), las grandes infraestructuras, incluso fuera Uno de los aspectos más complejos en relación con la construcción del régi- de su propio territorio (aeropuertos, grandes redes transnacionales), e incluso las men jurídico de las ciudades en el mundo contemporáneo es la delimitación del relaciones exteriores o internacionales (city diplomacy). En realidad, las ciudades propio concepto de ciudad, de gran área o aglomeración urbana, desde el punto han pasado de colaborar con el Estado a competir con el Estado y, en algunos de vista jurídico-formal. Desde la óptica jurídico-pública, actualmente se puede casos, a suplir al Estado. observar un amplio polimorfismo en la solución organizativa de la ciudad o, mejor dicho, de la gran ciudad. Una consecuencia lógica de lo anterior es que las ciudades necesitarán, pues, ejercer poderes del Estado, hecho que significaría, en un cierto sentido, participar Ciertamente, la ciudad-municipio sigue siendo la forma jurídica por excelencia de los atributos de la soberanía, que ya ha dejado de ser, como hemos dicho, por todas partes. Pero el fenómeno de las grandes conurbaciones de dimensio- exclusiva y excluyente. nes metropolitanas y regionales, así como varios factores históricos diferenciales, ofrecen varios modelos alternativos que podemos resumir así: En este sentido, uno de los aspectos más nuevos de la proyección funcional de las ciudades es que el entorno en el que despliegan estas funciones es el a) La ciudad por refundición con otros niveles superiores de organización espacio propio de los Estados. Así, en el Hábitat III, la ONU invitó a los Gobiernos territorial (provincia, comunidades autónomas, federado) es la que lleva a una locales a formar parte también de las deliberaciones, y, a partir de ahí, se explica simplificación en aquel ámbito de los niveles de la organización territorial. Así, que, entre los objetivos de desarrollo sostenible de la ONU —los ODS 2030—, por ejemplo, está la solución italiana de refundir la ciudad metropolitana con figure precisamente el “objetivo urbano”, referido a la creación de unas ciudades la provincia. También en Francia, la solución adoptada en el caso de Lyon cohesionadas, seguras, resilientes y sostenibles (ODS n.º 11). Aparece, pues, la es la refundición del departamento y de la ciudad metropolitana. En estos ciudad como sujeto y como objeto de la política global. casos, subsiste el municipio como organización de base. En otros casos, la ciudad-municipio se refunde con el nivel superior de organización territorial, También vemos que la ciudad incrementa su presencia en muchos más ám- como puede verse en la solución alemana de las ciudades-Estado de Berlín, bitos. Cuando Trump abandonó el Acuerdo de París por el cambio climático, en Hamburgo y Bremen o, en otro nivel, también las ciudades libres de Kreis. los EE. UU. se organizó el Climate Mayors, una coalición de más de 470 alcal- des y alcaldesas, que desde entonces interviene habitualmente en las cumbres b) La ciudad por agregación conduciría a refundir los municipios asociados internacionales. Eso pone de manifiesto, como hemos dicho, que las ciudades con el área metropolitana u otra entidad supramunicipal, y daría lugar a la pueden “sustituir” al Estado en la “sede” de los Estados. creación de un nuevo sujeto específico —la ciudad—, tanto si se denomina metropolitano como si no. En este supuesto, desaparecerían los municipios Y aún más recientemente, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el preexistentes, que probablemente mutarían su estatus jurídico al de muni- Cambio Climático (COP26), celebrada en Glasgow en el mes de mayo del 2022, cipalidades internas o distritos. Es el caso de la anexión a Madrid de trece ha participado directamente el movimiento C40 Cities, que agrupa a cerca de un municipios periféricos producida entre los años 1948 y 1954 o de la creación centenar de grandes urbes aliadas contra el cambio climático, del que, por cierto, del Gran Londres en los años sesenta del siglo pasado. es vicepresidenta la alcaldesa de Barcelona. Ya no se trata de una relación de cada municipio con “su Estado”, que es la óptica clásica de la autonomía local, c) En la ciudad por superposición se mantiene la estructura municipal pre- sino de una interlocución de “todas las ciudades”, de los movimientos mundiales existente, a la que se suma una organización superior. Es el caso español de la de ciudades, con la organización mundial de los Estados. creación de áreas metropolitanas por ley autonómica, pero también las formas asociativas, mancomunadas o consorciadas. Si en los próximos años se sigue en esta dinámica, la transformación concep- tual será de gran calado y también comportará un cambio profundo en el plan- d) Finalmente, está la intervención por ley singular, que define caso por caso teamiento del estatus jurídico de las ciudades. El planteamiento tradicional del el estatuto jurídico de una ciudad en concreto, con independencia de la na- municipio como titular de la autonomía local frente al Estado deberá completarse turaleza jurídica de la organización que la represente. Se acerca, en España, con una visión más funcional de la ciudad como titular de potestades en favor de a la dinámica de una ley especial y singular, como es la Carta municipal de la colectividad. Barcelona, aprobada por la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, del Parlamento de Cataluña, y de la Ley estatal 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula EL SIGNIFICADO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 32 TOMÀS FONT I LLOVET Y SU IMPULSO PARA UN NUEVO DERECHO DE LA CIUDAD 33 el régimen especial del municipio de Barcelona. También es el caso de Ma- la ley municipal una regulación específica del régimen de carta municipal (títu- drid, en cierto sentido, o de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, con lo IX), referido sobre todo a los aspectos organizativos; pero, por otra parte, lo que estatuto de autonomía; o bien, en otro ámbito, se aproxima a la fórmula de es más relevante es que la propia ley municipal ya contenía una regulación mate- la “Constitución” de la ciudad, como en el caso de grandes ciudades latinoa- rial de varias especialidades del municipio de Barcelona en los campos de la or- mericanas (México, Buenos Aires). En estos casos, entre otros aspectos, se ganización, la potestad sancionadora, el régimen electoral y las obras y servicios. plantea la cuestión del rango normativo y la de los límites a la especialidad. Al cabo de veinticinco años, el régimen especial de Barcelona volvió a ser la ocasión del inicio de la recuperación del derecho público catalán en pleno fran- II. El régimen especial de la ciudad de Barcelona quismo, con la aprobación de la Ley especial del municipio de Barcelona por el Decreto de 23 de mayo de 1960, después de más de dos años de trabajo de la II.1. El derecho público catalán y el régimen especial del municipio de Comisión Redactora. Volvemos a encontrar, entre otros, a Josep M. Pi i Sunyer, Barcelona entonces decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona, y a sus dos discípulos más relevantes, ambos catedráticos de Derecho Administrati- Durante largos periodos de su historia la ciudad de Barcelona ha dispuesto vo: Laureà López Rodó, secretario general técnico de la Presidencia del Gobierno, de un régimen jurídico-institucional propio, de una ordenación jurídica específica y Manuel Ballbé Prunés, catedrático y abogado, principal redactor de la Carta. que la ha singularizado respecto de las otras ciudades de Cataluña y de España. También tuvieron intervención otros administrativistas, como Eduardo García de Este régimen especial es uno de los muchos elementos que configuran la larga Enterría o Antonio Carceller. tradición del municipalismo en Cataluña, que, a falta de instituciones nacionales propias durante dos siglos y medio, constituye una de las raíces del derecho pú- La Ley especial de 1960 es la primera expresión de una cierta organización blico catalán actual. supramunicipal, con la nueva Comisión de Urbanismo y Servicios Comunes de Barcelona y otros municipios, antecedente de la Entidad Municipal Metropoli- La historia del régimen especial de Barcelona ha sido ampliamente expuesta tana de Barcelona que no se creó hasta 1974. Así, con ocasión del régimen (Gracia, 2008) y no es el objeto de este estudio detenerse en ello en detalle. En especial singular del municipio de Barcelona se pone en evidencia que es inevi- cuanto a los orígenes, recordamos solo que el proceso gradual de la configura- table vincular este régimen “municipal” con una realidad superior y proyectarlo ción jurídica del régimen municipal barcelonés bajo el reinado de Jaime I —orga- “más allá de Barcelona”. Esta es una característica que ya no abandonará el nización inicial en 1248 y reformas de 1258, 1265 y 1274—, en el contexto de la régimen especial de Barcelona y que lo situará en el centro de los análisis de la aparición definitiva de la institución municipal en el conjunto de la Cataluña me- organización territorial de Cataluña. La ciudad de Barcelona ya no es solo el mu- dieval, queda coronado mediante el privilegio Recognoverunt proceres, dispuesto nicipio de Barcelona, pero la manera de afrontar esta dislocación se hizo, en un por Pedro el Grande en el año 1283 y que constituye el “verdadero estatuto jurí- primer momento, a través del régimen especial del municipio de Barcelona. Esta dico de la ciudad” (Font i Rius, 1985). situación se modificó sustancialmente en 1974, con la creación de la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona —la Corporación Metropolitana—, ya a las Pero, avanzando en los siglos, lo que ahora quiero destacar es la incorpora- puertas del final del régimen franquista y del inicio de la transición democrática, ción del régimen especial de Barcelona en el municipalismo catalán a partir del que permitió dar luz al Plan general metropolitano de 1976. siglo XX. La dinámica generada por la Mancomunitat estimuló el despliegue de los cultivadores del municipalismo, del derecho local y del derecho público, y fue Ya situados en la era constitucional, las primeras elecciones municipales ce- el Estatuto municipal de Calvo Sotelo (1924) la puerta que dio entrada legal al lebradas en 1979 señalan el lanzamiento definitivo del municipalismo contempo- régimen especial de carta municipal por primera vez en Europa. ráneo. Con respecto al régimen especial de Barcelona, el 29 de mayo de 1980 el pleno del Ayuntamiento, a propuesta del alcalde Narcís Serra, acordó iniciar Como es sabido, en la Generalitat republicana la tarea de preparación legisla- los estudios para la revisión de la Ley especial de Barcelona, con una ponencia tiva fue asignada a la Comisión Jurídica Asesora, que actuó como una verdadera especial presidida por Lluís Armet. comisión de codificación. La Comisión elaboró con presteza el anteproyecto de ley municipal de Cataluña (enero de 1933) y fue ponente Josep M. Pi i Sunyer, Para lo que aquí interesa, se produjo un hecho trascendental con la aproba- entonces secretario general del Ayuntamiento de Barcelona, gran especialista en ción de la LBRL, de 1985, claramente tendente a la mejora de la autonomía local, derecho local, que ya había participado en la elaboración del Estatuto municipal que es la inclusión, en su disposición adicional sexta, del respeto y la garantía del de Calvo Sotelo de 1924. Eso facilitó, por un lado, que se incorporase al texto de régimen especial del municipio de Barcelona. A la vista de la nueva LBRL, por EL SIGNIFICADO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 34 TOMÀS FONT I LLOVET Y SU IMPULSO PARA UN NUEVO DERECHO DE LA CIUDAD 35 el Decreto de alcaldía del 30 de setiembre de 1985, se nombraba una comisión primera 2 de la Ley 8/1987, de 15 de abril, municipal y de régimen local de Ca- especial para preparar una nueva ley de régimen especial de Barcelona, y en taluña (LMRLC), y en su conversión en proyecto de ley que debía presentarse en 1987 se completaba con una comisión técnica para el despliegue de los trabajos. sede parlamentaria, contenía una amplia regulación que abarcaba materias com- petencia tanto de la Generalitat como del Estado. El Dictamen 338/98, de 23 de Pero hay otra decisión trascendental: la atribución a las comunidades autó- julio, de la Comisión Jurídica Asesora formuló varias alternativas para conseguir nomas de la competencia para la regulación, la creación y la supresión de las la aprobación de la Carta en un texto único. Sin embargo, se tomó la opción de áreas metropolitanas. De este modo, se entregaba la llave de su subsistencia a desglosarlo en dos textos distintos que dieron pie, respectivamente, a los denomi- unas comunidades autónomas que, además de competentes, pasaban a ser sus nados tramo autonómico de la Carta, que fue aprobado por la Ley 22/1998, de 30 competidoras más directas. de diciembre, de la carta municipal de Barcelona, y tramo estatal, que no llegó a buen puerto hasta la aprobación de la Ley 1/2006, de 13 de marzo, de régimen La historia que siguió es suficientemente conocida, derivada del conflicto po- especial del municipio de Barcelona. lítico entre las fuerzas gobernantes a uno y otro lado de la plaza de Sant Jaume: como ni el Estatuto de autonomía ni la LBRL ni el régimen especial de Barcelo- En lo que ahora interesa, cada uno de estos dos textos legales dio lugar a la na garantizaban la existencia de un área metropolitana de carácter territorial, el elaboración de múltiples estudios y análisis doctrinales dentro del ya plenamente paquete de las denominadas leyes de organización territorial de 1987, aparte de normalizado derecho público catalán y, en especial, de un renovado derecho lo- apostar por la organización comarcal, sustituyeron a la Corporación Metropolita- cal (Gracia, 2008; Galán, 2001), así como de varias obras colectivas que se publi- na de Barcelona por dos entidades de carácter funcional. Y, por otro lado, con caron a raíz de la aprobación de la Ley 1/2006, de régimen especial del municipio respecto a Barcelona, se limitaron a declarar que el municipio de Barcelona debe de Barcelona (Font y Jiménez, 2007; Betancor y Noguera, 2008). disfrutar “del régimen jurídico especial establecido en la ley de la Carta municipal de Barcelona” (art. 78 Ley municipal y de régimen local de Cataluña). En definitiva, con este rápido repaso solo he querido poner de relieve la im- plicación que siempre ha corrido entre la doctrina iuspublicista catalana y, en Ciertamente, con eso último, el régimen especial se configuraba no como una concreto, de su derecho local, con la fundamentación, la defensa y la exposición simple posibilidad sino como un verdadero “derecho” de la ciudad de Barcelona, del derecho especial de la ciudad de Barcelona. pero se desvinculaba totalmente de su necesaria articulación dentro de un go- bierno conjunto de la ciudad real. De hecho, había la disyuntiva entre una carta Finalmente, en el momento presente vuelve a reavivar esta relación positiva municipal y una carta metropolitana, pero “la disolución de la Corporación Metro- a raíz de la aprobación del Programa para el impulso del régimen especial de politana representó un frenazo a la negociación de una nueva Carta municipal” Barcelona, creado por el Decreto de alcaldía de 22 de abril de 2021, en el que (Galofré, 2003). En cambio, en el ámbito estatal, la Ley de haciendas locales de se inscribe este trabajo. 1988 declaró directamente que el municipio de Barcelona “tendrá un régimen financiero especial, del que será supletorio lo dispuesto en la presente ley” (art. II.2. El principio de diferenciación y el régimen especial de Barcelona 142). II.2.1. Principio de diferenciación, régimen local y Estado autonómico En el momento de la parada, los trabajos por la Carta estaban muy avanzados, con aportaciones de un notable conjunto de iuspublicistas: citamos aquí a Jordi El tráfico hacia la configuración jurídica de la ciudad y, en concreto, de la de Solé Tura, Isidre Molas, Eliseo Aja, Santiago Muñoz Machado, Luciano Parejo, Barcelona se está produciendo en el contexto de un régimen local que aún es Joan Prats, Joaquín Tornos, Antonio Carceller, yo mismo, así como a expertos demasiado uniforme, demasiado rígido y demasiado estático. Así, la atención de otras especialidades jurídicas, como el mercantilista Joaquim Bisbal, todos de las necesidades actuales de todos los Gobiernos locales europeos pasa por nosotros coordinados con gran eficacia por el director de los Servicios Jurídicos incrementar la diversidad y la diferenciación regulatoria, la flexibilidad de los ins- del Ayuntamiento, Jaume Galofré. Pero hubo que esperar diez años más para trumentos normativos y organizativos, y la dimensión dinámica y relacional de las que, después de otras tentativas infructuosas, finalmente fuera aprobado el texto instituciones locales. En este momento, me centro específicamente en la nece- del anteproyecto de Carta municipal por el Pleno municipal el día 16 de julio de sidad de atender las exigencias de una diversidad y una diferenciación mayores. 1997. Es sabido que el régimen local contemporáneo se ha caracterizado El texto aprobado por el Ayuntamiento, como fase previa a la intervención de tradicionalmente por un notable uniformismo. Ha sido consustancial a la la Comisión Mixta Ayuntamiento-Generalitat prevista en la disposición transitoria dinámica centralizadora propia de los Estados continentales del siglo XIX, que EL SIGNIFICADO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 36 TOMÀS FONT I LLOVET Y SU IMPULSO PARA UN NUEVO DERECHO DE LA CIUDAD 37 tiene su origen en unas presuposiciones ideológicas concretas, como los dogmas II.2.2. El régimen especial de Barcelona y el sistema de fuentes del derecho revolucionarios de la sujeción a la ley como expresión de la voluntad general y del principio de la igualdad ante la ley. Los regímenes jurídicos especiales, como el de la ciudad de Barcelona, son, por definición obvia, como ius singulare, instrumentos fundamentales de diver- Pero ya hace tiempo que el uniformismo local no se justifica por aquel motivo sificación, de flexibilidad y de dinamismo. En este sentido, como he dicho, ad- histórico: sin ir más lejos, los sistemas federales en Estados netamente parlamen- quiere el máximo interés la consideración del régimen especial del municipio de tarios admiten claramente que el régimen local es competencia de los Estados Barcelona configurado por sus dos ramas ya mencionadas, el tramo autonómico miembro, hecho que conduce a una gran diversidad de regulaciones. En fin, y el tramo estatal, así como por el derecho emanado del propio Ayuntamiento de el principio de diferenciación ha sido consagrado a escala constitucional como Barcelona. criterio de asignación de las competencias a los diversos entes locales; es el caso de la reforma del título V de la Constitución italiana llevada a cabo en el 2001 Esta relación entre el principio de diversidad o diferenciación y el régimen (Carloni, 2004). especial de Barcelona se puso de manifiesto en el Dictamen 334/1998, de 23 de julio, de la Comisión Jurídica Asesora ya citado, emitido a petición del consejero En el caso español, se avanzaron varias propuestas a favor de una mayor “in- de la Presidencia “sobre las implicaciones competenciales y procedimentales teriorización” del régimen local dentro del ámbito autonómico, sobre la base de que la aprobación de una futura ley especial de Barcelona puede plantear desde que incluso la legislación básica podía no ser de aplicación general si había base o la perspectiva de las relaciones entre el ordenamiento jurídico catalán y el del Es- “anclaje” suficiente en los estatutos de autonomía (STC 27/1987 y 109/1998, entre tado, así como sobre los mecanismos de tramitación más adecuados que a estos otras). De este modo, el Estatuto podría convertirse en una especie de “constitución efectos se pueden utilizar”. Nos encontramos en el momento crucial de puesta local territorial” —como lo son, en realidad, las constituciones de los Länder en en marcha de lo que hoy es el régimen especial constituido por la Carta municipal Alemania o en Austria— que permitiese trasladar la garantía constitucional de la y por la Ley 1/2006. Al razonar sobre la fundamentación del régimen especial de autonomía local a la realidad concreta municipal de su respectivo territorio. Barcelona (Fundamentación jurídica 2), dijo la Comisión: La aprobación del Estatuto de Cataluña (EAC) del 2006 fue la ocasión de B) [...] En este sentido, la STC 214/1989, de 21 de diciembre, admite claramente poner a prueba esta capacidad, procurando hacer más “interiorización” del régi- que pueda haber normas básicas dictadas por el Estado que contengan regímenes men local dentro del ámbito autonómico, en la línea de los mencionados sistemas excepcionales para algunas comunidades autónomas o algunas entidades locales. Y federales. Pero para lo que ahora interesa, el Estatuto aún da un paso más, en en el caso concreto de Barcelona hay que tener presente que la STC 75/1983, de la medida que en su regulación material o sustantiva proclama expresamente el 5 de agosto, entendió que no eran contrarias al principio de igualdad las disposi- “principio de diferenciación” en relación con los municipios, y señala un cierto ciones normativas que en virtud del régimen especial de Barcelona establecían un contenido. El artículo 88 del EAC dice así: tratamiento diferenciado en materia de personal, dada su fundamentación razonable en la singularidad objetiva del municipio de Barcelona, en atención a la complejidad y Las leyes que afectan al régimen jurídico, orgánico, funcional, competencial y finan- peculiaridades organizativas y funcionales de dicho Ayuntamiento. ciero de los municipios deben tener en cuenta necesariamente las diferentes carac- C) Así pues, hay una admisión constitucional, en primer lugar, en que no es obligada terísticas demográficas, geográficas, funcionales, organizativas, de dimensión y de la uniformidad normativa en las materias a que afectan al régimen local; y, en segundo capacidad de gestión que tienen. lugar, que existen concretamente, en el caso del municipio de Barcelona, razones objetivas que fundamentan esta diversidad normativa. Y esta diversidad puede darse Esta disposición se denomina principio, pero tiene un contenido normativo tanto en los aspectos de régimen jurídico más estricto —como el resuelto en la citada evidente y un claro carácter imperativo, aunque surgen algunas cuestiones du- STC 75/1983— como en el aspecto de una atribución diferenciada de competencias dosas sobre cuáles son las leyes afectadas, sobre el ámbito material de las leyes al municipio de Barcelona. En este sentido, el artículo 2.1 de la LBRL ya establece obligadas a tener en cuenta la diferenciación, o sobre el alcance de las leyes que que la autonomía de los municipios, que debe satisfacerse mediante la atribución de afectan al “régimen competencial”. las competencias que es procedente para intervenir en todos los asuntos que afectan directamente a su círculo de intereses, debe tener en cuenta las “características de En todo caso, hay que subrayar los efectos de la regla de la diferenciación, ya cada actividad pública y la capacidad de gestión de la entidad local”. Esta misma que, por el hecho de que el Estatuto establece un mandato vinculante al legisla- circunstancia la recoge el artículo 63.3.b) de la LMRLC, al determinar que las leyes dor, entraría en juego el sistema de control de la estatutoriedad de las leyes que tienen que atribuir las competencias propias a los municipios “en función de la capa- no cumplan esta regla diferenciadora. cidad de gestión del municipio”. EL SIGNIFICADO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 38 TOMÀS FONT I LLOVET Y SU IMPULSO PARA UN NUEVO DERECHO DE LA CIUDAD 39 En definitiva, en relación con esta condición del artículo  2.1 de la LBRL, la STC y así lo dejó claro el Consejo de Estado en el Dictamen de 26 de junio de 2013. 214/1989 ha declarado plenamente ajustada a la Constitución la previsión de un prin- Pero, en algunas sentencias, el análisis de la relación entre el derecho especial cipio básico como es el de establecer la directriz de que el legislador tiene que apreciar y el derecho común o general se deriva, incorrectamente, hacia la relación o la en cada caso la capacidad de gestión del municipio como un criterio para la asigna- confrontación con una norma estatal declarada básica. ción de competencias. Las circunstancias objetivas de este tenor que concurren en el municipio de Barcelona fundamentan, por lo tanto, la atribución diferenciada de Es común definir el derecho especial como lo que se contrapone al derecho competencias. general, es decir, lo que se aparta de la regla general y es relativo a clases espe- ciales de personas, cosas y relaciones. Su esencia consiste en el hecho de que En aquel momento, como dice el propio Dictamen, “el Estatuto de autonomía “aparta estas clases determinadas de la esfera de imperio de una regla general de Cataluña, que declara que Barcelona es la sede de las instituciones parlamen- [...], para someterlas a una disposición especial, y así formar un Derecho Espe- tarias y ejecutivas de la Generalitat, no previó expresamente el establecimiento de cial, un ius proprium de estas clases, que diverge del ius commune aplicable al un régimen especial para este municipio”. En cambio, la existencia y la persisten- resto” (Enneccerus, Kipp y Wolff). cia del régimen especial de Barcelona, con su garantía expresa en el artículo 89 del EAC actual, del 2006, y con la articulación normativa actual en la legislación La especialidad, pues, puede proyectarse normalmente en el elemento sub- estatal básica, es la prueba más definitiva de que en nuestro ordenamiento cons- jetivo. Es decir, se dirige o se justifica para un tipo determinado de sujetos: en titucional, como ya hemos señalado, desde un punto de vista estrictamente jurí- este caso, para un sujeto único, singular, teniendo en cuenta sus características dico, es básico que haya tratos diferentes para realidades municipales diferentes singulares históricas, demográficas, económicas, geográficas, organizativas, de (Font i Llovet, 2016). capacidad de gestión, etcétera, que están detalladas en los preámbulos de las dos leyes especiales. La consecuencia de todo eso es la confirmación de que Barcelona tiene reconocido legalmente y ejerce materialmente un liderazgo innovador, como Y los efectos del principio de especialidad son conocidos. La jurisprudencia referente de la dinámica diferenciadora, especialmente en cuanto al régimen de del Tribunal Supremo es unánime a la hora de aceptar y aplicar el principio de las ciudades. especialidad según el cual tiene una aplicación preferente la norma especial o particular ante la norma común o general. Ahora bien, la efectividad real y práctica de esta capacidad referencial del régi- men especial de Barcelona depende, en parte, de su reconocimiento efectivo a la En definitiva, a pesar del acuerdo de la doctrina y de los organismos consulti- hora de ser aplicado con carácter preferente por los tribunales de justicia frente al vos, algunos tribunales, en mi opinión, no acaban de combinar adecuadamente régimen común o general. No es objeto de este trabajo hacer un estudio monográ- los dos criterios distintos de especialidad y de competencia en la relación entre fico sobre la naturaleza jurídica del régimen especial de Barcelona y la posición de normas en el campo del derecho administrativo y del derecho local. Probable- las normas que lo configuran dentro del sistema general de las fuentes del derecho. mente, la idea clásica del uniformismo en el régimen local aún pervive en algunos Esta cuestión ha sido estudiada profundamente por Galán (2001) y Velasco (2007) planteamientos. antes y después, respectivamente, de la aprobación de la Ley 1/2006, del régimen especial del municipio de Barcelona. Me remito a estos autores in totum, no sin II.3. Características y significado del régimen especial del municipio de advertir que varias sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y algu- Barcelona nas del Tribunal Supremo no aplican correctamente, a mi entender, el principio de especialidad con respecto al régimen de Barcelona, tal como se pone de manifiesto El alcance y el contenido del régimen especial del municipio de Barcelona en el capítulo correspondiente de este mismo libro (Galán, 2022). han ido variando en el tiempo, según las circunstancias históricas, políticas, eco- nómicas, administrativas y sociales de cada momento. En el momento actual Entiendo que hay que subrayar que la Ley 1/2006, del régimen especial del lo podemos sintetizar diciendo que abarca los siguientes ámbitos materiales: la municipio de Barcelona (LREMB), en relación con la LBRL: a) es una ley poste- potestad normativa, la organización política y administrativa del municipio, la des- rior, b) es una ley especial y c) es una ley cabecera integrada en un grupo norma- centralización administrativa y la participación ciudadana, así como el contenido tivo donde también figuran la ley catalana de la Carta municipal y los reglamentos material de sus competencias, incluso en ámbitos propios del Estado, la forma municipales de despliegue, normas a las que se remite la LREMB. Por lo tanto, de de ejercicio de estas competencias y de la prestación de los servicios públicos, entrada no se puede negar la legitimidad de la contradicción entre las dos leyes, la financiación y la hacienda municipal y la relación de la ciudad con los otros porque sería tanto como negar el propio presupuesto de la cuestión planteada, niveles territoriales de gobierno. EL SIGNIFICADO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 40 TOMÀS FONT I LLOVET Y SU IMPULSO PARA UN NUEVO DERECHO DE LA CIUDAD 41 Mi intención es ofrecer una sistematización, según un criterio propio, de las ca- II.3.2. Barcelona y su régimen especial como impulso y como modelo racterísticas principales que configuran el régimen especial de Barcelona, que nos permita captar el significado que tiene en el contexto del ordenamiento territorial. También desde sus orígenes el régimen especial de Barcelona siempre ha actuado como un modelo o patrón para otras regulaciones del derecho local, sea II.3.1. El régimen especial o singular no es un privilegio del derecho local general, sea de regulaciones especiales para realidades más concretas. Una primera característica que no se suele destacar, pero que es muy sig- nificativa, es que el régimen especial de Barcelona nunca ha dado lugar a la Y eso ha sido así tanto en la Edad Media, cuando el derecho propio de obtención de un privilegio para la ciudadanía de Barcelona o al otorgamiento de Barcelona se constituía como patrón de la mayoría de los municipios de las una exención en el cumplimiento de los deberes generales. Ni en la Edad Media grandes ciudades y villas de Cataluña (Font i Rius, 1985), como en el siglo XXI, ni en el momento actual. con su aplicación, incluso mejorada, en los municipios de gran población de toda España. En efecto, sacando provecho de la distinción entre ius singulare y privilegium, la iushistoriografía más atenta, como la de Tomàs de Montagut, concluye que el La intención de la ciudad de Barcelona ha sido siempre la de ofrecer su ca- derecho especial de la Barcelona medieval, a pesar de su denominación de privi- pacidad de iniciativa para avanzar en la mejora del régimen local general y, en legios y a diferencia de lo que era común en la época, no quiere favorecer a nadie particular, de las grandes ciudades de todo el país. Por citar un ejemplo histórico declarando que no está sujeto a las reglas imperativas vigentes para el conjunto no tan conocido, se puede recordar el apoyo del Ayuntamiento de Barcelona al de la comunidad. Mirándolo bien, podría pasar exactamente lo contrario, es de- proyecto de ley de bases para regular la vida municipal en las grandes ciudades, cir, como a menudo el régimen especial ha implicado el reconocimiento de más presentado al Senado el 14 de noviembre de 1919. poderes reguladores y de intervención en la ciudad —si a caso, un privilegio para la ciudad—, correlativamente el régimen especial ha podido implicar más obli- Análogamente, un siglo después, una vez aprobada la Carta municipal de gaciones para su ciudadanía. Por poner un ejemplo, es lo que ha podido pasar 1998, algunas de las innovaciones, sobre todo sobre la distribución de las com- con el régimen especial en el campo tributario (en la actualidad, la Ley 1/2016), petencias orgánicas, que había aportado la Carta se trasladaron al ámbito de las en el que se imponen más deberes de colaboración con la Administración o unas reformas de la legislación estatal de régimen local, primero a través de la Ley situaciones de sujeción que pueden ser más onerosas (Frías y Oliver, 2007). 11/1999, de 21 de abril, en el contexto del denominado Pacto local, y posterior- mente por medio de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la Y más en general, la expresión de la diferenciación y la diversidad a través del modernización del gobierno local, o de “grandes ciudades”. régimen especial de Barcelona no debe implicar, por principio, una infracción del principio de igualdad. Es más, toda regulación especial, particular o de caso Ahora bien, la difusión del régimen especial de Barcelona hacia el régimen de único, eventualmente podría ser tildada de contraria al principio de igualdad. La las grandes ciudades no significa su disolución dentro de este último. Incluso en STC 75/1983, de 3 de agosto, negó cualquier infracción de la igualdad por parte relación con un régimen especial como es el de las grandes ciudades inspirado de la norma especial de Barcelona, que establecía un límite máximo de edad en el propio de Barcelona, el reconocimiento de la singularidad barcelonesa sigue para acceder a una plaza funcionarial determinada, a la vista de las condiciones teniendo una entidad propia. objetivas del caso. Por otra parte, desde el punto de vista de la constitucionalidad, en los casos de conflicto entre una norma reglamentaria especial —la ordenanza Pero la idea de difusión del régimen especial de Barcelona no ha olvidado la municipal de Barcelona, integrante del régimen especial— y una norma general lógica de los antiguos mecanismos. En este sentido, por ejemplo, en el proceso de rango legal, el primer juicio que hay que hacer es el de aplicación preferente de elaboración de la actual LREMB, uno de los borradores de que se disponía de la norma especial y, una vez esta determinada, valorar su compatibilidad con en sede interna municipal incluía el criterio de la extensión subjetiva del régimen el principio de igualdad. especial más allá del Ayuntamiento de Barcelona. Todo eso es importante porque, cuando se habla de regímenes diferenciados II.3.3. Iniciativa, consenso y pacto en el contexto de los Gobiernos territoriales, surge inmediatamente la sospecha del privilegio y del agravio comparativo. Pues no: el régimen especial de Barcelona El régimen especial de Barcelona ha sido y es expresión del impulso, la ener- nunca ha significado ni ha facilitado situaciones de privilegio, sino que más bien gía, la capacidad y la voluntad de la propia ciudad de Barcelona. es el fruto de la voluntad de asumir más responsabilidades por parte de la ciudad. EL SIGNIFICADO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 42 TOMÀS FONT I LLOVET Y SU IMPULSO PARA UN NUEVO DERECHO DE LA CIUDAD 43 En la época medieval, la concesión de los privilegios se hacía a menudo a En cualquier caso, la modificación de la Carta municipal llevada a cabo por la petición de los prohombres o de los ciudadanos. En el caso de Barcelona, la Ley 18/2014, de 23 de diciembre, actualizó y amplió el ámbito de la participación propia expresión recognoverunt proceres, que da nombre al privilegio de 1284, del Ayuntamiento de Barcelona en el siguiente sentido: indica que fueron los prohombres de la ciudad los que dieron reconocimiento por escrito a sus derechos consuetudinarios y presentaron el texto ya redactado al Artículo 5 monarca para que lo aprobara. 1. La presente Carta se configura como norma básica del ordenamiento jurídico propio del gobierno local de la ciudad de Barcelona. Cualquier norma sectorial que afecte a En la época contemporánea, la formulación del derecho especial de Barcelo- los gobiernos locales [la cursiva es nuestra] debe tener en cuenta el régimen especial na siempre ha sido a iniciativa de la ciudad y de su ayuntamiento. Incluso la Carta de la ciudad de Barcelona, en los términos que establece el artículo 89 del Estatuto municipal de 1960, en una época sin democracia y sin autonomía local, surgió de autonomía. claramente de la iniciativa y del impulso del alcalde y de las fuerzas económicas barcelonesas. Y es bien sabido que las leyes actuales que constituyen el régimen El régimen especial de Barcelona, pues, no solo es participado en sí mismo especial han sido fruto de la iniciativa y la determinación municipal. Aunque en sino que el contenido sustantivo de dicho régimen especial amplía el derecho de sentido formal la iniciativa legislativa para la revisión del régimen especial co- participación de la ciudad Barcelona en los procedimientos de otras instituciones. rresponde al Gobierno de la Generalitat (disposición primera, apartado segundo, LMRLC), el texto fue redactado en el seno del Ayuntamiento y aprobado por su II.3.4. El europeísmo en la modernización y la actualización de la autonomía Consejo Plenario en la sesión de 16 de julio de 1997. local El Estatuto de autonomía ha dado un paso más y, tras declarar en su artículo 89 El régimen especial actual de Barcelona no busca sus raíces solo en la propia que “el municipio de Barcelona dispone de un régimen especial establecido por ley historia. No tiene un componente de base romántica o historicista. Ciertamente, del Parlamento”, proclama, de manera expresa, que “el Ayuntamiento de Barcelo- en la época contemporánea es usual invocar sus antecedentes históricos, como, na tiene iniciativa para proponer la modificación de este régimen especial”. por ejemplo, hace el preámbulo de la Carta municipal de 1998. Lo que ahora quiero destacar es que el régimen especial se nutre directamente de las orienta- Se podría decir, con una expresión quizás un poco demasiado esquemática, ciones más actuales, europeas y mundiales, en el reforzamiento de la autonomía que el régimen especial no es un régimen otorgado a la ciudad sino obtenido por local y de los poderes de las ciudades. Pongo un ejemplo paradigmático: el euro- la ciudad. peísmo del régimen especial de Barcelona. Esta característica lleva directamente a considerar otra singularidad del régi- Me he referido más arriba a la Carta europea de autonomía local como potente men barcelonés. En efecto, se puede decir que el régimen especial de Barcelona formulación contemporánea de la posición de los Gobiernos locales frente a los en sus expresiones legislativas actuales y en la regulación estatutaria, en realidad Estados. Pues bien, la incorporación efectiva y práctica de este tratado interna- es una norma paccionada, una norma acordada entre el Ayuntamiento y las ins- cional al ordenamiento español ha sido debida, fundamentalmente, a la iniciativa tituciones generales: el Estado y la Generalitat. y al impulso del Ayuntamiento de Barcelona y, más precisamente, a la configura- ción de su régimen especial. Posteriormente, la Carta municipal de Barcelona de Y eso es así tanto a la vista de la iniciativa como con respecto al procedimiento 1998 fue la primera norma de todo el ordenamiento español en invocar la CEAL de elaboración, formal e informal, con la intervención de la comisión mixta previs- expresamente en su articulado. ta en la disposición transitoria primera, apartado segundo, de la LMRLC. El texto fue aprobado por unanimidad tanto del Ayuntamiento como de la Comisión Mixta Más adelante, la Ley 1/2006, del régimen especial del municipio de Barcelona, y del Parlamento de Cataluña. aparte de una referencia en su preámbulo al principio de subsidiariedad “plas- mado en el artículo 4 de la Carta europea de autonomía local”, en su artículo 2 En cambio, este régimen consensuado a través de un procedimiento “sin- hace una recepción expresa del contenido normativo de la CEAL. Con este im- gular y participado” se ve afectado, interferido o desconocido por otras leyes de pulso europeo, el régimen especial de Barcelona abre camino a una concepción derecho común, generales o sectoriales, que no han sido objeto de acuerdo con más moderna de la autonomía local que mejora sustancialmente la concretada la ciudad. El mencionado artículo 89 del EAC prevé ya unos instrumentos partici- en la LBRL y que se apoya en la necesaria atribución de potestades públicas de pativos para vehicular, al menos, una minimización de los conflictos que hemos carácter normativo y ejecutivo que impliquen capacidad efectiva de decisión. señalado. EL SIGNIFICADO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 44 TOMÀS FONT I LLOVET Y SU IMPULSO PARA UN NUEVO DERECHO DE LA CIUDAD 45 Por otra parte, en esta línea modernizadora de la configuración de la autono- las grandes ciudades (Cases, 2007), sin perjuicio de que hoy ya sea necesario mía local, Barcelona lidera la defensa constitucional de la autonomía local, no actualizar esta regulación. En este sentido, me remito a las completas pro- solo la propia y singular de su ciudad sino como valor constitutivo del régimen puestas que recoge Velasco (2022) en este mismo volumen. constitucional. b) Protección de los derechos de la ciudadanía Como es sabido, la introducción de un mecanismo reaccional de los entes lo- Es un objetivo que está presente, por descontado, en el contenido competencial cales ante el Tribunal Constitucional, en defensa de su autonomía, no llegó hasta del régimen especial, en relación con derechos como la sanidad, la educa- la reforma de la Ley orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, en virtud de la ción, los servicios sociales, la vivienda, la cultura, etcétera. Pero también en Ley orgánica 7/1999, cuando creó un nuevo proceso, el conflicto en defensa de el ámbito de la creación de nuevos instrumentos de garantía, como lo fue el la autonomía local (CDAL). Pues bien, la Carta municipal de Barcelona, aprobada Consejo Tributario Municipal en 1988, a fin de que un aumento de la auto- el año anterior, ya se avanzada a esta posibilidad y reconocía en su ayuntamiento nomía local —la supresión de las reclamaciones económico-administrativas la legitimación en el futuro procedimiento, con el valor de anticipar la imperiosa contra los tributos locales ante el Estado— no implicase una disminución de necesidad de modernizar los instrumentos de garantía de la autonomía local. garantías de los derechos de la ciudadanía. La experiencia ha sido muy satisfactoria y ha implicado una notable reducción Sin embargo, la regulación que resultó fue extremadamente restrictiva. Pero de la litigiosidad ante los tribunales, y ha servido de modelo para la creación eso no impidió que el Ayuntamiento de Barcelona desplegase una actividad de de los tribunales económico-administrativos municipales en las grandes ciu- promoción y liderazgo de varios conflictos en defensa de la autonomía local, entre dades españolas. ellos, el que interpusieron el Ayuntamiento de Barcelona y 2.392 municipios más contra la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración lo- c) Nuevos instrumentos de administración consorciada cal (LRSAL). Ninguno tuvo éxito, por razones diversas. Pero destaco el importante Los consorcios como instrumento de administración conjunta fueron una gran valor significativo que tiene que el régimen especial de Barcelona ya previese innovación de la Carta de 1998 para defender las competencias del Ayunta- para el Ayuntamiento la capacidad innovadora de defensa de la autonomía local, miento y para articularlas con las de la Generalitat, que eran coincidentes so- y que este la pusiese en práctica no solo para su garantía individual o subjetiva bre importantes ámbitos de actuación (Gracia, 2022). Más allá de su eventual sino para la defensa objetiva de la autonomía local como elemento estructurante perfeccionamiento, para el que me remito a Díez Sastre en este mismo libro, de todo el sistema constitucional. el consorcio fue una figura durante mucho tiempo desconocida y después deslegitimada (LRSAL del 2013) o reducida (Ley 40/2015, de régimen jurídico II.3.5. Capacidad de anticipación e innovación del derecho público del sector público). En la actualidad, en cambio, se vuelve a revitalizar como mecanismo útil para la ejecución de los fondos Next Generation de la Unión Relacionado con el aspecto anterior, otra característica es que Barcelona y su Europea (2021). régimen especial en todo momento han demostrado una gran capacidad de an- Los requerimientos de flexibilidad y visión relacional de la Administración de ticipación a necesidades futuras y han ofrecido soluciones innovadoras, incluso los próximos tiempos encontrarán una buena inspiración en el modelo de los experimentales, mucho antes de que se hubiese generalizado su uso. El tema de consorcios. la legitimación constitucional recién explicada es una muestra de ello. Ahora me limito a citar rápidamente algunos otros ejemplos del contenido del régimen es- d) Participación ciudadana en la gestión cívica de servicios y equipamientos pecial, por otra parte bastante conocidos, que tienen un cierto valor emblemático. La Carta de 1998 significó un cambio de planteamiento, al añadir a la ya conocida participación ciudadana en la toma de las decisiones públicas una a) Refuerzo del carácter político del gobierno de las grandes ciudades y mo- nueva dimensión en la línea de la participación cívica en la gestión colabora- dernización de su organización tiva de los servicios y los equipamientos. Veinte años después, esta dinámica El régimen especial pone énfasis en una organización que quiere distinguir ha obtenido carta de naturaleza y ha encajado en toda una corriente de pen- la dirección política del alcalde o alcaldesa y la representación democrática samiento mucho más amplia y que ya encuentra una aplicación práctica en del Consejo Plenario, por un lado, y la capacidad ejecutiva de la Junta de muchos municipios europeos: la denominada administración compartida, en Gobierno, ligada a una potenciación de la estructura gerencial y de la direc- un contexto más general de la ideología de los bienes comunes. ción pública profesional. La preocupación por innovar en la gestión y articular una capacidad ejecutiva relevante ya estaba presente en la Carta de 1960. Y, Podríamos seguir con muchas otras regulaciones del régimen especial que como ya se ha dicho, las posteriores regulaciones han sido un modelo para han tenido, en su momento, un fuerte carácter innovador de las instituciones pú- EL SIGNIFICADO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 46 TOMÀS FONT I LLOVET Y SU IMPULSO PARA UN NUEVO DERECHO DE LA CIUDAD 47 blicas o de las regulaciones sectoriales: desde la organización “descentralizada” La Entidad Municipal Metropolitana, creada en 1974, ya otorgaba una posi- del Ayuntamiento a través de la figura de los distritos (Galindo, 2014) hasta la ción especial al Ayuntamiento de Barcelona, con igual número de representantes regulación del aprovechamiento urbanístico y los usos del subsuelo, así como de (diez) que el resto de los otros municipios juntos, además de los seis que se otor- las galerías de servicios en el subsuelo público, entre muchas otras más. garon a la Diputación, con una cierta contrariedad por parte del Ayuntamiento de Barcelona, y sin presencia de la Administración del Estado. Podemos decir que la Lo que he querido destacar es la virtualidad que puede tener una legislación primera regulación expresamente metropolitana pasó a formar parte del régimen especial, como la de Barcelona, a la hora de introducir en el ordenamiento jurídi- especial de Barcelona, en la medida en que la Corporación Metropolitana fue co-público regulaciones innovadoras respecto de problemáticas o de situaciones una proyección de la Comisión Comarcal de la Carta municipal de 1960, y que que requieren de una solución aún no prevista en el ordenamiento general. Pero afectó decisivamente a las competencias urbanísticas, con la aprobación del Plan la experimentación jurídica no se puede llevar a cabo sin una alta capacidad de general metropolitano de 1976, así como los servicios públicos, con su progresiva adaptación de las instituciones que deben protagonizar las pruebas piloto. metropolitanización. En el caso del régimen especial de Barcelona, se puede decir que la ciudad La rápida evolución política e institucional, el final del franquismo, el proceso y su ayuntamiento, que lo han promovido, han acreditado una performance bien constituyente y estatutario y su despliegue, y, especialmente, el resultado de las alta, y eso tiene una gran importancia en la dinámica actual de definición del primeras elecciones municipales democráticas pusieron en evidencia la progresi- nuevo derecho de la ciudad con carácter global. va disociación entre la construcción de la Cataluña autónoma y la consolidación del hecho metropolitano en torno a la ciudad de Barcelona, una disociación que II.4. El régimen especial de Barcelona y el entorno territorial acabó en enfrentamiento directo. II.4.1. La evolución de la organización metropolitana de Barcelona La crisis institucional que desembocó en la supresión de la Corporación Me- tropolitana en 1987, con las leyes de organización territorial, propició, en cambio, El régimen especial de Barcelona no ha mirado solo hacia dentro de la ciudad, una nueva proyección metropolitana de la ciudad de Barcelona, dado que lideró sino que siempre ha mirado su entorno y más allá. Desde sus orígenes, ha tenido el proceso de constitución de la Mancomunidad de Municipios del Área Metropo- en cuenta la inserción de la ciudad de Barcelona en su contexto territorial e ins- litana de Barcelona. Esta asumió las competencias metropolitanas no asignadas titucional. La pregunta siempre ha sido: ¿qué puede aportar Barcelona al resto, a las entidades funcionales de transportes y de medioambiente que habían de- tanto a su entorno territorial como al conjunto del país? vuelto a los municipios, y la gestión en común de obras y servicios, así como la distribución de la financiación. Para limitarnos a la época actual, la Carta municipal de 1960 ya fue conce- bida con perspectiva supramunicipal y fue el primer texto legal que introdujo Actualmente, el régimen especial de Barcelona, aprobado diez años después una cierta organización para el área metropolitana de Barcelona, con la creación de aquel proceso, incide directamente en su entorno metropolitano. El preámbulo entonces de la Comisión de Urbanismo y Servicios Comunes de Barcelona y de la Carta municipal de 1998 lo expresa así: Otros Municipios, con un cometido más amplio que el estrictamente urbanístico —servicios de aguas, transportes, residuos, etcétera—, hasta prever que la orga- Barcelona es el núcleo central de un continuo urbano y de un territorio que se expresa nización y el régimen fiscal especiales de Barcelona pudiesen extenderse a otros en realidades municipales plurales y con valor propio, pero que, por su carácter de municipios de la comarca. Como se ha dicho, la Carta municipal de Barcelona conurbación, pide coordinación, entendimiento y la aplicación de criterios comunes de 1960 ya era una “carta metropolitana” (Perdigó, 2009), a través de la cual en diferentes ámbitos. Barcelona se abría a su entorno territorial. La voluntad de Barcelona es compartir con las ciudades de su entorno metropolita- no formas específicas de colaboración institucional en la prestación de determinados Pocos años después, por el Decreto de alcaldía de 1 de marzo de 1966 se servicios, que tengan así en cuenta el peso específico de la Barcelona metrópoli, en constituyó una ponencia especial para revisar la Carta municipal. Su informe el marco del desarrollo regional de Cataluña. El planeamiento territorial y estratégico propuso, sucintamente, la mejora normativa y estructural de la comarca de Bar- del ámbito regional, la planificación, coordinación y gestión del transporte urbano, y la celona y la regulación de la organización y la composición del área metropolitana. planificación, construcción, coordinación y gestión de las grandes infraestructuras de En todo caso, sugería la reordenación de la Comisión de Urbanismo y Servicios, comunicaciones y de promoción económica, así como medioambientales, son objeti- que tendría que pasar a tener una composición estrictamente municipal. Pero la vos que Barcelona comparte con su entorno. propuesta no salió bien. EL SIGNIFICADO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 48 TOMÀS FONT I LLOVET Y SU IMPULSO PARA UN NUEVO DERECHO DE LA CIUDAD 49 Por otra parte, la Ley especial de Barcelona 1/2006, el tramo estatal de la metropolitana. Hay una ciudad metropolitana, que está, hoy por hoy, articulada Carta municipal, reconoce potestades de autoridad del alcalde o alcaldesa en en municipios. Y hay un hecho que es determinante: uno de estos municipios, materias típicamente metropolitanas, como el tráfico, la movilidad y la seguridad Barcelona, es especial; ya tiene un régimen especial y, por lo tanto, su posición ciudadana; son potestades que, en cambio, no tienen los alcaldes y alcaldesas en el conjunto también es especial. vecinos dentro del mismo contexto urbano. También establece la financiación especial de Barcelona, que se justifica, como dice la exposición de motivos, en Antes hemos hablado de un régimen local demasiado rígido y demasiado está- la existencia de facto del área metropolitana. En este mismo libro ya se propone tico. Más flexibilidad y más dinamismo suponen potenciar los instrumentos rela- adecuar esta financiación a la situación actual (Vilalta Ferrer, 2022). cionales de las diversas entidades que configuran el sistema local-metropolitano, teniendo en cuenta la especialidad del municipio de Barcelona (Vilalta Reixach, Es así como, desde entonces, se ha puesto aún más en evidencia la articula- 2021). Esta lógica relacional también habrá que proyectarla en las relaciones del ción necesaria de la inserción y la relación entre la ciudad oficial de la Barcelo- Ayuntamiento de Barcelona con los otros niveles de gobierno —con la Genera- na-municipio y la ciudad real de la Barcelona metropolitana, como se puede ver litat, en primer lugar—, mejorando los mecanismos ya existentes, con el fin de en este mismo volumen (Magre, 2022), y que la Ley 31/2010, del Área Metropo- configurar un nuevo modelo de relaciones entre verdaderos Gobiernos, el local y litana de Barcelona (LAMB) no ha acabado de regular. el autonómico, e incluso con el Parlamento (Bayona, 2021). Y en segundo lugar hay que proyectarla con el Estado: por una parte, actualizando la Comisión de Por una parte, la gran decisión de la LAMB fue descartar la alternativa de la Colaboración Interadministrativa, que también incluye a la Generalitat, además ciudad metropolitana por agregación municipal, y se adoptó una solución que del Ayuntamiento y la Administración del Estado, y, por otra parte, ponderando puede calificarse de suave en una decisión que quizás durante mucho tiempo la oportunidad de establecer una relación bilateral directa Estado-Ayuntamiento. condicionó la potencia de la proyección institucional de Barcelona y de su área. Sin embargo, por otra parte, la LAMB configura el Área Metropolitana de Barcelo- La ciudad metropolitana, Barcelona, en fin, tiene que reforzar imperiosamen- na como una entidad local territorial, con universalidad de fines generales, frente te la relación y los mecanismos de cooperación con el resto de la metrópoli, a las entidades “funcionales” sectoriales suprimidas, y dotada de una autonomía con otras metrópolis y con la no metrópoli. En este sentido, el régimen especial que ni la Constitución ni el Estatuto de autonomía ni la Ley de bases de régimen del municipio de Barcelona debe predisponer una situación que permita que local atribuyen a las áreas metropolitanas. Y posee las potestades y prerrogativas su ayuntamiento esté prácticamente en red con las otras ciudades, territorios y de autoridad propias del poder público, de modo que no es solo una red de re- poblaciones, incluso sin contigüidad, que configuren su metápolis (Rodríguez, laciones ni solo un ente de prestación de servicios. En un cierto sentido, se ha 2022) y con todas las otras instancias implicadas, con el fin de desplegar sus po- dicho que todo eso permitiría configurar el área metropolitana de Barcelona como tencialidades en red, ser capaz de competir o de cooperar con las otras potencias un verdadero “municipio metropolitano” o como una “ciudad metropolitana”. globales, y poder codecidir las grandes opciones que marcan el bienestar de la ciudad y de la ciudadanía. Si eso fuera así, habría que invertir esfuerzos para que la dinámica del régi- men especial de Barcelona como un régimen estrictamente municipal encajase b) Hacia una política general para las ciudades en la configuración institucional de la ciudad metropolitana. Hemos visto que, históricamente, el régimen especial de Barcelona se ha abierto, ha ido a encon- Una segunda orientación, ligada a la anterior, es dirigirse hacia una política trar, ha dialogado con la realidad metropolitana. En el momento presente, con- sobre las ciudades de alcance nacional o estatal, una verdadera “política urbana” viene evitar que la ordenación metropolitana y el régimen especial de Barcelona en todos sus aspectos. Las áreas y las ciudades metropolitanas, como Barce- puedan llegar a ir “en paralelo”, en el sentido estricto de la expresión, dado que lona, tienen que hacer política local y nacional, y política global, y debe haber las líneas paralelas son las que no se encuentran nunca. una política nacional —y europea— de ciudades y de áreas metropolitanas (Tatì, 2020). La reciente evolución de las metrópolis en los países europeos obedece a II.4.2. Perspectivas de proyección de Barcelona en la política urbana general políticas y a legislaciones de carácter nacional: Francia, con las métropoles y el paquete legislativo del 2014 y del 2015; Italia, con las città metropolitane y la Ley a) La proyección de Barcelona y la ciudad metropolitana Delrio, también del 2014, previo a su reconocimiento constitucional (De Donno, 2015); Inglaterra, con las combined authorities entre los años 2009 y 2016 (Vi- Una primera orientación es dirigirse hacia la idea de la “ciudad metropolita- lalta Reixach, 2020), y Alemania, con la legislación de los Länder, pero también na”. Habría que plantearse en qué podría ser útil el área metropolitana para la con el apoyo federal, en coordinación con los Länder, a la creación de regiones política municipal y, también, en qué son útiles los municipios para la política metropolitanas europeas e, incluso, el carácter interestatal del Gran Berlín. EL SIGNIFICADO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 50 TOMÀS FONT I LLOVET Y SU IMPULSO PARA UN NUEVO DERECHO DE LA CIUDAD 51 En el caso español, hay que prestar atención a la evolución de la reivindicación pretendidamente tendrían que servir. En general, eso está en la base de todo el de los últimos años en favor de más “interiorización” del Gobierno local por parte de fenómeno de la globalización, que desconoce las fronteras estatales; pero tam- las comunidades autónomas, que yo mismo he defendido ampliamente. No cabe bién se difuminan las delimitaciones internas, como se ha puesto de manifiesto duda de que, en abstracto, este planteamiento entra en la lógica federal, pero en la con ocasión de la crisis de la COVID-19. realidad concreta, la dimensión que toma el fenómeno urbano y metropolitano en Cataluña y en toda España hace pensar en la necesidad de articular una política En este periodo en el que las actividades parecen cada vez más desterritoria- concertada en la que en la legislación básica estatal no figure solo una previsión de lizadas, se establece una especie de diálogo entre los ámbitos global y local del creación de las áreas metropolitanas por parte de las comunidades autónomas sino que las ciudades, y especialmente las grandes ciudades, se benefician enorme- también unos instrumentos generales de organización y un sistema de garantías. mente. La ciudad a menudo dispone de sus infraestructuras más importantes, las que precisamente la hacen ciudad, fuera de su ámbito territorial: abastecimiento Entiendo que una política nacional no es incompatible con el cumplimiento de aguas, aeropuerto, energía, comunicaciones, etcétera. Este es el caso de Bar- del principio de diferenciación, como se pone de manifiesto con el tramo de celona. competencias estatales de la Carta municipal. Se ha hablado de desplegar la pre- sencia de la Barcelona metropolitana a la Generalitat y al Estado. Ahora, añado La capacidad de decisión de la ciudad sobre estos elementos estructurales la activación y la actualización necesarias de la Conferencia de Ciudades, que suyos se tendrá que formular de una manera diferente al clásico ejercicio de ya está prevista en el artículo 138 de la LBRL y que no se ha reunido nunca. El competencias administrativas sobre un territorio, y habrá que explorar nuevas caso es que no hay un lobby de áreas metropolitanas, porque no hay más áreas vías a partir de mecanismos de codecisión y participación. Es una muestra de metropolitanas, como entes territoriales, que la de Barcelona. que estamos ante el reto de hacer más flexible y más dinámico el ordenamiento jurídico de las organizaciones públicas, en especial las locales o subestatales, El régimen especial de Barcelona, con la capacidad de proyección y de difu- sobre la base de profundizar en elementos de tipo relacional y de conectividad sión que hemos visto, también debe permitir la difusión de una dinámica política en las redes. dirigida a configurar la ciudad como una institución netamente urbana y metro- politana. En el momento actual, difundir sobre el territorio y en el espacio esta III.2. Los poderes de la ciudad cultura y esta energía es tarea de la democracia y de la solidaridad que tendría que guiar al gobierno de las colectividades (Carrozza, 2018). Un elemento determinante del régimen de las ciudades y, por lo tanto, del régimen especial de Barcelona es el de sus competencias materiales, que deter- Más aún, la ciudad inteligente en el mundo global se caracteriza por proyec- minan el campo en el que se desplegarán sus políticas públicas. Me remito en tarse hacia el exterior y difundir su propia manera de ser y de actuar, sus métodos este punto a los trabajos de Malaret, Sibina y García en este mismo libro. Pero ya de análisis y de proposición; en suma, su espíritu y su genius loci. Este es el reto he señalado que hay que afrontar el alcance funcional, esto es, los poderes de la de la ciudad de Barcelona y de su régimen especial. ciudad, y que eso implica que se le reconozcan potestades públicas de carácter normativo y ejecutivo que le atribuyan una capacidad efectiva de decisión. Muy sintéticamente, me limito a indicar una serie de cuestiones que habrá que ir des- III. Las transformaciones de la ciudad y de su derecho plegando en los próximos tiempos. Al principio me he referido al fenómeno del renacimiento de la ciudad en la III.2.1. La potestad normativa actual evolución social, política y económica. El fenómeno de la ciudad como actor global no es exactamente el mismo que el de la denominada ciudad global, si bien El reto de más envergadura es que hay que repensar la naturaleza y el alcance hay múltiples puntos de conexión. Pero no me extenderé en esta distinción. Lo que de la potestad normativa de la ciudad, una cuestión fundamental para poder in- es relevante es que los retos que hoy tiene el régimen especial de Barcelona se tervenir en la libertad y la propiedad de la ciudadanía como objeto de regulación. enmarcan en el contexto de este renacimiento de la ciudad y de su derecho. Sabemos bien que el principio de reserva de ley que preside el sistema de las fuentes del derecho en la mayoría de los ordenamientos occidentales originaria- III.1. El territorio en movimiento mente operaba dentro de la relación de separación de poderes entre el Parla- mento —principio democrático— y el Poder Ejecutivo —principio monárquico—. Hoy en día es innegable la inadecuación, en muchos casos, de las divisiones Impedía que este último, que no era directamente representativo, pudiese incidir territoriales y administrativas actuales con respecto a las funciones para las que negativamente en la libertad y la propiedad del individuo. EL SIGNIFICADO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 52 TOMÀS FONT I LLOVET Y SU IMPULSO PARA UN NUEVO DERECHO DE LA CIUDAD 53 Pero en el momento actual y en relación con nuestro tema, lo que se plantea Por lo tanto, hay que ir replanteando el valor y la fuerza de las normas locales no es la relación entre la norma parlamentaria y la norma gubernamental den- fruto de la decisión democrática de la ciudadanía, así como la imprescindible tro de un mismo sistema institucional —el Estado—, sino la relación entre las adecuación del dogma de la reserva de ley a las características institucionales del normas surgidas respectivamente de sistemas institucionales diferenciados: el momento presente. sistema estatal y el sistema de las ciudades, que al efecto ordenador se puede incluir dentro del sistema local. III.2.2. Una justicia administrativa para las ciudades La doctrina actual, además de una amplia jurisprudencia, se ha mostrado La seguridad jurídica y la justicia, que son una de las funciones y de los extensamente favorable a adecuar la fundamentación clásica del principio de servicios propios del Estado, actualmente implican directamente a las ciudades. reserva de ley, la forma de su vinculación a la Administración y su alcance ma- Las demandas de rapidez, proximidad y adecuación; la dimensión estrictamente terial a una nueva realidad en que el principio democrático y representativo —el vecinal y urbana de muchos conflictos privados y públicos; la relevancia de los de autonomía local y el de la participación ciudadana— caracterizan plenamente ordenamientos jurídicos específicos que se deben controlar y aplicar —planea- la posición jurídica del municipio (Galán, 2001; Toscano, 2006; Parejo, 1998; miento, ordenanzas, ley especial, etcétera—, todos estos factores, digo, pueden Velasco, 2009; Nieto, 2019; Cano, 2019). significar una mayor implicación de la ciudad en la organización y la prestación de determinadas funciones de justicia. Creo que, precisamente, lo que se deberá afrontar en el futuro inmediato es el sentido actual de la reserva de ley en un sistema institucional que ya no es solo He indicado más arriba que una de las funciones que las ciudades cumplen estatal sino que, además, es a su vez global y local. Por ejemplo, la extensión dife- actualmente es la conciliación de los intereses, a menudo contrapuestos, de los rente de los ámbitos materiales de la reserva de ley en los diversos ordenamientos diversos actores y sectores que configuran la base social y económica ciudadana, jurídicos, muy extensa en algunos casos, como Alemania, España o Italia, difi- así como los de estos y los de los operadores económicos globales. culta elaborar una visión común del derecho y del autogobierno de las ciudades y, cosa que es más grave, las sitúa en posición de desigualdad competitiva con Pero, al mismo tiempo, en el ámbito más interno, la ciudad ejerce un papel respecto a la implantación de actividades y de inversiones de alcance global. En primordial en la resolución de los conflictos, individuales o colectivos, de dimen- consecuencia, ¿cuál tiene que ser en el futuro próximo el valor jurídico de las sión más próxima y limitada, sea entre particulares, sea con la misma Adminis- normas de la ciudad gobernada democráticamente? tración municipal. La ciudad debe tener la capacidad de afrontar los retos del progreso tec- El derecho propio de Barcelona, de manera absolutamente pionera, ha estado nológico en la organización y la prestación de los servicios y de las actividades atento a esta cuestión. El anteproyecto de ley sobre el régimen especial de Bar- económicas que inciden, directamente y de forma específica, en las exigencias celona que aprobó el Ayuntamiento el 16 de julio de 1997 incluía una regulación de la economía y de la sociedad urbanas. Es decir, tiene que poder intervenir en detallada de la “justicia municipal de paz”. El proyecto enviado por el Gobierno una regulación que, en realidad, no afecta solo al sector privado sino que incide a las Cortes ya era muy diferente del que había propiciado el impulso del Ayun- decisivamente en su propia posición como actor que compite en el mercado tamiento de Barcelona, pero, en cualquier caso, tampoco se aprobó antes de la global. disolución de la legislatura. Un ejemplo paradigmático de lo anterior es el caso tan actual de la deno- Descartada esta vía por ahora, creo que en nuestro ordenamiento el papel de minada economía colaborativa (apartamentos turísticos, alquiler de vehículos las ciudades tiene que dirigirse hacia un abanico más amplio de instrumentos, con conductor —VTC—, etcétera). El carácter eminentemente urbano de este los que genéricamente se llaman alternative disputation resolutions (ADR), que fenómeno contrasta con las escasas posibilidades de intervención efectiva que encuentran en la conflictividad vinculada a la sociedad y en la economía urbani- tienen las administraciones locales. Otro caso reciente tiene que ver con la CO- zada un campo de actuación muy oportuno. VID-19, un fenómeno global que se ha tenido que abordar, también y especial- mente, a escala local, y que ha puesto de manifiesto, de una manera flagrante, No cabe duda de que donde hay más camino por recorrer es en reforzar y la inadecuación e insuficiencia totales de los poderes de las ciudades y, en reformar los mecanismos de los recursos administrativos, sean ordinarios o espe- especial, en las grandes conurbaciones para hacer frente a las exigencias de ciales, dada su ineficacia en muchos casos, y en relación con los que se han he- actuación inmediata y eficaz sobre las conductas ciudadanas y las actividades cho numerosos estudios y se han avanzado sugestivas propuestas (López, 2016). económicas. EL SIGNIFICADO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 54 TOMÀS FONT I LLOVET Y SU IMPULSO PARA UN NUEVO DERECHO DE LA CIUDAD 55 Ya he subrayado que en el 2006 el régimen especial de Barcelona dio cober- cualquier caso, no todas las ciudades son municipios, ni siquiera entes locales, tura definitiva a una iniciativa pionera de 1988 que ha hecho fortuna: la creación porque, como ya he recordado, bien pueden conseguir la categoría propia de un del Consejo Tributario como órgano especializado e independiente para dictami- nivel regional o de una ciudad-Estado en algunos ordenamientos. nar los recursos administrativos en esta materia; y que las grandes ciudades es- pañolas se han encontrado en la ocasión de asumir este modelo e, incluso, mejo- Pero también es cierto que a partir de aquí en el futuro se puede plantear un pro- rarlo en virtud de la Ley 57/2003, de medidas para la modernización del gobierno ceso de modulación y graduación en virtud del principio de diferenciación ya explica- local. Y esta es solo una de las múltiples fórmulas que se podrían imaginar. Con do anteriormente. Vale la pena recordar, salvando todas las distancias, la advertencia posterioridad, una variada legislación ha ido extendiendo la técnica de establecer de Léon Duguit: “La autonomía de las grandes ciudades es de derecho y de hecho recursos administrativos especiales, sean preceptivos o sean potestativos, hacia una realidad. La de los pequeños municipios, una ficción”. Ahora bien, cualquier otros ámbitos materiales (contratación del sector público, transparencia, derecho movimiento en este sentido requerirá importantes modificaciones e innovaciones. de la competencia, unidad de mercado, etcétera). En primer lugar, sería necesaria una actualización del sistema de controles y Los ejemplos señalados se sitúan en el horizonte de una reforma más general garantías de la CEAL, sea mediante la creación de una instancia específica de del sistema de recursos administrativos ante la incapacidad y, a veces, la falta de control jurisdiccional del tratado, del mismo modo que el Tribunal Europeo de idoneidad de la jurisdicción contencioso-administrativa para resolver eficazmente Derechos Humanos en su ámbito, sea por medio de la articulación de un me- los conflictos entre la ciudadanía y las administraciones públicas. En este sentido, canismo más “suave”, similar al que establece el Protocolo n.º 16 del Convenio ya hace tiempo que se han avanzado varias propuestas de reforma general en el europeo de derechos humanos, que permitiese solicitar, por ejemplo, al Congreso ordenamiento español, señaladamente sobre la base de garantizar la indepen- de Poderes Locales y Regionales de Europa (CPLRE) su opinión en casos de con- dencia y la especialización de los órganos llamados a resolver los recursos, tal flicto con la Carta. Eso también podría contribuir a fijar una interpretación común como pasa con los administrative tribunals del Reino Unido y también en algunos sobre su contenido y, por lo tanto, a delimitar este estándar europeo transnacional de los órganos administrativos de resolución de recursos ya creados en España y del que deba ser el estatus jurídico-institucional sustantivo de la ciudad desde el a los que he aludido hace un momento. punto de vista de su autonomía. El despliegue de este tipo de soluciones es especialmente indicado en el caso En esta línea, es destacable la Recomendación n.º 429 del CPLRE (2019), de la ordenación jurídica de la ciudad, y es así tanto por la naturaleza y la dimen- de 17 de mayo, titulada “La contribution du Congrès à la réflexion sur l’avenir sión de la conflictividad que se genera en determinados sectores como por la alta du Conseil de l’Europe (Session ministérielle d’Helsinki, 16-17 mai 2019)”, que capacidad de organización y de conocimiento que puede aportar la ciudad, la defiende el papel de las instituciones locales en la recuperación de una verdadera gran ciudad, a la hora de resolverla. democratización del poder público y de la confianza ciudadana en este poder ante los embates de la globalización. III.3. Hacia un estatus europeo para las ciudades En esta ocasión, el Congreso hace un llamamiento a la adaptación necesaria Hemos hablado más arriba de la necesidad inaplazable de que se formule y de la CEAL a las nuevas exigencias y posibilidades que derivan de instrumentos se despliegue una verdadera “política pública” de los Estados hacia las ciuda- internacionales de carácter general, como el Programa de las Naciones Unidas des. Y eso requiere ir configurando su estatus jurídico propio. Pero, puesto que 2030 para el desarrollo sostenible y la digitalización, que tiene un amplio conte- la ciudad, en el momento actual, es la gran competidora de los Estados, parece nido urbano y metropolitano. Esta invocación es una novedad de una cierta pro- necesario añadir una política transnacional —en nuestro caso, especialmente, fundidad, porque por primera vez se abre la puerta a una consideración material, pero no solo, europea—, que ayude a impulsar esta dinámica. En este momento, con contenidos sustantivos sobre políticas públicas, del estatus transnacional de me limito a ofrecer unos elementos iniciales a partir de los cuales se podría ir los entes locales. construyendo jurídicamente una nueva posición de la ciudad y de su derecho. No se puede descartar, quizás, que una futura carta europea de las ciudades Ya hemos tenido ocasión de valorar positivamente la configuración no solo o tal vez un protocolo adicional a la CEAL puedan otorgar un nuevo estatus sus- constitucional sino también convencional de la autonomía local efectuada me- tantivo a esta realidad específica. Ya he dicho que no es fácil imaginar que los diante la Carta europea de autonomía local (CEAL). Ciertamente, el estándar co- Estados refuercen su competidor más próximo, que ahora ya es la ciudad. Pero mún, en este caso europeo, de la autonomía local es aplicable a todos los muni- no debemos olvidar que este competidor también puede ser su aliado más eficaz cipios —e, incluso, a otros entes locales— y no únicamente a las ciudades. Y, en en la defensa del propio Estado ante la globalización. EL SIGNIFICADO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 56 TOMÀS FONT I LLOVET Y SU IMPULSO PARA UN NUEVO DERECHO DE LA CIUDAD 57 A diferencia del ámbito del Consejo de Europa, es bien sabido que en el interpretación equilibrada del requisito de la afectación directa de acuerdo con el ordenamiento de la Unión Europea rige el principio de respeto de la identidad principio de respeto de la autonomía local del artículo 4.2 del Tratado, que hemos nacional “también en lo referente a la autonomía local y regional” (art. 4.2 Trata- mencionado antes, y el papel de los Gobiernos locales en el derecho de la Unión. do de la Unión Europea). Pero también es cierto que cada vez se visibiliza más el protagonismo de las ciudades en sus relaciones con la Unión. Este proceso Finalmente, el recurso fue resuelto por la Sentencia del Tribunal de Justicia progresivo tiene un punto de expresión relevante en la aprobación del Pacto de de la Unión Europea de 13 de enero de 2022 (C-177/19 P a C-179/19 P), que Ámsterdam del 2016 y la Agenda urbana europea. acogió el rechazo a la argumentación de la sentencia que admitía la legitimación, pero, en cambio, no acogió el segundo argumento del abogado general en favor De una manera particular, el derecho ambiental europeo es el que más inci- de admitirla. Y, en consecuencia, anuló la sentencia del TGUE, por falta de legi- dencia está teniendo en la relación de los Gobiernos locales y, en particular, de timación. las ciudades con los objetivos, las reglas, los procedimientos y las instituciones de la Unión Europea. Eso se ha puesto especialmente de manifiesto en los últimos Señalo este caso como un simple indicio de que ya ha empezado el proceso años con ocasión de las políticas en materia de energía y de cambio climático, para reconocer que, cada vez más, las políticas de las ciudades son determi- donde el papel de las ciudades es determinante. Y, más recientemente, es bien nantes de las políticas transnacionales (aquí, europeas) y que, como tales, son conocido que toda la política europea de recuperación pos-COVID-19, con el actores directamente implicados que tendrán que obtener un estatus jurídico-ins- fondo del Plan de recuperación Next Generation EU, incorpora un importante titucional que se corresponda con su función. componente urbano y ciudadano. Un segundo caso de interés es el del recurso interpuesto por el Ayuntamiento En definitiva, en el ámbito de las organizaciones europeas, los objetivos de de Milán contra el acuerdo del Consejo de la Unión Europea n.º 3579, de 20 de acción política ofrecen un contenido material directa y ampliamente vinculado a noviembre de 2017, relativo a la designación de la sede de un organismo euro- la ciudad como sujeto y objeto de estas acciones. Así pues, se ha dicho que las peo, que es uno de los objetivos típicos en la política de posicionamiento global ciudades aparecen como fuente de legitimación y de integración europea (Tatì) de las ciudades. En esta ocasión, se trataba de la sede de la Agencia Europea del y forman parte de una red de administraciones directas e indirectas que dialoga Medicamento, obligada a abandonar Londres después del Brexit. Las tres can- directamente con la Unión, más allá de la lógica de los Estados. didatas a la ronda final fueron Ámsterdam, Copenhague y Milán. Como Ámster- dam y Milán empataron en el primer lugar, para decidir a la ganadora se hizo un Con respecto a la defensa de los intereses de la ciudad, se plantea la cuestión sorteo, tal como preveía la normativa, y el sorteo favoreció a la ciudad holandesa. de la legitimación procesal de la ciudad ante instancias judiciales transnacionales en asuntos que son de su interés. Me limito a ofrecer dos ejemplos que pueden Desde un punto de vista procesal, la situación era un poco compleja, pero indicar el inicio de una evolución que quizás tarde aún en consolidarse, pero que en síntesis el auto del TGUE de 8 de marzo de 2018 entendió que el municipio ya está iniciada. no podía ser tratado como un mero coadyuvante del Estado, pero que, al mismo tiempo, su posición propia necesariamente debía tenerse en cuenta por parte Por una parte, la Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea (TGUE) del TJUE al resolver sobre la validez del mismo acto impugnado por la República n.º 927, de 13 de diciembre de 2018 (asuntos acumulados T-339/16, T-352/16 italiana. Así, se pone de manifiesto que los intereses y las razones de la ciudad no y T-391/16) reconoció la legitimación de los ayuntamientos de París, Bruselas están englobados automáticamente en los del Estado miembro al que pertenece, y Madrid para interponer un recurso de anulación contra el Reglamento de la porque, además, según los escritos de los respectivos recursos, sus razones eran Comisión 2016/646, que modificaba, haciéndolos menos exigentes, los límites diferentes. La justicia europea entiende, pues, que el municipio-ciudad posee máximos de emisiones permitidas por la norma Euro 6 que habían sido estableci- una autonomía jurídica y política en el ordenamiento europeo en defensa de unos dos en el Reglamento 715/2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, todo ello intereses propios. en el contexto del denominado caso del Dieselgate. En definitiva, sin desconocer que los aspectos y los casos estudiados son Lo cierto es que se interpuso un recurso de casación contra esta sentencia por sectoriales y acotados, lo que he querido destacar es la apertura del derecho la Comisión, Alemania y Hungría. El abogado general entendió que no había afec- y de las instituciones europeas a la realidad política y jurídica de sus ciudades tación directa sobre los ayuntamientos en el sentido sostenido por la sentencia y, por lo tanto, su contribución, aunque sea inicial, a la dinámica de recono- recurrida, ya que la norma se dirigía a la homologación de vehículos, pero sostuvo cimiento progresivo y construcción de la realidad jurídica de la ciudad en el que, en cambio, sí que tenía que admitirse su legitimación sobre la base de una mundo global. EL SIGNIFICADO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 58 TOMÀS FONT I LLOVET Y SU IMPULSO PARA UN NUEVO DERECHO DE LA CIUDAD 59 IV. Final Cases i Pallarès, Jordi (2007). “L’organització municipal en el règim especial de la carta municipal de Barcelona”, en Tomàs Font y Rafael Jiménez (coord.). La Dice el historiador francés Ferdinand Braudel que la historia de Europa, du- “Carta municipal” de Barcelona. Deu estudis. Barcelona: Fundación Carles Pi rante muchos años, ha sido una carrera de la ciudad contra el Estado. Hasta i Sunyer, y Marcial Pons. ahora, se ha creído que la ciudad, joven y dinámica, podría encontrarse con DDAA (2011). Els consorcis de la Carta municipal de Barcelona. Barcelona: Fun- dificultades para atrapar al Estado, viejo y rígido, como pasa en la paradoja de dación Carles Pi i Sunyer. Aquiles y la tortuga. Pero en el momento actual en el que la globalización confluye De Donno, Marzia (2015). “Verso un nuovo ordine territoriale in Europa: Francia e con la megaurbanización lo cierto es que el Estado es cada vez menos Estado y, Italia a confronto”. Anuario del Gobierno Local 2014. pp. 105-149. 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También en Justicia Administra- Recognoverunt proceres, de la Carta municipal o de la Ley del régimen especial tiva, n.º extraordinario 1, 2000, pp. 231-242. nos hará falta para definir y ordenar jurídicamente el complejo que hoy deno- Font i Llovet, Tomàs (2007). Gobierno local y Estado autonómico. Barcelona: minamos ciudad. FDyGL. Font i Llovet, Tomàs (2016). “Los retos actuales del gobierno local: repolitización, El régimen especial de Barcelona es la prueba de que nuestro derecho ha diversificación, interiorización”, en J. M. Baño León. Memorial para la refor- estado siempre atento a las exigencias singulares de la ciudad real y, haciéndolo, ma del Estado. Estudios en homenaje al profesor Santiago Muñoz Machado, además, ha sido pionero en innovar el ordenamiento general. Yo estoy conven- vol. II, pp. 1929-1946. Madrid: CEPC. cido de que el impulso del régimen especial de Barcelona también debe servir Font i Llovet, Tomàs (2018). “Els governs locals intermedis i la seva projecció para hacer progresar la evolución hacia esta nueva perspectiva de los poderes metropolitana”. Revista Catalana de Dret Públic, n.º 57. de la ciudad en favor de la ciudadanía que en Europa y en todo el mundo ya se Font i Llovet, Tomàs (2020). “Cap a una nova justícia administrativa per a les está vislumbrando. ciutats. El Consell Tributari de Barcelona als trenta anys de la seva creació”. Revista Jurídica de Catalunya, n.º 4. Font i Llovet, Tomàs (2022). “La ciutat i el seu dret. El règim especial de V. Bibliografía Barcelona”, discurso de ingreso a la Academia de Jurisprudencia y Legisla- ción de Cataluña, Barcelona. Auby, Jean-Bernard (2016). Droit de la ville (2.ª ed.). Nueva York: LexisNexis. Font i Llovet, Tomàs; Jiménez Asensio, Rafael (coords.) (2007). 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PARTE GENERAL Alfredo Galán Galán Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Barcelona SUMARIO I. Delimitación del objeto. II. La posición ordinamental del régimen especial del municipio de Barcelona. 1. Introducción. 2. Régimen especial del municipio de Barcelona y bases del régimen local. 3. Régimen especial del municipio de Bar- celona y legislación sectorial. 4. Conflictos entre las leyes (estatal y autonómica) reguladoras del régimen especial del municipio de Barcelona. 5. Pronunciamien- tos judiciales en supuestos de conflictos normativos relacionados con el régimen especial del municipio de Barcelona. III. La potestad normativa del municipio de Barcelona: sujetos, tipos de normas y relaciones intraordinamentales. 1. Introducción. 2. Órganos municipales. 3. Tipos de normas. 4. Relaciones intraor- dinamentales. IV. Las nuevas técnicas jurídicas de mejora de la regulación, con especial referencia al procedimiento de elaboración de las normas municipa- les. 1. Introducción. 2. Consideraciones generales. 3. Las nuevas técnicas para la mejora de la regulación: de la planificación normativa a la evaluación ex post. 4. El procedimiento de elaboración de las normas por el Ayuntamiento de Barce- lona. V. Las relaciones interadministrativas. 1. Marco normativo general de las relaciones interadministrativas. 2. Las relaciones interadministrativas en el “tramo autonómico”: Ayuntamiento de Barcelona–Generalitat. 3. De las relaciones inter- administrativas a las relaciones institucionales: hacia un nuevo modelo relacional entre el Ayuntamiento de Barcelona y la Generalitat. 4. Las relaciones interadmi- nistrativas en el “tramo estatal”: Ayuntamiento de Barcelona–Estado–Generalitat. 5. Consideraciones finales en el ámbito de las relaciones interadministrativas. MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 65 I. Delimitación del objeto En el marco del Programa para el impulso del régimen especial de Barcelona, la Mesa de Trabajo número 1 se ha ocupado del estudio de algunas cuestiones relativas a la parte general, en particular, al sistema de fuentes y las relaciones interadministrativas en el régimen especial de Barcelona. La metodología em- pleada, siguiendo la planificación acordada, fue la celebración de sesiones, tele- máticas y presenciales, con el objeto de debatir los aspectos seleccionados sobre la base de unos informes previamente repartidos a las personas asistentes. La contribución de todas las personas participantes y, de manera destacada, de los autores y autoras de los informes, es la columna sobre la que se asienta la cons- trucción que se recoge en el presente documento. En este texto, en efecto, se da cuenta de la versión final de los mencionados informes, esto es, de la redacción subsiguiente a la enriquecedora discusión de su contenido con todos los y las miembros de la Mesa. La finalidad con la que se ha elaborado y ahora se hace público no es otra que alimentar el debate jurídico sobre elementos medulares de un régimen especial cuya actualización ya no puede esperar.1 II. La posición ordinamental del régimen especial del municipio de Barcelona2 II.1. Introducción El objeto de este epígrafe es poner de manifiesto las dificultades de articu- lación de las disposiciones vigentes que resultan de aplicación al municipio de Barcelona, en cuanto que entidad local dotada de un régimen especial configu- rado por la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la carta municipal de Barcelona (CMB o Carta), y por la Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el régimen especial del municipio de Barcelona (LREMB), y apuntar criterios de resolución de los conflictos normativos que se plantean en el referido ámbito. En este sentido, ha de subrayarse que los puntos de fricción entre las precita- das leyes especiales y las disposiciones que conforman el régimen local común, de una parte, y la legislación sectorial, de la otra, son múltiples y han dado lugar a pronunciamientos jurisdiccionales en los que la invocación por parte del Ayun- tamiento de Barcelona de la peculiaridad de su régimen jurídico ha conocido escaso o nulo éxito. Sin perjuicio de que no sea esta la sede adecuada para 1. En estas condiciones, mi labor de coordinación no ha sido complicada. Hago constar aquí mi agradecimiento a los amigos y amigas y compañeros y compañeras de Mesa, representados todos, con la mención expresa de Elisenda Aguilà, quien, además, ha cumplido eficazmente las labores de secretaría. Con ellos comparto el deseo de que el objetivo buscado se haga pronto realidad. 2. Los apartados 1 a 4 de este epígrafe incorporan el informe elaborado por Gustavo Manuel Díaz Gonzáles. Y el apartado 5, por su parte, el informe de Eva Nieto Garrido. MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 66 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 67 la formulación de hipótesis en relación con las —con toda probabilidad, muy que se refiere expresamente el artículo 89 del EAC —la regulación por ley del variadas— causas de dicho fenómeno, debe señalarse que un factor esencial Parlamento catalán; la iniciativa del municipio de Barcelona para proponer la viene sin duda representado por el hecho de que el complejo sistema de fuentes reforma del régimen especial, y los derechos de participación y consulta que se aplicable a Barcelona no incorpore una regla clara al respecto. le reconocen en relación con los proyectos y proposiciones de ley con inciden- cia sobre dicho régimen— alcanzan tan solo al ámbito autonómico. La propia Además de los supuestos conflictivos referidos, debe considerarse específi- existencia del régimen especial y su caracterización como garantía institucional, camente la hipótesis de que la contradicción se plantee entre las leyes estatal y sin embargo, se consideran vinculantes para ambos legisladores, en tanto que autonómica reguladoras del régimen especial del municipio de Barcelona. Esta elementos incorporados por el EAC, norma integrante del bloque de constitu- cuestión será objeto de tratamiento específico posterior. cionalidad. Esta cuestión, como habrá de comprobarse seguidamente, presenta una relevancia destacada en la resolución de los conflictos que se planteen entre Sentado lo anterior, punto de partida ineludible de nuestro estudio es la dicho régimen especial y la legislación sectorial. determinación del lugar que ocupa el régimen especial del municipio de Barce- lona en el sistema de fuentes, cuestión que debe abordarse mediante la toma en consideración, en concreto, del extremo relativo a su anclaje constitucional y estatutario. En este sentido, pese a los importantes esfuerzos doctrinales en por desbordar los márgenes de lo básico e imponer condiciones a las comunidades autónomas en el contrario, cabe concluir que el silencio de la Constitución española de 1978 ejercicio de competencias que tienen asumidas en sus estatutos de autonomía. En este sentido, cuan- (CE) priva al régimen especial del municipio de Barcelona de rango o valor ju- do el Tribunal Constitucional se refiere al modelo de atribución de competencias a los entes locales rídico-constitucionales, mientras que la previsión incorporada por el artículo 89 declara que el Estado solo puede atribuir competencias específicas en materias de su competencia, pero no en materias de competencia autonómica. En estas últimas materias solo las comunidades au- de la Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de autonomía tónomas podrán prohibir a los entes locales que asuman competencias [STC 41/2016, de 3 de marzo, de Cataluña3 (EAC), blinda dicho régimen en el nivel estatutario confiriéndole FJ 13 c)]. De la infracción del sistema descrito derivan las declaraciones de inconstitucionalidad en el carácter de garantía institucional, de forma que su existencia quedaría ase- aspectos puntuales de la reforma de las competencias locales que se mencionan a continuación, gurada frente a ulteriores intervenciones legislativas, que no podrían perjudicar concretamente, en aquellos supuestos en los que el legislador básico dispuso la recentralización su recognoscibilidad. autonómica de la prestación de servicios que venían siendo asumidos por los entes locales. Concretamente, la STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 13 b) y c), declaró inconstitucionales y, por tanto, nulas, las disposiciones adicional undécima y transitorias primera y segunda de la LRSAL, A este respecto, una cuestión particularmente delicada es la relativa a la me- por disponer que “los servicios sociales y de promoción y reinserción social” y “la participación en dida en que dicha garantía resulta oponible al legislador estatal, toda vez que, la gestión de la atención primaria a la salud”, que se refieren a materias asumidas por los estatutos como es sabido, a partir de la importante y discutida Sentencia 31/2010, de de autonomía aunque hayan sido prestados tradicionalmente en el ámbito municipal, no puedan 28 de junio, el Tribunal Constitucional ha establecido que las disposiciones de ser ejercidos como competencias propias por los municipios y solo puedan ser delegados por las comunidades autónomas con determinadas condiciones, lo que excede del ámbito de las normas los estatutos de autonomía no pueden limitar las bases del régimen jurídico lo- básicas según el Tribunal. El mismo juicio de constitucionalidad aplicó el Tribunal al enjuiciamiento cal, que forman parte de la competencia exclusiva estatal de regulación básica de la disposición transitoria tercera de la LRSAL, de acuerdo con la cual “en el plazo de seis meses del régimen jurídico de las administraciones públicas reconocida en el artícu- desde la entrada en vigor de esta Ley, las Comunidades Autónomas prestarán los servicios relativos lo 149.1.18.ª de la CE.4 En este sentido, los aspectos del régimen especial a los a la inspección y control sanitario de mataderos, de industrias alimentarias y bebidas que hasta ese momento vinieran prestando los municipios”. La STC 41/2016, de 3 de marzo, declaró inconstitucio- nal y nula esta disposición porque su regulación desborda los márgenes de lo básico en competencias locales (art. 149.1.18.ª CE), e invade competencias autonómicas al prohibir la descentralización de 3. “El municipio de Barcelona dispone de un régimen especial establecido por ley del Parla- los citados servicios, que hasta la LRSAL eran servicios de competencia municipal, y fijar un plazo mento. El Ayuntamiento de Barcelona tiene iniciativa para proponer la modificación de este régimen para su centralización en la Administración autonómica. Finalmente, la STC 41/2016, de 3 de marzo, especial y, de acuerdo con las leyes y el Reglamento del Parlamento, debe participar en la elaboración hizo una interpretación conforme de la disposición adicional decimoquinta, relativa a la asunción por de los proyectos de ley que inciden en este régimen especial y debe ser consultado en la tramitación parte de las comunidades autónomas de las competencias relativas a educación, cuya regulación parlamentaria de otras iniciativas legislativas sobre su régimen especial”. era contradictoria con la nueva redacción del artículo 25.2 de la LBRL, que configura los servicios 4. FJ 36; doctrina reiterada posteriormente, entre otras, en las SSTC 103/2013, de 25 de abril (FJ de cooperación y vigilancia para la escolaridad obligatoria y de conservación y mantenimiento de los 4), y 41/2016, de 3 de marzo (FJ 9), y sobre la que se han posicionado críticamente algunos autores. edificios de titularidad local para educación infantil como una materia en la que necesariamente debe Como es sabido, en la última sentencia citada, el Tribunal resolvió sobre la conformidad de la el legislador sectorial atribuir competencias al municipio. Pues bien, la STC 41/2016, FJ 13 e) declaró Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local que, a pesar de la DA 15.ª, las comunidades autónomas no están obligadas a centralizar, sino que (LRSAL) con la CE. A este respecto, debe subrayarse que, aunque en general el nuevo régimen de están obligadas, como dispone el artículo 25.2.n) de la LBRL en su nueva redacción, a asegurar que las competencias locales que establece el legislador básico en la LRSAL fue declarado por el Tribunal los municipios dispongan en todo caso de competencias propias dentro de esas materias. Afortuna- conforme al orden constitucional de distribución de competencias, como excepciones el Tribunal damente, en esta interpretación conforme sí podemos reconocer el sistema competencial local que el declaró inconstitucionales y nulos algunos incisos relativos al nuevo régimen de competencias locales propio Tribunal describió en la misma STC 41/2016, FFJJ 9 a 13. MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 68 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 69 II.2. Régimen especial del municipio de Barcelona y bases del régimen local cializada. Por consiguiente, debe concluirse que la disposición adicional sexta de la LBRL no obsta a la aplicación preferente de las leyes reguladoras del régimen En el referido contexto, la determinación del sistema de relaciones aplicable especial al municipio de Barcelona, que prevalecerán sobre la LBRL en caso de al régimen especial del municipio de Barcelona y la Ley 7/1985, de 2 de abril, conflicto. reguladora de las bases del régimen local (LBRL) ha de partir de lo dispuesto en esta última sobre el particular. En este sentido, habrá de estarse, en primer térmi- En segundo lugar, ha de tomarse en consideración la exclusión general de no, a lo establecido en el apartado segundo de la disposición adicional sexta de la aplicación del título X de la LBRL al municipio de Barcelona, en los términos la LBRL, de conformidad con el cual: establecidos en el artículo 1.3 de la LREMB.6 No parece que esta especificación adicional en relación con la inaplicación de la LBRL a Barcelona contradiga la [...] el régimen especial del Municipio de Barcelona, contenido en el texto articulado conclusión anterior, toda vez que la introducción del título relativo a los muni- aprobado por Decreto 1166/1960, de 23 de mayo; el Decreto-ley 5/1974, de 24 de cipios de gran población, operada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de agosto, y el Decreto 3276/1974, de 28 de noviembre, de constitución y desarrollo de medidas para la modernización del gobierno local (LMMGL), fue posterior a la la Entidad Metropolitana de Barcelona, y sus disposiciones concordantes continuarán aprobación de la Carta municipal de Barcelona, pero anterior a la LREMB, razón vigentes salvo en lo que se oponga, contradiga o resulte incompatible con lo estable- por la que la sucesiva precisión del legislador estatal, lejos de resultar ociosa, cido en la presente Ley. debe considerarse del todo pertinente y en absoluto contradictoria con la lectura que aquí se sostiene de la disposición adicional sexta de la LBRL. No es esta, sin embargo, una previsión que resuelva la cuestión adecuada- mente, no solo por haber sido dictada con anterioridad a la adopción de la CMB En tercer lugar, debe tenerse en cuenta el contenido de la previsión incorpo- y de la LREMB, sino también, y muy especialmente, por contradecir la efectiva rada por la disposición adicional quinta de la LRSAL, de conformidad con la cual pretensión de dotar al municipio de Barcelona de un régimen cuya especialidad “las disposiciones de esta Ley son de aplicación a los municipios de Madrid y se explica, necesariamente, por el apartamiento con respecto a la normativa de Barcelona, sin perjuicio de las particularidades de su legislación específica y con aplicación general o común. De hecho, la introducción de un nuevo apartado estricta sujeción a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad tercero en la citada disposición adicional5 por la LBRL, perseguía, justamente, dar financiera”. Nuevamente en este caso el legislador estatal incorpora una disposi- cobertura al título I de la CMB, como ha puesto de manifiesto la doctrina espe- ción que preserva la especialidad del régimen del municipio de Barcelona, decla- rando tan solo la prevalencia sobre dicho régimen de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, preferencia que resulta, en puridad, 5. “Sin perjuicio de lo establecido en los apartados anteriores, mediante ley de las Comunidades no tanto de la LRSAL cuanto del artículo 135 de la CE. Autónomas respectivas, se podrán actualizar dichos regímenes especiales, a cuyo efecto, respetando el principio de autonomía local y a instancia de los correspondientes Ayuntamientos, podrán esta- blecerse las siguientes especialidades al régimen general de organización municipal previsto en la Las anteriores previsiones se traducen, en definitiva, en el reconocimiento de presente Ley: un protagonismo casi absoluto al principio de especialidad como criterio de reso- 1.ª Se podrá modificar la denominación de los órganos necesarios contemplados en el artículo lución de los posibles conflictos entre el régimen local común y las disposiciones 20.1 de esta Ley. que conforman el régimen especial aplicable al municipio de Barcelona. Desde 2.ª El Pleno u órgano equivalente podrá funcionar también mediante Comisiones. Corresponde, una perspectiva general, habida cuenta de que las disposiciones concurrentes se en este caso, a las Comisiones, además de las funciones previstas en el artículo 20.1.c) de esta Ley para los órganos complementarios que tengan como función el estudio, informe o consulta de los adscriben a ordenamientos territoriales diferentes (estatal y autonómico) y de que asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno, aquéllas que les atribuya o delegue dicho su adopción ha sido sucesiva, confluyen como criterios potencialmente aplica- Pleno, salvo las contenidas en los apartados 2 y 3 del artículo 47 y las atribuciones contenidas en el apartado 3 del artículo 22 de esta Ley. 3.ª Se podrán atribuir a la Comisión de Gobierno prevista en el artículo 23 de esta Ley, como propias, competencias en las siguientes materias: 6. “En materia de organización de los municipios de gran población, únicamente serán de apli- a) Aquéllas que la presente Ley no reserve en exclusiva al Pleno, por ser delegables o por no cación al municipio de Barcelona las siguientes previsiones del Título X de la Ley 7/1985, de 2 de requerir una mayoría específica para la adopción de acuerdos. abril, reguladora de las Bases del Régimen Local: a) La posibilidad de delegación de la convocatoria b) Las que esta Ley atribuye al Alcalde en relación con el urbanismo, contratación, personal y y presidencia del Pleno en uno de los concejales, prevista en el artículo 122.2 de la Ley 7/1985, de adquisición y enajenación de bienes. 2 de abril, de Bases del Régimen Local. b) La posibilidad de nombrar como miembros de la Junta c) La aprobación de proyectos de reglamentos y ordenanzas y el proyecto de Presupuesto. de Gobierno Local u órgano que la sustituya, a personas que no ostenten la condición de concejales, 4.ª Se podrán atribuir al Alcalde, como propias, aquellas competencias que la presente Ley no siempre que su número no supere un tercio de sus miembros, excluido el Alcalde, así como la previ- reserva en exclusiva al Pleno, por ser delegables o por no requerir una mayoría específica para la sión relativa al número de miembros electos precisos para su válida constitución, contemplada en el adopción de acuerdos”. artículo 126.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local”. MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 70 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 71 bles para la resolución de los conflictos normativos los principios de competencia En una línea similar se sitúa, en fin, la propia Comisión de Gobierno del Ayun- —determinante, con carácter general, de la invalidez de la disposición aprobada tamiento, que el 11 de junio de 2014 adoptó una instrucción por la que se esta- con incursión en extralimitación competencial—,7 cronológico y de especialidad. blecen el marco y los criterios generales de aplicación de la LRSAL al municipio De resultar pertinente la toma en consideración simultánea de los dos últimos de Barcelona (Gaceta Municipal de Barcelona de 20 de junio de 2014), docu- principios —lo que, claro está, se planteará en los casos en que las disposiciones mento que parte de las disposiciones de garantía de la existencia de un régimen en conflicto posean idéntico origen—, existen razones que abonan la tesis de especial y, sobre dicha base, del desplazamiento del régimen común por las nor- otorgar preferencia al criterio de especialidad, mediante la aplicación de la pre- mas especiales, con aplicación tan solo supletoria de aquel, para concluir, entre sunción —susceptible de prueba en contrario— de que, si el legislador sucesivo otros aspectos, la falta de incidencia de la LRSAL sobre la esfera de competencias no ha acordado la derogación expresa de la norma especial, su voluntad es la de del Ayuntamiento de Barcelona —en concreto, en lo relativo a la cláusula general que la misma mantenga su vigencia. Con todo —conviene insistir en ello—, esta de competencias que deriva de lo establecido en el artículo 3 de la LREMB y en es tan solo una presunción iuris tantum, por lo que no cabe sino concluir que la el artículo 58.3 de la CMB—8. resolución de los conflictos que se susciten entre las disposiciones rectoras del municipio de Barcelona habrán de resolverse mediante la aplicación de un razo- Lo referido hasta el momento obligaría a concluir que el régimen local básico namiento específico en cada caso concreto. no se impone sobre el régimen especial del municipio de Barcelona ni siquiera en lo relativo a sus principios esenciales —más allá, claro está, de los que deriven La anterior conclusión —abstracta, en tanto que desvinculada del asunto que directamente de concretas previsiones constitucionales, en la línea de lo estable- nos ocupa— se ve reforzada, como ha quedado dicho, por el contenido incorpo- cido en la disposición adicional quinta de la LRSAL en relación con los principios rado por las disposiciones legales citadas ut supra. Está claro, en primer lugar, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera—. Este es el aspecto en que el legislador estatal básico ha rechazado la aplicación íntegra de la LBRL al relación con el que se plantean los conflictos más relevantes entre la compren- Ayuntamiento barcelonés, dato que no solo revelan la disposición adicional sexta sión del problema asumida por el Ayuntamiento de Barcelona, de una parte, y los de la referida norma y la disposición adicional quinta de la LRSAL, sino también órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, de la otra. Tal es el caso, en la propia LREMB. Con idéntica evidencia se impone, en segundo lugar, la conclu- particular, del problema recién referido, esto es, el relativo a las divergencias en sión de que el legislador básico estatal tampoco persigue la íntegra inaplicación la interpretación de los efectos que ha producido la reforma del artículo 25 de la de la LBRL al municipio de Barcelona. Cabe descartar igualmente, en fin, que el LBRL operada por la LRSAL sobre las cláusulas generales de competencias pre- régimen local básico deba aplicarse a Barcelona con carácter general, reserván- vistas en la LREMB y en la CMB, puestas de manifiesto en la reciente Sentencia dose la aplicación de la LREMB tan solo en lo no incompatible con la LBRL: pese n.º 127/2021, de 30 de abril, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 7 al tenor literal de la disposición adicional sexta de esta última norma, la adopción, de Barcelona, que ha considerado que la prestación del servicio de odontología posterior, de la LREMB obliga a considerar que el régimen especial —reconocido por parte de la entidad municipal, en tanto que carente de fundamento legal ex- incluso con carácter expreso en determinadas previsiones de la propia LBRL, preso, no encontraba cobertura en los artículos 3 de la LREMB y 58.3 de la CMB, como el artículo 92 bis, referido a los funcionarios con habilitación de carácter obviando que no se trataría tanto del ejercicio de una competencia propia o por nacional— desplaza, por razón de su existencia, las disposiciones del régimen delegación o de la prestación de un servicio público cuanto de una manifestación local básico, que tan solo resultarán de aplicación allá donde no se opongan a de la iniciativa pública en la actividad económica, amparada en el artículo 128.2 este o en la medida en que puedan resultar útiles para colmar concretos vacíos de la CE, tal y como había defendido la representación procesal del municipio. normativos. 7. Debe tenerse en cuenta, a este respecto, que el conflicto entre la legislación básica y la nor- mativa autonómica de desarrollo, cuando el mismo se plantea como consecuencia de la revisión 8. La Instrucción se pronuncia, asimismo, sobre la aplicación de la LRSAL al municipio de Bar- posterior de la norma estatal, es resuelto en algunos casos por el Tribunal Constitucional mediante la celona en otros ámbitos (ámbito organizativo e institucional; personal; redimensionamiento del sector aplicación de la cláusula de prevalencia del artículo 149.3 de la CE (cfr., por ejemplo, la importante público local; fiscalización de la gestión económico-financiera, y otros aspectos). En este sentido, la STC 102/2016, de 25 de mayo, que inadmitió la cuestión de inconstitucionalidad planteada contra Instrucción deslinda las reglas específicas de la LRSAL cuya aplicación al municipio de Barcelona el artículo 32.1 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de administración local de Galicia (LALG), por con- podría resultar controvertida, frente a aquellas otras que, por afectar a sectores en los que el régimen siderar que, al contradecir lo establecido en el artículo 47.2 a) de la LBRL, tras la reforma operada especial incorpora una disciplina agotadora de la materia, rigen las disposiciones de este: en este sen- por la LMMGL, el precepto cuestionado no era inválido, sino tan solo inaplicable para la resolución tido, declara la inaplicación al municipio de Barcelona de la regla de la subsidiariedad del consorcio del proceso a quo). Por consiguiente, en el contexto del esquema bases-desarrollo —aplicable, como con respecto al convenio del artículo 57.3 de la LBRL; de las limitaciones en la elección de la forma es sabido, al régimen local—, el principio de competencia no comporta siempre y en todo caso un de gestión de los servicios públicos que introduce, con carácter general, el artículo 85.2 de la LBRL, pronunciamiento sobre la validez de las disposiciones en conflicto. y de las prohibiciones establecidas en la disposición adicional novena, apartado tercero, de la LBRL. MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 72 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 73 II.3. Régimen especial del municipio de Barcelona y legislación sectorial traducción normativa de una garantía estatutaria —integrante, esta última, con- viene insistir en ello, del bloque de constitucionalidad—. Solo en el supuesto de En el presente apartado se considerará tan solo la hipótesis de la existencia de que resulte inequívoca la intención del legislador estatal o autonómico de restrin- antinomias entre leyes que formen parte de un mismo ordenamiento territorial, gir —dentro del marco configurado por el artículo 89 del EAC— la especialidad esto es, respectivamente, entre la LREMB o la CMB, de una parte, y la norma del régimen de Barcelona en el ámbito de que se trate, cabría otorgar preferencia sectorial estatal o autonómica, de la otra. En otro caso, el conflicto se resolvería en a la norma sectorial adoptada con posterioridad a la LREMB o a la CMB, según términos de validez, en la medida en que una de las disposiciones controvertidas los casos. incurriría en extralimitación competencial y resultaría, por regla general, nula de pleno derecho.9 En conclusión, también en el contexto de los conflictos normativos planteados entre las leyes que conforman el régimen especial del municipio de Barcelona y Efectuada la anterior precisión, los potenciales conflictos entre la normativa la legislación sectorial, debe partirse de la presunción, iuris tantum, de que, si el sectorial y las leyes que conforman el régimen especial del municipio de Bar- legislador sucesivo no ha derogado con carácter expreso la concreta disposición celona exigen partir del anclaje estatutario de este último. Como ha quedado controvertida de la LREMB o de la CMB, según los casos, su intención ha sido la dicho ut supra, el artículo 89 del EAC consagra la especialidad de dicho régimen, de que prevalezca el régimen especial sobre la correspondiente disciplina sectorial. caracterizándolo como garantía institucional. En consecuencia, la resolución de las eventuales contradicciones entre el régimen especial y la normativa sectorial II.4. Conflictos entre las leyes (estatal y autonómica) reguladoras del régimen exigirá determinar, en primer término, si el legislador sectorial —estatal o auto- especial del municipio de Barcelona nómico— ha respetado dicha garantía institucional o si, por el contrario, la ha vaciado de contenido: en este último caso, la disposición legal correspondiente Un último supuesto de conflicto normativo que ha de ser objeto de breve habría de reputarse inválida, en tanto que vulneradora de una previsión que se consideración específica en el presente informe es el que podría plantearse entre integra en el bloque de constitucionalidad. Por razón de la naturaleza (sectorial) la LREMB y la CMB. En tales supuestos, está claro que habrá de examinarse, de la norma controvertida en hipótesis, no parece que se pueda plantear aquí el con carácter preliminar, si las disposiciones controvertidas respetan el sistema problema relativo a los supuestos en que aquella se haya dictado en el ejercicio de distribución de competencias fijado en el artículo 149.1 de la CE y en el EAC, de la competencia estatal exclusiva en materia de régimen jurídico básico de las toda vez que, en caso contrario, la previsión que incurra en extralimitación com- entidades locales, que, como se ha recordado ut supra, de acuerdo con la juris- petencial haya de reputarse, con la matización sobre la que se viene insistiendo, prudencia constitucional, vincularía el contenido del EAC (STC 31/2010, de 28 nula de pleno derecho. Debe subrayarse, a este respecto, que el posible exceso de junio, FJ 36). competencial no siempre se planteará en el marco del esquema bases-desarrollo en materia de régimen local, toda vez que, de acuerdo con lo establecido en su Una vez verificado que la norma sectorial de que se trate no vulnera la garan- disposición final tercera, la LREMB se dicta al amparo de otros muchos títulos tía estatutaria de la especialidad del régimen del municipio de Barcelona, habría de los previstos en el artículo 149.1 de la CE. Dicho de otra forma, el examen de determinarse, en segundo lugar, cuál ha sido la voluntad del legislador —esta- de validez —en términos competenciales— de las leyes estatal y autonómica tal o autonómico, según los casos— en relación con la afectación a dicho régimen reguladoras del régimen especial del municipio de Barcelona exige tomar en con- especial. Es decir, debería examinarse si el objetivo perseguido por el legislador sideración no solo el alcance de la competencia estatal en materia de régimen sectorial ha sido, efectivamente, el de matizar, restringir o ampliar la especialidad jurídico básico de las administraciones públicas y de la competencia autonómica del régimen del municipio barcelonés, o si, por el contrario, es posible hallar una reconocida en el artículo 89 del EAC, sino el esquema que resulta de los títulos interpretación que resuelva el conflicto normativo a favor de la pervivencia del invocados en la disposición final tercera de la LREMB y las correspondientes statu quo. La exploración de esta vía se considera particularmente necesaria en competencias autonómicas en su conjunto. los supuestos en que la norma sectorial ignore la especialidad del régimen de Barcelona en el ámbito de que se trate, pues en tal caso se estaría afectando a la Verificada la validez de las disposiciones en conflicto desde la perspectiva competencial, de resultar coincidentes sus respectivos ámbitos de aplicación, y no pudiendo alcanzarse una interpretación integradora, se considera que la antinomia habrá de resolverse a favor de la LREMB, sobre la base del principio 9. Debe considerarse, como excepción, el supuesto específico de la modificación sobrevenida de de prevalencia del Derecho estatal consagrado en el artículo 149.3 de la CE. En las bases estatales y su impacto sobre la normativa autonómica de desarrollo, resuelto, como ya se ha señalado, en la jurisprudencia constitucional más reciente con aplicación del principio de prevalencia tales supuestos, a diferencia de los casos en los que el conflicto se plantea entre del Derecho estatal (art. 149.3 CE). el régimen especial y las bases del régimen local o la legislación sectorial, no es MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 74 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 75 posible atribuir a ninguna de las normas controvertidas el carácter de lex specia- el recurso contencioso-administrativo n.º 411/2017, interpuesto contra el Regla- lis, por tratarse ambas, precisamente, de disposiciones especiales por contrapo- mento de participación ciudadana de la ciudad de Barcelona, aprobado el 6 de sición al régimen común fijado en otras fuentes normativas. Por consiguiente, y octubre de 2017 y publicado en el BOPB de 30 de octubre de 2017. El recurso a diferencia de cuanto se ha señalado en los apartados precedentes en relación se basó en motivos tanto procedimentales (falta de práctica del preceptivo se- con los supuestos de conflicto entre el régimen especial y la legislación básica gundo trámite de información pública ante modificaciones sustanciales) como sobre el régimen local, de una parte, y la legislación sectorial, de la otra, en el de fondo (articulación de la posibilidad de celebración de consultas ciudadanas ámbito que ahora nos ocupa sí resulta posible identificar una regla clara para la con inobservancia de lo establecido en el artículo 71 de la LBRL). La Sala de lo resolución de las antinomias legales. Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña estimó el recurso, entre otros motivos, porque la regulación no respetaba la competencia II.5. Pronunciamientos judiciales en supuestos de conflictos normativos básica estatal en materia de consultas populares de acuerdo con la doctrina de- relacionados con el régimen especial del municipio de Barcelona rivada de la STC 31/2010, de 28 de junio. El objeto de este apartado es poner de manifiesto cómo está interpretando la Y ello porque, a pesar de que la Sala reconoció la competencia autonómica en jurisdicción contencioso-administrativa el régimen especial de Barcelona cuando materia de consultas populares no referendarias, según lo declarado por el Tribunal existe un conflicto con normas básicas del Estado. Constitucional con respecto a la constitucionalidad del artículo 122 del EAC, el Regla- mento de participación ciudadana dispuso la aprobación de la iniciativa ciudadana Se analizan sentencias recientes que ponen de manifiesto que el régimen por parte del Consejo Municipal, y con ello no respetó, según declaró la sentencia especial de Barcelona está siendo desplazado por la aplicación de las normas objeto de comentario, lo dispuesto en la norma básica estatal, esto es, el artículo 71 estatales. Ello trae causa de dos factores. El primero, la STC 31/2010, FFJJ 36 de la LBRL, que exige recabar la autorización del Gobierno de la Nación.10 y 60, que enjuició la constitucionalidad del EAC. Y el segundo, la disposición adicional quinta de la LRSAL, de conformidad con la cual “las disposiciones de El párrafo de la STC 31/2010 en materia de consultas populares que utilizó la esta Ley son de aplicación a los municipios de Madrid y Barcelona, sin perjuicio Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia en Cata- de las particularidades de su legislación específica y con estricta sujeción a los luña, de forma muy reducida, dice así: “La exclusividad del art. 122 EAC ha de principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”. serlo, por tanto, sin perjuicio de la competencia estatal relativa a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas”. En consecuencia, a pesar de que el régimen especial de Barcelona hunde sus raíces en el EAC y ha sido objeto de regulación autonómica (CMB), así como Por eso, la sentencia rechazó la fundamentación del Ayuntamiento de Barce- de regulación estatal (LREMB), la doctrina constitucional derivada de la STC lona con respecto a que el reglamento municipal podía regular tales iniciativas 31/2010, que declaró grosso modo que las disposiciones de los estatutos de au- de forma distinta a como lo hace la LBRL. Y, además, en apoyo de su fundamen- tonomía no pueden limitar la competencia exclusiva estatal para regular las bases tación, la sentencia citó lo dispuesto en la disposición transitoria primera de la del régimen jurídico local ex artículo 149.1.18 de la CE, está siendo aplicada por CMB, que dispone lo siguiente: “Las disposiciones de la presente Carta que su- la jurisdicción contencioso-administrativa. ponen una especial adaptación para el Ayuntamiento de Barcelona del régimen general de organización y funcionamiento municipal entrarán en vigor y serán En este contexto, se analizan seguidamente cinco sentencias recientes de los aplicables, cuando proceda, de acuerdo con lo que determine la Ley de Bases órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa que ponen de manifiesto de Régimen Local”. cómo la salvaguarda de la competencia exclusiva del Estado en materia de bases del régimen jurídico local (ex art. 149.18 CE), una vez reinterpretado el EAC por De extenderse la interpretación de la transcrita disposición de la CMB a otras la STC 31/2010, está desplazando la aplicación del régimen especial del Ayunta- resoluciones de los órganos judiciales, nos encontraremos ante un momento crí- miento de Barcelona. tico para el régimen especial de Barcelona. Y ello porque, si las disposiciones II.5.1. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección quinta, n.º 874/2019, de 25 de octubre 10. “De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría ab- soluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a consulta popular aquellos La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Con- asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para tencioso-Administrativo, Sección quinta, n.º 874/2019, de 25 de octubre, estimó los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local”. MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 76 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 77 que regulan el régimen especial de Barcelona tienen que estar de acuerdo, o [...] se configura como norma básica del ordenamiento jurídico propio del gobierno adaptarse, a lo que dispone la LBRL, no se comprende entonces en qué consiste local de la ciudad de Barcelona, atribuyendo al Ayuntamiento su desarrollo reglamen- la especialidad del régimen municipal de Barcelona. tario, el cual debe realizarse con respeto al modelo organizativo común y uniforme para todas las Entidades municipales y provinciales recogido en la normativa estatal en ma- Por lo que interesa destacar aquí, en la sentencia que comentamos se aprecia teria de régimen local y a la legislación de desarrollo plasmada en la propia Carta. Por claramente cómo el órgano judicial aplicó el criterio de competencia, que correspon- tanto, la Carta Municipal no deroga el sistema constitucional de fuentes, ni singulariza día al Ayuntamiento de Barcelona, pero no el criterio de ley especial, representada la potestad normativa del Ayuntamiento, reconocida en los mismos términos en el art. por el régimen especial de Barcelona. En la sentencia comentada, la LBRL desplazó 4.1.a) de la LBRL, sin perjuicio de que ensanche significativamente el ámbito material la aplicación de la LREMB, a pesar de que la Sala tuvo presente la constitucionalidad de su ejercicio, con fundamento en la mayor dimensión de la Administración local, declarada del artículo 122 del EAC por la STC 31/2010, de 28 de junio. con unos espacios organizativos y de funcionamiento más amplios al existir estructuras organizativas singulares, y con unas prerrogativas normativas que alcanzan a otros ám- En nuestra opinión, el criterio de especialidad (ley especial) se debe aplicar bitos materiales como consecuencia de la asunción de mayores competencias. Así, el una vez constatada la competencia del Ayuntamiento de Barcelona. Una vez que art. 6 de la Carta Municipal establece que corresponde al Ayuntamiento de Barcelona la Sala apreció la competencia del Ayuntamiento de Barcelona para la aprobación el desarrollo reglamentario de la Carta en los ámbitos de la organización, obras, activi- del Reglamento de participación ciudadana, debió aplicar el régimen especial y dades y servicios municipales (fundamento de derecho segundo). desestimar el recurso. Sin embargo, a pesar de reconocer la competencia del Ayuntamiento de Barcelona, quiso someter su ejercicio a los requisitos del régi- Del párrafo transcrito deriva que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del men municipal común ex artículo 71 de la LBRL. En esta sentencia se desdibuja Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, por un lado, reconoce que la CMB es el régimen especial hasta hacerlo desaparecer. la norma básica del régimen municipal de Barcelona, pero, por otro lado, a pesar de ese reconocimiento, lo somete al régimen común diseñado por el legislador II.5.2. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Con- básico estatal para todas las entidades municipales. Es en este último aspecto tencioso-Administrativo, Sección quinta, n.º 38/2020, de 10 de enero donde se debe hacer hincapié, en la proyectada reforma de la LBRL, para que el propio legislador estatal refuerce el régimen especial del municipio de Barcelona. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencio- so-Administrativo, Sección quinta, n.º 38/2020, de 10 de enero de 2020, estimó el Según la fundamentación transcrita de la sentencia objeto de comentario, el recurso contencioso-administrativo formulado por la Delegación del Gobierno de Ca- régimen especial de Barcelona se reduce a aspectos organizativos (estructuras taluña contra el artículo 74.3 del Reglamento de participación ciudadana del Ayun- organizativas singulares) y más amplia potestad normativa, en otros ámbitos nor- tamiento de Barcelona y declaró, en consecuencia, la nulidad del citado precepto. mativos, derivado de la atribución de nuevas competencias. Sin que se motive, en nuestro criterio, por qué la potestad normativa en materia de participación ciu- El artículo  74.3 del Reglamento de participación ciudadana, aprobado por dadana debe quedar sometida a lo dispuesto en la norma básica estatal (art. 71 el Pleno del Ayuntamiento de Barcelona de 6 de octubre de 2017, disponía lo LBRL), sobre todo porque la Sala reconoce la constitucionalidad de las consultas siguiente: “Cuando la consulta provenga de una iniciativa ciudadana de las pre- populares no referendarias y no generales, es decir, las sectoriales,11 de acuerdo vistas en el apartado 2, letra f), del artículo 9, que haya recogido las firmas válidas con la doctrina constitucional derivada de las SSTC 31/2010 y 31/201512. suficientes, el Consejo Municipal solo puede denegar, por mayoría simple, su celebración si no se adecua al ordenamiento jurídico”. La Abogacía del Estado fundó el recurso contencioso-administrativo en que el 11. En el fundamento de derecho tercero, la STSJ de Cataluña n.º 38/2020, de 10 de enero, citado precepto infringía lo dispuesto en el artículo 71 de la LBRL, porque no se declaró lo siguiente: “En relación con las consultas sectoriales que se susciten en un ámbito local, la STC 31/2015 reitera la doctrina recogida en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 69, considerando exigía ni mayoría absoluta del Pleno ni siquiera la adopción de ningún acuerdo que la exclusividad de la competencia atribuida en el art. 122 Estatuto de Autonomía de Catalunya por parte del Ayuntamiento, sino que la iniciativa ciudadana era suficiente para había de serlo sin perjuicio de la competencia estatal sobre las bases del régimen jurídico de las Ad- convocar una consulta, quedando solo sometida a un control de legalidad por ministraciones públicas (art. 149.1.18 CE), entendiendo que el art. 71 de la LBRL no alcanzaba a las parte del Consejo Municipal. consultas sectoriales de ámbito local”. 12. El FJ 7.º de la STC 31/2015, salvo de la inconstitucionalidad que declaró del artículo 3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2014, de consultas populares no referendarias y otras formas de La sentencia sistematiza el sistema de fuentes del régimen especial del muni- participación ciudadana, las consultas populares sectoriales, sobre temas sectoriales, no generales, cipio de Barcelona y declara lo siguiente sobre la Carta: en las que participen colectivos determinados, no la generalidad del cuerpo electoral de Cataluña. MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 78 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 79 Una vez reconocida la constitucionalidad de las consultas populares sectoria- El Juzgado se pronunció acerca de la incidencia de la LRSAL sobre el régimen les no se entiende que, finalmente, la sentencia declare la nulidad del precepto de competencias de los municipios —con base en una argumentación un tanto reglamentario porque el procedimiento de convocatoria de una consulta sectorial confusa en relación con el alcance real del nuevo artículo 25.2 de la LBRL—, no se ajusta al procedimiento de consultas populares previsto en el artículo 71 negando, en lo que aquí interesa, que los preceptos de la CMB invocados por de la LBRL. Es entonces, desde nuestro criterio, cuando se inaplica injustificada- el municipio de Barcelona (artículos 58.3, introductorio de una cláusula univer- mente el régimen especial de Barcelona que no va en contra del principio de de- sal de competencias a favor de la entidad, y 87, de conformidad con el cual el mocracia representativa, sino que regula más intensamente el principio, también Ayuntamiento puede ejercer la iniciativa pública para el ejercicio de actividades constitucional, de participación ciudadana. económicas, de acuerdo con el artículo 128.2 de la CE), justificaran suficiente- mente que el régimen diseñado por la LRSAL hubiera de ser inaplicado en el caso II.5.3. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Con- concreto. tencioso-Administrativo, Sección quinta, n.º 1112/2019, de 23 de diciembre Con la estimación del recurso, la Sentencia no solo desconoció el régimen La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Conten- especial de Barcelona, en particular la cláusula universal de competencias, sino cioso-Administrativo, Sección quinta, n.º 1112/2019, de 23 de diciembre, estimó que, además, aplicó mal el artículo 25.2 de la LBRL. En lugar de hacer una inter- el recurso contencioso-administrativo formulado contra la inactividad del consis- pretación integradora del artículo 58.3 de la CMB y del artículo 25.2 de la LBRL, torio barcelonés por la no colocación de un retrato de S. M. El Rey en el salón de se aplica este último, pero sin tener en cuenta que se cumplen en el asunto los plenos, en los términos fijados por el artículo 85.2 del Real decreto 2568/1986, requisitos que, de acuerdo con la Sentencia, permitirían excepcionar lo dispuesto de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización, fun- en el artículo 25.2 de la LBRL. En efecto, en el fundamento de derecho segundo, cionamiento y régimen jurídico de las entidades locales (ROF). A los efectos que la Sentencia reconoce que se pueden ejercer competencias distintas de las pro- aquí interesan, debe destacarse que el municipio de Barcelona invocó en su pias y de las atribuidas por delegación cuando se den dos requisitos acumulati- defensa, entre otros motivos, la prevalencia del régimen especial en este aspecto. vos: uno, que no se ponga en riesgo la sostenibilidad de la Hacienda municipal; dos, que el servicio público de que se trate no se esté prestando por otra adminis- El Tribunal Superior de Justicia fundamentó la estimación del recurso con tración pública. Este último requisito no viene al caso, puesto que no se trata de base en dos tipos de normas. En primer lugar, la aplicación del artículo  85.2 prestar un servicio público, sino del ejercicio de la actividad económica por parte del ROF, cuya eficacia vinculante ya había sido declarada por los órganos de la del Ayuntamiento. En cuanto al requisito de no poner en riesgo la sostenibilidad jurisdicción contencioso-administrativa con carácter previo (FFJJ 4 y 5). Y, en de la Hacienda municipal —aunque el Ayuntamiento, en la contestación a la segundo lugar, los artículos 1.3 y 56 de la CE, de donde deriva la figura del Rey demanda mantuvo que en el expediente administrativo constaba el informe eco- como símbolo de la unidad de la Nación. nómico, que fue favorable a la actividad económica proyectada— dicho requisito no se tuvo en consideración. El fundamento de la sentencia no es compartible, puesto que el ROF desarrolla la LBRL, pero no tiene naturaleza de norma básica. Sin embargo, la fundamenta- Pues bien, además de mezclar confusamente lo que es un servicio público, ción de la obligatoriedad del retrato del Rey en preceptos constitucionales tiene sin diferenciarlo del ejercicio de la actividad económica, la Sentencia no aplica una capacidad persuasiva distinta, habida cuenta de que, en todo caso, frente a ni el régimen especial de Barcelona ni tampoco el régimen básico del Estado, las normas constitucionales no es posible oponer el régimen especial de Barcelona. puesto que si hubiese aplicado este último en su integridad podría haber salvado el ejercicio de la actividad económica por parte del Ayuntamiento teniendo en II.5.4. Sentencia n.º 127/2021, de 30 de abril, del Juzgado de lo Contencio- cuenta que no pone en riesgo la sostenibilidad de la Hacienda municipal. Y ello, so-Administrativo n.º 7 de Barcelona probablemente, porque la Sentencia parte de una premisa falsa, esto es, que se trataba de la prestación de un nuevo servicio público. La Sentencia n.º 127/2021, de 30 de abril de 2021, del Juzgado de lo Con- tencioso-Administrativo n.º 7 de Barcelona, estimó el recurso contencioso-admi- II.5.5. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Con- nistrativo formulado contra el Acuerdo del Pleno de 29 de marzo de 2019, del tencioso-Administrativo, Sección quinta, n.º 3676/2021, de 6 de setiembre Consejo Municipal del Ayuntamiento de Barcelona, relativo al ejercicio por parte de la entidad municipal de la actividad de servicios de odontología. El recurso se La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Conten- basó en la inexistencia de atribución legal expresa al Ayuntamiento para el ejerci- cioso-Administrativo, Sección quinta, n.º 3676/2021, de 6 de setiembre, desestimó cio de la actividad económica de servicio de odontología. el recurso contencioso-administrativo formulado por el Ayuntamiento de Barcelona MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 80 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 81 contra la Resolución de 29 de junio de 2018, de la Comisión de Garantía del Dere- En el presente epígrafe se analiza de forma resumida el contenido del título III cho de Acceso a la Información Pública, que había estimado la reclamación formu- de la CMB, referido a la potestad normativa del Ayuntamiento de Barcelona, y se lada por una sociedad mercantil en relación con el acceso a las actas, grabaciones formulan diferentes propuestas de mejora con la finalidad de adaptar su conteni- y documentos de las sesiones de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de do a las nuevas técnicas jurídicas en materia de calidad normativa aplicadas en el Barcelona, donde se decidió sobre sus dos solicitudes de licencia. ámbito de la Unión Europea y contempladas en la legislación estatal de carácter básico. En su defensa, el Ayuntamiento de Barcelona alegó el carácter secreto de las sesiones, al amparo de una interpretación extensiva del artículo 70.1 y de la A este fin, el trabajo se estructura en dos partes diferenciadas: la primera, pretendida aplicación analógica del artículo 126.5, ambos de la LBRL. La Sala aborda el análisis de la regulación contenida en el título III de la CMB, y la segun- descartó ambas alegaciones por considerar que no eran aplicables ni el artícu- da, destaca los contenidos que, conforme a las recientes políticas de calidad nor- lo 126.5 de la LBRL, que declara el carácter secreto de las deliberaciones de la mativa de la Unión Europea y de la legislación estatal de carácter básico, conven- Junta de Gobierno local, ni el artículo 70.1 de la LBRL, que regula la no publici- dría incorporar a la futura CMB, sumándose así el Ayuntamiento de Barcelona al dad de las sesiones de la Junta de Gobierno Local, dado que ambos preceptos conjunto de administraciones autonómicas y locales que aplican dichas políticas, son del régimen general municipal y, por tanto, no aplicables al Ayuntamiento de con la finalidad última de que las normas sirvan para impulsar la economía y el Barcelona. bienestar social, simplificar procedimientos y reducir las cargas administrativas. Frente a la falta de regulación específica del secreto de las deliberaciones de Dicho lo anterior, conviene destacar con carácter previo que el ejercicio de la la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Barcelona, la sentencia desestimó potestad normativa por el Ayuntamiento de Barcelona se encuentra regulado en el recurso por aplicación prevalente de la regulación legal del principio de trans- la actualidad, de forma escueta, en: parencia. a) La legislación estatal básica, en concreto en el título VI de la Ley 39/2015, Se trata de una sentencia que antepone el régimen legal del principio de de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administra- transparencia frente a la finalidad de las normas que regulan el secreto de las ciones públicas (LPAC), y en el artículo 49 de la LBRL. La LREMB, que forma deliberaciones del órgano de gobierno municipal, simplemente porque no existe parte también de esa legislación básica, no contiene ningún precepto referido una mención específica a este aspecto en las normas que regulan el régimen a la potestad normativa del Ayuntamiento de Barcelona. especial de Barcelona. El órgano judicial, en nuestra opinión, no realizó una pon- deración de bienes jurídicos que proteger, sino que desestimó el recurso por falta b) La legislación autonómica, en concreto, el Decreto legislativo 2/2003, de de regulación específica en el régimen especial. Una falta de regulación que 28 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley municipal y bien pudo salvarse por aplicación del principio de analogía y por la interpretación del régimen local de Cataluña (TRLMRLC), cuyo artículo 78 precisa que el teleológica de las normas, que hubiese derivado en la estimación del recurso municipio de Barcelona disfruta del régimen especial establecido en la CMB, contencioso-administrativo y, en definitiva, en el reconocimiento del secreto de cuyo título III regula su potestad normativa. La Ley 26/2010, de 3 de agosto, las deliberaciones del ejecutivo municipal. del régimen jurídico y del procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña (LRJPAPC), regula, en su título IV, el procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias, si bien limita su ámbito subjetivo, según lo III. La potestad normativa del municipio de Barcelona: sujetos, indicado en su artículo 59, a las disposiciones reglamentarias que se elaboren tipos de normas y relaciones intraordinamentales13 por la Administración de la Generalitat, por lo tanto, no es aplicable a la trami- tación y aprobación de las normas municipales. III.1. Introducción En consecuencia, en lo que se refiere al ejercicio de la potestad normativa La Carta municipal de Barcelona (CMB) establece el régimen especial del por el Ayuntamiento de Barcelona, la legislación estatal básica la conforman: el municipio de Barcelona que comprende, de forma particular, la regulación del titulo VI de la LPAC conforme a la interpretación dada a su contenido por la STC ejercicio de su potestad normativa. 55/2018, en concreto, el artículo 128, que determina la aplicación de dicho título al ejercicio de la potestad reglamentaria de los órganos de las entidades locales; el artículo 129, sobre los principios de buena regulación; el artículo 130, sobre la 13. Este epígrafe incorpora el informe elaborado por Guillermo Villar Crespo. evaluación normativa ex post; el artículo 131, sobre la publicidad de las normas, MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 82 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 83 y el artículo 133, sobre la consulta pública y los trámites de audiencia e informa- tancias o acontecimientos de especial significación o relevancia, de las que debe dar ción públicas (el artículo 132, sobre la planificación anual normativa, no es básico cuenta al Plenario del Consejo Municipal en la primera sesión que celebre”. según la sentencia citada). Y el artículo 49 de la LBRL, que determina que las or- denanzas se aprobarán por el Pleno en una aprobación final, seguida del trámite Comparativamente, esta regulación presenta sendas especialidades a las que de audiencia e información públicas y una aprobación definitiva. haremos referencia a lo largo de este apartado. En lo que ahora nos ocupa —lo relativo a los órganos municipales competentes—, del artículo 26.2 se extrae que Por su parte, la CMB dedica su título III, que contiene cuatro artículos, a la po- son tres los órganos que ostentan tal potestad normativa: el Consejo Municipal, el testad normativa del municipio, que se refieren a: a) la clasificación de la tipología alcalde o alcaldesa y la Comisión de Gobierno. de normas (art. 26); b) la iniciativa interna para la aprobación de las normas del Pleno, es decir, las ordenanzas y reglamentos (art. 27); c) la iniciativa normativa Esta regulación contrasta con la presente en el régimen general, en donde ciudadana (art. 28), y d) la regulación mediante ordenanza del régimen sancio- solo encontramos los reglamentos y las ordenanzas, como manifestación de la nador (art. 29). potestad normativa del Pleno, y, en su caso, las actuaciones de necesidad del al- calde o alcaldesa, que, en ocasiones, ostentan contenido normativo y son tildadas III.2. Órganos municipales por ello de “reglamentos de necesidad”. El artículo 26 de la CMB aparece como el centro neurálgico de la potestad Las especialidades de la CMB no han planteado problemas en la práctica, normativa que ejercer en el municipio de Barcelona. En este precepto se estable- pero sí que parece preciso actualizar algunos puntos a los que pasamos a hacer ce no solo una enumeración de los distintos tipos normativos, sino también de los referencia. sujetos que ostentan tal potestad. Al efecto, señala: III.2.1. Sobre la normatividad de las actuaciones del alcalde o alcaldesa y de “1. La potestad normativa municipal se ejerce en el marco y desarrollo de la presente la Comisión de Gobierno Carta. 2. Las normas dictadas por el Ayuntamiento de Barcelona adoptan las siguientes for- El Consejo Municipal aparece como el órgano principal en la elaboración de mas: normas, como hemos visto, emitiendo reglamentos y ordenanzas. Por su parte, el a) Reglamentos: Las disposiciones de carácter general aprobadas por el Consejo Muni- alcalde o alcaldesa y la Comisión de Gobierno emiten sus propias normas en los cipal en ejercicio de la potestad de autoorganización municipal, cuyas manifestaciones siguientes términos. principales son el Reglamento Orgánico del Municipio y los Reglamentos Internos de los Distritos. El artículo 26.2 habla de “normas dictadas por el Ayuntamiento de Barcelo- b) Ordenanzas: Las disposiciones de carácter general aprobadas, con finalidad de orde- na”, y sus incisos c), d) y e) aluden a los decretos del alcalde o alcaldesa y de nación social, por el Consejo Municipal en ejercicio de la potestad normativa inherente la Comisión de Gobierno como “disposiciones generales” al definir tales figuras a la autonomía municipal, de valor y eficacia reglamentarios. Se incluyen en las orde- jurídicas, haciendo lo propio con los bandos. nanzas las normas contenidas en los planes urbanísticos y las de ordenación tributaria. c) Decretos de la Comisión de Gobierno: Las disposiciones de carácter general apro- Ahora bien, todos estos decretos —tanto del alcalde o alcaldesa como de la badas, en el ámbito de sus competencias, por la Comisión de Gobierno para la orde- Comisión de Gobierno— no son siempre normas, pese a que se utilice la misma nación y funcionamiento de la Administración, las obras y servicios municipales, en denominación (rige la llamada tesis “ordinamentalista” para dilucidar si estamos, ejercicio de la potestad de autoorganización municipal y en el marco del Reglamento o no, ante una norma). Orgánico Municipal y, si procede, de los Reglamentos Internos de los Distritos, así como para la ordenación social, en desarrollo y cumplimiento de las ordenanzas. En este sentido, la CMB se ha de interpretar de la siguiente manera: los ci- d) Decretos de la Alcaldía: Las disposiciones de carácter general dictadas por el Alcal- tados órganos pueden dictar dos tipos de decretos, esto es, aquellos que tienen de o Alcaldesa en el ámbito de sus propias competencias, tanto de naturaleza organi- carácter normativo y aquellos que no lo tienen, siendo su fundamento jurídico zativa como de ordenación social, en este último caso, en ejecución de los reglamentos diferenciado. Así, los primeros se dictarían sobre la base del artículo 26.2 de la y ordenanzas aprobados por el Consejo Municipal. Cuando proceda, tienen la forma de CMB, que los encaja, en todo caso, como disposiciones administrativas. instrucciones del Alcalde o Alcaldesa. e) Bandos: Las disposiciones de carácter general dictadas por el Alcalde o Alcaldesa Los segundos se dictarían con una base jurídica distinta, que habría de encon- en situaciones excepcionales o de necesidad urgente, así como en ocasión de circuns- trarse en otras previsiones de la CMB o de la ley autonómica. Así, los decretos no MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 84 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 85 normativos de la Comisión de Gobierno se dictarían con expresa mención de las podría establecerse una referencia en la Carta —por cuestiones de seguridad ju- competencias que la CMB le atribuye a este órgano en su artículo 16, mientras que rídica— en donde se indique que los decretos podrán tener contenido normativo los decretos y bandos no normativos del alcalde o alcaldesa se dictarían sobre la en unos casos y en otros no. base del artículo 13.1.e) de la CMB, que no explicita su contenido normativo. III.2.2. ¿Potestad normativa de otros órganos no indicados en el artículo 26 Todo lo aquí expuesto es trasladable también a los bandos del alcalde o al- de la Carta? caldesa, que el artículo 26.2.e) de la Carta encaja como disposiciones generales. Al efecto, conviene recordar que la jurisprudencia ha venido encajándolos solo El artículo 26.2 de la CMB parece optar por la opción de enumerar los órganos muy excepcionalmente como normas (vid., por todas, STS de 30 de octubre de competentes para dictar disposiciones generales, así como las distintas formas 2002, FJ 2)14. que pueden —o deben— adoptar tales normas. Los dos tipos de bandos que prevé la CMB, en pocas ocasiones tienen carác- Ahora bien, frente a esta tesis puede exponerse que el indicado precepto no ter normativo. Así ocurre ante situaciones de necesidad, en las que se suele dic- alude a otras normas típicamente municipales, como es el caso de los presupues- tar actos generales15, y más difícil parece imaginar un bando normativo respecto tos (a los que se refiere el artículo 11.1.i) de la CMB), o que el artículo 11.1.e) de aquellos dictados por razón de acontecimientos de especial significación. En atribuye al Consejo Municipal (además de la competencia para aprobar los pre- este último supuesto, hay que destacar que los bandos que se han dictado en supuestos, los reglamentos y las ordenanzas) “cualquier otra norma local cuya Barcelona desde la aprobación de la Carta lo han hecho sin contenido normativo, aprobación no se atribuya a ningún otro órgano municipal”. sobre la base de las competencias del alcalde o alcaldesa del artículo 13, así, el bando de Sant Jordi del 201216, el dictado con motivo de la fiesta mayor para el Queda entonces abierta la pregunta de si el artículo 26 establece un numerus barrio de Gràcia en el 201417 o el dirigido a los niños y niñas de Barcelona con clausus respecto de órganos con capacidad normativa —y de las normas loca- motivo de la Navidad del 202018, por citar algunos. les— sitos en la CMB. A este respecto se plantean dudas en relación con los órganos previstos en el ámbito de distrito: Sería por ello conveniente revisar la definición que se da del bando como disposición general, dejando claro que ello no es lo común u ordinario. También a) Los consejos de distrito. Estos órganos tienen autonomía en los planos ad- ministrativo y económico y, por ello, tienen su propio reglamento interno. Aho- ra bien, no está claro quién aprueba este reglamento interno. Por un lado, la 14. Al efecto, indica: “la doctrina de este Tribunal se ha ocupado en algunas ocasiones de CMB deja entrever que es el Consejo Municipal (art. 26.2.a) CMB), mientras la problemática de las materias que pueden ser objeto de los Bandos municipales, llegando a que en otro punto dice que lo aprueba el consejo de distrito, a propuesta del establecer que, normalmente, se limitan a recordar la existencia de las leyes y reglamentos (Sen- tencias de 10 de mayo de 1991), o que tienen por objeto cuestiones de tono menor o de mero presidente o presidenta del distrito (arts. 22.2.c) y 23.2.a) CMB). En la prác- carácter instrumental (Sentencia de 10 de octubre de 1983), o el de fijar el lugar en el que se tica, y de conformidad con el reglamento por el que se aprueban las Normas llevarán a cabo determinadas actuaciones o prestaciones (Sentencia de 24 de octubre de 1986). reguladoras del funcionamiento de los distritos (NRFD), del 2001, la aproba- Sin embargo no cabe olvidar que está asimismo reconocido (Sentencia de 10 de mayo de 1991) ción de estas normas le corresponde al consejo de distrito correspondiente. que en ocasiones constituyen manifestaciones de la potestad reglamentaria de la Administración, Aunque sobre esto volveremos más adelante, en este punto sería conveniente en clara referencia a todos aquellos supuestos mencionados en la reciente resolución de 23 de octubre de 2002, en los que, bien por lo extraordinario de las circunstancias (artículo 21.1.j) de la especificar en la Carta que este es el órgano competente y, en su caso, ajustar Ley 2/85), bien por habilitación legal expresa (artículo 21.1.m) la competencia de normar aspectos la redacción del artículo 26.2 de la CMB al efecto. concretos de determinadas materias de competencia municipal venga atribuida al Alcalde, que indudablemente podrá entonces ejercitarla mediante el Bando, como una manifestación formal- b) Los concejales y concejalas de distrito. El artículo 24.e) de la CMB dispone mente hábil de regulación”. lo siguiente: 15. Las aplicaciones de la cláusula general prevista en el hoy artículo 21.1.m) de la LBRL se han manifestado en cuestiones cuyo encaje reglamentario sería, cuando menos, discutible: el secuestro del servicio en caso de acumulación de basura (STS de 23 de setiembre de 1993); el cierre cautelar El Alcalde o Alcaldesa debe delegar en un Concejal o Concejala, que recibe la de- de un camping inundado (STS de 5 de diciembre de 2001), o la paralización de la actividad industrial nominación de Concejal o Concejala de Distrito, sus atribuciones para que puedan como consecuencia de un escape de dióxido de azufre (STS de 21 de octubre de 2003), por citar ser ejercidas en el ámbito territorial del distrito, sin perjuicio de las correspon- algunos. dientes a sus órganos de gobierno. En dicho supuesto, le corresponden a dicho 16. https://bcnroc.ajuntament.barcelona.cat/jspui/handle/11703/86611 17. https://bcnroc.ajuntament.barcelona.cat/jspui/handle/11703/86613 Concejal o Concejala, como mínimo, las siguientes atribuciones: [...] e) Velar por la 18. https://www.barcelona.cat/nadal/es/bando protección ciudadana al distrito y adoptar, en caso de emergencia, las medidas ne- MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 86 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 87 cesarias de carácter urgente para la seguridad de las personas y bienes, de las que III.3.1. Reglamentos debe dar cuenta inmediatamente a la Alcaldía, y establecer la coordinación nece- saria, de acuerdo con las directrices establecidas por la Junta Local de Seguridad”. La primera de las manifestaciones normativas que encontramos en la Carta es la de los reglamentos. Al efecto, el artículo 26.2.a) de la CMB los encaja de El precepto —reiterado, por cierto, en el artículo 25.1.f) de las NRFD— encaja la siguiente manera: “Reglamentos: Las disposiciones de carácter general apro- una genuina cláusula general de necesidad en materia de protección ciuda- badas por el Consejo Municipal en ejercicio de la potestad de autoorganización dana, que permite al concejal o concejala de distrito proceder a dictar todas municipal, cuyas manifestaciones principales son el Reglamento Orgánico del las “medidas necesarias” y por delegación del alcalde o alcaldesa. Como ha Municipio y los Reglamentos Internos de los Distritos”. precisado el Tribunal Supremo, la noción de “medida” permite emprender distintas actuaciones jurídicas, entre las que se incluyen actos administrativos Los reglamentos aparecen como la norma orgánica principal, con fundamento y, también, disposiciones generales. democrático. Tienen por ello un cuórum reforzado para su aprobación y modifi- cación (ex art. 11.3.a), pero solo para el denominado Reglamento orgánico mu- Ahora bien, estas “medidas” —entendemos— no pueden en este supuesto inter- nicipal (ROM). Los demás reglamentos no parecen tener esa exigencia (v. gr., los pretarse como disposiciones generales. Y ello, por dos motivos. Primero, porque reglamentos de distrito, ex art. 25.1 CMB). el concejal o concejala de distrito ejerce esta potestad por delegación del alcalde o alcaldesa, y la potestad reglamentaria no puede ser delegada en ningún caso Dado que existe una mayoría cualificada para su aprobación, parece conve- de acuerdo con el artículo 9.2.b) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen niente que la CMB aludiese específicamente a las materias que están sujetas a jurídico del sector público (LRJSP). Segundo, porque la Ley orgánica 4/2015, de esta “reserva orgánica”. Es decir, qué materias precisan de regulación a través seguridad ciudadana (LOSC), prevé, en su artículo 14, que “las autoridades com- del ROM y, en consecuencia, cuáles pueden ser reguladas a través de otros re- petentes, de conformidad con las Leyes y reglamentos, podrán dictar las órdenes glamentos y sin esas exigencias procedimentales, habida cuenta de la dispersión y prohibiciones y disponer las actuaciones policiales estrictamente necesarias en la materia. A este respecto, no parece razonable establecer una pormenori- para asegurar la consecución de los fines previstos en esta Ley, mediante resolu- zación rígida de las materias, sino que —al igual que acaece con los derechos ción debidamente motivada”; es decir, no habla de “medidas”, sino únicamente fundamentales en el marco de las leyes orgánicas (ex art. 81 CE)— bastaría con de “órdenes y prohibiciones”, esto es, actos administrativos, por lo que la atribu- una regulación “esencial” del asunto a través del ROM, cediéndose su desarrollo ción para dictar normas tampoco podría venir dada ex artículo 14 de la LOSC. a otras normas locales organizativas. Por todo lo expuesto, parecería conveniente sustituir el término medidas por Por otro lado, se ha de destacar que existen diferentes manifestaciones de órdenes y prohibiciones, con el objeto ya no solo de dotar al texto de mayor reglamentos municipales: el reglamento orgánico del municipio, como subrayan coherencia y seguridad jurídica, sino también de adaptar la norma a las previ- los artículos 26.2.a) y 11.1.e)19; el reglamento orgánico que regula la composición siones de la normativa básica y evitar innecesarias confusiones y potenciales y elección de los consejos de distrito —art. 11.1.f), en conexión con el 21.1—20; impugnaciones. los reglamentos orgánicos de cada uno de los diez distritos —arts. 26.2.a) y c), en conexión con los arts. 22.2.c) y 23.2.a)—, y, en fin, “otras manifestaciones” de III.3. Tipos de normas reglamentos —ex art. 26.2.a), por cuanto habla de manifestaciones principales, y ex art. 11.1.e), por su referencia a “cualquier otra norma local”—. Las normas previstas en la Carta suelen clasificarse en dos grupos. Por un lado, se alude a aquellas normas investidas de legitimación democrática directa En este sentido, sería también conveniente una referencia a los estatutos de y que, por tanto, aparecen con una vocación general (ordenanzas y reglamentos, los organismos públicos de carácter local, así como a su encaje dentro de la pro- emanados del Consejo Municipal). Y, por el otro, se advierte una potestad norma- pia CMB y, especialmente, del artículo 26. Téngase en cuenta que estamos ante tiva de carácter meramente ejecutivo, donde se integrarían los decretos —norma- tivos— del alcalde o alcaldesa y la Comisión de Gobierno, que quedan limitados al marco establecido por las anteriores normas. 19. Actualmente vigente el de 22 de febrero de 2001: https://ajuntament.barcelona.cat/nor- ma-portal-juridic/es/#search/content_type:72/reglamento/WW/vid/844502068. No obstante, esto no es siempre así. La regulación de la CMB plantea impor- 20. Actualmente vigente el aprobado por acuerdo de 28 de setiembre de 2001, del Plenario del Consejo Municipal, que lleva por rúbrica “Normas reguladoras del funcionamiento de los distritos” tantes cuestiones respecto de los límites y de las relaciones intraordinamentales (https://bcnroc.ajuntament.barcelona.cat/jspui/bitstream/11703/114344/1/Normes_reguladores_ en el sentido que veremos más adelante, así como de sus efectos jurídicos. funcionament_districtes_consolidades_CAST.pdf). MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 88 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 89 un tipo de reglamento, en el sentido advertido, pero que muchas veces puede Ordenanzas: Las disposiciones de carácter general aprobadas, con finalidad de orde- acabar teniendo incidencia respecto de terceros (“ordenación social”). nación social, por el Consejo Municipal en ejercicio de la potestad normativa inherente a la autonomía municipal, de valor y eficacia reglamentarios. Se incluyen en las orde- Sobre la pléyade de normas reglamentarias citada, se plantea si el reglamen- nanzas las normas contenidas en los planes urbanísticos y las de ordenación tributaria. to orgánico municipal y el reglamento orgánico que apruebe la delimitación y organización de los distritos han de ser normas distintas o pueden integrarse en Al igual que los reglamentos, las ordenanzas tienen también legitimación de- un único reglamento. Ambos reglamentos exigen una mayoría reforzada —ex mocrática, en tanto en cuanto solo pueden ser aprobadas por el Consejo Munici- art. 11.3, en sus apartados a) y b)—, lo que puede inducir a equívoco. Aunque pal, de acuerdo con el artículo 26.2.b). Ahora bien, a diferencia de las anteriores, hoy tenemos dos normas separadas, debería, en este punto, clarificarse en el tex- su eficacia es ad extra, dado que tienen “finalidad de ordenación social”, con to cuál es la opción al efecto —si una o varias normas— y, además, si es posible clara pretensión de incidir en la esfera jurídica de los vecinos y vecinas. El pre- que se integren en una única. cepto, en este sentido, explicita que siempre lo serán las de carácter tributario y las urbanísticas (cuestión, por otro lado, tradicional en nuestro Derecho). Por otro lado, y como hemos adelantado, de acuerdo con la dicción del ar- tículo 26.2, parece que el Consejo Municipal puede aprobar y modificar todos No obstante, es complejo delimitar qué ha de entenderse por ordenación so- los tipos de reglamentos orgánicos, mientras que el artículo 23.2.a) dice que el cial y, por lo tanto, establecer una línea divisoria entre aquellas materias que han Consejo de Distrito será quien apruebe este reglamento. En la práctica, son los de incluirse en el reglamento y aquellas otras que deban ser reguladas por una consejos de distrito quienes elaboran y aprueban estos reglamentos, habiendo ordenanza. de ser ratificados después por el Consejo Municipal.21 Sería por ello aconsejable establecer en el artículo 26.2 que los consejos de distrito son competentes para Por ello, parecería conveniente establecer una delimitación en el propio re- aprobar sus propios reglamentos internos de distrito, clarificando las precisiones glamento orgánico entre materias que hayan de ser reguladas por ordenanza y en los apartados a) y c). A estos efectos, también sería aconsejable revisar si tiene materias que precisen regulación por reglamento. sentido que el Consejo Municipal realice la citada ratificación y, en caso afirmati- vo, podría preverse los términos en los que tal ratificación ha de producirse (por En segundo punto, la expresión utilizada por el artículo 26.2. b) de la Carta, ejemplo, pronunciándose sobre su compatibilidad o respeto con el ROM). refiriéndose a las ordenanzas, y adjudicándoles “valor y eficacia reglamentarios”. Esta expresión induce a confusión, puesto que puede interpretarse con un cierto Ya, por último, aportaría un plus de sistematicidad a la Carta el perfilar su carácter excluyente o especial respecto de su naturaleza. Sería conveniente su artículo 26.2 para que aparezcan delimitados todos los tipos normativos posibles supresión, siendo bastante con explicitar que estamos ante una potestad norma- en términos de numerus clausus, incluyendo no solo las referencias normativas tiva. que hemos mencionado aquí de modo explícito —como los estatutos de los or- ganismos públicos— sino también los propios presupuestos municipales, que En tercer y último punto, la redacción del artículo 29.1 de la CMB podría ac- tampoco aparecen allí recogidos. tualizarse. El precepto indica lo siguiente: “Las ordenanzas deben tipificar exacta- mente las obligaciones cuyo incumplimiento sea objeto de sanción. Esta tipifica- III.3.2. Ordenanzas ción debe limitarse a las materias en las que el Ayuntamiento tiene competencia de acuerdo con la presente Carta o la correspondiente Ley Sectorial”. El artículo 26.2.b) de la CMB alude a las ordenanzas en los siguientes térmi- nos: La idea de “obligación” en Derecho público tiene un contenido diverso. En el plano del Derecho sancionador, las leyes tipifican conductas —activas o pasi- vas— y no tanto “obligaciones”, de tal suerte que se incumplen —como indica el artículo 139 de la LRBRL o el artículo 52 de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de 21. El artículo 10.1 de las NRFD, del 2001 (tras sucesivas modificaciones, la última en el 2015), capitalidad y de régimen especial de Madrid (LCREM)— “deberes, prohibiciones no puede ser más claro al indicar que los consejos de distrito elaboran sus reglamentos. En ello insiste o limitaciones” (es decir, se realizan “acciones u omisiones”, ex art. 25 CE), lo la disposición adicional primera, al indicar que “en el plazo de tres meses posterior a la aprobación de- que genera una infracción que, ulteriormente, será objeto de sanción. Sería por finitiva de estas normas, los distritos elaborarán y aprobarán sus reglamentos internos de organización ello conveniente modificar la expresión “tipificar exactamente las obligaciones” y funcionamiento, que deberán ser ratificados por el Consejo Municipal. En estos reglamentos internos se incluirá el desarrollo de la regulación del funcionamiento de los consejos de distrito que incluyen en el sentido de la normativa básica. las presentes normas. El Reglamento orgánico municipal es de aplicación supletoria a estas normas”. MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 90 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 91 Del mismo modo, el artículo 29.3 de la CMB, en tanto en cuanto alude al Es decir, los encaja como disposiciones generales que puede dictar el alcalde “incumplimiento de las prescripciones contenidas en las ordenanzas y disposi- o alcaldesa en el ámbito de sus competencias, de acuerdo con la enumeración ciones generales municipales y órdenes individuales”, contradice lo dispuesto en que de estas se hace en el artículo 13 de la Carta y en el artículo 22 del ROM. el apartado 26.2.b) en tanto en cuanto define las ordenanzas como las normas locales destinadas a la “intervención social”. De la dicción del precepto parece La cuestión principal que se plantea aquí es que —a diferencia de lo que posible tipificar conductas susceptibles de infracción y sanción por medio de acaece con los decretos de la Comisión de Gobierno—, en este caso la Carta no otras normas locales o, incluso, de meras órdenes. Se aconseja por ello suprimir explicita que, cuando tengan carácter ad intra, hayan de dictarse en el marco del el inciso “y disposiciones generales municipales y órdenes individuales”. reglamento orgánico. De la dicción de la norma parece extraerse que la supedita- ción a las normas del Consejo Municipal solo se produce respecto de los decretos III.3.3. Decretos de la Comisión de Gobierno que sean de ordenación social (ad extra). Parece conveniente revisar la redacción del precepto en este punto, dejando claro si el alcalde o alcaldesa ha de quedar El artículo 26.2.c) de la CMB hace referencia a los decretos de la Comisión de vinculado a lo indicado en el reglamento orgánico respecto de su potestad de Gobierno, indicando lo siguiente: autoorganización en los términos a los que luego nos referiremos. Decretos de la Comisión de Gobierno: Las disposiciones de carácter general aproba- En otro orden de cosas, el artículo 26.2.d) indica también que estos decretos das, en el ámbito de sus competencias, por la Comisión de Gobierno para la orde- “cuando proceda, tienen la forma de instrucciones del Alcalde o Alcaldesa”. Es nación y funcionamiento de la Administración, las obras y servicios municipales, en decir, define las instrucciones como disposiciones de carácter general, yendo en ejercicio de la potestad de autoorganización municipal y en el marco del Reglamento contra de lo dispuesto en el artículo 6 de la LRJSP, y de la jurisprudencia (vid., Orgánico Municipal y, si procede, de los Reglamentos Internos de los Distritos, así por todas, STS 1844/2018, de 19 de diciembre de 2018). como para la ordenación social, en desarrollo y cumplimiento de las ordenanzas. Es por ello preciso revisar esta redacción, y parece conveniente la supresión Es decir, encaja estas actuaciones como disposiciones generales dictadas en del inciso “cuando proceda, tienen la forma de instrucciones del Alcalde o Alcal- el ámbito de sus competencias (que aparecen recogidas en los artículos 16 de la desa”, puesto que puede inducir a confusión sobre su naturaleza jurídica y, en CMB y 49 del ROM). De la dicción del precepto se puede dilucidar que presentan congruencia, sobre los medios de impugnación de las instrucciones. una doble vertiente: organizativa (ad intra) y de ordenación social (ad extra). En el primer caso, solo pueden dictarse “en el marco del reglamento orgánico mu- III.3.5. Bandos nicipal” y, en su caso, “de los reglamentos internos de los distritos”. En el último, solo pueden dictar tales disposiciones generales “en desarrollo y cumplimiento La CMB define los bandos en su artículo 26.2.e) como: de las ordenanzas”. [...] las disposiciones de carácter general dictadas por el Alcalde o Alcaldesa en situa- Queda así delimitado su marco de actuación y de aplicación. Ahora bien, ciones excepcionales o de necesidad urgente, así como en ocasión de circunstancias como veremos, los decretos de la Comisión de Gobierno plantean efectivas dudas o acontecimientos de especial significación o relevancia, de las que debe dar cuenta al en tanto en cuanto se relacionan con otras disposiciones previstas en la Carta. Plenario del Consejo Municipal en la primera sesión que celebre. III.3.4. Decretos de Alcaldía Además de las cuestiones antes indicadas sobre los bandos, lo cierto es que se pueden realizar todavía varias observaciones adicionales: La Carta de Barcelona hace referencia a los decretos de Alcaldía, en su artí- culo 26.2.d), en los siguientes términos: a) Se supedita su configuración no solo a su encaje como norma, sino tam- bién a que cumpla alguno de los dos supuestos señalados en la CMB: que Decretos de la Alcaldía: Las disposiciones de carácter general dictadas por el Alcalde o estemos ante situaciones de necesidad o, alternativamente, situaciones de Alcaldesa en el ámbito de sus propias competencias, tanto de naturaleza organizativa especial relevancia. Esto implica que no puede haber —bajo la CMB— ban- como de ordenación social, en este último caso, en ejecución de los reglamentos y dos normativos de contenido distinto al indicado en el artículo 26.2.e) de la ordenanzas aprobados por el Consejo Municipal. Cuando proceda, tienen la forma de instrucciones del Alcalde o Alcaldesa. MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 92 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 93 CMB.22 Sería conveniente revisar la redacción del precepto en este punto, a e) Los bandos de contenido normativo “en ocasión de circunstancias o acon- fin de que no quede obsoleto respecto de las innovaciones jurisprudenciales tecimientos de especial significación o relevancia”. Este supuesto de bando en la materia. normativo no lo encontramos ni en la LBRL ni en la normativa autonómica ni en la jurisprudencia del Tribunal Supremo.24 Además, es difícil imaginar supuestos b) Necesidad de actualizar la cláusula general relativa a los bandos de ne- en los que el alcalde o alcaldesa hagan uso de estas actuaciones a través de un cesidad. La normativa básica estatal prevé diversas cláusulas generales de bando normativo cuando quieran establecer un cierto régimen jurídico. Parece habilitación (“todas las medidas necesarias”) ante situaciones extraordinarias más lógico recurrir a la figura del decreto en estos casos, puesto que permite y en favor de los alcaldes o alcaldesas en dos regímenes diferenciados: por aludir a cuestiones de naturaleza organizativa, así como de ordenación social un lado, la del artículo 21.1.m) de la LBRL, para los municipios de régimen como desarrollo de las ordenanzas en la materia (por ejemplo, la organización común, con un carácter limitado a las catástrofes y a los infortunios públi- de la Cabalgata de Reyes, una visita oficial de calado, etc. requerirían de ambos cos23; y, por otro, la del artículo 124.4.h) de la LBRL, que alude a “casos de elementos; el bando en este punto no sería el instrumento idóneo). Por todo extraordinaria y urgente necesidad”, para los municipios de gran población. ello, parecería aconsejable eliminar este supuesto de bando normativo de la En ambos casos se habilita para dictar “todas las medidas necesarias”, pero Carta, puesto que no se ha utilizado en la práctica, y, además, en las situaciones el marco de actuación es más amplio en el segundo supuesto. imaginables para este supuesto existen otros instrumentos jurídicos que otorgan mayor ámbito de aplicación y un plus de seguridad jurídica (decretos de Alcal- c) En el caso de la Carta, su artículo 13.1.l) mantiene la redacción relativa a día; decretos de la Comisión de Gobierno; ordenanzas del Pleno). los municipios de régimen común, en tanto en cuanto alude a la posibilidad de que el alcalde o alcaldesa de Barcelona disponga de “las medidas nece- f) En relación con los bandos, sería conveniente dar una nueva redacción al artí- sarias” ante situaciones de catástrofe, infortunio público o riesgo de que se culo 26.2.e) de la Carta que permita conjugar todas las observaciones aquí rea- produzca el anterior (fórmula reiterada en el artículo 22.1.12 del ROM). Esta lizadas. Al efecto, parece aconsejable una redacción similar a la dispuesta en la situación coloca al Ayuntamiento de Barcelona en una posición de agravio disposición adicional primera de la Ley vasca 2/2016, de instituciones locales de comparativo respecto de otros municipios de gran población, que sí pueden Euskadi (LILE), que indica en su apartado d): “Bandos de alcaldía: Disposiciones recurrir a esa cláusula más amplia del artículo 124.4.h) de la LBRL. Parece de carácter general dictadas por el alcalde o alcaldesa en situaciones de excep- aconsejable por ello incluir la previsión en los exactos términos indicados en cionalidad o urgencia. Su objeto puede ser también el de mero recordatorio de el artículo 124.4.h) de la LBRL, en un sentido similar al de la regulación dada obligaciones o anuncios, supuesto en el que no tienen valor normativo”. en el artículo 14.3.f) de la LCREM. III.4. Relaciones intraordinamentales d) Discordancia existente entre los artículos 13.1.l) y el 26.2.e) de la CMB en relación con las medidas de necesidad. El primero dice que de estas medidas La pluralidad de órganos competentes para dictar normas reconocidos en la necesarias “debe darse cuenta inmediatamente al Plenario o a la Comisión Carta, así como la también multiplicidad de tipos normativos previstos en ella, del Consejo Municipal que sea competente por razón de la materia”, mientras termina por delimitar un mapa conceptual un tanto complejo; al menos compara- que el 26.2.e) indica que el alcalde o alcaldesa “debe dar cuenta al Plenario tivamente con el presente en la normativa estatal o autonómica de régimen local. del Consejo Municipal en la primera sesión que celebre” de los bandos de necesidad. Parece conveniente en este punto clarificar a quién se ha de dar Esto hace que se planteen diversos interrogantes respecto de las relaciones cuenta al activarse estas actuaciones, siendo aconsejable que se atribuya la entre todas estas normas, cuestiones que pueden organizarse en distintos grupos competencia directamente al Plenario del Consejo Municipal. que pasamos a analizar con carácter pormenorizado. 22. Conviene recordar que el TS ha admitido que “bien por habilitación legal expresa […] la 24. Tal vez podría encontrar acomodo en la previsión de la citada STS de 30 de octubre de 2002, competencia de normar aspectos concretos de determinadas materias de competencia municipal en tanto en cuanto su FJ 2 subraya que “bien por habilitación legal expresa (artículo 21.1.m) la com- venga atribuida al Alcalde, que indudablemente podrá entonces ejercitarla mediante el Bando, como petencia de normar aspectos concretos de determinadas materias de competencia municipal venga una manifestación formalmente hábil de regulación”. atribuida al Alcalde, que indudablemente podrá entonces ejercitarla mediante el Bando, como una 23. La referencia es replicada en la normativa catalana, en el artículo 53.1.m) del TRLMRLC, que manifestación formalmente hábil de regulación”. No obstante, este caso parece reducirse a la previsión dispone que corresponde al alcalde o alcaldesa “adoptar personalmente y bajo su responsabilidad, del —antes de la reforma de 1997— artículo 21.1.m) de la LRBRL en tanto en cuanto rezaba: “Las en el caso de catástrofe o de infortunios públicos o de grave peligro de éstos, las medidas necesarias aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general y de gestión y adecuadas, y dar cuenta inmediata al pleno”. urbanística no expresamente atribuidas al Pleno, así como la de los Proyectos de Urbanización”. MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 94 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 95 III.4.1. La ausencia de claridad en las relaciones intraordinamentales en la Municipal.25 Y, en segundo punto, porque la regulación de las relaciones de poder Carta entre el Pleno y el Ejecutivo municipal (en este caso, Consejo Municipal y alcalde/ sa-Comisión de Gobierno) ha de realizarse a través de normativa básica, como ha La redacción del artículo 26.2 de la Carta y las expresiones de las que se hace reiterado nuestro Tribunal Constitucional26. uso en ella al aludir a las diferentes normas y las relaciones entre sí pueden plan- tear problemas en la práctica. Es decir, el mero “desarrollo” de las ordenanzas por parte de la Comisión de Gobierno es admisible en el marco de la CMB, sin que ello pueda entenderse en Al efecto, se indica que los decretos organizativos de la Comisión de Gobierno ningún caso como “delegación” o “habilitación” en los términos antes indicados, se dictan “en el marco” de los reglamentos (orgánicos e internos de los distri- so pena de inconstitucionalidad, dado que se estarían alterando las relaciones de tos); los decretos de la Comisión de Gobierno en materia de ordenación social poder en el plano municipal —y de su distribución— en el plano local a través de se dictan “en desarrollo y cumplimiento”; y, en fin, los decretos de la Alcaldía una norma autonómica. de “ordenación social” se dictan “en ejecución” tanto de reglamentos como de ordenanzas. A ello se debe adicionar un potencial e hipotético problema: el vaciamiento de la competencia del Consejo Municipal para normar en el ámbito de la “orde- Parte de la doctrina ha puesto de manifiesto que esta diversidad no respon- nación social” al cedérsela a alguno de los integrantes del ejecutivo municipal, de a relaciones jurídicas especiales o diferenciadas en cada uno de los casos, que pasaría, de facto, a ejercerla. Se desbordarían así las competencias de la sino meramente a una deficiente técnica legislativa. A este respecto, parecería Comisión de Gobierno (o, en su caso, del alcalde o alcaldesa) en los términos conveniente establecer una depuración de estas relaciones intraordinamentales, delimitados por la CMB e incurriendo en un claro fraude de ley27. indicando explícitamente cuál es la relación entre las normas, aunque todas estas expresiones apuntan hacia una supeditación más o menos clara de las normas III.4.2. Reflexiones sobre la potestad normativa del alcalde o alcaldesa del ejecutivo local al Consejo Municipal con el objeto de evitar equívocos y man- tener la seguridad jurídica. El Consejo Municipal puede emitir normas de dos tipos: los reglamentos, que tienen por objeto regular cuestiones organizativas, y las ordenanzas, que están En este sentido, se plantea si es posible realizar una habilitación por parte de dirigidas a la ordenación social. Similar es el caso de los decretos del alcalde o una ordenanza para que la Comisión de Gobierno —o, en su caso, el alcalde o alcaldesa y de los de la Comisión de Gobierno, que, en principio, se dirigen úni- alcaldesa— proceda a dictar disposiciones normativas en la materia, con el obje- camente a la ejecución de las anteriores normas plenarias, dictando cada uno de to de refundir textos o de articular uno nuevo (en sentido similar a lo que prevén ellos sus decretos “en el ámbito de sus competencias”, es decir, de acuerdo con los artículos 82 a 86 de la CE). Esta cuestión no es meramente teórica, sino que las atribuciones indicadas a estos órganos en la propia Carta (arts. 13 y 16 CMB). se suscitó en su momento a raíz de la Ordenanza de terrazas, aprobada el 20 de diciembre de 2013, que permitía a la Comisión de Gobierno dictar “ordenacio- nes singulares” en la materia (vid., especialmente, arts. 75-80 y disposición final segunda). 25. El precepto en cuestión indica, en su punto 4.4, que “las competencias del Consejo Muni- cipal son indelegables en el Alcalde o Alcaldesa y en la Comisión de Gobierno, sin perjuicio de los Estas “ordenaciones singulares” fueron entendidas como genuinas dispo- encargos que, para una concreción más adecuada y una mejor ejecución de sus acuerdos, pueda siciones generales por la STSJ de Cataluña 538/2019, Sección tercera, lo que hacer el Consejo Municipal a cualquiera de estos órganos de gobierno o a alguno de sus miembros”. plantea la duda de si, realmente, es posible orquestar un régimen de esta ín- 26. El Tribunal Constitucional ha destacado que, en materia de régimen local, corresponde al dole. Estado (ex art. 149.1.18 CE) fijar los principios o bases relativos a los aspectos institucionales —orga- nizativos y funcionales— y a las competencias de los entes locales (SSTC 103/2013, 143/2013 y STC 161/2013, FJ 3). Las bases estatales en materia de régimen local tienen, por tanto, el doble cometido A nuestro juicio, una regulación como la indicada podría llegar a resultar con- de concretar la autonomía local constitucionalmente garantizada para establecer el marco definitorio traria a la normativa básica estatal. En primer lugar, porque el artículo 9.2.b) de del autogobierno de los entes locales, y de concretar los restantes aspectos del régimen jurídico la LRJSP es contundente al efecto al indicar que la potestad reglamentaria no básico de todos los entes locales que son, en definitiva, administraciones públicas (SSTC 103/2013, puede ser delegada en ningún caso, prohibición que se reitera en el concreto 143/2013 y STC 161/2013, FJ 3). caso de la CMB, en su artículo 11.4, respecto de las competencias del Consejo 27. En los términos indicados por el artículo 6.4 del Código Civil (CC), que dispone que “los actos realizados al amparo del texto de una norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él, se considerarán ejecutados en fraude de ley y no impedirán la debida apli- cación de la norma que se hubiere tratado de eludir”. MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 96 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 97 Por su parte, rige el principio de jerarquía entre los reglamentos y ordenan- preciso que sus límites queden establecidos nítidamente por cuestiones de se- zas, emanados del Consejo Municipal, respecto de los decretos normativos de guridad jurídica. la Comisión de Gobierno y del alcalde o alcaldesa (y, en su caso, de los bandos normativos dictados ante situaciones de especial relevancia)28. III.4.3. Sobre la utilización indistinta de decretos y bandos del alcalde o al- caldesa Esta relación jerárquica está clara en el caso de los decretos de la Comisión, puesto que indica que en el caso de los decretos dirigidos a la “ordenación y Tradicionalmente, la expresión de los bandos —en el Derecho local de Bar- funcionamiento de la administración, obras y servicios municipales” estos habrán celona— incluía también la de los decretos. Ahora bien, en la actualidad la CMB de dictarse “en el marco” de los reglamentos del Consejo Municipal. Y, en fin, en actual parte de la diferenciación entre ambos instrumentos jurídicos; diferencia- lo relativo a las actuaciones en materia de “ordenación social”, se exige que se ción que no queda clara en la práctica. dicten “en desarrollo y cumplimiento” de las ordenanzas. Así, los únicos bandos normativos que pueden encontrarse en la Gaceta Mu- Ahora bien, en el caso de las normas emanadas del alcalde o alcaldesa la nicipal son aquellos dictados por el alcalde o alcaldesa ante situaciones de nece- cuestión es algo más compleja. Los decretos que dicte pueden ser “tanto de sidad para confrontar la COVID-19,30 aunque otras veces se ha recurrido a otra naturaleza organizativa como de ordenación social”, añadiéndose que “en este figura jurídica: el decreto de Alcaldía, que en teoría no está previsto para estas último caso, en ejecución de los reglamentos y ordenanzas aprobados por el situaciones.31 De hecho, se ha llegado a una situación tal en la que se ha hecho consejo municipal” (art. 26.2.d) CMB). Es decir, aunque queda claro que los de- uso indistintamente de estas dos figuras para regular una misma materia, proce- cretos dirigidos a la ordenación social han de estar supeditados a las ordenanzas, diendo a regular lo incluido en un bando de necesidad por medio de un decreto no está tan claro si en lo que respecta a los decretos organizativos estos han de de necesidad.32 estar supeditados a la norma correlativa del Consejo Municipal. A nuestro parecer, es evidente que los decretos organizativos han de estar su- 30. Hay algún ejemplo: bando de 18 de marzo de 2020, que suspende la aplicación de una orde- peditados al reglamento orgánico, y por ello parece conveniente sustituir la expre- nanza relativa a la restricción de la circulación (https://ajuntament.barcelona.cat/norma-portal-juridic/ es/#/search/content_type:72+documentType:15/*/by_score/WW/vid/844796260); bando de 22 de sión “en este último caso” por “en todo caso”, para que no haya lugar a dudas. julio de 2020, que amplía la suspensión anterior (https://ajuntament.barcelona.cat/norma-portal-ju- ridic/es/#/search/content_type:72+documentType:15/*/by_score/WW/vid/846634950); bando de 17 El debate en torno a la potestad normativa del alcalde o alcaldesa se mantiene de noviembre de 2020, en idéntico sentido al anterior (https://ajuntament.barcelona.cat/norma-por- también en el caso de los bandos que, de acuerdo con el artículo 26.2.e) de la tal-juridic/es/#/search/content_type:72+documentType:15/*/by_score/WW/vid/852245626); o el ban- CMB, pueden dictarse “en ocasión de circunstancias o acontecimientos de es- do de 15 de julio de 2020, para adaptar la situación de los bares al contexto de la COVID-19 (https:// ajuntament.barcelona.cat/norma-portal-juridic/es/#/search/content_type:72+documentType:15/*/ pecial significación o relevancia”. Y es que aquí tampoco se explicita si este tipo by_score/WW/vid/871104507). Todos estos bandos se dictaron con base en los artículos 13.1.l) y normativo ha de quedar supeditado —o no— a las normas emanadas del Consejo 26.2.e) de la CMB. Municipal.29 31. Son reveladores dos ejemplos: el decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Barcelona de 14 de marzo de 2020, de establecimiento de medidas preventivas, de protección y organizativas con motivo Como propuestas de mejora, sería conveniente clarificar en este punto cuál del virus COVID-19 (https://w123.bcn.cat/APPS/egaseta/home.do?reqCode=downloadFile&publicacion- sId=19506), y el decreto de la Alcaldía de Barcelona de 23 de marzo de 2020, por el que se establecen es la exacta relación de estos dos tipos normativos —decretos de organización medidas y criterios adicionales en la contratación del sector público municipal con ocasión del impacto y bandos dictados en ocasión de circunstancias o acontecimientos especiales— económico y social por la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19 (https://bcnroc.ajun- con el resto de normas y, especialmente, con aquellas emanadas del Consejo tament.barcelona.cat/jspui/bitstream/11703/117976/5/BOPB_DA_MesuresAddicionals_Contractaci%- Municipal. La presencia de una cierta potestad normativa “independiente” del C3%B3_2020.pdf). Ambos decretos se basan en el artículo 13.1.l) de la CMB y no toman la forma del alcalde o alcaldesa —si se nos permite— puede tener cierta utilidad, pero es bando del artículo 26.2.e) de la CMB, al incidir sobre el empleo público y sobre la contratación, respec- tivamente, en tiempos de pandemia. Estos dos casos son especialmente interesantes porque aparecen como una situación límite: el decreto permite incidir sobre cuestiones de organización del municipio, mientras que el bando de necesidad se activa ante situaciones extraordinarias. En esta situación podría 28. Los bandos de necesidad no pueden explicarse en términos de competencia o jerarquía, haberse utilizado cualquiera de los dos instrumentos, pero terminó por optarse por el decreto. pues responden a otro tipo de eficacia jurídica, de carácter temporal y claudicante. 32. Vid. el decreto de Alcaldía de 11 de junio de 2021, que, como su propio texto indica, “es- 29. Sobre el tema, vid. supra. Por lo demás, resulta complejo imaginar algún supuesto en el tablece un aplazamiento de estas fechas de seis meses respecto a las que se establecieron me- que pudiese hacerse uso de este tipo de bandos y que, en su caso, colisionaran con lo dispuesto en diante el bando de Alcaldía de 17 de noviembre de 2020”, decreto al que antes nos hemos referido el resto de normas. Una hipótesis podría ser la tradicional carrera en bicicleta en Montjuïc, aunque (https://ajuntament.barcelona.cat/norma-portal-juridic/es/#/search/content_type:72/bando/WW/ también sería discutible si en esos supuestos no existe “ordenación social” alguna. vid/869546964). MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 98 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 99 Esta situación no parece óptima y resultaría conveniente clarificar la cuestión. referente a la better regulation de la Unión Europea—34, e incluso tomar como De todas las opciones posibles, la más coherente sería, tal vez, eliminar la refe- referencia la adoptada recientemente por otras comunidades autónomas —por rencia a los bandos de necesidad en el artículo 26.2.e), de tal suerte que estos ejemplo, la Ley 4/2021, de 29 de junio, de modificación de la Ley 2/2009, de 11 se rijan por lo dispuesto en el artículo 13.1.l) de la Carta y por lo indicado por la de mayo, del presidente y del Gobierno de Aragón (LMLPGA); o la Ley 1/2019, de jurisprudencia, acogiendo la redacción propuesta supra del artículo 26.2.e) de 30 de enero, del Gobierno de las Illes Balears (LGIB)—. la CMB. De acuerdo con esto, podemos sugerir la introducción de la regulación de las siguientes materias: IV. Las nuevas técnicas jurídicas de mejora de la regulación, con especial referencia al procedimiento de elaboración de las a) Planificación normativa anual o plurianual. normas municipales33 b) Consulta pública previa. c) Aplicación de los principios de buena regulación: concretando dichos prin- IV.1. Introducción cipios o bien haciendo una remisión al artículo 129 de la LPAC. d) Mención específica de la Memoria del análisis de impacto normativo En el presente epígrafe se analiza de forma resumida el contenido del título III (MAIN). de la CMB referido a la potestad normativa del Ayuntamiento de Barcelona, con el e) Función de evaluación ex post. objetivo de formular diferentes propuestas de mejora con la finalidad de adaptar f) Esquema general del procedimiento normativo o de sus trámites principales. su contenido a las nuevas técnicas jurídicas en materia de calidad normativa apli- cadas en el ámbito de la Unión Europea y contempladas en la legislación estatal Brevemente, nos referimos a continuación a cada una de esas cuestiones de carácter básico. y a los aspectos que, de cada una de ellas, estimamos pueden precisarse en la CMB. IV. 2. Consideraciones generales El título  III de la CMB no regula el procedimiento de elaboración de las normas municipales, ni tampoco las demás facultades relacionadas con el ejer- 34. Puede verse en este sentido la exposición de motivos de la LPAC en la que se exponen, entre cicio de la potestad normativa local, como son la función para la planificación otras, las siguientes ideas: “Durante los más de veinte años de vigencia de la Ley 30/1992, de 26 de normativa, la práctica de la consulta pública previa, la aplicación de los prin- noviembre, en el seno de la Comisión Europea y de la Organización para la Cooperación y el Desa- cipios de buena regulación, la exigencia de la elaboración de una memoria rrollo Económicos se ha ido avanzando en la mejora de la producción normativa («Better regulation» y «Smart regulation»). Los diversos informes internacionales sobre la materia definen la regulación justificativa y del análisis de sus impactos económicos y sociales o, incluso, la inteligente como un marco jurídico de calidad, que permite el cumplimiento de un objetivo regula- facultad para la evaluación ex post de la consecución de los fines y objetivos de torio a la vez que ofrece los incentivos adecuados para dinamizar la actividad económica, permite las normas aprobadas. simplificar procesos y reducir cargas administrativas. Para ello, resulta esencial un adecuado análisis de impacto de las normas de forma continua, tanto ex ante como ex post, así como la participación Estas materias se encuentran reguladas, algunas de ellas con el carácter de de los ciudadanos y empresas en los procesos de elaboración normativa, pues sobre ellos recae el cumplimiento de las leyes”. legislación básica, en el título VI de la LPAC y en la legislación sectorial, estatal También los tribunales aluden a ello, por ejemplo, el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y autonómica, correspondiente, por ejemplo, la exigencia del trámite del análisis y León, Valladolid, Sección primera, en su Sentencia 185/2018, de 22 de febrero (procedimiento del impacto de la norma proyectada en los ingresos y gastos municipales previsto ordinario 985/2016), expresó lo siguiente sobre la calidad de las normas: “La mejora de la calidad en el artículo 7 de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presu- de las normas se ha constituido en una prioridad para el conjunto de los países de nuestro entorno puestaria y sostenibilidad financiera (LEPSF). a lo largo de los últimos años, debido, entre otros factores, al papel que los ordenamientos jurídicos juegan como motor del desarrollo sostenible, la competitividad y la creación de empleo, e indepen- dientemente del fin último que debe cumplir toda norma, que no es otro que el de garantizar la Es decir, la regulación del título III de la CMB podría acomodarse a la regu- seguridad jurídica de los ciudadanos como destinatarios finales de la misma. En la Comunicación lación actual del ejercicio de la potestad normativa de las administraciones pú- de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 16 de marzo de 2005, «Legislar mejor para blicas, contemplada, como se ha dicho, en la LPAC —inspirada en la legislación potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea», la Comisión recomendaba que todos los Estados miembros estableciesen estrategias para legislar mejor y, en particular, sistemas nacionales de evaluación de impacto que permitiesen determinar las consecuencias económicas, sociales y medioambientales de una norma, así como las estructuras de apoyo adaptadas a sus circunstan- 33. Este epígrafe incorpora el informe elaborado por Cayetano Prieto Romero. cias nacionales”.  MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 100 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 101 IV.3. Las nuevas técnicas para la mejora de la regulación: de la planificación Por lo tanto, en la CMB puede hacerse mención de la aplicación de los princi- normativa a la evaluación ex post pios de buena regulación “contemplados en la legislación básica estatal”, o bien pueden referirse en la propia Carta, tal y como ha hecho la Comunidad de Madrid IV.3.1. La planificación normativa anual en su Decreto 52/2021. Respecto de la planificación normativa anual prevista en el artículo 132 de la IV.3.3. Memoria del análisis del impacto normativo LPAC, conviene destacar, por un lado, que este precepto no es básico según la STC 55/2018, por otro lado, que, en la práctica, no ha sido efectivo su carácter La MAIN es, en nuestra opinión, un instrumento esencial en la elaboración “anual”, siendo objeto de incumplimiento de forma generalizada, razón por la de las normas, pues contiene la justificación (principio constitucional de interdic- cual algunas comunidades autónomas han optado por un ámbito temporal más ción de la arbitrariedad de los poderes públicos) de su contenido, de su acierto y amplio, es decir, bienal (es el caso de la Generalitat de Catalunya, que aprobó oportunidad.35 Además, en la actualidad, la legislación sectorial exige que, en el su último Plan para el 2019 y el 2020) o plurianual (Decreto 52/2021, de 24 procedimiento de elaboración y aprobación de las normas, se proceda al análisis de marzo, de simplificación del procedimiento de elaboración de disposiciones de los impactos normativos —evaluación ex ante— de la norma proyectada, así, de carácter general en la Comunidad de Madrid, que atribuye a la planificación por ejemplo, como se ha indicado antes, el análisis del impacto presupuestario36 normativa el ámbito temporal de la legislatura y contempla, además, la posibili- exigido por el artículo 7 de la LEPSF, o el análisis de impacto de género exigido dad de su modificación anual en el caso de que ello sea necesario). Además, el por la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres Ayuntamiento de Barcelona no ha ejercido hasta ahora la función de planificación y hombres (LIEMH), además de otros contemplados en la legislación estatal y normativa, por lo que se sugiere su inclusión en la CMB con carácter facultativo y autonómica (puede verse, en este sentido, la exigencia del análisis de impac- plurianual por determinar o concretar por el Consejo Municipal. to en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de personas con discapacidad37, en la Administración digital o en el Otra cuestión que convendría precisar es el objeto de la planificación norma- tiva, en concreto, si comprendería solo las propuestas normativas —reglamentos y ordenanzas— cuya aprobación corresponda al Pleno, pudiéndose excluir o in- 35. El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 5 de diciembre de 2015, recurso 378/2013, ha cluir, con carácter potestativo, los demás tipos normativos. En este sentido, puede dicho que del principio de sostenibilidad social del artículo 135.4 de la CE, “no parece irrazonable considerarse, por ejemplo, el caso de la Administración General del Estado y deducir la necesidad de requerir un esfuerzo complementario de motivación para explicar las razones algunas comunidades autónomas —es el caso de la Comunidad de Madrid— en que llevan a la adopción de determinadas normativas que inciden negativamente sobre los derechos las que el objeto de este tipo de planificación abarca a aquellos tipos normativos sociales [...] y si en materia de medioambiente la jurisprudencia ha venido a consagrar la exigencia cuya competencia para su aprobación corresponda a los Gobiernos estatal y au- de aportar una motivación reforzada en sustento de la adopción de una medida regresiva en base al principio ambiental de no regresión —sentencias de 13 de junio de 2011 RC 4045/2009, de 30 de tonómico, quedando fuera, por lo tanto, las órdenes ministeriales y las órdenes setiembre de 2011 RC 1294/2008 y de 29 de marzo de 2012 RC 3425/2009— como consecuencia de los consejeros, respectivamente. Aún más, en el caso de las que son de com- a su vez del principio de sostenibilidad ambiental, no parece que el principio de precaución social petencia del Gobierno, también se han excluido las disposiciones reglamentarias pueda comportar menores exigencias; y, por otra parte, con el derecho a la buena administración, de carácter organizativo, las normas reguladoras de las subvenciones y los planes contemplado en el artículo 41 de la Carta Europea de Derechos Fundamentales, que en su germen urbanísticos —que sean de competencia autonómica—. lleva también la procedencia de observar un deber de cuidado en la adopción de las decisiones con la debida ponderación de todos los intereses y hechos relevantes; y ello ha de encontrar adecuado reflejo en la memoria de análisis de impacto normativo”.  En definitiva, en la CMB podría introducirse un precepto que indicase, por 36. La Sentencia del Tribunal Supremo 2569/2016, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sec- ejemplo: “El Consejo Municipal podrá regular el ejercicio de la planificación nor- ción cuarta, destaca: “Cabe, pues, que las normas reglamentarias sean nulas no solo en los casos en mativa concretando su ámbito temporal, así como su contenido, pudiendo abar- que carezcan por completo de análisis económico y presupuestario, sino también en aquellos otros en car a las ordenanzas y reglamentos, así como a otras normas municipales”. los que el que acompaña a la decisión de que se trate resulta ser de todo punto insuficiente de mane- ra que no permita a la Memoria cumplir la importante finalidad que, a tenor de la normativa vigente, le es propia (motivar la necesidad y oportunidad de la norma, suministrar información relevante a la IV.3.2. Los principios de buena regulación propia Administración y a sus destinatarios y facilitar, en su caso, el necesario control del ejercicio de la actividad)” (FJ 7.º). Los principios de buena regulación se encuentran previstos en el artículo 129 de 37. Dicho análisis viene exigido por la disposición adicional quinta de la Ley 26/2011, de 1 de la LPAC, y son de aplicación con el carácter de legislación básica al ejercicio de la agosto, de adaptación normativa a la Convención internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad (LANCIDPD), siendo de aplicación a todas las administraciones públicas, disposi- potestad reglamentaria, comprensiva de la potestad normativa municipal, según indi- ción que dice: “Las memorias de análisis de impacto normativo, que deben acompañar a los antepro- ca dicho artículo y ha ratificado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 55/2018. yectos de ley y a los proyectos de reglamento, incluirán el impacto de la norma en materia de igualdad MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 102 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 103 cambio climático exigidos en el ámbito de la Administración General del Estado). Nótese, además, que el Consejo Plenario es el órgano competente para la En concreto, en nuestra opinión, la CMB podría hacer mención de la exigencia de aprobación de otros tipos de normas que requiere de un procedimiento de tra- la elaboración de la memoria que incorporará la justificación de la propuesta, así mitación específico en atención a su contenido, por ejemplo, los presupuestos como los análisis de impactos económicos y sociales que determine la legislación municipales, las ordenanzas fiscales y el planeamiento urbanístico. sectorial y los que acuerde el propio Ayuntamiento de Barcelona. El procedimiento para la aprobación de ordenanzas y reglamentos por el Con- IV.3.4. Evaluación normativa ex post sejo Municipal viene condicionado por lo establecido en el artículo 49 de la LBRL, de acuerdo con el cual dicho procedimiento se desarrolla en tres fases: una apro- Respecto de la función de evaluación normativa ex post, en nuestra opinión, bación inicial, trámite de audiencia e información públicas y, en el caso de que se sería suficiente con que la CMB contemplara dicha función, tal y como hace el hayan presentado alegaciones, una aprobación definitiva. artículo 130 de la LPAC. Se puede establecer, además, una mención específica de la obligación de la evaluación normativa periódica, por ejemplo, al menos cada Este esquema procedimental, en nuestra opinión, convendría ser actualizado, cinco años y, en particular, referente a la normativa que tenga incidencia en la tal y como se ha hecho, por ejemplo, en el artículo 48 de la LCREM, que concreta actividad económica y la que establezca cargas administrativas para los ciudada- el procedimiento para la aprobación de las normas de competencia del Pleno nos y ciudadanas y las empresas. Puede verse, en este sentido, las actuaciones (ordenanzas, reglamentos y estatutos de organismos públicos), en particular, realizadas por la Generalitat de Catalunya para la derogación expresa de normas cuando la iniciativa la ejerza la Junta de Gobierno mediante la elaboración de un obsoletas y las de la Comunidad de Madrid a través de la Comisión Interdeparta- proyecto, y en el artículo 49, que regula el procedimiento para la aprobación de mental para la Reducción de Cargas Administrativas y de Simplificación Norma- los presupuestos, también a propuesta de la Junta de Gobierno. tiva de la Comunidad de Madrid —Decreto 63/2021, de 28 de abril, por el que se modifican diferentes normas reglamentarias para la simplificación normativa y Dos ideas destacadas en ambos casos son, por un lado, la intervención de la reducción de cargas administrativas—. Junta de Gobierno en la fase de elaboración del proyecto, en la que puede inser- tarse, además, el trámite de audiencia e información públicas, y la elaboración IV.4. El procedimiento de elaboración de las normas por el Ayuntamiento de de la MAIN que contenga la correspondiente justificación y conteste, entre otras, Barcelona a las observaciones que se formulen en dicho trámite de participación ciudada- na, y, por otro lado, el hecho de que el Pleno conocerá de dichos proyectos y los IV.4.1. La regulación del procedimiento de elaboración de las normas munici- aprobará en una sola fase. Aunque parece discutible que esta opción pueda in- pales corporarse en la CMB, puesto que, como en el caso de Madrid, debería regularse en la LREMB, que permite modular la regulación establecida en el artículo 49 de La materia más extensa y compleja es la referente a la regulación del proce- la LBRL. dimiento de elaboración de las normas municipales, pues obliga a diferenciar un procedimiento específico en atención al tipo de norma y órgano que sea compe- IV.4.2. La iniciativa normativa tente para su aprobación. En este sentido, el título VI de la LPAC se refiere solo a la iniciativa legislativa y el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno de La iniciativa para el inicio del procedimiento normativo se regula en los artícu- la Nación, de los Gobiernos autonómicos, por lo tanto, no comprende el ejercicio los 27 y 28 de la CMB, en concreto, el primero determina los sujetos que pueden de la potestad normativa que pueda corresponder a los presidentes o presidentas ejercerla para la aprobación de “reglamentos y ordenanzas municipales”, y son: o a los ministros o ministras. Por ello, en nuestra opinión, podría valorarse la op- “a) El Alcalde o Alcaldesa. b) Las comisiones del Plenario, dentro del ámbito de ción de regular el procedimiento de elaboración de las ordenanzas y reglamentos las respectivas competencias. c) La Comisión de Gobierno. d) Los Concejales. de competencia del Pleno, y, a su vez, cabe la posibilidad de referir la aplicación, e) El Consejo de Distrito. f) Los Consejos Sectoriales, creados de acuerdo con lo cuando proceda, de dichas normas a la potestad normativa del alcalde o alcalde- dispuesto en la presente Carta. g) La iniciativa ciudadana”. sa y de la Comisión de Gobierno. Ha de destacarse, en primer lugar, que se trata de una habilitación amplia para el ejercicio de la iniciativa normativa frente a las que efectúan otras leyes más restrictivas, por ejemplo, la reconocida en el artículo 48.2 de la LCREM, que de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, se atribuye a la Junta de Gobierno, a los grupos políticos, a los concejales y con- cuando dicho impacto sea relevante”. Puede verse también la STS 350/2019. cejalas, y a la ciudadanía —10 % de los vecinos y vecinas—; además, el objeto MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 104 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 105 de dicha iniciativa se limita a “las normas de competencia del Pleno”. En conse- justificativa y de análisis de los impactos normativos, cuya tramitación se efec- cuencia, ha de resaltarse que el alcalde o alcaldesa de Madrid queda excluido de tuará conforme al procedimiento que se determine. dicha iniciativa, no obstante, si lo pretendiese puede hacerlo a través de la Junta de Gobierno, cuya presidencia le corresponde. Por otra parte, también conviene En los demás casos, es decir, cuando la iniciativa la ejerzan los demás órganos destacar que no hemos conocido de la aprobación de una norma por el Pleno de referidos en el artículo 27.1 de la CMB, mediante la formulación al Consejo la Ciudad de Madrid que tuviera su origen en una iniciativa ejercida por un órgano Plenario de una propuesta acompañada de una memoria, que se remitirá a distinto a la Junta de Gobierno. la comisión correspondiente del Consejo Plenario, para su dictamen, desarro- llándose esta opción en el Reglamento orgánico. De la regulación del artículo 27.1 de la CMB parece deducirse que todos los órganos mencionados pueden iniciar el procedimiento para la aprobación En definitiva, parece razonable, como sucede cuando la iniciativa norma- de “reglamentos y ordenanzas municipales”, es decir, parece que hace re- tiva la ejerce el Consejo de Ministros o un grupo parlamentario, diferenciar el ferencia, como en el caso de la LCREM, a las normas de la competencia del procedimiento para el ejercicio de la iniciativa normativa de la Comisión de Pleno, sin embargo, esa expresión plantea algunas dudas derivadas del hecho Gobierno y el alcalde o alcaldesa, respecto de los demás órganos menciona- de que el término reglamentos comprende a todos los tipos normativos loca- dos en el artículo 27.1 de la CMB, tal y como también lo hace el artículo 48 les, es decir, también a los decretos del alcalde o alcaldesa y de la Comisión de la LCREM y el propio Reglamento orgánico del Ayuntamiento de Barcelona. de Gobierno. No obstante, en ambos casos deberán cumplirse los trámites y análisis de impactos que sean preceptivos según la legislación estatal y autonómica que A fin de aclarar esta cuestión, podemos destacar lo siguiente: resulte de aplicación. a) El objeto de la iniciativa normativa se concreta en la expresión “reglamentos Un supuesto singular es el que se refiere a la “iniciativa ciudadana”, regulada y ordenanzas municipales”, lo que parece apuntar, a sensu contrario, que también en el artículo 70 bis de la LBRL. quedan excluidas de dicha iniciativa las disposiciones normativas que sean diferentes a las mencionadas. Si así fuese, se recomienda sustituir esa expre- El artículo 28 de la CMB establece los requisitos para el ejercicio de la inicia- sión por otra más precisa, por ejemplo, “reglamentos y ordenanzas del Conse- tiva ciudadana para proponer al Ayuntamiento “la aprobación de una disposición jo Plenario” o incluso “normas de la competencia del Consejo Plenario”, que de carácter general”, expresión que no coincide con la prevista en el anterior artí- permiten comprender adicionalmente algún tipo específico como los estatutos culo 27.2, que, como se ha visto, hace referencia a “reglamentos y ordenanzas”, de los organismos públicos. de la que se excluyen, como se ha explicado, el caso del reglamento orgánico y de las ordenanzas fiscales y precios públicos. En el caso de que se tratase de reconocer la iniciativa normativa a todos los ór- ganos mencionados para todos los tipos normativos, incluidos los decretos del Por su parte, el artículo 70 bis de la LBRL precisa, entre otros, que: a) “tales alcalde o alcaldesa y de la Comisión de Gobierno, convendría sustituir aquella iniciativas deberán ser sometidas a debate y votación en el Pleno, sin perjuicio de expresión por otra más general, por ejemplo, podría decirse “disposiciones de que sean resueltas por el órgano competente por razón de la materia”; y b) “se carácter general en las materias de competencia municipal”. requerirá el previo informe de legalidad del secretario del ayuntamiento, así como el informe del interventor cuando la iniciativa afecte a derechos y obligaciones Por su parte, el apartado 2 del artículo 27 indica que dicha iniciativa en los de contenido económico del ayuntamiento”. Seguidamente se indica que lo dis- casos del reglamento orgánico y de las ordenanzas fiscales y precios públi- puesto en este apartado se entiende sin perjuicio de la legislación autónoma en cos, “corresponde exclusivamente” al alcalde o alcaldesa, a la Comisión de esta materia. No obstante, puede valorarse la incorporación de estas razonables Gobierno y a los concejales o concejalas, el cual podría actualizarse indicando previsiones a la CMB. “el reglamento orgánico y las demás normas organizativas, los estatutos de los organismos públicos, los presupuestos generales, las ordenanzas fiscales y de IV.4.3. La consulta pública previa los precios públicos”. La consulta pública previa es un trámite preceptivo establecido en el artícu- b) Respecto de los sujetos habilitados para dicha iniciativa, podría indicarse lo 133 de la LPAC, que el Ayuntamiento de Barcelona viene aplicando y publican- que el alcalde o alcaldesa y la Comisión de Gobierno la ejercerán mediante do a través de su Portal de Transparencia, por lo que parece razonable incorporar la aprobación de un proyecto acompañado de su correspondiente memoria a la CMB las correspondientes referencias a dicho trámite. MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 106 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 107 Su carácter preceptivo en el caso de la tramitación del planeamiento urbanís- se introduzcan modificaciones sustanciales que no sean consecuencia de las tico ha sido destacado recientemente por la Sentencia de 28 de octubre de 2021, alegaciones formuladas en dicho trámite. del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administra- tivo, Sección tercera, n.º 4196/201, con fundamento, además, en el artículo 8.1 Este trámite, como es conocido, según el artículo 49 de la LBRL, se realiza del Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto en el ámbito del Consejo Plenario, lo que, en nuestra opinión, resulta perturba- refundido de la Ley de urbanismo (TRLU), en el artículo 30.1 de la CMB y en dor de la función principal del Pleno, que es el debate político del contenido del el artículo 22.2 del Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el proyecto, sus enmiendas y aprobación definitiva. En nuestra opinión, tal como Reglamento de la Ley de urbanismo (RLU), y otras normas. sucede en el ámbito de los proyectos normativos de la competencia del Consejo de Ministros y de los Gobiernos autonómicos, y como se ha concretado en el Sobre dicho carácter preceptivo, dice la sentencia citada que “el trámite del artículo 48 de la LCREM, el trámite de audiencia e información pública debería artículo 133 Ley 39/2015 es un trámite básico, esencial, no prescindible —sal- ubicarse en el ámbito de la Administración municipal que lo convocará, elaborará vo de forma excepcional, por determinadas circunstancias que no acaecen en la memoria correspondiente con todas las alegaciones presentadas y la elevará a nuestro supuesto—, y de especial relevancia, puesto que se configura como el la Comisión de Gobierno para su aprobación. Este esquema facilita la realización primer trámite —cronológicamente hablando— a realizar (de forma individual o de dicho trámite, al menos en los casos en los que la iniciativa normativa la ejerza conjuntamente con otras consultas de otras iniciativas) en la tramitación de la la Comisión de Gobierno y el alcalde o alcaldesa, que vienen a coincidir con la iniciativa normativa, previo inclusive a la solicitud de dictámenes e informes que inmensa mayoría de las propuestas que se formulan. sean preceptivos en cada caso. Por tanto, la omisión del trámite del art. 133 Ley 39/2015 está generando un defecto sustancial constitutivo de nulidad de pleno Pues bien, además, la fase de tramitación en el ámbito de la Comisión de Go- derecho, trámite no subsanable [...]”. bierno con el correspondiente trámite de audiencia e información pública, puede servir también como referente para la aprobación de las normas que corresponda Dicho lo anterior, podemos plantearnos si el objeto de la consulta pública a dicho órgano. O bien puede indicarse que en el caso de que la competencia previa comprende también las propuestas normativas que pretendan promover para la aprobación de las normas corresponda a la Junta de Gobierno y al alcalde los concejales, los consejos de Distrito, los consejos sectoriales y las comisiones o alcaldesa deberá elaborarse la correspondiente memoria del análisis de im- del Consejo Plenario. Recordemos, sobre este punto, que el título VI de la LPAC, pacto normativo, así como la realización del trámite de audiencia e información y por lo tanto su artículo 133, hace referencia a las propuestas normativas cuya públicas cuando el contenido de la propuesta afecte a los derechos e intereses competencia corresponda “a los órganos de gobierno de las entidades locales”, legítimos de los ciudadanos y ciudadanas. de lo que parece deducirse que quedarán excluidas aquellas propuestas que puedan formular órganos que no sean órganos de gobierno o de dirección política IV.4.5. Los trámites y análisis de impactos preceptivos —Comisión de Gobierno y alcalde o alcaldesa—, es decir, las que procedan de los mencionados arriba. Asimismo, convendría valorar la posibilidad de introducir un apartado especí- fico sobre los trámites y análisis de impactos preceptivos, por ejemplo, los infor- IV.4.4. Los trámites de audiencia y de información pública mes de carácter preceptivo, y los análisis de impacto en materia presupuestaria, de igualdad o cualquier otro exigido en norma con rango de ley. Respecto del trámite de audiencia e información públicas ha de considerarse que su realización resulta preceptiva para todos los tipos normativos cuando su IV.4.6. Directrices de técnica normativa contenido afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos y ciuda- danas. Por otra parte, considerando que el Ayuntamiento de Barcelona se ha dotado de unas rigurosas directrices de técnica normativa, podría habilitarse a la Comi- Por otra parte, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo al res- sión de Gobierno para su aprobación y actualización. pecto38, dicho trámite deberá reiterarse, por ejemplo, cuando una vez practicado bado respecto del texto sometido a información pública, que no sean consecuencia de las alegaciones 38. En concreto, se ha destacado que “solo debe retrotraerse el procedimiento para conceder un formuladas, cabe apreciar la infracción del artículo 24 de la Ley del Gobierno, resultando procedente nuevo trámite de audiencia cuando se trate de modificaciones de carácter sustancial”, es decir, “solo la concesión de un nuevo trámite de información pública” (STS de 7 de noviembre de 2017, rec. en los supuestos de modificaciones esenciales, fundamentales o sustanciales del texto finalmente apro- 1376/2016, y de 29 de octubre de 2012, rec. 393/2010; y de 9 de febrero de 2010, rec. 186/2007). MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 108 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 109 IV.4.7. Singularidades del planeamiento urbanístico arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), por ejemplo, pueden concre- tarse los trámites preceptivos e incluso permitirse su realización posterior cuando Por las singularidades del planteamiento urbanístico39, se propone su exclu- la situación de necesidad requiera de una decisión normativa inmediata. sión de dicho procedimiento y su regulación en una norma específica. Sería aconsejable, en definitiva, valorar la conveniencia de establecer un régi- IV.4.8. Singularidades del presupuesto men especial en la materia, en sentido similar al artículo 27 de la LG o, si existie- re, en el equivalente de la legislación autonómica. Igualmente, en atención a las especialidades de los presupuestos generales del Ayuntamiento de Barcelona, convendría la regulación de sus trámites prin- IV.4.10. Principio de proporcionalidad cipales que estimamos coincidirán básicamente con los de la tramitación de los proyectos normativos de competencia de la Comisión de Gobierno, sin perjuicio Una cuestión adicional que considerar es cuando la norma proyectada es- de las correspondientes especialidades. Puede verse, en este sentido, el artícu- tablezca medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos lo 49 de la LCREM. (por ejemplo, las ordenanzas de movilidad) o exijan el cumplimiento de requisi- tos para el desarrollo de una actividad (por ejemplo, las ordenanzas reguladoras IV.4.9. Tramitación urgente del procedimiento normativo y bandos de necesi- de las licencias urbanísticas, del comercio minorista, venta ambulante, etc.), dad pues, en estos casos, según el artículo 4.1 de la LRJSP, deberá aplicarse lo siguiente: Puede, asimismo, contemplarse la posibilidad de la tramitación urgente del procedimiento de elaboración de las normas, de forma equivalente a la prevista [...] el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su en el artículo 27 de la Ley estatal 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno necesidad para la protección del interés público, así como justificar su adecuación (LG), o en la legislación correspondiente de las comunidades autónomas, permi- para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferen- tiendo la reducción a la mitad de los plazos de los trámites preceptivos, salvo el cias de trato discriminatorias. Asimismo, deberán evaluar periódicamente los efectos plazo mínimo de treinta días previsto en el artículo 49 de la LBRL para el trámite y resultados obtenidos. de audiencia e información públicas, pues requeriría de la intervención del legis- lador estatal básico para su modificación. Es decir, en estos casos, se exige un plus adicional de motivación en la MAIN respecto del cumplimiento del principio de proporcionalidad, respecto de la elec- Sería también conveniente establecer un procedimiento que regule la emisión ción de la medida menos restrictiva y de los demás extremos apuntados, así de los denominados bandos de necesidad. Es cierto que tanto la práctica admi- como el sometimiento de dicha norma a su evaluación periódica. nistrativa como la jurisprudencia han resaltado que, en situaciones de necesidad, es posible flexibilizar el procedimiento de elaboración de normas, no obstante, En el caso de tratarse de la regulación de actividades económicas y de las esta urgencia o necesidad ha de ponderarse con el principio de interdicción de la infraestructuras que le sirvan de soporte, se estará, además, a lo dispuesto en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM), debiendo justificarse en razones de interés general el establecimiento 39. “Ante todo, manifestar que, la Memoria en los instrumentos de ordenación urbanística es un de licencias, declaraciones responsables y comunicaciones, como indica su elemento fundamental para evitar la arbitrariedad administrativa (STS 26-7-06 recaída en recurso de artículo 17. casación n.º 2393/2003), proscrita en el art. 9.3 CE78, pues de su contenido ha de fluir la motivación de las determinaciones del planeamiento. Y en tal sentido no podemos decir que la Memoria en el IV.4.11. Momento de dar publicidad a la tramitación de los proyectos norma- presente supuesto de autos, no sea descriptiva y justificativa, motivando la adopción e implantación tivos municipales de una serie de medidas, por lo que, es suficiente (y no manifiestamente insuficiente como postula la parte actora) su motivación (inclusive desde la perspectiva de género y desde un enfoque de soste- nibilidad económica y evaluación financiera de las actuaciones a desarrollar, temáticas éstas siempre También conviene precisar los momentos en los que la tramitación de los pro- mejorables en cuanto a motivación se refiere en la Memoria de autos), la cual es objetiva, basada en yectos normativos municipales debe hacerse pública, de acuerdo con lo previsto informes estudios y datos técnicos, con fundamentación comparativa, razonada y razonable en cuanto en la Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la infor- a los objetivos y finalidades a perseguir, otro aspecto es que sus argumentos se puedan compartir o no, mación pública y buen gobierno (LTBG), pudiéndose indicar que el expediente se sin que debamos confundir motivación sucinta y suficiente —con posibilidad de errores y omisiones no sustanciales—, con exhaustividad motivadora” (Sentencia de 28 de octubre de 2021, del Tribunal Su- hará público cuando se convoque el trámite de audiencia e información públicas, perior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección tercera, n.º 4196/201). y se publicará en el portal web. MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 110 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 111 IV.4.12. Consideraciones finales existencia de esta legislación especial no excluye, desde luego, la posibilidad de que el Ayuntamiento de Barcelona y la Administración de la Generalitat y la Ad- En definitiva, la CMB puede centrarse en la regulación del procedimiento de ministración del Estado puedan establecer RRII de acuerdo con el marco general aprobación de las normas de competencia del Consejo Municipal, excepto el previsto por la legislación de régimen local, pero sí parece evidente que sitúa las planeamiento urbanístico, cuando la iniciativa la ejerza la Comisión de Gobierno RRII como contenido relevante y necesario del régimen especial. y, en su caso, el alcalde o alcaldesa, mediante la presentación de un proyecto, dedicando un artículo específico a las especialidades para la aprobación de los La legislación especial de Barcelona confirma esta apreciación, pues contiene presupuestos. diversas previsiones sobre las relaciones del Ayuntamiento de Barcelona con la Generalitat y con el Estado. Así resulta de la CMB y de la LREMB. La existencia de A su vez, pueden establecerse los trámites principales de dicho procedimien- esta legislación especial hace que este marco normativo sea idóneo para perfilar to cuando la iniciativa le corresponda a órganos distintos de la Comisión de Go- los mecanismos de colaboración y cooperación interadministrativas, tanto a nivel bierno y, en su caso, del alcalde o alcaldesa, por ejemplo, indicando que la pro- general como sectorial. puesta, junto con su memoria, se remitirá a la comisión competente del Consejo Plenario. La consideración y evaluación de las fórmulas de RRII que derivan del régi- men especial deben ser, pues, el principal centro de referencia del análisis y de Para el caso de la tramitación de los proyectos normativos de competencia de valoración de las RRII entre el Ayuntamiento de Barcelona, la Generalitat y el la Comisión de Gobierno y del alcalde o alcaldesa, se puede optar por establecer Estado. su regulación completa, hacer una remisión al procedimiento para la iniciativa normativa de la Comisión de Gobierno o bien, simplemente, indicar que deberán V.2. Las relaciones interadministrativas en el “tramo autonómico”: ir acompañadas de la correspondiente memoria de análisis de impacto normativo Ayuntamiento de Barcelona–Generalitat y se someterán al trámite de audiencia e información públicas cuando afecten a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos y ciudadanas. La Comisión Mixta Bilateral Ayuntamiento de Barcelona–Generalitat es el principal instrumento de colaboración y cooperación de ámbito autonómico, por V. Las relaciones interadministrativas40 razón de su configuración institucional y su carácter general. Sin embargo, este órgano tiene unos déficits de origen que no permiten considerarlo como un ins- V.1. Marco normativo general de las relaciones interadministrativas trumento típico de colaboración interadministrativa, aunque estos déficits se ha- yan podido paliar en parte mediante su praxis de funcionamiento. El Ayuntamiento de Barcelona, en su condición de administración local, tiene la capacidad para relacionarse con las demás administraciones, singularmente la Esta comisión tiene su origen en la disposición transitoria primera de la Ley de Generalitat y la del Estado, utilizando las diferentes técnicas y los instrumentos 8/1987, de 15 de abril, municipal y de régimen local de Cataluña (LMRLC). De de colaboración y cooperación previstos en la legislación básica del Estado y en acuerdo con esta disposición, la comisión se establece como un marco de co- la legislación municipal y de régimen local de Cataluña. laboración entre el Ayuntamiento y la Generalitat con el objetivo concreto de es- tudiar y hacer propuestas para la revisión del régimen especial de Barcelona El carácter general de este marco regulador de las relaciones interadminis- establecido en el Decreto preconstitucional 1066/1960. Si nos atenemos estric- trativas (RRII) hace depender el establecimiento formal de las RRII del principio tamente a su origen y función, podría entenderse que la Comisión quedó sin dispositivo, es decir, mediante iniciativas institucionales que promuevan la adop- contenido cuando fue aprobada la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la carta ción de los acuerdos políticos necesarios para crear fórmulas de colaboración y municipal de Barcelona. cooperación de ámbito general o sectorial. Evidentemente no ha sido así porque la Comisión ha continuado existiendo Sin embargo, en el caso de Barcelona es necesario contextualizar el marco por voluntad de las partes. Pero no cabe duda de que su posición jurídica como normativo general de las RRII con la existencia de una legislación municipal es- órgano de colaboración es débil, por dos razones básicas: a) porque sus principa- pecial que contempla instrumentos de colaboración y cooperación singulares. La les funciones siguen centrándose en la revisión del marco normativo especial de Barcelona, sin haberse convertido en un órgano de colaboración y cooperación interadministrativa propiamente dicho; y b) porque carece de una base legal só- 40. Este epígrafe incorpora el informe elaborado por Antoni Bayona i Rocamora. lida y clara al haber desaparecido cualquier referencia a la disposición transitoria MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 112 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 113 primera de la LMRLC en el TRLMRLC, que procedió a refundir la normativa vigen- toriales que inciden sobre las competencias municipales. En gran parte, estas leyes te en materia municipal y de régimen local en Cataluña. sectoriales coinciden con ámbitos materiales que son competencia de la Generalitat, y esto pone en evidencia la importancia que tiene la actividad legislativa del Parla- En la actualidad, las únicas referencias legales con las que es posible relacionar mento para dotar de contenido a la autonomía municipal en lo que concierne a su la Comisión son la disposición adicional de la CMB cuando contempla la partici- vertiente material. Una importancia que es doble, pues no solo se trata de aplicar el pación del Ayuntamiento en futuras revisiones de la ley, y el artículo 89 del EAC, principio de descentralización trasladando competencias al ámbito local, sino tam- que se orienta en la misma dirección. Sobre ellos se asienta el Reglamento de la bién de que el legislador adquiera conciencia de aplicar el principio de diferenciación Comisión aprobado por la Generalitat el 17 de febrero de 2012. Un reglamento que, atendiendo a la singularidad que expresa la realidad municipal de Barcelona. cuando regula las funciones de la Comisión, nos confirma que estas siguen cen- trándose principalmente en los aspectos normativos del régimen especial y no en Hoy en día, estos objetivos solo pueden cubrirse parcialmente con el modelo los ámbitos que serían más propios de una relación de cooperación interadminis- de relación bilateral existente. Este modelo permite participar al Ayuntamiento, trativa. El seguimiento de la actuación de los consorcios y otros organismos creados como se ha dicho, en la fase de elaboración de los proyectos de ley, pero no le por la CMB es la única función de esta naturaleza que recoge el reglamento. reconoce un derecho de participación en el procedimiento legislativo en el que pueden producirse modificaciones importantes respecto del texto inicialmente La conclusión que se desprende de todo ello es que en el denominado tramo presentado. Las mayorías absolutas son cada vez más escasas, y ello se traduce autonómico, el de las relaciones entre el Ayuntamiento y la Generalitat, no existe en un incremento de la capacidad de los grupos parlamentarios de incidir sobre una figura que se ajuste a un modelo típico de comisión bilateral de colaboración las iniciativas presentadas por el Gobierno. En este nuevo contexto político tam- entre ambas administraciones, a pesar de los esfuerzos realizados en este sentido bién se aprecia un notable incremento de iniciativas legislativas de origen parla- por ambas partes en ocasión del funcionamiento de una comisión que tiene su mentario que acaban aprobándose —proposiciones de ley— sin que el Ayunta- origen en el marco limitado en la disposición transitoria primera de la LMRLC. miento disponga de cauces participativos formalizados. Ciertamente, la CMB contempla fórmulas de colaboración y cooperación en- El EAC se caracteriza por una regulación relativamente extensa del sistema tre el Ayuntamiento y la Generalitat. Así pueden ser considerados los consorcios de gobierno local en Cataluña. En su artículo 89 reconoce al Ayuntamiento de legales que crea en relación con determinados servicios y actividades (vivienda, Barcelona la iniciativa para promover la modificación de su régimen especial, el servicios sociales, transporte, salud, etc.) u otros órganos mixtos (Subcomisión derecho a participar en la elaboración de los proyectos de ley que incidan sobre el de Urbanismo, Consejo del Patrimonio Cultural, etc.). Pero la existencia de estas régimen especial y el derecho a ser consultado en la tramitación de las iniciativas fórmulas de cooperación sectorial no excluye la conveniencia de que las rela- legislativas sobre el régimen especial. ciones de colaboración y cooperación institucional e interadministrativa entre el Ayuntamiento y la Generalitat cuenten con un órgano de estas características y Este precepto no ha sido objeto de desarrollo normativo. El Reglamento de que su reconocimiento y sus funciones queden claramente definidas. la Comisión Mixta Bilateral Generalitat–Ayuntamiento cumple esta función, pero lo hace de manera parcial e insuficiente. No se ha previsto un procedimiento de V.3. De las relaciones interadministrativas a las relaciones institucionales: iniciativa municipal o de participación que trascienda el marco limitado de las hacia un nuevo modelo relacional entre el Ayuntamiento de Barcelona y la relaciones entre el Gobierno y el Ayuntamiento. Por su parte, el Reglamento del Generalitat Parlamento tampoco ha articulado hasta ahora ningún mecanismo específico de consulta, cuya ausencia se hace notar si se considera que alcanza, además de a A pesar de que la Comisión Mixta Bilateral ha centrado sus funciones en la ley especial, a las leyes sectoriales que inciden sobre materias propias del régi- aspectos relacionados con la revisión y el desarrollo del régimen especial, no men especial (por ejemplo, a las que hace referencia el acuerdo de la Comisión hay que perder de vista que esta actuación se ha desarrollado entre el Ayunta- Mixta de 7 de junio de 2013). miento y el Gobierno de la Generalitat. Este marco ha permitido la participación del Ayuntamiento en la elaboración de disposiciones reglamentarias que afectan Esta situación tampoco resulta coherente con el procedimiento de audiencia a su régimen especial y también en los anteproyectos de ley que el Gobierno ha de las organizaciones y entidades interesadas en una iniciativa legislativa. Me- presentado al Parlamento. diante esta audiencia el Reglamento del Parlamento (art. 117) permite escuchar a las organizaciones sociales afectadas y a personas expertas en la materia, pero La renovación o actualización del régimen especial de Barcelona tiene especial en su praxis aplicativa no se utiliza, como sería posible, para dar contenido a lo relevancia cuando se trata de las leyes que regulan este régimen y de las leyes sec- que dispone el artículo 89 del EAC. MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 114 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 115 Las consideraciones expuestas ponen de relieve la necesidad de concebir V.5. Consideraciones finales en el ámbito de las relaciones interadministrativas el sistema de relaciones entre el Ayuntamiento y la Generalitat trascendiendo el ámbito estricto de las relaciones entre administraciones públicas. La existencia El marco normativo actual del régimen especial de Barcelona se fundamenta del régimen municipal y su garantía de permanencia, desarrollo y actualización en dos organismos de colaboración articulados, respectivamente, a partir de las aconsejan estudiar el establecimiento de un nuevo modelo de relaciones en que leyes que regulan su régimen especial. la parte que corresponde a la Generalitat incluya su pluralidad institucional. En el caso de la CMB, el patrón que sigue la Comisión Mixta Bilateral Gene- Otro aspecto importante que considerar es el notable incremento del uso del ralitat–Ayuntamiento no es el típico de un órgano de relación interadministrativa, decreto ley como alternativa a la ley ordinaria. La flexibilidad con la que se inter- puesto que la función del organismo se decanta claramente sobre los aspectos preta su presupuesto habilitante ha facilitado su crecimiento a partir de un pro- relacionados con la revisión del marco normativo especial. Por otra parte, la base cedimiento de elaboración sumario y urgente difícil de congeniar con procesos legal de esta comisión ha quedado debilitada con el paso del tiempo. participativos. Es un factor que debe ser considerado, pues su incidencia sobre ámbitos sociales muy relevantes para la ciudad de Barcelona puede ser muy alta. En el caso de la LREMB, el órgano que crea asume un claro papel insti- tucional, corroborado por su composición tripartita y las características de sus V.4. Las relaciones interadministrativas del “tramo estatal”: Ayuntamiento de funciones. Barcelona–Estado–Generalitat Si nos atenemos al número de reuniones de ambas comisiones, los datos El artículo 5 de la LREMB crea la Comisión de Colaboración Interadministra- históricos confirman una actividad bastante reducida y prácticamente inexisten- tiva, que se configura como órgano de cooperación entre la Administración del te en los últimos años. Es un buen indicador para valorar su utilidad práctica y Estado, la de la Generalitat y la municipal. para pensar en la necesidad de introducir cambios en el modelo actualmente existente. Este órgano dispone de un reglamento de organización y funcionamiento de cuyo contenido se desprende que la Comisión esté pensada más como un marco El sistema de relaciones interadministrativas del que es parte el Ayuntamiento de relación de carácter general que como un mecanismo de cooperación inter- de Barcelona no se agota, sin embargo, con las mencionadas comisiones. La administrativa vinculado al ejercicio de actividades y servicios concretos. Las fun- legislación de régimen local habilita un uso de diversos mecanismos de colabo- ciones que el artículo 5 del reglamento asigna a la Comisión confirman esta con- ración y cooperación cuya efectividad depende, sobre todo, de la voluntad de las clusión por su carácter marcadamente genérico. Aunque el reglamento también administraciones implicadas de ponerlos en marcha. Este marco legal permite prevé la creación de grupos de trabajo, no hay constancia de que esta vía haya establecer fórmulas bilaterales, pero también abiertas a la participación de otras sido explorada para desarrollar actividades de cooperación sectorial entre las ad- administraciones cuando sea necesario, singularmente el Área Metropolitana de ministraciones que integran la Comisión. Barcelona. Aunque el régimen de las competencias municipales permite que las leyes es- En el ámbito más específico de las relaciones entre el Ayuntamiento y la Gene- tatales puedan atribuir directamente competencias a los ayuntamientos cuando ralitat es necesario considerar en todo momento que los intereses del municipio así resulte del marco constitucional y estatutario de distribución de competencias, de Barcelona trascienden el ámbito estricto de sus competencias administrativas. no hay duda de que las competencias municipales se sitúan mayoritariamente en La importancia de Barcelona como ciudad y su condición de capitalidad proyecta la órbita de la actividad legislativa autonómica. Esta circunstancia puede justificar sus intereses hacia un ámbito supramunicipal más amplio. Se justifica, pues, que que la LREMB haya circunscrito el marco de cooperación interadministrativa a el Ayuntamiento pueda promover y defender sus intereses en su contexto metro- la fórmula establecida en su artículo 5. Pero no lo justifica del todo, puesto que politano e incluso más allá de este. La utilización de fórmulas de colaboración y la LREMB amplía el ámbito de intereses municipales a aspectos directamente cooperación interadministrativas puede ayudar a cumplir este propósito por razón relacionados con competencias estatales. de su flexibilidad y versatilidad frente a los límites que resultan del sistema tradi- cional de reparto de competencias entre las diferentes administraciones. Esto no excluye, desde luego, la utilización de los mecanismos de colabora- ción y cooperación previstos con carácter general en la legislación local. Pero eso La CMB ya optó en su día por establecer fórmulas innovadoras de colabora- tampoco impide que la ley especial se preocupe de contemplarlos para fines más ción y cooperación entre el Ayuntamiento y la Generalitat. Es un precedente que concretos que los que cumple la Comisión de Colaboración Interadministrativa. debe tenerse en cuenta en la línea que se acaba de exponer. MESA 1. EL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 116 ALFREDO GALÁN GALÁN EN EL SISTEMA DE FUENTES. PARTE GENERAL 117 Un número muy importante de leyes aprobadas por el Parlamento de Catalun- y económico y su condición de capitalidad, implican que muchas decisiones ya afectan, en mayor o menor intensidad, a competencias o intereses del muni- que corresponde adoptar a la Generalitat afecten directamente al municipio de cipio de Barcelona. Ello justifica que el Ayuntamiento participe en su tramitación Barcelona, lo que justifica que este pueda participar en el proceso de toma de parlamentaria mediante el establecimiento de los oportunos cauces de relación estas decisiones. La actualización de la Comisión Mixta Bilateral es una buena con la institución parlamentaria. oportunidad para cubrir esta necesidad. De acuerdo con las anteriores consideraciones, una primera opción que con- Más allá de las relaciones con la Generalitat, el Ayuntamiento de Barcelona siderar es actualizar el modelo de la Comisión Mixta Bilateral Ayuntamiento–Ge- debe disponer de cauces para poder intervenir en la tramitación de las iniciativas neralitat para dar respuesta a las necesidades actuales que justifican la colabora- legislativas que afecten a su régimen especial entendido en el sentido amplio ción entre ambas administraciones. que antes se ha mencionado. La participación prevista en el artículo 89 del EAC no se ha concretado hasta ahora en mecanismos de consulta o participativos Sin perjuicio de los mecanismos más específicos de cooperación y colabora- concretos. El Reglamento del Parlamento dispone de instrumentos generales de ción que establece la CMB, la Comisión Mixta Bilateral debería configurarse como participación que pueden utilizarse en este caso, pero su praxis aplicativa no un instrumento de coordinación general de las políticas públicas para facilitar un muestra antecedentes significativos en relación con las leyes reguladoras de las buen flujo de información de las interacciones existentes y estudiar y promover, materias que inciden sobre el régimen especial de Barcelona o le afecten direc- en su caso, actuaciones de colaboración y cooperación dentro del amplio marco tamente. En consecuencia, sería necesario establecer fórmulas de participación de opciones que permite la legislación local. del Ayuntamiento de Barcelona en el Reglamento de la Cámara o de cualquier otra naturaleza que permitieran solucionar este déficit. El origen y la actual configuración jurídica de la Comisión Mixta Bilateral li- mitan su capacidad para actuar como un órgano de coordinación administrativa general por razón del objeto para el que fue creada. Su conversión en este tipo de órgano no es una operación jurídica necesariamente compleja porque su base legal puede encontrarse en las disposiciones generales que regulan las relaciones interadministrativas o en los artículos 60 y 62 de la propia CMB. En ambos casos, el marco legal reconoce a las administraciones concernidas un amplio margen al acuerdo político. La conversión de la Comisión Mixta Bilateral en un órgano de colaboración interadministrativa no comporta, en cualquier caso, que deba desprenderse de la función que originó históricamente su creación. No debería haber ningún in- conveniente para que la actualización y reconversión de la Comisión permitiera mantener esa función específica, esto es, actuar como un órgano de estudio y propuesta de modificación del régimen especial del municipio de Barcelona. En este sentido, la actualización de la Comisión también podría aprovecharse para reconocer su intervención en el proceso de elaboración de todas las iniciativas normativas del Gobierno de la Generalitat (legislativas y reglamentarias) que pue- dan tener incidencia sobre los contenidos propios del régimen especial, espe- cialmente los competenciales. El régimen especial no se agota con la ley que lo establece, sino que se proyecta también, de manera especial, sobre los ámbitos materiales que lo configuran. Las relaciones interadministrativas entre el Ayuntamiento de Barcelona y la Generalitat no pueden concebirse hoy bajo un prisma que atienda únicamente a la tradicional diferenciación entre intereses municipales e intereses supramu- nicipales. La singularidad de Barcelona como municipio, su peso demográfico 118 ALFREDO GALÁN GALÁN MESA 2 ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS Francisco Velasco Caballero Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid SUMARIO I. Introducción y planteamiento general. II. Gobierno y dirección política muni- cipal. 1. Comisión de Gobierno. 2. Consejo Municipal. 3. Alcaldía. 4. Comisiona- dos municipales. III. Administración ejecutiva. 1. Áreas de gobierno. 2. Direc- ción de Servicios Jurídicos. 3. Secretaría municipal. 4. Órganos administrativos especiales. IV. Distritos. V. Empleo público. VI. Administración compartida para la gestión cívica de bienes comunes. VII. Sector público municipal. MESA 2. ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS 121 I. Introducción y planteamiento general1 El actual régimen organizativo de Barcelona fue, en términos históricos, un modelo ejemplar para el mejor funcionamiento de los ayuntamientos grandes y complejos, para los que no resultaba funcional el régimen local “común” regu- lado en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL).2 La Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la carta municipal de Barcelona (CMB), en su momento amparada por la DA 6.ª de la LBRL, inició un proceso de singularización organizativa de los grandes municipios que finalmente desembo- có en un régimen especial para todos los municipios de gran población —instau- rado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno local (LMMGL)— y en un régimen organizativo aún más singular para la ciudad de Madrid —regulado en la Ley 22/2006, de 4 de julio, de capita- lidad y de régimen especial de Madrid (LCREM)—. 1. En la elaboración de este informe se ha solicitado a los miembros de la Mesa de Trabajo unas breves notas sobre cada parte del informe. Se recibieron notas de Elisenda Aguilà Recha (sobre el régimen especial de Madrid y sobre los comisionados municipales), Núria Munell Casadesús (sobre el régimen de grandes ciudades del título X de la LBRL), Joan-Anton Rodríguez Franco (sobre regula- ciones organizativas en leyes sectoriales), Francesc Xavier Sánchez i Just (sobre distribución interna de competencias), Joaquín Tornos Mas (sobre órganos especiales para la resolución de conflictos), Manuel Férez Fernández (sobre la dirección pública profesional), Ramón Galindo Caldés (sobre dis- tritos), Vicenç Aguado y Cudolà (sobre la gestión cívica) y Joaquim Bisbal Méndez (sector público municipal). Estas notas han sido integradas en este informe con algunas modificaciones o simplifi- caciones para evitar incoherencias y duplicidades y para integrar todas las propuestas en un vector propositivo único. Si bien en el informe se han tenido en cuenta las sugerencias y observaciones de las personas miembros de la Mesa, la responsabilidad final y única sobre todo el texto corresponde únicamente a su autor. 2. Siglas y acrónimos utilizados: CE: Constitución española; CMB: Ley 22/1998, de 30 de diciem- bre, de la carta municipal de Barcelona; EAC: Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña; EBEP: Real decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público; LBRL: Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local; LCREM: Ley 22/2006, de 4 de julio, de capitalidad y de régimen especial de Madrid; LCSP: Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público; LGS: Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones; LJCA: Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa; LMMGL: Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno local; LOFAGE: Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado; LPAC: Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas; LREMB: Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el régimen especial del municipio de Barcelona; LRJSP: Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público; LRSAL: Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local; ROAS: Decreto 179/1995, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de obras, actividades y servicios de los entes locales; RSCL: Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de servicios de las corporaciones locales; TRLHL: Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales; TRLMRLC: Decreto legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña; TRRL: Real decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local. MESA 2. ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. 122 FRANCISCO VELASCO CABALLERO ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS 123 Aunque la Carta municipal de Barcelona puso en marcha este proceso con- pitalidad y de régimen especial de Madrid (LCREM). La LCREM es del 2006, por temporáneo de singularización organizativa, lo cierto es que luego ha quedado en lo que tuvo en cuenta la experiencia de la Carta municipal de Barcelona (1998) y buena medida al margen de su evolución. Así, en primer lugar, la CMB no agota- las modificaciones de la LBRL por medio de la LMMGL. La Ley 22/2006 de Madrid ba todas las posibilidades de singularización organizativa que le ofrecía la DA 6.ª tiene un trazado y un contenido diferentes respecto tanto de la LREMB como de la de la LBRL. Por otro lado, la posterior LMMGL, reguladora de un régimen organi- CMB. Por lo que afecta a la organización, la LCREM regula extensamente este ám- zativo singular para los municipios de gran población (nuevo título X de la LBRL), bito, con algunos matices frente a lo que se prevé en la LMMGL. El valor añadido excluía expresamente de su aplicación a la ciudad Barcelona (disposición transi- que tiene la LCREM es el régimen jurídico y el procedimiento que no se encuentra toria 4.ª). Por fin, en tercer lugar, el artículo 1.3 de la Ley 1/2006, de 13 de marzo, como tal en la LREMB, si bien algunas de las cuestiones sí que están recogidas por la que se regula el régimen especial del municipio de Barcelona (LREMB), desde antes en la CMB, aunque en el caso de Madrid se regulen en una ley bási- solo muy tímidamente extendió a Barcelona la aplicación de dos singularidades ca estatal. En términos generales, y por lo que se refiere a órganos de gobierno y organizativas ya vigentes para los municipios de gran población: la posible dele- a la organización, la LCREM presenta una estructura más ordenada que la Carta gación de la presidencia del Pleno (art. 122.2 LBRL), y el posible nombramiento municipal de Barcelona. En cuanto a sus contenidos normativos concretos, en la de miembros no electos en la junta de gobierno local (art. 126.2 LBRL), posibili- LCREM está claramente presente la “parlamentarización” de la forma de gobierno dad esta que fue declarada luego inconstitucional (STC 103/2013). En contraste municipal introducida por la LMMGL, centrando las competencias administrativas con la parquedad organizativa de la Ley 1/2006, la ley simétrica para Madrid y organizativas en la junta de gobierno, en perjuicio de la alcaldía. En este informe (LCREM) contenía múltiples singularidades organizativas respecto del ya de por propuesta, aunque también se sugiere un mayor número de competencias admi- sí especial régimen de municipios de gran población. El resultado final de este nistrativas de la Comisión de Gobierno de Barcelona, se reservan algunas compe- proceso es que si bien Barcelona puso en marcha la modernización organizativa tencias administrativas y organizativas esenciales para la Alcaldía. de los grandes ayuntamientos, luego ha quedado al margen de ese mismo proce- so, manteniendo formas de organización y funcionamiento que ya no son idóneos Dada la diversidad de fuentes normativas que rigen la organización municipal en relación con los cambios sociales, en el empleo público e institucionales, que de Barcelona, se plantea la necesidad de diseñar un modelo de actualización afectan al Ayuntamiento de Barcelona. normativa que, simultáneamente, permita una innovación selectiva y no afecte ni a las competencias básicas estatales ni a las competencias del Parlamento de La actualización del régimen organizativo de Barcelona pasa, en gran medida, Cataluña ni a la potestad de autoorganización municipal (garantizada por los artí- por identificar aquellas innovaciones introducidas por la LMMGL para los munici- culos 137 y 140 de la Constitución española [CE] y por el artículo 86 del Estatuto pios de gran población que, no siendo inicialmente aplicables a Barcelona, han de autonomía de Cataluña [EAC]). En este complejo mapa normativo, se propone mostrado su eficacia para un mejor funcionamiento municipal. En especial, la como opción reguladora: LMMGL introdujo una nueva distribución de competencias entre los distintos ór- ganos del Gobierno municipal que se ha mostrado eficaz para deslindar con más a) La incorporación al artículo 1.3 de la LREMB de tres tipos de normas so- precisión las tareas políticas (que corresponden al Pleno y la Alcaldía) y las tareas bre organización y régimen jurídico municipal. En primer lugar, un listado de más propiamente administrativas (residenciadas en la junta de gobierno local). preceptos del título X de la LBRL (régimen especial de municipios de gran Esta redistribución interna de tareas ya estaba expresamente contemplada en la población) que serían aplicables también —en su caso, con singularidades— DA 6.ª de la LBRL, pero no se llevó a todo su potencial en la CMB. Ahora, una al Ayuntamiento de Barcelona. En segundo lugar, algunas reglas organizativas vez comprobada la redistribución interna de las funciones municipales en con- específicas que no se encuentran actualmente en el título X de la LBRL, pero textos de gestión municipal cada vez más complejos, y donde la doble dimensión que se considera oportuno incorporar al acervo especial de Barcelona (algu- política y administrativa de los ayuntamientos es cada vez más notoria, se puede nas de estas normas toman como referencia la LCREM). Y, en tercer lugar, proponer la aplicación, también a Barcelona, de algunos preceptos del régimen algunas normas que singularicen para Barcelona lo regulado en otras leyes de municipios de gran población de la LBRL con resultados ya acreditados. Con estatales (como la Ley de contratos del sector público o la Ley general de todo, esta recepción no deber ser plena, pues también otras normas del régimen subvenciones). especial de grandes ciudades han resultado disfuncionales, por lo que no tiene sentido su incorporación al régimen especial de Barcelona. b) La previsión, en el mismo artículo 1.3 de la LREMB, de que una posible ley del Parlamento de Cataluña desplace —o regule de forma alternativa— los En el proceso de actualización del régimen especial de Barcelona también hay preceptos del título X de la LBRL extendidos a Barcelona. De este modo, la ley que tener en cuenta, aunque con muchas cautelas, el régimen especial que para estatal optaría por una interpretación amplia de la competencia autonómica el Ayuntamiento de Madrid establece la Ley estatal 22/2006, de 4 de julio, de ca- que actualmente establece el vigente artículo 160.1 del EAC. Cabe recordar, en MESA 2. ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. 124 FRANCISCO VELASCO CABALLERO ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS 125 este sentido, que si bien la STC 31/2010, sobre el Estatuto catalán, consideró 3. Sin perjuicio de los dos apartados anteriores, una ley del Parlamento de que ningún precepto estatutario puede reducir el alcance de las competencias Cataluña, aprobada al amparo de la competencia atribuida por el artículo 160 básicas estatales (FJ 100), esto no impide que el propio Estado, al ejercer sus del Estatuto de autonomía de Cataluña y conforme al procedimiento indicado competencias básicas sobre régimen local ex artículo 149.1.18 de la CE, opte en el artículo 89 del mismo Estatuto, podrá adaptar o excluir la aplicación de por reconocer el máximo alcance posible a las competencias autonómicas. todos o algunos de los preceptos mencionados en los apartados anteriores. La De este modo, el Estado puede optar directamente por la posible inaplicación misma ley podrá atribuir al Ayuntamiento de Barcelona la facultad de adaptar de algunas de sus normas básicas, cuando una comunidad autónoma con o excepcionar la aplicación de los preceptos señalados en los dos apartados competencia suficiente decida regular la correspondiente materia y, con ello, anteriores. desplazar la regulación estatal. En puridad, esta forma de regulación no es novedosa, aunque no se haya teorizado suficientemente. De hecho, tal modelo 4. Para todo aquello no regulado expresamente en este artículo, seguirá vi- de articulación competencial y normativa está presente en la actual DA 6.ª de gente la Ley catalana 29/1998, de 30 de diciembre, de la carta municipal de la LBRL, cuando permite que la ley catalana dicte normas especiales para el Barcelona, así como sus posibles modificaciones amparadas en la DA 6.ª de municipio de Barcelona desplazando la aplicación de diversos preceptos bási- la Ley reguladora de las bases del régimen local, o en esta ley. cos (aplicables, por tanto, a todos los municipios de España). En estos casos, la opción normativa básica del Estado consiste, precisamente, en autorizar la diferenciación por medio de la legislación autonómica. El alcance de esta II. Gobierno y dirección política municipal diferenciación, por lo que respecta a la organización municipal de Barcelona, podría consistir en el desplazamiento total o parcial del nuevo artículo 1.3 de la En coherencia con la creciente relevancia política de los ayuntamientos, pro- LBRL, o también en la extensión a Barcelona de otros preceptos del título X de gresivamente concebidos como entidades políticas territoriales y no como simples la LBRL no previstos expresamente en el artículo 1.3 de la LBRL. administraciones públicas, conviene también diferenciar normativamente en la organización interna —y no solo mediante instrumentos de empleo público— en- c) La previsión, también en la nueva redacción del artículo 1.3 de la LREMB, tre los distintos tipos de funciones que convergen en el Ayuntamiento: el gobierno de que las leyes catalanas puedan trasladar al propio Ayuntamiento de Bar- y la dirección política; la dirección ejecutiva, y la actuación administrativa. Dado el celona la decisión de aplicar —o no— concretos preceptos del título X de la alto significado institucional de esta distinción, se propone su inclusión en la CMB LBRL. Esto es, la ley estatal, al mismo tiempo que extiende la aplicación de de un artículo introductorio y general que distinga con claridad entre los órganos varios preceptos del título X de la LBRL, aceptaría su inaplicación bien por de gobierno y los órganos superiores y de dirección ejecutiva del Ayuntamiento decisión del Parlamento de Cataluña bien por decisión del propio Ayunta- de Barcelona (y de las entidades que conforman el sector público municipal en miento (si así lo dispusiera la propia ley catalana). Tal y como resulta de la STC la gestión directa de servicios de competencia local). Esta distinción elemental 214/1989, el Estado no puede ampliar la autonomía organizativa municipal a puede actuar como punto de partida de múltiples regulaciones concretas, como costa de la competencia legislativa autonómica. Pero un nuevo artículo 1.3 de las posibles desconcentraciones y delegaciones en los cargos directivos (actual- la LREMB sí puede prever su propio desplazamiento a manos del reglamento mente en el artículo 13.2 de la CMB) o el régimen de empleo público del personal orgánico municipal, cuando esa sea la opción legislativa autonómica. directivo (por contraposición a los cargos políticos y a los funcionarios y funciona- rias y personal laboral). Dado el alto significado institucional del nuevo precepto d) La modificación parcial de la CMB, para aquellas cuestiones que no están propuesto, se propone su inclusión en la CMB y no en la LREMB, precisamente ya reguladas en el título X de la LBRL (o que lo están, pero de una forma que para mantener la posición central de la CMB en la regulación organizativa del no se considera oportuna para Barcelona). Ayuntamiento. Conforme a las precisiones competenciales anteriores, el nuevo artículo 1.3 Partiendo de la distinción nítida entre las funciones gubernativas, de direc- de la LREMB podría contar con un enunciado similar al siguiente: ción ejecutiva y de gestión administrativa, se propone una profunda redistribu- ción de las competencias de los tres órganos centrales del Gobierno munici- 1. Desde la entrada en vigor de esta ley, al Ayuntamiento de Barcelona le se- pal (el Consejo Municipal, la Comisión de Gobierno y la Alcaldía) siguiendo la rán aplicables los siguientes preceptos del título X de la LBRL [...]. pauta —aunque con matices importantes— del título X de la LBRL. La refor- ma propuesta consiste, en sustancia, en el traslado de una buena parte de las 2. Además, en materia de [...], el Ayuntamiento de Barcelona se regirá por la competencias administrativas a la Comisión de Gobierno (con la excepción de siguiente regla [...]. algunas atribuciones administrativas concretas que mantendría la Alcaldía) y MESA 2. ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. 126 FRANCISCO VELASCO CABALLERO ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS 127 la concentración del Consejo Municipal en las tareas de mayor trascendencia que tienen como común denominador la adopción del correspondiente acuerdo política (normativas, presupuestarias) y de control político sobre la Comisión de resolutorio en los procedimientos preparados, tramitados e instruidos por los Gobierno y la Alcaldía. El actual régimen de desconcentraciones y delegaciones distintos órganos de la Administración municipal ejecutiva. En la presente pro- correría paralelo a la nueva distribución de competencias. Por último, se propo- puesta se centra la atención en las materias ya señaladas a modo de ejemplo, ne la regulación, dentro del bloque del gobierno municipal, de la figura singular a las que se añaden las de personal y el ejercicio de actividades económicas y de los “comisionados” municipales, sin fácil acomodo en la actual estructura del gestión de servicios públicos. Ayuntamiento. Seguidamente, se formulan propuestas concretas para cada uno de los tres órganos centrales del Gobierno municipal, así como para los “comi- II.1.2.1. Contratación, concesiones y patrimonio sionados” municipales. El sistema de reparto de atribuciones en la materia seguido por la CMB II.1. Comisión de Gobierno se basa, por un lado, en la cuantía de los contratos y, por otro, en su dura- ción. Así, a la Alcaldía le corresponden las contrataciones y concesiones hasta En la regulación de la Comisión de Gobierno podrían distinguirse entre los 6.010.121,04 euros, hasta un máximo de cuatro años; a la Comisión de Gobier- aspectos más institucionales y de principio, que deberían seguir siendo regula- no, los contratos y concesiones de valor superior a 6.010.121,04 euros y que no dos por la CMB siempre que no contradigan el régimen común de la LBRL, y las excedan de 15.025.302,61 euros, con idéntico límite temporal; y al Consejo Mu- extensiones aplicativas concretas de algunos preceptos del título X de la LBRL nicipal, los que superen la última de estas cifras o tengan una duración superior (sobre municipios de gran población) o de otras leyes sectoriales estatales, que a los cuatro años (o si son de menor duración, que el importe acumulado de sus deberían regularse en el nuevo artículo 1.3 de la LREMB. anualidades sea superior a la cifra de 15.025.302,61 euros). De conformidad con lo dispuesto en el artículo 34.2 del ROM, la autorización y adjudicación de los II.1.1. Aspectos institucionales contratos cuya competencia originaria corresponda al Plenario del Consejo Mu- nicipal se atribuye a cada una de las comisiones del Consejo Municipal —dentro Las modificaciones de carácter institucional, y por tanto propias de la CMB, del respectivo ámbito material—, siempre que su importe sea inferior al 20 % de serían: en primer lugar, la expresa atribución a la Comisión de Gobierno de la los recursos ordinarios del presupuesto. condición de órgano de dirección política y administrativa del Ayuntamiento de Barcelona; y, en segundo lugar, la declaración expresa del carácter secreto de Siguiendo el modelo que acoge el artículo 17.1.e) de la LCREM y la DA 2.ª 2 las deliberaciones de las sesiones de la Comisión de Gobierno, conforme a lo ya de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público (LCSP), y establecido actualmente en el artículo 70.1 de la LBRL. Por exigencia de la juris- en atención a la naturaleza netamente ejecutiva de las funciones que se ejercen prudencia constitucional (STC 161/2013), esta declaración debería entenderse en la materia, se considera procedente su atribución in totum a la Comisión de con la precisión de que, si en algún caso la Comisión de Gobierno ejerciera com- Gobierno. Únicamente, y por excepción, podría valorarse el mantenimiento de petencias delegadas por el Plenario del Consejo Municipal, esa actividad debería la competencia del Consejo Municipal en relación con los contratos por más de ser pública. cinco años, siempre y cuando la cuantía exceda el 20 % de los recursos ordina- rios del presupuesto, que en atención a su elevado importe deberían permanecer II.1.2. Competencias dentro de la esfera decisoria del Consejo Municipal. El artículo 8 de la CMB establece que debe ser un criterio esencial de la Todo ello en el bien entendido de que de lo que se trata es de atribuir a la organización municipal la diferenciación entre las funciones deliberantes de Comisión de Gobierno, por razones de eficacia, la condición de órgano de con- ordenación, programación y control respecto de las funciones ejecutivas de tratación de la corporación, debiéndose arbitrar —a través del ejercicio de las gobierno y administración. No obstante, esta distinción —esencial, en palabras potestades normativa y de programación y de las funciones de control y fisca- de la propia CMB— no se traslada de forma decidida al articulado que sigue lización— los mecanismos necesarios para que en ningún caso —ni en este ni inmediatamente a la declaración —ni por ende a su correlativo desarrollo en en otro— se sustraiga al Consejo Municipal el debate, el establecimiento de las el Reglamento orgánico municipal (ROM)—. De modo que, junto a un buen grandes líneas maestras y el control, en definitiva, sobre aquellas decisiones que número de atribuciones residenciables dentro de las facultades de control, fis- conlleven un gran impacto ciudadano (piénsese, solo a título de ejemplo, en el calización, ordenación, programación o presupuestación, el Consejo Municipal contrato de limpieza viaria). Puede ser conveniente, en este sentido, que el propio retiene una parte importante de funciones ejecutivas de gobierno y administra- ROM regule alguna forma de control específica por parte del Consejo Municipal, ción —sin ir más lejos, sobre contratación, gestión económica o patrimonial—, bien por el Plenario bien por alguna de sus comisiones. MESA 2. ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. 128 FRANCISCO VELASCO CABALLERO ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS 129 La centralización de las competencias contractuales en la Comisión de Go- II.1.2.2. Gestión económica bierno también puede extenderse a algunas decisiones organizativas que la legis- lación sectorial actualmente atribuye al Pleno (en Barcelona, Consejo Municipal). La aprobación y concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía Es el caso de la creación de centrales de contratación por las entidades locales, acumulada, dentro de cada ejercicio económico, exceda el 10 % de los recur- que el artículo 228 de la LCSP atribuye al Pleno. Tratándose de una competencia sos ordinarios del presupuesto (excepto las de tesorería, si el importe acumula- organizativa puramente instrumental, respecto de las competencias adjudicado- do de las operaciones vivas en cada momento supera el 15 % de los ingresos ras de la Comisión de Gobierno, se propone que en el ámbito del municipio de corrientes liquidados en el ejercicio anterior) es actualmente una atribución del Barcelona dicha central de compras se pueda crear mediante acuerdo de la Consejo Municipal (art. 11.1.t) CMB). Por debajo de esos porcentajes, corres- Comisión de Gobierno. ponde a la Alcaldía (art. 13.1.g) CMB), si bien su ejercicio, cuando se refiere a créditos de cuantía superior a 500.000 euros, se encuentra delegado en la Actualmente, conforme al artículo 11.1 p) de la CMB, la adquisición de bienes Comisión de Gobierno. Conforme al objetivo general de dotar de más capacidad y derechos (cuando su valor sea superior a 15.025.302,61 euros), así como las de gestión administrativa a la Comisión de Gobierno, y siguiendo el modelo enajenaciones patrimoniales superiores a dicho importe o de bienes declarados del título X de la LBRL, se propone la concentración en dicho órgano de las de valor histórico o artístico y cuya enajenación no esté prevista en el presupues- facultades de gestión económica. Eso supone atribuir a dicho órgano tanto las to, son atribuciones del Consejo Municipal. Se podría distinguir aquí entre, por un competencias actualmente atribuidas al Consejo Municipal como las corres- lado, las adquisiciones y enajenaciones ordinarias (cuya atribución a la Comisión pondientes a la Alcaldía. de Gobierno podría hacerse con una modificación de la CMB al amparo de la DA 6.ª de la LBRL) y, por el otro lado, las enajenaciones extraordinarias (que cuando Por lo demás, el artículo 13.1. f) de la CMB atribuye a la Alcaldía la gestión excedieran del 20 % de los recursos ordinarios del presupuesto corresponden económica de acuerdo con el presupuesto aprobado; disponer gastos dentro de al Consejo Municipal, conforme al artículo 47.2 m) de la LBRL). Sin embargo, los límites de su competencia; ordenar pagos, y rendir cuentas. Tal como hemos para simplificar el régimen normativo se propone que el nuevo artículo 1.3 de la apuntado anteriormente respecto a la contratación y a las operaciones de crédito, LREMB expresamente atribuya todas las competencias sobre adquisición y ena- y siguiendo el modelo del título X de la LBRL, cabría atribuir dicha gestión en jenación de bienes a la Comisión de Gobierno, previendo la posible adaptación o bloque a la Comisión de Gobierno. modulación de esa atribución competencia general por la CMB. En tal caso, aún sería posible que la CMB (o el ROM autorizado por la CMB) estableciera algunas La concentración de las funciones de gestión económica en la Comisión de excepciones concretas a esa atribución competencial general. Gobierno podría articularse mediante una simple mención, en el artículo 1.3 de la LREMB, a la aplicabilidad a Barcelona del artículo 127.1 g) de la LBRL. Ello no Actualmente, la alteración de la calificación jurídica de los bienes demaniales, obstaría para que, de acuerdo con lo argumentado más arriba (punto 5), la CMB la cesión a título gratuito de bienes a otras Administraciones o instituciones públi- o incluso el ROM pudieran introducir algunas excepciones o reglas especiales. cas —no así la misma cesión a entidades privadas, que podría atribuirse a la Co- Entre ellas podrían incluirse, por ejemplo, algunas precisiones contenidas en el misión de Gobierno— y la concesión de bienes por más de cinco años, siempre artículo 17.1 g) de la LCREM. y cuando la cuantía exceda el 20 % de los recursos ordinarios del presupuesto, son competencias indelegables del Consejo Municipal, conforme al artículo 22.4 II.1.2.3. Personal de la LBRL. De igual manera que se ha indicado en relación con la contratación, y siguiendo el ejemplo del artículo 17.1 e) de la LCREM, se propone la relocaliza- Actualmente, la aprobación de la plantilla de personal y la relación de puestos ción general de las competencias patrimoniales y demaniales en la Comisión de de trabajo, la determinación de la cuantía de las retribuciones fijas y periódicas Gobierno, mediante una mención expresa del nuevo artículo 1.3 de la LREMB. de los funcionarios y funcionarias y el establecimiento del número y régimen del Podría valorarse la conveniencia de que el Consejo Municipal aún conservara al- personal eventual corresponde al Consejo Municipal (art. 11.1. w) CMB). Todas guna competencia patrimonial, para asuntos de especial importancia. Dado que estas competencias figuran entre las competencias indelegables del Pleno según el artículo 127 de la LBRL no asigna expresamente esta competencia a los muni- el artículo 22.4 de la LBRL. cipios de gran población, el nuevo artículo 1.3 de la LREMB no podría limitarse a una remisión al artículo 127 de la LBRL, sino que debería contener expresamente De acuerdo con la idea general de concentrar las funciones administrativas esta atribución legal. En su caso, si esta atribución general tuviera alguna excep- en la Comisión de Gobierno, se propone también la atribución a este órgano ción, el propio artículo 1.3 de la LREMB debería incluir la posible excepción (o de todas las competencias específicas sobre empleo público que actualmente autorizar su inclusión por la CMB o por el ROM). corresponden al Consejo Municipal. Únicamente, y por su estricta vinculación al MESA 2. ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. 130 FRANCISCO VELASCO CABALLERO ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS 131 presupuesto, o por afectar al estatuto jurídico de los concejales y concejalas o de (ROAS), que es de aplicación supletoria al Ayuntamiento, establece que es el los grupos políticos municipales, se mantiene en el Consejo Municipal la aproba- Pleno municipal quien aprueba inicial y definitivamente los estatutos de los ción de la plantilla y el establecimiento del régimen retributivo de los miembros organismos autónomos. No cabe duda —en cuanto al fondo— de que una de la corporación, los órganos directivos y el personal eventual. vez que la ley diga expresamente que los estatutos los aprueba la Comisión de Gobierno, el artículo 201 a) y c) del ROAS ya no es aplicable al Ayuntamiento. La concentración de las funciones de gestión de personal en la Comisión de Ello no obstante, por seguridad jurídica, convendría hacer mención expresa a Gobierno podría articularse mediante una simple mención, en el artículo 1.3 de la esta circunstancia en el texto de la reforma legal. LREMB, a la aplicabilidad del artículo 127.1 h) de la LBRL. Todo ello sin perjuicio de que la CMB (o incluso el ROM por autorización de la CMB) pudieran introducir c) En tercer lugar, y también por razones de seguridad jurídica y coherencia algunas excepciones o reglas especiales como, por ejemplo, algunas precisiones normativa, sería conveniente excluir expresamente la aplicación a Barcelo- contenidas en el artículo 17.1 m) de la LCREM. na del artículo 257.1 del Decreto legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley municipal y de régimen local II.1.2.4. Servicios públicos y actividades económicas de Cataluña (TRLMRLC) y de los artículos 219, 221 y 222 del ROAS, en la medida en que atribuyen al Consejo Municipal la competencia para desig- La atribución a la Comisión de Gobierno de la aprobación de las formas de nar a las personas que integran el Consejo de Administración, la gerencia gestión de los servicios (art. 16 m) CMB) fue en su momento una novedad res- y, en definitiva, todas las competencias propias de la junta general de las pecto del artículo 22.2 f) de la LBRL, que atribuye esa competencia al Pleno y sociedades mercantiles municipales (unipersonales). Esta competencia en su número 4 impide la delegación. Aquella novedad barcelonesa no fue luego ineludible del Pleno municipal es una singularidad de la legislación local extendida al régimen especial de los municipios de gran población, que sigue catalana cuyo origen se remonta al antiguo artículo 90.1 del Reglamento reservando esa competencia al Pleno (art. 123.1 k) LBRL), y tampoco fue incor- de servicios de las corporaciones locales (RSCL), pero que ni siquiera fue porada al régimen especial de Madrid (art. 11.1 l) LCREM). Por lo dicho, no es recogida en el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en ma- necesario plantearse ahora, para Barcelona, un cambio cualitativo en la distribu- teria de régimen local, aprobado por el Real decreto legislativo 781/1986, ción de atribuciones entre la Comisión de Gobierno y el Consejo Municipal. Ello de 18 de abril. En la actualidad, tras la reforma de la LBRL por la LMMGL, no obstante, sí resulta conveniente introducir algunas precisiones en el alcance el artículo 85 ter. 3 de la LBRL establece lo siguiente: “Los estatutos deter- de la actual competencia de la Comisión de Gobierno, fundamentalmente por minarán la forma de designación y el funcionamiento de la Junta General y razones de seguridad jurídica y de coherencia normativa: del Consejo de Administración, así como los máximos órganos de dirección [de las sociedades]”. Según esto, y dado que en Barcelona es ya la Comi- a) En primer lugar, tendría sentido aclarar, en los términos expresados por la sión de Gobierno el órgano competente para aprobar los estatutos de las Comisión Jurídica Asesora en su dictamen 196/2009, de 2 de julio de 2009, sociedades mercantiles municipales (art. 16 m) CMB), también es la Co- que la competencia de la Comisión de Gobierno incluye la determinación de misión de Gobierno quien puede determinar —a través de los estatutos— la forma de gestión, así como crear, si procede, el organismo o entidad corres- el procedimiento de designación y el funcionamiento de la junta general pondiente y aprobar sus estatutos. Dado que en este caso no estamos ante societaria, del consejo de administración y de la gerencia. Ello no obstante, una norma ya vigente para los municipios de gran población, la mencionada por razones de seguridad jurídica, parece conveniente que en la reforma precisión podría contenerse directamente en la CMB (en función de cómo se del régimen especial de Barcelona se incluya expresamente lo ya regulado interprete el alcance de la DA 6.ª.3.3 a) de la LBRL) o en una nueva redacción en el artículo 85 ter. 3 de la LBRL. Esta mención expresa se podría hacer del artículo 1.3 de la LREMB. directamente en la CMB. A diferencia de lo enjuiciado en la STC 137/2018, donde una ley aragonesa pretendía que fuera siempre la junta de gobierno b) En segundo lugar, partiendo del protagonismo de la Comisión de Gobierno quien ejerciera las funciones de la junta general de las sociedades mer- en las decisiones sobre la forma de gestión de los servicios municipales, sería cantiles municipales —lo que contradecía la opción básica estatal (art. 85 conveniente extender este criterio legal —ya presente en el artículo 16 m) de ter. 3 LBRL) de remitir esa decisión a cada ayuntamiento a través de los la CMB— sobre otras normas aplicables al Ayuntamiento de Barcelona que correspondientes estatutos de las sociedades mercantiles—, en el caso de no son plenamente coherentes con la CMB (tanto en su versión actual como Barcelona, una mención expresa en la CMB seguiría el propio criterio del en la reforma propuesta en la letra anterior). En primer lugar, recuérdese que artículo 85 ter. 3 de la LBRL, por lo que no sería necesario que la referencia el artículo 201.1 a) y c) del Decreto 179/1995, de 13 de junio, por el que se legal expresa se hiciera en la LREMB. aprueba el Reglamento de obras, actividades y servicios de los entes locales MESA 2. ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. 132 FRANCISCO VELASCO CABALLERO ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS 133 Actualmente, el artículo 11.1 l) de la CMB atribuye al Consejo Municipal la II.2. Consejo Municipal decisión sobre el ejercicio de actividades económicas, constituir sociedades mer- cantiles para llevarlas a cabo, y participar en ellas, y crear otros entes de interés Con carácter general, el traslado de competencias administrativas a la Comi- municipal. Esta materia no figura entre las atribuciones del pleno listadas en el sión de Gobierno, tal y como se ha propuesto en el apartado anterior, confirma la artículo 22.2 de la LBRL ni tampoco —en la propia LBRL o en la CMB— entre dimensión más propiamente política, estratégica, normativa y de control propia aquellas para la aprobación de las cuales se exige una mayoría cualificada, si del Consejo Municipal, ya presente en el actual artículo 10.1 de la CMB. Ello no bien el artículo 86.1 de la LBRL dispone que corresponde al Pleno de la respec- obstante, resulta también conveniente alguna actualización en su listado de com- tiva corporación local la aprobación del expediente, que determinará la forma petencias, en la línea de lo actualmente regulado por el título X de la LBRL para concreta de gestión del servicio. los municipios de gran población. En concreto, se propone la mención expresa, entre las competencias del Consejo Municipal, de la facultad de revisión de oficio Dado que la iniciativa económica es en puridad un tipo especial de servicio de sus propios actos y disposiciones de carácter general (siguiendo el modelo del público municipal, gestionado en régimen de competencia, podría tener sentido artículo 123.1 l) de la LBRL). que la competencia sobre su creación y forma jurídica correspondiera también a la Comisión de Gobierno. En este caso, el título X de la LBRL no ha atribuido Desde la perspectiva funcional también, y de nuevo tomando como referen- directamente esa competencia a los correspondientes municipios de gran po- cia el título X de la LBRL, resulta aconsejable un replanteamiento del listado de blación, pero el artículo 86.1 de la LBRL sí menciona directamente al Pleno mu- decisiones que el Plenario del Consejo Municipal ha de adoptar por mayoría cua- nicipal, por lo que no rige aquí la competencia residual de la Alcaldía conforme lificada (absoluta). En este sentido, se propone que como regla general los acuer- al artículo  124.4 ñ) de la LBRL. En consecuencia, para la atribución de esta dos plenarios sean por mayoría simple de votos y que —por excepción— se exija competencia a la Comisión de Gobierno no bastaría con una extensión aplicativa mayoría absoluta solo en los asuntos de trascendencia institucional, por principio del título X de la LBRL, sino que sería necesario que el nuevo artículo 1.3 de ajenos a las mayorías políticas coyunturales. Serían los siguientes asuntos: la LREMB expresamente asignara esa competencia a la Comisión de Gobierno, autorizando simultáneamente la posibilidad de que la CMB (o por autorización • La aprobación y la modificación de los reglamentos de naturaleza orgánica. de esta, el ROM) establecieran algunas excepciones, a favor del Consejo Muni- • Los acuerdos relativos a la delimitación y alteración del término municipal. cipal. Con todo, la posibilidad mencionada es solo una de las posibles, y puede • La creación o supresión de las entidades a las que se refiere el artículo 45 tener sentido también mantener en el Consejo Municipal la competencia sobre de la LBRL. la iniciativa económica municipal, dada la trascendencia política general de esta • La alteración de la capitalidad del municipio y el cambio de denominación decisión. Pues, en este caso —y a diferencia de las simples opciones sobre la de esta o de aquellas entidades, y la adopción o la modificación de la bandera, forma de gestión de un servicio—, lo que se decide es la propia existencia de enseña o escudo. la actividad económica, y no simplemente la forma de su gestión. Es, por tanto, • Los acuerdos relativos a la participación en organismos supramunicipales. una decisión eminentemente política que podría permanecer residenciada en el • La transferencia de funciones o actividades a otras administraciones públi- Consejo Municipal. cas, así como la aceptación de las delegaciones o encomiendas de gestión realizadas por otras administraciones, llevada a cabo por imposición obliga- II.1.2.5. Otras competencias toria. • Acordar la iniciativa que prevé el último inciso del artículo 121.1 de la LBRL Finalmente, también resulta oportuno trasladar a la Comisión de Gobierno otras para que el municipio pudiera ser incluido en el ámbito de plena aplicación competencias menores o instrumentales actualmente atribuidas a la junta de go- del título X de la LBRL. bierno en los municipios de gran población. Es el caso de la designación de los representantes municipales en los órganos colegiados de gobierno o administra- Una cuestión especialmente compleja es la de las posibles delegaciones del ción de las entidades que forman el sector público municipal, cualquiera que sea Consejo Municipal. En realidad, estas delegaciones son de dos tipos. Están, por su naturaleza, en el que participe el ayuntamiento (art. 127.1 m) LBRL), o de la un lado, las delegaciones del Plenario del Consejo Municipal en sus propias comi- revisión de oficio de actos y disposiciones de carácter general adoptados por la siones y, por otro lado, las posibles delegaciones del Consejo Municipal en otros Comisión de Gobierno (siguiendo el modelo del artículo 127.1 k) de la LBRL). Bas- órganos de gobierno municipal (Alcaldía y Comisión de Gobierno). taría para tal fin con una extensión aplicativa del título X de la LBRL, autorizando simultáneamente la posibilidad de que la CMB (o por autorización de esta, el ROM) a) En cuanto a las primeras delegaciones, y siguiendo el modelo del título X establecieran algunas excepciones o matices, a favor del Consejo Municipal. de la LBRL, puede resultar conveniente una notable ampliación de las ac- MESA 2. ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. 134 FRANCISCO VELASCO CABALLERO ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS 135 tuales delegaciones (las reguladas en el actual artículo 12.2 a) de la CMB) en los que numerosas competencias administrativas están atribuidas a un órgano hasta alcanzar, al menos, el nivel del artículo 123.3 de la LBRL. En este caso, colegiado (la junta de gobierno) que, de hecho, delega generosamente su ejerci- tratándose de delegaciones internas, dentro del propio Consejo Municipal, no cio en los distintos concejales delegados o concejalas delegadas, no resulta nece- hay alteración del sistema institucional general, sino solo una forma agilizada sario una reducción sistemática de las competencias de la Alcaldía de Barcelona de ejercicio de sus competencias por parte del Consejo Municipal. a favor de la Comisión de Gobierno (más allá de las competencias sobre gestión económica a las que ya se ha hecho referencia). Pues, en última instancia, son b) Distinto es el caso de las posibles delegaciones del Consejo Municipal en normalmente los concejales delegados o concejalas delegadas quienes —por de- la Alcaldía o la Comisión de Gobierno. En la actualidad, el artículo 11.4 de la legación de la Alcaldía o de la Comisión de Gobierno— ejercen buena parte de CMB prohíbe por completo estas delegaciones, si bien permite concretos “en- esas competencias administrativas de la Alcaldía. Puede resultar aconsejable que cargos” a dichos órganos. Parece claro que tales “encargos”, en cuanto que en algunas materias concretas, de forma estable o coyuntural, sea la Comisión distintos de las delegaciones, no pueden trasladar facultades decisorias. Se de Gobierno quien adopte los correspondientes acuerdos municipales, pero para puede plantear ahora un posible elenco de materias en las que, de forma ex- tales posibles casos es suficiente con la previsión de desconcentración y delega- cepcional, el Consejo Municipal pueda delegar concretas competencias en la ción de la Alcaldía a la Comisión de Gobierno que ya en la actualidad permite el Alcaldía o la Comisión de Gobierno. Dado que más arriba ya se ha propuesto artículo 13.2 de la CMB. En consecuencia, sin perjuicio de lo dicho anteriormente un amplio traslado de la titularidad de competencias administrativas del Con- sobre el traslado de las competencias de contratación y gestión económica a la sejo Municipal a la Comisión de Gobierno, el espacio para esas delegaciones Junta de Gobierno, ahora solo se proponen dos sencillas ampliaciones de las es necesariamente restringido. Una ampliación notable de las posibles dele- competencias de la Alcaldía: gaciones del Consejo Municipal en cierto sentido contradiría la redirección de ese órgano hacia funciones políticas, estratégicas, normativas y de control. a) La primera es una simple mejora técnica en las atribuciones de la Alcaldía Esto es lo que explica que actualmente el artículo 123.3 de la LBRL prohíba que —siguiendo el modelo del título X de la LBRL— incluya las facultades de por completo las delegaciones del Pleno municipal a favor de la Alcaldía o la revisión de oficio de sus propios actos y disposiciones de carácter general. Junta de Gobierno. En consecuencia, aunque no se puede descartar alguna posible delegación del Consejo Municipal a la Alcaldía o la Comisión de Go- b) En segundo lugar, en lo que respecta a subvenciones se propone también bierno, tal delegación ha de ser muy selectiva (por ejemplo, la aprobación positivizar expresamente una práctica ya normalizada en el Ayuntamiento. En inicial del planeamiento urbanístico general, o la determinación de la forma la actualidad, el artículo 17.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de gestión de servicios públicos municipales concretos). de subvenciones (LGS), dispone que las bases reguladoras de las subven- ciones locales se deberán aprobar en el marco de las bases de ejecución del Las anteriores propuestas de reconfiguración funcional del Consejo Municipal presupuesto, a través de una ordenanza general de subvenciones o mediante podrían hacerse, conforme al criterio general sostenido en esta propuesta, me- una ordenanza específica para las distintas modalidades de subvenciones. diante una reforma del artículo 1.3 de la LREMB en la que se extendiera a Bar- Esta regulación no tiene en cuenta que en el municipio de Barcelona la Alcal- celona la aplicación de apartados concretos del artículo 123 de la LBRL, siempre día dispone de potestad normativa (art. 26 CMB) y que asumió, por el título con la reserva expresa de posible desplazamiento de esa regulación por medio competencial residual, la atribución de aprobar las bases reguladoras. A fin de la CMB, o —previa autorización expresa de la CMB— incluso por medio del de normalizar esta singularidad competencial de la Alcaldía barcelonesa, se ROM. propone una mención expresa en la nueva redacción del artículo 1.3 de la LREMB. Además, para evitar toda posible duda sobre su aplicación preferen- II.3. Alcaldía te, respecto del régimen general del artículo 17.2 de la LGS, se propone que el nuevo artículo 1.3 de la LREMB expresamente haga mención de la inapli- A diferencia de lo que se ha dicho en relación con la Comisión de Gobierno cabilidad en este punto de la LGS. y el Consejo Municipal, la Alcaldía de Barcelona no requiere de una reforma en profundidad, más allá del traslado de las actuales competencias de contratación II.4. Comisionados municipales y gestión económica a la Comisión de Gobierno (ut supra, §§ 13 y 18). Ya en su momento, el artículo 13 de la CMB aumentó las competencias administrativas de En la actualidad, los “comisionados” de la Alcaldía son una realidad en la or- la Comisión de Gobierno y de la Alcaldía. En la actualidad, y por comparación con ganización municipal de Barcelona. El Decreto de Alcaldía de 10 de julio de 2019 la regulación del título X de la LBRL, la Alcaldía de Barcelona cuenta con más —de aprobación de la dirección política y administrativa de la Administración mu- competencias propias. Vista la experiencia de los municipios de régimen común, nicipal, y de establecimiento de la estructura general de la Administración ejecuti- MESA 2. ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. 136 FRANCISCO VELASCO CABALLERO ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS 137 va— adscribe a cada área municipal las concejalías y los comisionados “a efectos Conducta del Ayuntamiento de Barcelona, aprobado por acuerdos del Consejo de su dirección política y de la representación de la Alcaldía”. Asimismo, delega Plenario de fecha 30 de junio de 2017). en los comisionados atribuciones de la Alcaldía, que comporta su nombramiento como responsables políticos de los distintos ámbitos materiales. El decreto se Desde la perspectiva propiamente orgánica también sería oportuno situar a sustenta en el artículo  13.2 de la CMB, que permite diversas delegaciones o los “comisionados” en la estructura del Ayuntamiento. Su posición actual es im- desconcentraciones de la Alcaldía tanto a favor de la Comisión de Gobierno y con- precisa. Conforme al artículo 20 del ROM, el comisionado participa de la condi- cejales y concejalas individuales como a favor de los “órganos y cargos directivos ción de “órgano decisor”, aunque no es un “órgano de gobierno” y tampoco un de la Administración ejecutiva”. Igualmente, el artículo 26 del ROM dispone que órgano de la Administración municipal ejecutiva. En consecuencia, sería con- “el alcalde o alcaldesa, mediante disposición general, puede acordar la descon- veniente y oportuna una regulación normativa que —como ocurre con ciertos centración de sus atribuciones en favor de [...] órganos y cargos directivos de la órganos políticos de la Administración estatal y autonómica— conjugara en los Administración municipal ejecutiva”. Aunque tanto la CMB como el ROM ofrecen comisionados el elemento de confianza política (bajo la dirección de concejales cierta cobertura normativa a los “comisionados” de la Alcaldía, lo cierto es que delegados o concejalas delegadas o de la Alcaldía) y el ejercicio de competencias ese órgano no cuenta hasta ahora con una regulación precisa. administrativas por desconcentración o delegación. Con vistas a una posible regulación de los “comisionados” de la Alcaldía, hay La distinción entre la dimensión subjetiva y orgánica de los “comisionados” que tener en cuenta que no se trata de cargos electos —no son concejales o tiene consecuencias relevantes sobre el tipo de fuente normativa para su regu- concejalas—, por lo que no forman parte de los órganos del Gobierno municipal. lación. La dimensión subjetiva de los comisionados puede requerir alguna sin- Son nombrados libremente por la alcaldesa. El criterio de selección y permanen- gularidad en la aplicación de leyes básicas estatales: bien de la LBRL bien del cia tiene carácter estrictamente político. La razón de ser del comisionado es la EBEP. Podría plantearse, en primer lugar, una regulación directa (por ley básica dirección de las políticas predeterminadas y la representación de un determinado estatal) de los comisionados como altos cargos especiales del Ayuntamiento de ámbito material atribuido por la Alcaldía. Para una posible regulación de los co- Barcelona. Esta regulación crearía un estatuto jurídico específico para estos car- misionados, hay que deslindar el régimen jurídico-subjetivo y el régimen orgánico gos, que no serían puestos de trabajo (ni directivos, ni eventuales) sino cargos de los “comisionados”. propiamente políticos. Esta opción normativa puede encontrar objeciones en la STC 103/2013, sobre la Ley 57/2003, de medidas de modernización del Gobier- Comencemos por el régimen jurídico-subjetivo de los comisionados. En tanto no local, en la medida en que elevaría la posición de los comisionados hacia un en cuanto no haya desarrollo normativo, la persona titular del comisionado se estatus más político-gubernativo, contra lo declarado por el Tribunal Constitucio- designa por libre nombramiento y aparentemente se asimila a un empleado even- nal en su interpretación del artículo 140 de la CE. Una segunda opción consistiría tual con funciones directivas (artículo 176 del Real decreto legislativo 781/1986, en la introducción (por ley básica estatal) de un tipo especial de personal even- de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones le- tual para el Ayuntamiento de Barcelona, que permitiera el ejercicio de funciones gales vigentes en materia de régimen local [TRRL], y artículos 9 a 15 del Decreto administrativas por delegación o desconcentración. Esta regulación tendría que 214/1990, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del personal al ser estatal, porque ampliaría para Barcelona el ámbito funcional que, para el servicio de las entidades locales [RPSEL]). Aunque hay que recordar el conflicto conjunto de los empleados y empleadas eventuales, regula el actual artículo 12 actual sobre la vigencia del artículo 176 del TRRL y del artículo 306 del Decreto del EBEP. Tal ampliación podría hacerse precisamente a través de una nueva re- legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la dacción del artículo 1.3 de la LREMB, autorizando directamente esta ampliación Ley municipal y de régimen local de Cataluña (TRLMRLC), en lo que se refiere a funcional y previendo la posibilidad de que la CMB (o, por remisión de esta, el los eventuales con funciones directivas (ut infra, § 69). Además, si bien los “comi- ROM) derogaran o modificaran esa ampliación funcional. sionados” gozan del atributo de “confianza” y del “nombramiento y cese libres”, hacen funciones de dirección, toman decisiones, representan al Ayuntamiento y Distinta puede ser la fuente normativa para una regulación orgánica de los tienen un cierto grado de responsabilidad, lo que no se corresponde con la figura comisionados municipales. Ya actualmente, conforme a los artículos 20.3 de la normativa del personal eventual conforme al artículo 12 del Estatuto básico del LBRL y 49 del TRLMRLC, los reglamentos orgánicos pueden establecer y regular empleado público (EBEP). Una hipotética alternativa jurídica —la consideración otros órganos municipales complementarios, respetando en todo caso la organi- de los “comisionados” como personal directivo municipal— no solo encuentra zación básica determinada por las leyes (estatal y autonómica). Si bien esas pre- dificultades por el déficit de desarrollo normativo del artículo 13 del EBEP, sino visiones legales ampararían directamente la regulación de los comisionados en el también porque el comisionado tampoco es propiamente un directivo profesional. ROM, es recomendable que la CMB, como ley especial, reconozca la figura del Es, más bien, un tipo anómico de alto cargo (así lo considera el Código Ético y de comisionado y regule unas mínimas bases sobre su naturaleza. Correspondería MESA 2. ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. 138 FRANCISCO VELASCO CABALLERO ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS 139 al ROM (u otro reglamento de naturaleza orgánica) su desarrollo reglamentario. dirección política y administrativa de la Administración municipal, concreta el Y en cada mandato municipal correspondería a la Alcaldía (como pasa actual- sistema de delegaciones y establece la estructura general de la Administración mente) establecer su número, atribución y adscripción concreta, en función de municipal ejecutiva. La Alcaldía dispone de un amplio margen de decisión al las políticas públicas y prioridades políticas que cada alcalde o alcaldesa o equipo respecto (estamos hablando de una alcaldía con un intenso poder organizativo, de gobierno intenten impulsar. Pueden encargarse de determinados ámbitos ma- sin perjuicio del fortalecimiento de las atribuciones de la Comisión de Gobierno). teriales o proyectos concretos del mandato. Habría que establecer una limitación A la vista de la situación actual, se puede considerar que una eventual incorpo- en el número de comisionados que se puedan crear en cada mandato; una pro- ración de las “áreas de gobierno” al ROM podría no solo actuar en detrimento de puesta, por ejemplo, sería la de no superar el número de concejales o concejalas las facultades de la Alcaldía, sino que podría contribuir a la petrificación de una con delegaciones existentes en cada mandato. materia que, en mayor grado que otras, demanda poder contar con mecanismos de decisión ágiles y flexibles. Por lo demás, la experiencia práctica en muchos municipios de gran población, que en sus reglamentos orgánicos han incorpora- III. Administración ejecutiva do las “áreas de gobierno”, muestra que no se trata de un instrumento organiza- tivo especialmente relevante. Las áreas de gobierno no delimitan competencias III.1. Áreas de gobierno porque, a diferencia de lo que ocurre con los ministerios en el Estado y con las consejerías en la Generalitat, todas las atribuciones de los concejales y concejalas Si observamos otros regímenes municipales especiales, vemos que se ha ge- y los órganos directivos derivan de decretos de delegación o desconcentración neralizado la regulación expresa de las áreas de gobierno. Actualmente, el artícu- de la junta de gobierno o la alcaldía. En consecuencia, las áreas de gobierno no lo 14.3 h) de la LCREM atribuye a la Alcaldía de Madrid acordar, al inicio de cada definen las funciones de los concejales y concejalas y demás cargos directivos, mandato, el número, denominación y competencias de las áreas en las que se sino que, por el contrario, el ámbito funcional de las áreas de gobierno resulta estructura la Administración municipal, en el marco de las normas orgánicas apro- de las delegaciones y desconcentraciones con las que cuenten los concejales y badas por el Pleno. Por su parte, el artículo 123.1 c) de la LBRL atribuye al Pleno concejalas que dirigen cada área. A la vista de la escasa utilidad real de las “áreas de los municipios de gran población —con naturaleza de reglamento orgánico— la de gobierno”, y a la vista también de los riesgos de petrificación organizativa que determinación de los niveles esenciales de la organización municipal, entendiendo puede resultar de su regulación en el ROM, en este informe se opta por no intro- por tales las grandes áreas de gobierno, los coordinadores generales, dependien- ducir (ni en la LREMB ni en la CMB ni en el ROM) una regulación específica de tes directamente de los miembros de la junta de gobierno local, con funciones de las áreas de gobierno. coordinación de las distintas direcciones generales u órganos similares integradas en la misma área de gobierno, y de la gestión de los servicios comunes de estas u III.2. Dirección de Servicios Jurídicos otras funciones análogas y las direcciones generales u órganos similares que cul- minen la organización administrativa, sin perjuicio de las atribuciones del alcalde Dentro de la estructura propiamente administrativa del Ayuntamiento se pue- o alcaldesa para determinar el número de cada uno de tales órganos y establecer de plantear la conveniencia de una regulación detallada de la Dirección de Servi- niveles complementarios inferiores. Han sido muchos los municipios que en sus cios Jurídicos, delimitando sus funciones respecto de las de la Secretaría Gene- reglamentos orgánicos, en desarrollo del título X de la LBRL, han creado y regula- ral. Esta delimitación abarcaría, en todo caso, las tareas de asistencia jurídica a do “áreas de gobierno” como instrumento organizativo municipal. las entidades que conforman el sector público municipal (siempre que actúen en virtud de descentralización funcional). En el actual proceso de actualización del régimen jurídico de la ciudad de Bar- celona se podría plantear la posibilidad de normativizar los niveles esenciales de La posible delimitación propuesta —y salvo lo que luego se dirá en relación los órganos (departamentos) que integran la Administración municipal ejecutiva. con las funciones relativas a los contratos públicos (ut infra, § 46)— no encuentra La habilitación para proceder en esa dirección desde luego existe, en atención a su cauce en el artículo 1.3 de la LREMB, pues difícilmente se puede considerar la amplitud del reconocimiento legal de las potestades normativa y de autoorga- esta regulación organizativa como propiamente básica. Si bien la STC 103/2013 nización de que dispone el Ayuntamiento de Barcelona. Cuestión distinta, en la muestra una comprensión muy amplia de la competencia básica estatal sobre la que se hace hincapié ahora, es la utilidad concreta de esta opción organizativa. organización municipal, no resulta necesario que la legislación estatal agote todo ese posible espacio de regulación (por lo demás, tan dudosamente básico). Se Tradicionalmente, al inicio de cada mandato electoral y en el ejercicio de las propone aquí, en consecuencia, que sea directamente en la CMB, o incluso en facultades que le otorga el artículo 13.1 d) de la CMB (organizar la Administración el ROM, donde se definan las funciones de la Dirección de Servicios Jurídicos o municipal ejecutiva), la Alcaldía aprueba mediante decreto la organización de la de la Secretaría General. MESA 2. ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. 140 FRANCISCO VELASCO CABALLERO ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS 141 Una segunda cuestión de delimitación funcional entre la Dirección de Servi- troducir en una nueva redacción del artículo 1.3 de la LREMB. En ese mismo cios Jurídicos y la Secretaría General es la de los expedientes de responsabilidad precepto se podría incluir incluso alguna singularidad adicional para la ciudad de patrimonial. En el artículo  81 de la Ley de régimen jurídico del sector público Barcelona (como el traslado también a la Dirección de Servicios Jurídicos de la (LRJSP), se establece que cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuan- función de formalización de los contratos públicos). tía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley orgánica III.4. Órganos administrativos especiales 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la comunidad autó- La aprobación de la Carta municipal de Barcelona supuso la creación de varios noma (en el caso de Cataluña, la Comisión Jurídica Asesora). De forma mimética, órganos municipales especiales para la defensa de los derechos e intereses de los el artículo 8.3 a) de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2005, de 2 de mayo, ciudadanos y ciudadanas. Aquí hay que mencionar la Junta Arbitral de Consumo de la Comisión Jurídica Asesora, fija en ese mismo margen la competencia del (art. 141 CMB) y la Sindicatura de Greuges de Barcelona (art. 143 CMB). Poste- órgano asesor. Mediante modificación de la Ley 5/2005 se podría ajustar al alza de riormente, tras la aprobación de la LREMB, algunos ámbitos organizativos pecu- dicho límite cuando se trate de reclamaciones presentadas ante el Ayuntamiento liares del municipio de Barcelona previstos en la LREMB han sido desarrollados de Barcelona, de modo que la competencia de la Comisión Jurídica Asesora se por diferentes disposiciones municipales. Es el caso del artículo 45 de la LREMB, limitara a aquellos procedimientos en que se reclame una cuantía igual o superior relativo al órgano competente para la aplicación de los tributos y demás ingresos a 100.000 euros. Ello no obstante, y para poder asegurar que los expedientes de Derecho público municipales, que corresponde al organismo autónomo Insti- de responsabilidad patrimonial se resuelvan mediante la simple aplicación de los tuto Municipal de Hacienda de Barcelona. Asimismo cabe citar aquí al Consejo criterios legales y jurisprudenciales sobre lesiones indemnizables, se considera Tributario de Barcelona, órgano especializado creado en la década de los ochenta prudente asegurar que por debajo de los 100.000 euros exista siempre un informe y hoy reconocido expresamente en el artículo 47 de la LREMB, al que se enco- de legalidad emitido por un órgano municipal, que podría ser la Secretaría General mienda fundamentalmente dictaminar las propuestas de resolución de recursos o la Dirección de Servicios Jurídicos. Esta exigencia debería canalizarse mediante interpuestos contra los actos de aplicación de los tributos y precios públicos y de- dos formas normativas: una modificación (o simple desplazamiento aplicativo) del más ingresos de Derecho público e informar, con carácter previo a su aprobación artículo 8.3 a) de la Ley catalana 5/2005 y una referencia expresa en el ROM. provisional, las ordenanzas reguladoras de los ingresos de derecho público. III.3. Secretaría municipal En el actual proceso de renovación organizativa del Ayuntamiento de Barce- lona se propone una mayor expansión de los órganos administrativos especiali- Como es sabido, el título  X de la LBRL quebró la unidad de la secretaría zados. En dos órdenes. En primer lugar, se propone la culminación —mediante general, diferenciando la secretaría general del Pleno y la secretaría del órgano normas organizativas municipales— del esquema organizativo especializado ya de apoyo a la junta de gobierno local (arts. 122.5 y 126.4 LBRL). La experien- previsto en el título  IV de la LREMB en varias materias económico-financieras: cia práctica muestra que esa escisión no ha ofrecido los resultados esperados, administración de los sistemas de planificación económica; sistema contable; dándose incluso el caso de ayuntamientos de gran población donde, de hecho, cuentas anuales y cuenta general; funciones financieras, y control de eficacia. los dos puestos de secretaría los ejerce el mismo funcionario o funcionaria con habilitación nacional. En consecuencia, en este punto se propone que el Ayunta- En segundo lugar, se propone también avanzar en una segunda línea de es- miento de Barcelona no se aproxime al régimen especial del título X de la LBRL y, pecialización administrativa anunciada ya en su tiempo por la CMB: la creación en consecuencia, que la función de fe pública de los actos de la Alcaldía y de las de órganos administrativos independientes para la mejor garantía de los derechos sesiones y los acuerdos de la Comisión de Gobierno sigan siendo ejercidos por la de los vecinos y vecinas. En este sentido, se proponen algunas mejoras en la re- Secretaría General del Ayuntamiento de Barcelona. gulación normativa de la Sindicatura de Greuges de Barcelona, la consolidación y mejora normativa del Consejo Tributario y la creación de dos nuevos órganos Finalmente, por razones de especialización funcional y agilidad en la gestión, especializados e independientes para la resolución de recursos administrativos y siguiendo el modelo de la DA 8.ª e) de la LBRL para los municipios de gran en materia sancionadora y de personal. población, se propone que las funciones que la legislación sobre contratos del sector público asigna a los secretarios y secretarias municipales corresponda al III.4.1. Sindicatura de Greuges de Barcelona órgano especializado al que corresponde el ejercicio de la función de asistencia jurídica (en nuestro caso, la Dirección de Servicios Jurídicos). Esta extensión a En la regulación de la Sindicatura de Greuges de Barcelona se podría modifi- Barcelona del régimen general de municipios de gran población se puede in- car el artículo 143.1 de la CMB, en su referencia a que el citado órgano tiene “la MESA 2. ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. 142 FRANCISCO VELASCO CABALLERO ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS 143 función de defender los derechos fundamentales y las libertades públicas de los de derecho público”. La referencia a “los demás ingresos de derecho público” ciudadanos [y ciudadanas] de Barcelona”. Con esta redacción, de hecho, se aco- plantea la duda de si se entienden incluidas las multas y sanciones, según lo ta su intervención a la defensa de derechos fundamentales y libertades públicas, dispuesto en el artículo 2 del Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por ciertamente al igual que hace la Ley orgánica 3/1981, de 6 de abril, del defensor el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales del pueblo, si bien la realidad es que tanto la Sindicatura como el Defensor del (TRLHL). Por ello, teniendo además en cuenta que se propone crear un órgano de Pueblo actúan en defensa de todos los derechos e intereses de los ciudadanos resolución de recursos sobre sanciones, parece conveniente modificar la redac- y ciudadanas frente a la actuación o inactividad de la Administración. Por ello, ción actual de los artículos 46.1 y 47.1 de la LREMB y establecer que el Consejo podría modificarse el artículo 143.1 de la CMB diciendo que la Sindicatura de Tributario conocerá de los actos de aplicación de los tributos y los precios públicos. Greuges de Barcelona tiene como función “defender los derechos fundamentales y las libertades públicas, así como los derechos e intereses de los ciudadanos y En la misma línea de precisar el ámbito de actuación del Consejo Tributario, ciudadanas frente a la actuación e inactividad de la Administración municipal, resulta conveniente precisar o definir la competencia que se le atribuye en el velando de modo especial por el respeto a una buena administración”. apartado c) del número primero del artículo 47 de la LREMB, esto es, “atender las quejas y sugerencias que presenten los contribuyentes sobre el conjunto de la III.4.2. Comisiones administrativas independientes actividad tributaria municipal”. Esta función, con carácter general, ya corresponde a la Sindicatura de Greuges de Barcelona, y por ello parece conveniente no dupli- En las dos últimas décadas, y como alternativa tanto frente al proceso con- carla, evitando posibles conflictos por respuestas contradictorias. Por otro lado, al tencioso-administrativo como a los ineficientes recursos de alzada y reposición, suprimir esta competencia se iguala el ámbito de actuación del Consejo Tributario se han desarrollado algunas experiencias positivas sobre resolución de recursos con lo dispuesto en el artículo 137 de la LBRL para los órganos similares en los administrativos a través de órganos independientes. Barcelona fue pionera en municipios de gran población cuya creación habilita la norma estatal. En todo este sentido a través de su Consejo Tributario. Luego, la legislación estatal de caso, una mayor precisión y delimitación legal de las competencias sobre quejas contratos públicos expandió el modelo a través de los diversos tribunales de y sugerencias del Consejo Tributario debe hacerse con la cautela de que toda de- recursos contractuales. En el 2013 existió incluso una propuesta de reforma cisión o criterio de fondo sobre las obligaciones tributarias ha de corresponder en de la legislación de procedimiento común, elaborada por la Comisión General exclusiva al Consejo, sin que por medio de las quejas pueda darse lugar a criterios de Codificación, para la creación de “comisiones independientes de recursos o decisiones tributarias —directas o indirectas— de la Sindicatura de Greuges de administrativos” en varias materias específicas: extranjería y asilo, personal, Barcelona. A este último correspondería conocer, eso sí, sobre toda posible queja sanciones de tráfico y responsabilidad patrimonial. En la fundamentación de sobre un trato inadecuado a los contribuyentes por parte del Ayuntamiento. la propuesta legislativa se mencionaba expresamente al Consejo Tributario de Barcelona. A la vista de estas diversas experiencias, se puede plantear ahora Mayor importancia tiene la tercera propuesta de reforma, consistente en am- para el Ayuntamiento de Barcelona la consolidación y expansión de su inicial pliar el alcance de su función de control. En el momento de la creación del Con- ensayo con el Consejo Tributario. sejo Tributario se reservó a la Alcaldía la resolución de los recursos, atribuyéndose al Consejo Tributario la propuesta de resolución, de acuerdo con lo dispuesto en III.4.2.1. Consejo Tributario el entonces vigente artículo 107 de la Ley 30/1992, de 26 de diciembre (hoy, art. 112.2 de la Ley del procedimiento administrativo común de las administra- El Consejo Tributario de Barcelona ha mostrado, hasta ahora, sobradas prue- ciones públicas [LPAC]). Aquella regulación legal estatal es la que explica que bas de utilidad y eficiencia. De hecho, el modelo del Consejo fue tomado como la LREMB determine que el Consejo Tributario “dictamina las propuestas de re- referencia en el régimen general de grandes ciudades del título X de la LBRL. solución” (esto es, no las resuelve directamente). Pues bien, en este momento Partiendo de esta premisa, se propone algunas reformas normativas que consoli- cabría plantearse si sería conveniente adecuar la función del Consejo Tributario a den y optimicen su funcionamiento, lo cual puede comportar la modificación del lo establecido en el título X de la LBRL y, por tanto, establecer que corresponde artículo 47 de la LREMB y las normas municipales que lo regulan (la Ordenanza al Consejo Tributario “el conocimiento y resolución de las reclamaciones sobre fiscal del 2017 y su Reglamento orgánico). actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos que sean de competencia municipal”, o bien mantener su actual regulación, que ofrece una Se propone, en primer lugar, precisar el ámbito de actuación del Consejo. Los cierta versatilidad y capacidad de interlocución con la Administración municipal artículos 46.1 y 47 de la LREMB establecen que el ámbito de actuación del Conse- (señalando, en su caso, que sus propuestas tienen carácter vinculante). En otro jo Tributario es “dictaminar las propuestas de resolución de recursos interpuestos orden de cosas, sería conveniente completar el régimen jurídico y económico de contra los actos de aplicación de los tributos y precios públicos y demás ingresos sus miembros. MESA 2. ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. 144 FRANCISCO VELASCO CABALLERO ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS 145 III.4.2.2. Órgano de recursos contractuales lo 112.2.3 de la LPAC expresamente impide que las leyes sectoriales afecten a las facultades resolutorias que, en el ámbito local, tienen reconocidos los Como es sabido, actualmente el artículo 44 de la Ley 9/2017, de 8 de noviem- órganos representativos electos. En consecuencia, y a la vista del actual artícu- bre, de contratos del sector público (LCSP), regula el recurso administrativo espe- lo 52.2 de la LBRL, que concentra en órganos electos (pleno, alcaldía, junta de cial sobre contratación. En el caso de los contratos municipales, el artículo 46.4.1 gobierno) el agotamiento de la vía administrativa, no sería posible la creación de la LCSP remite a cada comunidad autónoma la regulación del órgano encarga- de órganos municipales independientes —para la resolución de recursos— sin do de resolver esos recursos, aunque el propio artículo 46.4.2 de la LCSP dispone una modificación o desplazamiento del artículo 112.2.3 de la LPAC. En con- que los ayuntamientos de los municipios de gran población a los que se refiere secuencia, se propone una previsión expresa de estos órganos administrativos el artículo 121 de la LBRL y las diputaciones provinciales “en todo caso” podrán independientes en la nueva redacción del artículo  1.3 de la LREMB (en su crear un órgano especializado y funcionalmente independiente que ostentará la caso, haciendo expresa mención de la inaplicación del artículo 112.2.3 de la competencia para resolver los recursos especiales sobre contratación. El régimen LPAC). También, y en coherencia con lo sostenido con carácter general en este jurídico-organizativo de esos tribunales contractuales municipales corresponde informe propositivo, la autorización básica estatal para crear los órganos mu- determinarlo a cada comunidad autónoma. La experiencia acumulada sobre los nicipales independientes se debería acompañar de un expreso reconocimiento tribunales contractuales municipales es muy diversa, aunque en términos gene- de la competencia legislativa catalana para impedir o condicionar la creación rales es positiva. Allí donde la configuración normativa y funcionarial de los tri- de estos órganos municipales, así como para remitir directamente al ROM la bunales ha sido adecuada, asegurando la objetividad, neutralidad, capacitación creación y regulación de dichos órganos. técnica y diligencia de sus miembros, prácticamente ha desaparecido la litigiosi- dad contractual (y los tribunales contencioso-administrativos han mostrado una IV. Distritos alta deferencia hacia las resoluciones de estos órganos). Vista esta experiencia, y dado que la referencia a los municipios de gran población en el artículo 46.4.2 El llamado modelo Barcelona de distritos está ya consolidado, después de de la LCSP no incluye en la actualidad al municipio de Barcelona (por expresa más de dos décadas de desarrollo de la CMB. La posible modificación de la referencia de la DA 1.3 de la LREMB), convendría ampliar expresamente a la CMB supone una oportunidad para profundizar en el modelo, mejorando el mar- ciudad de Barcelona —sin perjuicio de la regulación procedimental y organizativa co normativo contenido en la CMB y adecuando la organización territorial del que pueda establecer la legislación catalana sobre contratos— la posibilidad de municipio a nuestros días. No obstante, en este informe propuesta se dejan de contar con un órgano propio de recursos contractuales. Para ello, bastaría con lado algunos aspectos, especialmente la posibilidad de la elección directa de los incluir en el artículo 1.3 de la LREMB una mención expresa a esta posibilidad (en miembros del Consejo de Distrito. A pesar de tratarse de una propuesta defen- su caso, remitiendo directamente al artículo 46.4.2 de la LCSP). dida por algunos grupos municipales, las dudas de su legalidad han frenado su implantación. No es una prioridad en el momento actual, y por ello no se aborda III.4.2.3. Órganos de recursos sobre personal y sanciones en este estudio. Las propuestas que aquí se contienen son por tanto posibilistas y pretenden mejorar el marco regulador contenido en la CMB, profundizando en Con el fin de incrementar la tutela administrativa de los derechos de los el modelo existente. ciudadanos y ciudadanas, se propone la creación de dos nuevos órganos de resolución de recursos administrativos, siguiendo la dinámica iniciada por el En primer lugar, sería conveniente enmendar la confusión entre el “distrito” y Consejo Tributario. De este modo, se ampliarán los derechos de los ciudadanos los órganos de los distritos. El artículo 20 de la CMB establece que “los distritos y ciudadanas frente a la actuación, e inactividad municipal, y podrá también son órganos territoriales para la desconcentración de la gestión y descentraliza- mejorarse el funcionamiento de los juzgados de lo contencioso-administrativo de ción de la participación ciudadana [...]”. Se hace ahí una abstracción del con- Barcelona, en la actualidad colapsados. Los dos nuevos órganos se ocuparían cepto “distrito” que lleva a confusión. Pues, en realidad, el distrito no es por sí de las sanciones administrativas distintas de las tributarias y de las cuestiones ningún órgano, a diferencia del concejal o concejala del distrito, el o la gerente de personal. de distrito, el consejo de distrito, el presidente o presidenta del distrito y los dife- rentes órganos de participación, que sí son propiamente “órganos territoriales”. Estos dos nuevos órganos se crearían al amparo de lo dispuesto en el artí- Sería adecuado que la CMB identificara los distritos como un ámbito territorial y culo 112.2 de la LPAC. En principio, el artículo 112.2 de la LPAC remite a las diferenciara entre las funciones deliberantes, representativas o de participación, leyes sectoriales (y, por tanto, estatales o autonómicas, según la materia) la y las ejecutivas o de gestión. En la práctica, el modelo es nítido en este sentido, sustitución de los recursos de alzada o reposición mediante recursos específi- pero la redacción del artículo lleva a confusión al identificar al distrito con los cos ante comisiones u órganos colegiados. Ello no obstante, el mismo artícu- órganos que lo integran. MESA 2. ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. 146 FRANCISCO VELASCO CABALLERO ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS 147 En la actualidad, existe una cierta dificultad práctica en la articulación de servicios públicos. Ello no obstante, en el proceso general de adaptación del régi- la actividad de los órganos de los distritos y las entidades instrumentales del men jurídico del Ayuntamiento convendría plantearse una mención legal expresa Ayuntamiento. Por de pronto, se echa en falta que el Consejo de Distrito pueda a las posibles asimetrías competenciales, especificando que las competencias fiscalizar o participar en las políticas municipales diseñadas o ejecutadas por los asumidas por cada uno de los distritos no lo han de ser de forma simétrica ni entes instrumentales municipales. De hecho, buena parte de las políticas munici- homogénea. pales se vehiculan a través de los entes instrumentales, fenómeno que se ha ido incrementando en ocasiones en detrimento de las competencias de los órganos En ocasiones puede existir descoordinación entre los órganos y entes del sec- de los distritos. Una de las fórmulas podría ser la de incluir en el artículo 23.1 f) tor público municipal. Se ha producido en los últimos años una cierta recentra- de la CMB la consulta previa por parte de los entes instrumentales en caso de lización de competencias en favor del sector institucional municipal (institutos, actuaciones en el ámbito de un distrito concreto o de actuaciones que tengan un empresas, consorcios y fundaciones), dependiente funcionalmente de la Geren- impacto significativo en el distrito. cia municipal. A pesar de la existencia de directrices de coordinación entre entes y órganos municipales y los distritos, en ocasiones pueden producirse disfuncio- El o la gerente de distrito es un órgano fundamental para el funcionamiento de nes, no tanto porque las competencias no estén delimitadas, sino por la falta de cada distrito, pero su diseño institucional es por ahora insuficiente. El o la gerente coordinación. Ante la ausencia de datos concretos, simplemente podemos poner de distrito forma parte de la estructura de los servicios centrales del Ayuntamiento. de manifiesto la necesidad de dicha cooperación, que podría explicitarse en el Depende jerárquicamente de la Gerencia de Coordinación Territorial y de Proximi- texto de la CMB. dad, y esta a su vez de la Gerencia Municipal. Su función es la dirección ejecutiva y la coordinación con órganos y entes municipales en el ámbito del distrito y ejerce Desde la perspectiva de las relaciones entre los órganos municipales centrales competencias por desconcentración. Lo cierto es que la CMB no hace mención y los órganos de los distritos, conviene analizar el actual recurso regulado tanto expresa al modelo gerencial de Barcelona (y, por tanto, tampoco a los o las geren- en el artículo 25.2 de la CMB como en la disposición adicional 5.ª de la LREMB. tes de distrito). Tampoco lo hacen el ROM ni las Normas reguladoras del funcio- Según el artículo 25.2 de la CMB: “Se puede recurrir ante el alcalde o alcaldesa namiento de los distritos (NRFD), del 2001. Más adelante se hará mención de la contra los actos de los órganos del distrito que sean definitivos o que, incluso posible inclusión del o la gerente municipal, de forma explícita, en la CMB, dado siendo de trámite [...]”. No resulta claro, en la estructura de la CMB, si el recurso que es un órgano central en el modelo organizativo y de empleo público de Barce- al que se refiere su artículo 25.2 es una suerte de alzada impropia o una simple lona (ut infra, § 67). Si eso fuera así, podría contemplarse también la inclusión en la reposición. Tampoco está claro que la alcaldesa pueda resolver recursos contra CMB del o la gerente de distrito como órgano de la Administración del distrito. Esta actuaciones o decisiones de órganos de distrito que no actúen por delegación de inclusión se haría en el capítulo II del título II, sobre organización del distrito. En la propia alcaldesa. Más precisa es la redacción de la disposición adicional 5.ª todo caso, la regulación concreta y detallada de la gerencia de los distritos, como la de la LREMB que expresamente se refiere al “recurso de alzada contra actos de de los demás órganos territoriales, no debería contenerse directamente en la CMB, los distritos”. De ese modo —y yendo más allá del artículo 25.2 de la CMB—, por el riesgo de petrificación que ello supone, sino en las NRFD municipales. la actual LREMB ha creado un singular recurso de alzada “impropio”. Esto es, aunque las facultades decisorias de los órganos distritales se ejercen por delega- Desde la perspectiva competencial, convendría clarificar las competencias ción, las decisiones de esos órganos no agotan la vía administrativa (como sería ejercidas por los distritos, o más bien por el concejal o concejala y el o la gerente la regla general conforme al artículo 9.4 de la LRJSP), sino que son recurribles de distrito, así como las competencias efectivas que debe ejercer el consejo de en alzada ante la alcaldesa, cuyas decisiones sí agotarán la vía administrativa. distrito o la posibilidad de atribución asimétrica de funciones a los diversos distri- No parece que este recurso de alzada esté pensado para la mejor defensa de los tos. Actualmente, la CMB establece un régimen competencial de los distritos en intereses de los ciudadanos y ciudadanas, sino como instrumento de control de el que las competencias se atribuyen por delegación al concejal o concejala de la alcaldesa sobre los órganos de los distritos. Y bien, aunque no se cuestiona distrito. A estas se añaden las que ejerce el o la gerente de distrito. La situación que este heterodoxo recurso de alzada puede servir como instrumento de control real del marco competencial es compleja y dista de ser clara, lo cual justificaría o coordinación de la alcaldesa en relación con los distritos, se trata de un control una regulación más precisa en las NRFD municipales. que proyecta una carga desproporcionada sobre la ciudadanía. Esto es, la mejor coordinación entre las autoridades municipales centrales y distritales se hace De acuerdo con el artículo 21.2 de la CMB, no hay objeción legal expresa a mediante una carga procedimental impuesta a los ciudadanos y ciudadanas, que un posible traslado asimétrico de competencias a los órganos de los diferentes de esta forma solo pueden cuestionar judicialmente las decisiones distritales si distritos (y, de hecho, así sucede en la práctica) en función de sus características previamente interponen recurso de alzada. Pero, dado que son posibles otras sociales, culturales o económicas, o de necesidades específicas de prestación de formas de coordinación de la alcaldesa (instrucciones, avocación de asuntos, MESA 2. ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. 148 FRANCISCO VELASCO CABALLERO ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS 149 revocación de delegaciones, recursos de reposición), no parece razonable que el efecto de esta falta de desarrollo de la CMB es que se está nombrando y cesando peso procedimental de una mejor coordinación municipal se construya mediante al personal de alta dirección como si fuera personal eventual, manteniendo de la imposición general del recurso de alzada como requisito previo para poder ac- esta manera la vigencia de hecho de un precepto derogado desde el 31 de di- ceder ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Por eso, en el marco de la ciembre de 2014, y aplicando la normativa estatal y autonómica prevista para una reforma en marcha, cabría enmendar tanto el artículo 25.2 de la CMB como la DA clase de personal que solo puede desempeñar funciones de confianza y asesora- 5.ª de la LREMB. La reforma del artículo 25.2 de la CMB consistiría en precisar, miento especial pero que no puede desempeñar funciones directivas, pudiendo simplemente, que el recurso al que se refiere es el de reposición regulado en el ser nombrado y cesado libremente, y que también deberá cesar cuando lo haga artículo 123 de la LPAC, cuando los órganos del distrito actúan por delegación de la autoridad que lo nombró (arts. 12.3 EBEP y 304.2 TRLMRLC). Por otro lado, la alcaldesa. Y en el mismo sentido sería conveniente una reforma de la DA 5.ª el personal directivo se está nombrando y cesando mediante el procedimiento de de la LREMB que suprimiera la mención expresa a la “alzada” y simplemente se libre designación con convocatoria pública, tradicionalmente utilizado de manera remitiera al régimen de recursos establecido en la CMB. En consecuencia, el ac- excepcional para cubrir los puestos del máximo nivel reservados a los funciona- tual recurso de “alzada” pasaría a ser un recurso potestativo para los ciudadanos rios y funcionarias en supuestos de especial responsabilidad y confianza (arts. y ciudadanas (reposición), y solo cuando previamente mediara una delegación de 80.2 EBEP y 294.3 TRLMRC). atribuciones de la alcaldesa. La reforma de la CMB en el 2014 introdujo tres importantísimos cambios para En lo que se refiere a la participación ciudadana, que es la segunda dimen- avanzar en la institucionalización de la DPP mediante la clarificación de su es- sión institucional elemental de los distritos, junto a la gestión desconcentrada, en pacio organizativo. Para ello bastó con modificar el artículo 52.1 de la CMB. Tres este momento se cuentan un total de ocho órganos de participación diferentes de fueron las modificaciones fundamentales:  ámbito de distrito (Audiencia Pública de Distrito, Consejo Ciudadano de Distrito, consejos sectoriales de distrito y comisiones de trabajo) o de barrio (Consejo de a) El primer cambio fue el de la naturaleza jurídica del personal de alta di- Barrio, Comisión de Seguimiento, mesas de trabajo), además de los consejos de rección, pues dejó de ser considerado como personal eventual, con lo que equipamiento. Se trata de un complejo sistema de participación que necesita ser su nombramiento y cese dejan de ser libres. Además, el cese ya no está evaluado y, en todo caso, regularse a través de normas orgánicas. necesariamente condicionado por el cese de la autoridad que hizo el nombra- miento (aunque en la práctica se siga haciendo), lo que abre la puerta a que el mandato de la alta dirección pueda ser superior a la duración del mandato V. Empleo público electoral.  Las propuestas de la Mesa de Trabajo en relación con el empleo público mu- b) El segundo cambio, que se establece en el universo de potenciales aspiran- nicipal se centran ahora en el personal directivo. Ello no obstante, en un posterior tes a formar parte de la DPP: la regla general es que deben ser funcionarios o momento del proceso de actualización del régimen jurídico-organizativo de Bar- funcionarias de carrera que pertenezca a cuerpos o escalas clasificados en el celona se podrá abordar otros aspectos del personal municipal y de las entidades subgrupo A1; y la excepción se justifica cuando “los titulares de estos órganos jurídico-privadas que integran el sector público del Ayuntamiento. directivos, en atención a las características específicas de sus funciones, no tengan dicha condición de funcionario”.   La función directiva es una aportación característica y tradicional del Ayun- tamiento de Barcelona al acervo jurídico-organizativo local, aunque sus funda- c) El tercer cambio fue desdoblar la dirección pública profesional en dos ni- mentos normativos siempre han sido frágiles. Por eso, las reformas que se pro- veles: el de personal de alta dirección y el del personal directivo. Este des- ponen en este informe se dirigen fundamentalmente a dotar de mayor solidez y doblamiento se ha hecho en la práctica mediante decretos organizativos, ya precisión jurídicas al actual sistema gerencial del Ayuntamiento, en tres aspectos que sigue pendiente el desarrollo del artículo 53.1 de la CMB, que contiene fundamentales: el sistema de designación, el método de evaluación y el cese del el mandato de que “el reglamento orgánico debe establecer el número, la personal directivo. denominación, las funciones y el régimen de los puestos de trabajo ocupados por personal de alta dirección”.   En la reforma de la CMB del 2014 (Ley catalana 18/2014, de 23 de diciem- bre) se habían puesto las bases para la institucionalización de un modelo de De este modo, el espacio de la dirección pública profesional se ha concretado dirección pública profesional (DPP) homologable internacionalmente. Pero esa en los siguientes órganos y puestos en el marco de la Administración municipal previsión legal no ha dado lugar a una regulación municipal precisa. El principal ejecutiva:  MESA 2. ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. 150 FRANCISCO VELASCO CABALLERO ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS 151 a) Órganos de alta dirección: la gerencia municipal, las gerencias de sector cumpliría una triple función. Sería un catálogo de criterios básicos para el diseño (organizadas por áreas), las gerencias territoriales (organizadas por distritos) del procedimiento selectivo; actuaría también como catálogo de objetivos para y las gerencias de organismos autónomos y de entidades públicas empresa- evaluar la gestión y poder decidir sobre la continuidad del directivo o directiva, y riales dependientes del Ayuntamiento de Barcelona. Al personal de alta direc- serviría también para determinar la parte variable de su retribución, en función ción lo nombra la alcaldesa.   de los resultados obtenidos. b) Órganos directivos: aquí entran tanto las diferentes clases de direcciones Se propone también establecer como regla general una duración temporal en como las denominadas direcciones de servicios. Actualmente, son las rela- el puesto directivo (por ejemplo, cinco años) con la posibilidad de una prórroga ciones de puestos de trabajo las que diferencian las dos clases de órganos por el mismo periodo. De este modo, se rompería la coincidencia con el mandato directivos en función de si tienen atribuido un nivel 28 o un nivel 30. Estos electoral de los responsables políticos y prevalecería la profesionalidad, salvo que órganos directivos están encuadrados en alguna gerencia, y a sus titulares los el directivo o la directiva en cuestión no hubiera obtenido unos resultados satis- nombra la gerente municipal mediante libre designación.   factorios en la evaluación de su gestión (lo cual supone que se cuenta con un verdadero sistema de evaluación en función de los resultados que se aplica cada A la vista de la experiencia antecedente, se considera que la normalización uno o dos años, como regla general). normativa de la dirección pública profesional de Barcelona debe incluir una re- gulación precisa y directa de sus elementos institucionales esenciales en la CMB, En lo que se refiere al cese, existe en la actualidad un consenso bastante evitando, por tanto, una remisión plena a las normas orgánicas municipales. Para generalizado sobre que este es el elemento que condiciona la credibilidad del poder hacer compatible esa regulación legal directa con la autonomía organi- modelo de dirección pública profesional, ya que un cese libre desvirtúa el núcleo zativa municipal, se sugiere que la regulación legal directa sea desplazable por de la profesionalidad al reducirlo todo a la voluntad y confianza del órgano que medio de normas orgánicas municipales (aprobadas mediante la mayoría cua- hizo el nombramiento. En este sentido, en este informe se propone que la CMB lificada que con carácter general se exija para estas normas). La propuesta de establezca unas causas comunes de cese motivado tanto para el personal de regulación directa se articula a través de dos criterios: la necesidad de corregir alta dirección como para el personal directivo. Siguiendo la referencia del actual las incoherencias entre la situación real actual y la CMB, y la configuración de artículo 306. 5 del TRLMRLC, se sugiere que la primera causa de cese se refiera la dirección pública profesional en dos niveles diferenciados (personal de alta a “los resultados insatisfactorios de su gestión”. Se considera que la simple pér- dirección y personal directivo). Con base en estos dos criterios, los tres aspectos dida de confianza no debe ser una de las causas, pues se trataría de confianza clave para regular en la CMB serían el proceso de designación, la duración del política o personal, pero no profesional. También parece razonable como causa nombramiento y el cese. El sistema de evaluación puede estar muy brevemente de cese una reestructuración organizativa que conlleve la supresión del puesto tratado en la CMB, cuya regulación detallada corresponde a un reglamento orga- directivo. Otra posible causa podría vincularse a posibles infracciones muy graves nizativo municipal de desarrollo. relacionadas con el puesto directivo. Por último, otra causa lógica es la del cum- plimiento del plazo para el que fue nombrado el directivo o directiva (si, como se En lo que se refiere al proceso de designación, se propone un régimen común ha propuesto al tratar de la designación, se opta por ese modelo de DPP). para el personal de alta dirección y para el personal directivo, partiendo del actual sistema de libre designación de esta última clase de personal, pero introducien- Finalmente, y como una medida organizativa complementaria para el con- do alguna modificación: la propuesta del órgano de valoración debe ser de una junto del empleo público municipal, convendría plantearse el sentido y actividad terna de candidatos que sean idóneos para que la persona titular de la Alcaldía o del Centro Selección y Formación del personal del Ayuntamiento de Barcelona, de la Gerencia municipal pueda elegir. Así, se combina el criterio de objetividad que en su origen fue una iniciativa pionera y un símbolo de la modernización de profesional con el margen de elección de quien debe decidir el nombramiento, la Administración municipal. Desde hace años, el Centro Selección y Formación que podrá llevar a cabo cualquier modalidad de entrevista antes de llevar a cabo no opera como tal y sus funciones han sido redistribuidas en la estructura de la la designación discrecional de la persona que será titular del puesto de carácter Gerencia de Recursos Humanos y Organización. Se plantea, entonces, una po- directivo. sible modificación del artículo 55 de la CMB: para suprimir el Centro Selección y Formación y adaptarlo a la nueva realidad o para plantearse un nuevo modelo en Como elemento esencial para el ejercicio de las funciones directivas se propo- la línea de lo que apuntan las actuales necesidades de la selección y formación ne establecer un memorando de objetivos del directivo público, expresados como para atraer y retener talento y fomentar su desarrollo, tal y como señalan las últi- resultados, que se haría público en la convocatoria de proceso de designación mas tendencias en derecho comparado o en el ámbito autonómico. y se concretaría en cada anualidad. Este memorándum de objetivos en realidad MESA 2. ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. 152 FRANCISCO VELASCO CABALLERO ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS 153 VI. Administración compartida para la gestión cívica de bienes d) Regulación de los requisitos que debería tener la ciudadanía activa en comunes cuanto que sujetos a los que se atribuye el cuidado, la regeneración y la ges- tión compartida de los bienes comunes. La denominada Administración compartida representa un nuevo modelo de relación entre las administraciones públicas y la ciudadanía en la que esta última e) Reconocimiento de los grupos sin personalidad jurídica como sujetos que asume una participación no solamente en la toma de decisiones, sino también en pueden desempeñar esta gestión cívica. Esto se realizaría en función de la la gestión de bienes y servicios de interés para la colectividad. Se rompe, así, el remisión a la ley que hace el artículo 3.c) de la LPAC. tradicional reparto de papeles en que la Administración se encarga de la gestión de los bienes públicos y la ciudadanía de los bienes particulares. Se trataría, des- f) Regulación de cómo la ciudadanía podría formular propuestas de colabora- de la perspectiva politológica, de una forma de gobernanza colaborativa. ción para llevar a cabo la gestión cívica de los bienes comunes. En la actualidad, de forma pionera en el Estado español, el artículo 34 de la g) Regulación del contenido mínimo que deberían tener los pactos de colabo- CMB prevé lo siguiente: ración entre la Administración y la ciudadanía, como podría ser: objetivos; du- ración; modalidad de formas de actuación, el papel y sus respectivos compro- [...] las entidades, organizaciones y asociaciones ciudadanas sin ánimo de lucro pue- misos; los instrumentos para garantizar el disfrute colectivo; la definición de den ejercer competencias municipales o participar en nombre del Ayuntamiento, en la los instrumentos de dirección y coordinación; las modalidades de valoración gestión de servicios o equipamiento cuya titularidad corresponde a otras administra- del pacto; la puesta a disposición de personal del Ayuntamiento; las causas de ciones públicas. La gestión cívica de competencias municipales se puede utilizar para exclusión de ciudadanos y ciudadanas por la inobservancia de la regulación las actividades y servicios susceptibles de gestión indirecta, tiene siempre carácter del bien común, y las consecuencias de los posibles daños. voluntario y no lucrativo y se adjudica mediante concurso público cuando haya varias entidades u organizaciones con características idénticas o similares”. La regulación h) Establecer obligaciones de transparencia y control de los pactos de cola- existente supone una legitimación de la gestión cívica, así como sus principales ca- boración. racterísticas: carácter voluntario y no lucrativo, adjudicación habitual por concurso público, por actividades y servicios susceptibles de gestión indirecta. i) Clarificar cuando procede la adjudicación por concurso público, por existir “varias entidades u organizaciones con características idénticas o similares”. En el proceso de actualización del régimen jurídico especial de Barcelona se propone dar una mayor cobertura normativa a la gestión cívica y dotar de más j) Establecer una serie de criterios para las atribuciones de ventajas econó- precisión a su régimen jurídico. Este desarrollo normativo podría contemplar to- micas y otras formas de ayudas en el marco de los pactos de colaboración. dos o algunos de los siguientes aspectos: k) Regulación del régimen de responsabilidad en la gestión cívica, mediante a) Reconocimiento explícito de un derecho de los ciudadanos y ciudadanas a la distribución de la responsabilidad entre la Administración y la ciudadanía contribuir en la gestión de los bienes comunes, en su caso, como una posible activa. manifestación o concreción del llamado derecho a la ciudad. En principio, la posible regulación de la gestión cívica de bienes comunes b) Introducción de un deber municipal de identificar y publicar periódicamente no precisa de ninguna modificación de la legislación estatal. Solo en el caso de los bienes que son susceptibles de gestión cívica a través de un catálogo de que se pretendiera reconocer legitimación en vía contencioso-administrativa a bienes inmuebles de uso y gestión comunitaria. La inclusión de un bien en este los grupos cívicos sin personalidad jurídica sería necesaria una modificación del catálogo debería comportar su carácter inalienable y la priorización de la gestión artículo 19 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción con- cívica sobre otras formas de gestión ejercidas por entidades con ánimo de lucro. tencioso-administrativa (LJCA), que correspondería al Estado conforme al artí- culo 149.1.6 de la CE. Sentado esto, el posible desarrollo normativo del actual c) Enunciado de los principios que deben regir la gestión cívica de los bie- artículo 34 de la CMB habría de distribuirse entre la propia CMB y las ordenanzas nes comunes: continuidad, sostenibilidad económica, confianza, publicidad o reglamentos municipales. Una densa regulación en la CMB comporta el riesgo y transparencia, responsabilidad, inclusión y apertura, igualdad y prohibición de petrificación, dados los múltiples acuerdos políticos que requiere la modifi- de discriminación, proporcionalidad, adecuación y diferenciación, informali- cación de la Carta. Por ello, se propone que la CMB incluya solo algunos de los dad, autonomía cívica, proximidad y territorialidad. aspectos jurídicos centrales de la regulación, los que garantizan la posibilidad real MESA 2. ÓRGANOS DE GOBIERNO. POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN. DISTRITOS. 154 FRANCISCO VELASCO CABALLERO ORGANIZACIÓN MUNICIPAL. FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS 155 del acceso de los ciudadanos y ciudadanas a la gestión cívica y los que dotan normativos (por ejemplo, parece oportuno introducir expresamente la categoría de seguridad jurídica a esta forma de gestión. Ello podría incluir, por ejemplo, “entidad pública empresarial municipal”, que, como hemos dicho, es además la además de los principios generales de la gestión cívica, el deber municipal de denominación que distingue a algunas de las entidades existentes en el Ayun- identificar y publicar periódicamente los bienes que son susceptibles de esta tamiento de Barcelona). En cambio, no parece necesario recoger explícitamente forma de gestión, el régimen jurídico de los pactos de colaboración o el régimen en la CMB el criterio decisional de sostenibilidad y eficiencia para la elección de de responsabilidad patrimonial por daños. El resto de la regulación, siguiendo las formas de gestión directa, pues es principio normativo ya recogido inmedia- la experiencia italiana de los reglamentos municipales de amministrazione con- tamente en el artículo 85. 2. A) de la LBRL (según la redacción dada por la Ley divisa (administración compartida), podría contenerse en ordenanzas o normas 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Adminis- organizativas municipales. tración local [LRSAL]) y es conocida la jurisprudencia constitucional contraria a que las leyes autonómicas de desarrollo reproduzcan lo ya regulado en las leyes básicas estatales. En cambio, y por simples razones de certeza jurídica, convie- VII. Sector público municipal ne sustituir el actual artículo 48 de la CMB por una remisión más precisa a la legislación de contratos del Estado, como lo establece la LBRL desde el 2013 En la actualidad, el Ayuntamiento de Barcelona dispone de un amplio y sig- (art. 85.2.B) y el TRLMRLC desde el 2015 (art. 249.5), señalando las distintas nificativo sector público institucional. Dada la especialidad de su regulación, que formas de gestión de servicios públicos. gravita sobre la CMB (1998) y la LREMB (2006), el régimen jurídico de las enti- dades que lo integran, está anclado singularmente en los artículos 45 y siguientes Entre las posibles reformas del sector público municipal se incluye un mayor de la CMB (1998). Este bloque de normas enmarca hoy el funcionamiento de protagonismo expreso de la Comisión de Gobierno en todo lo referente a la ges- ocho (8) organismos autónomos, cinco (5) entidades públicas empresariales y tión de los servicios municipales mediante entidades personificadas. A ello se ha trece (13) sociedadesa mercantiles. De estas últimas, que son todas sociedades hecho referencia ya más arriba, al tratar de las competencias de la Comisión de anónimas, seis (6) son sociedades unipersonales, cuyo socio único es el Ayunta- Gobierno (ut supra, § 24), y no se va a insistir más ahora. miento de Barcelona (Barcelona, Ciclo del Agua, SA [BCASA]; Información y Co- municación de Barcelona, SA SPM; Barcelona Activa, SAU, SPM; Barcelona de También, una posible modificación de la CMB debería incorporar las con- Infraestructuras Municipales, SA [BIMSA]; Fomento de Ciudad, SA [FOCISA], y clusiones de la INSTRUCCIÓN relativa a la descentralización funcional y a los Barcelona de Servicios Municipales, SA [BSM]). Dos (2) (Parque de Atracciones medios propios del Ayuntamiento de Barcelona, de 30 de julio de 2018, a fin Tibidabo, SA [PATSA] y Cementerios de Barcelona, SA [CBSA]) son igualmente de discernir en la constitución de las distintas entidades instrumentales cuándo sociedades unipersonales, pero su socio único es una de las unipersonales an- la misma es la manifestación de la descentralización funcional del Ayuntamien- tes citadas (BSM). Una (1) (Tratamiento y Selección de Residuos, SA [TERSA]), to de Barcelona configurada mediante la determinación de la forma de gestión con sus dos (2) filiales unipersonales (Selectivas Metropolitanas, SA [SEMESA]) y directa y materializado su contenido en el objeto de la correspondiente entidad, Soluciones Integrales de Residuos, SA [SIRESA]), es una sociedad pluripersonal o cuándo esas entidades son meros medios propios del poder adjudicador (del pública, cuyos socios son el Ayuntamiento de Barcelona (mayoritario) y el Área Ayuntamiento o de alguna de sus entidades), de conformidad con el artículo 32 Metropolitana de Barcelona (AMB). Y, finalmente, dos (2) más son sociedades de la LCSP y, por consiguiente, articulando su relación con el poder adjudicador públicas pero pluripersonales (Mercabarna y Barcelona Regional), integradas por correspondiente mediante encargos de gestión. distintas entidades públicas con participación mayoritaria municipal, directa o indirecta. Finalmente, la CMB debería habilitar a las distintas entidades instrumentales del Ayuntamiento de Barcelona para que cada una de ellas establezca en sus El anclaje en los artículos 45 y siguientes de la CMB del sector público institu- respectivos estatutos la posibilidad de celebrar las sesiones de sus órganos cole- cional del Ayuntamiento de Barcelona permite observar que su redacción todavía giados de forma telemática (consejos rectores, consejos de administración, patro- vigente, y a pesar del carácter innovador que tuvo en su día, es tributaria de natos de las fundaciones, en su caso, etcétera), a fin de evitar la provisionalidad algunas disposiciones del régimen jurídico originario de la Administración general temporal con la que hoy se regula este extremo en el Real decreto ley 34/2020, del Estado (Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la de 17 de noviembre, de medidas urgentes de apoyo a la solvencia empresarial y Administración general del Estado [LOFAGE]) y, sobre todo, de los respectivos al sector energético, y en materia tributaria. textos originarios de la LBRL de 1985 y del TRLMRLC de 1987. Las reformas experimentadas por estas leyes originarias hacen necesarios algunos cambios en la CMB. De entrada, por lo menos, en la terminología, para evitar equívocos MESA 3 EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES: ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Y SU EJERCICIO POR EL AYUNTAMIENTO. LOS CONSORCIOS LEGALES. ANÁLISIS DE DETERMINADOS ÁMBITOS COMPETENCIALES Elisenda Malaret Garcia1 Catedrática de Derecho Administrativo. Universidad de Barcelona SUMARIO I. Introducción: Barcelona capital, gran ciudad, ciudad global. La concreción de la diferencia. II. Singularidades competenciales. 1. Reforzar la cláusula de competencia general: identificar su contenido y alcance. 2. Consorcios legales. 3. Las referencias a las competencias singulares de Barcelona en la legislación sectorial: una constatación de un modelo abierto de atribución singular de com- petencias. III. Identificación de necesidades en clave competencial. 1. Cober- tura de la reserva de ley. 2. Creación de un marco de rango legal para el ejercicio de determinadas competencias. 3. Delimitación de las competencias atribuidas a los consorcios legales. 4. Articulación de la colaboración con otras administra- ciones públicas. 5. Desfase del marco normativo. IV. Propuesta de actualización competencial. 1. Planteamiento. 2. Competencias ejercidas por los consorcios legales. 3. Espacio público. 4. Urbanismo. 5. Vivienda. 6. Infraestructuras y ser- vicios generales. 7. Cultura. 8. Seguridad. 9. Prevención, emergencias, extinción de incendios y salvamento. 1. Con la colaboración de Silvia Díez Sastre. MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 159 I. Introducción: Barcelona capital, gran ciudad, ciudad global. La concreción de la diferencia En la era del retorno de las ciudades, cuando las ciudades europeas se rein- ventan constantemente para desarrollar estrategias colectivas que les permitan afrontar los retos que la globalización de los intercambios y la crisis climática plantean,1 Barcelona capital, gran ciudad, ciudad global se posiciona en esta constelación. Y este posicionamiento requiere actualizar el diseño institucional y, sobre todo, modernizar y adaptar el marco legal competencial a los desafíos que las grandes ciudades deben afrontar, pues precisamente su carácter las some- te a presiones contradictorias que requieren disponer de capacidades legales y organizativas para diseñar y aplicar políticas públicas consistentes y robustas. Si el principio de diferenciación enunciado en el artículo 88 del Estatuto de autono- mía de Cataluña (EAC), del 2006, tiene una aplicación certera es en este ámbito concreto, la ciudad de Barcelona, que sin ninguna duda presenta especificidad y singularidad en Cataluña. Esta caracterización que pocos discuten y que, en cuanto a su carácter de capital, se encuentra expresamente reflejada en el derecho positivo,2 suscita, sin embargo, mayor controversia cuando de su significación práctica o jurídica se trata.3 Aunque, en la actualidad, la proyección de la capitalidad, de la cen- tralidad en el eje de ciudades se proyecta en cuanto que sede de instituciones culturales, equipamientos y servicios públicos —museos, teatros, auditorios, or- questas, etc.— con vocación o proyección supramunicipal, como así lo reconoce el convenio celebrado entre el Ministerio de Cultura y el Ayuntamiento de Barce- lona.4 En la misma dirección debe también destacarse que para financiar estos equipamientos y servicios públicos culturales que tienen una proyección más allá de la “localidad” se ha recurrido a la fórmula organizativa del consorcio para concertar la financiación y gestión mancomunada entre distintas administracio- nes de diferentes niveles. Convenios y consorcios como instrumentos necesarios para garantizar la sostenibilidad financiera y la continuidad de la cultura cuando tienen vocación supramunicipal, una proyección que entronca con el carácter de gran ciudad, especialmente si consideramos que esta no es una calificación me- ramente cuantitativa, sino que expresa también unos cometidos, unas funciones 1. P. Le Galès (2011) (2.ª ed.). Le retour des villes européennes. Sociétés urbaines, mondialisa- tion, gouvernement et gouvernance. París: Presses des Sciences Po. 2. Barcelona, capital de Cataluña, v. el inicio del preámbulo de la Ley 22/1998, de 30 de diciem- bre, de la carta municipal de Barcelona (CMB); el primer párrafo se reproduce literalmente en el preámbulo de la Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el régimen especial del municipio de Barcelona (LREMB). 3. Puesto que la idea de capitalidad solo parece identificar la sede de las instituciones de autogo- bierno, como establece el artículo 10 del Estatuto de autonomía de Cataluña (LO 6/2006). 4. Real decreto 969/2021, de 8 de noviembre, por el que se regula la concesión directa de sub- venciones a diversas entidades para la capitalidad cultural y científica de Barcelona. MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 160 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 161 de carácter económico, así como una determinada estructura social. Las grandes puesto que las competencias constituyen el núcleo del poder público, expresan aglomeraciones compiten para atraer inversiones y actividad económica de va- la capacidad de intervención de una instancia administrativa. La posición de las lor añadido, lo que, inversamente, también significa que comparten un tipo de grandes ciudades en el entramado social y económico requiere adoptar medidas problemas —espacio urbano, vivienda, transporte, medioambiente, seguridad—. de orden institucional que permitan una respuesta adecuada de la política y el derecho a la nueva realidad. Paralelamente, siguiendo una tradición arraigada al derecho administrativo español, y, también, una tendencia presente en muchos ordenamientos jurídicos En el pasado, la especificidad fue reconocida mediante la adopción de un de nuestro entorno, el carácter de gran ciudad —o, de manera más sencilla, el régimen singular, y, actualmente, en el marco democrático de la Constitución número de habitantes— ha sido un criterio aplicado en la atribución de las com- española (CE) y del EAC también los legisladores del sistema plurilegislativo han petencias y en la configuración de algunas especialidades organizativas. Esto es, reconocido la necesidad de un marco jurídico específico, en un primer momen- a mayor población, mayor abanico de competencias y mayor complejidad organi- to en la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la carta municipal de Barcelona zativa. El tamaño genera sinergias, pero también una comunidad de problemáti- (CMB), de 1988, y, posteriormente, en la Ley de régimen especial de Barcelona cas que deben abordarse atendiendo a las distintas perspectivas —organizativas, (LREMB), del 2006. El título de ambas leyes expresa bien la especificidad de la competenciales y de fiscalidad—, pues están estrechamente imbricadas. Luego ciudad. volveremos a ello. Estos rasgos y su durabilidad deben complementarse con otros aspectos tam- La identificación como ciudad global no ha encontrado todavía su reflejo en bién presentes y que difícilmente pueden minusvalorarse. La ciudad de Barcelo- el Derecho, más allá de la referencia breve a su proyección “al mundo [de] su na aúna tradición, capacidad de gestión e innovación. capacidad de iniciativa”.5 Pero con este concepto pretendemos ir más allá de la pincelada plasmada en los preámbulos, pues su éxito deriva de que expresa En el pasado lo mostró creando servicios públicos modernos de los que son las transformaciones económicas del último cuarto de siglo que han alterado la un magnífico ejemplo los grupos escolares, los centros de educación musical o de relación entre las ciudades y la economía mundial y de que estos cambios han educación especial al aire libre —construidos partiendo de los principios inspira- producido una compleja dualidad, una organización de la actividad económica dos en los movimientos de renovación pedagógica de principios de siglo XX—, li- espacialmente dispersa, pero globalmente integrada, y en la que las grandes ciu- gados a la Escuela moderna de Ferrer i Guàrdia, la Institución Libre de Enseñanza dades han adquirido un papel estratégico, pues en ellas se concentran los servi- o la escuela Montessori,7 y con una orientación higienista que también alimentó la cios avanzados a la producción, en la medida en que este cambio en el papel de creación de otros servicios públicos como el Laboratorio Microbiológico Municipal algunas grandes ciudades es uno de los vectores de la transformación del orden de Barcelona (creado en 1887 y que recibió un fuerte impulso de la mano de Ra- social y económico urbano, pues ha contribuido también a la polarización social, món Turró en 1902)8, o el Hospital Municipal de Infecciosos (1914, antecedente a la aparición de nuevos estilos de vida y muy singularmente a la precarización inmediato del actual Hospital del Mar). La creación de estos equipamientos no del trabajo. No podemos desconocer que, si bien el fenómeno de urbanización es una anécdota, sino que su relevancia deriva de que expresan una apuesta se ha desacelerado en los países de ingresos más altos, las ciudades continúan decidida por la incorporación de las nuevas corrientes reformadoras y científicas creciendo, y si se quiere abordar razonablemente los desafíos actuales se debe que se expandían en las otras grandes ciudades europeas de la época. No se tra- adoptar un enfoque de desarrollo inclusivo, sostenible y seguro.6 Todo este con- taba de construir edificios, la creación de estos servicios públicos —de carácter junto de factores requiere dotar a estas ciudades del haz de competencias ade- no industrial— tuvo su corolario en la búsqueda y captación de los especialistas cuadas al desarrollo de los cometidos que el nuevo entorno urbano y la nueva adecuados, en la dotación de profesionales acreditados —tanto maestros como funcionalidad de la gran ciudad requieren. médicos—. Si son pertinentes estos ejemplos es porque muestran las potencia- lidades que supone una determinada visión de las competencias municipales, En efecto, debemos plantearnos si estos enunciados que sintetizan esta sin- más allá de la reglamentación y ordenación de las actividades privadas. Este es gularidad o especificidad de Barcelona en relación con otros municipios deben tener una traslación o toma en consideración desde la perspectiva competencial, 7. González-Agapito, J. “Educación infantil e industrialización en Cataluña”, Revista interuniversi- taria, n.º 10, “Historia de la Educación”, 1991, pp. 135-154. 8. Roca i Rosell, A. (1988). Història del laboratori municipal de Barcelona, de Ferran a Turró. 5. Que recogen los preámbulos de la CMB, y de la LREMB. Barcelona: Ayuntamiento de Barcelona, y Camarasa, J. M. (1996). “Josep Turró: un modernista al la- 6. World Cities Report 2022: Envisaging the future of cities, UNHABITAT (https://unhabitat.org/ boratori”, conferencia pronunciada ante el Pleno el 5 de febrero de 1996. Barcelona: Institut d’Estudis wcr/). Catalans, Sección de Ciencias Biológicas. MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 162 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 163 el período en que nacen y se desarrollan en las grandes ciudades europeas los como favorecer las iniciativas y diferentes capacidades locales. Esta perspectiva servicios públicos sanitarios y educativos. no puede reducirse a la vertiente organizativa,14 los problemas requieren de me- dios e instrumentos que se fundamentan en atribuciones y competencias, la base La creación de equipamientos, de establecimientos destinados a la realización legal que requiere toda administración para disponer de capacidad de decidir y de actividades relevantes (y muy heterogéneas) para la satisfacción de las nece- de hacer. Las competencias son un haz de facultades que, ciertamente, requie- sidades sociales, para el cumplimiento del interés general se llevó a cabo sobre ren de medios personales y de capacidad de gestión para elaborar e implementar la base de competencias atribuidas con poca precisión pero que las instancias políticas públicas, pero sin la base jurídica que la competencia supone no hay del Gobierno local supieron dotar de contenido, así como también desarrollaron medidas posibles. capacidades administrativas y de diálogo con otros niveles de gobierno y admi- nistración para ampliar el perímetro de las actividades y sobre todo para dotarlas Esta perspectiva debe favorecer, por un lado, a las grandes ciudades y, por de recursos humanos adecuados. La capacidad de seleccionar docentes (y de el otro, podemos añadir, a los territorios despoblados, pues, como es sabido, es remunerarlos adecuadamente), así como de formarlos, es muy ilustrativa al res- en este entorno urbano en el que los poderes públicos deben actuar en tanto pecto.9 en cuanto es donde se dirimen en la actualidad los retos fundamentales para garantizar un desarrollo sostenible —tanto en su vertiente social como en la am- En un período ya más cercano, a partir de la transición democrática y de biental—. Se trata de afianzar una perspectiva que no es ajena a nuestro dere- la constitución del primer gobierno elegido, la capacidad administrativa del cho administrativo, pues siempre ha diferenciado los niveles de competencias Ayuntamiento se ha desarrollado innovando tanto en la vertiente institucional locales en función del número de habitantes (art. 26 LBRL) y ha reconocido, como en la gerencial. Los elementos de lo que se ha convenido en denominar si bien de manera limitada, la existencia de “regímenes especiales” (arts. 39 y “modelo Barcelona” se abordan en otro capítulo, y nos remitimos a las consi- ss. LBRL). deraciones allí efectuadas,10 no sin enfatizar lo que ha supuesto la centralidad del reforzamiento y modernización de la capacidad administrativa del Ayunta- En esta dirección debe interpretarse la disposición adicional quinta de la Ley miento, un impulso sin el que no pueden desarrollarse de manera eficiente los 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Adminis- servicios prestados. tración local (LRSAL), del 2013, que contempla específicamente los regímenes especiales de Madrid y Barcelona y establece que “las disposiciones de esta Ley En la actualidad, y en contraste con el uniformismo de tiempos pasados,11 la son de aplicación a los municipios de Madrid y Barcelona, sin perjuicio de las complejidad de los territorios, la diversidad de densidades y morfologías, la toma particularidades de su legislación específica y con estricta sujeción a los princi- en consideración de las distintas realidades se sitúa en el centro de los procesos pios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”. Vemos, pues, que de reforma institucional y administrativa. Vemos como la progresiva afirmación la aplicación de lo previsto con carácter general es de aplicación solo en la me- de la necesidad de diferenciar cuando de reformas territoriales se trata aparece dida en que no sea contrario a lo previsto en la legislación específica; esto es, la incluso en entornos que podrían parecer apegados a un igualitarismo homoge- legislación especial prevalece sobre la de carácter general. Si bien, en la medida neizador como es el caso de Francia.12 Adaptar el derecho, las instituciones a las en que la finalidad de la LRSAL en limitar el ejercicio de las competencias que características particulares, de orden económico, social, geográfico o topográfico el “legislador de las materias” pueda otorgar a las entidades locales y que, muy requiere desplegar reformas con una clara orientación o vocación diferenciado- especialmente, puedan condicionar el ejercicio de las competencias a las exigen- ra.13 Reconocer la diversidad territorial permite tener en cuenta la diferencia, así cias inherentes a la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, las reglas y procedimientos diseñados para la aplicación de estos dos principios se convierten en la clave de bóveda del ejercicio de las competencias. Cabe inferir 9. González-Agapito, J., op. cit. que la aplicación de la LRSAL condiciona el ejercicio de las competencias de 10. V. la ponencia de J. Magre que sintetiza las aportaciones de la Mesa 5, “Perspectivas de la ciudad de Barcelona, pero no elimina su especificidad en este aspecto tan futuro del régimen especial de Barcelona”. 11. Velasco, F. “Municipios urbanos versus municipios rurales: homogeneidad y diversidad en el relevante del régimen especial, por lo que tampoco cabe suponer que las ha régimen local”. Anuario de Derecho Municipal, n.º 13, 2019, pp. 21-53. 12. V. el Projet de loi constitutionnelle: « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace » (2018) (Proyecto de ley constitucional: por una democracia más representativa, responsa- 14. Como ocurrió con la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del ble y eficaz), que proponía garantizar mediante una reforma de la Constitución de 1958 la atribución gobierno local, por la que se introdujo el régimen de los municipios de gran población (título X de la diferenciada de competencias a las colectividades locales. Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL), o con el régimen de los 13. V. Auby, J. B.; Renaudie, O. (dirs.) (2016). Réforme territoriale et différenciation(s). París: municipios “pequeños” diseñado en el artículo 29 de la LBRL, y habilitado para el legislador de las Berger-Levrault. comunidades autónomas para otro tipo de municipios (art. 30 LBRL). MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 164 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 165 modificado o reducido, ni ha alterado su alcance. Solo cabe entender que pueda El régimen especial de Barcelona tiene carácter bifronte: un tramo autonómi- condicionar o modular su ejercicio cuando esté en juego la estabilidad presu- co, cubierto por la CMB; y un tramo estatal, desarrollado por la LREMB. La Carta puestaria o la sostenibilidad financiera. regula el régimen especial de la ciudad, especificando su estructura orgánica, organizativa y competencial, en desarrollo del ámbito competencial autonómico En este contexto es pertinente examinar el significado y alcance del régimen reconocido por la Constitución y previsto en el EAC. Por lo que se refiere a las especial en su vertiente “competencias”, de la que es objeto este documento. competencias atribuidas a Barcelona, el artículo 50 de la CMB dispone que el municipio de Barcelona tiene las competencias atribuidas por la Carta, las que le En la actualidad, parece que el número de habitantes es un dato necesario, atribuyen otras normas y aquellas que le deleguen otras administraciones. Este pero no suficiente para determinar la tipología, contenido y alcance de las com- cuadro competencial se ha visto superado en algunos casos por el paso del tiem- petencias propias de una gran ciudad, de una ciudad global. Se trata de ir más po, que ha conllevado la aparición de nuevas tecnologías, nuevos problemas y allá, de actualizar este criterio y tomar en consideración la diversidad, el tamaño nueva regulación, sin que se haya abordado una modificación de calado del texto y realidad de la ciudad para diseñar las atribuciones de competencias con pautas de la Carta. En este contexto, resulta necesario hacer un análisis de la situación contemporáneas. Ello requiere necesariamente introducir complejidad, tomando competencial de Barcelona en la actualidad con el fin de proponer un marco en consideración una realidad que va más allá del simple dato del número de ha- competencial que reconozca las especialidades de la ciudad y que concrete de la bitantes y la necesaria “metropolización”15, introduciendo más elementos y más mejor manera posible su ámbito de actuación. herramientas para actualizar los retos y desafíos de las grandes ciudades. Pues es en las grandes ciudades donde garantizar la cohesión social, recoser tejido El análisis hecho se centra, así, en el texto de la CMB. No se consideran urbano, promover el desarrollo sostenible, incorporarse en las redes de ciudades relevantes a los efectos de este informe aquellas previsiones contenidas en la globales para continuar afianzando la inclusión y la seguridad aparece como una legislación sectorial, normalmente autonómica, en las que se hace referencia necesidad de interés general. No se trata ya de una simple opción. Actualizar, a la organización propia del Ayuntamiento de Barcelona para identificar cuáles modernizar, adaptar la capacidad legal y competencial de la ciudad de Barcelona son los órganos competentes en el ejercicio de determinadas atribuciones —por al nuevo entorno institucional, económico y social es una tarea propia de los Go- ejemplo: art. 19 y DA 16.ª del Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el biernos democráticos, responsables y eficientes. que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo—, y que en algunos casos pueden requerir una reformulación. Tampoco se analiza la articulación de Para finalizar este orden de consideraciones iniciales debe tenerse en cuenta las competencias del Ayuntamiento de Barcelona con el Área Metropolitana de un último aspecto, la fábrica de la ley. ¿Cómo se producen los procesos de refor- Barcelona (AMB) con carácter general, sin perjuicio de las referencias puntuales mas legislativas? Cabe preguntarse si las grandes ciudades con sus demandas, a esta cuestión, como, por ejemplo, en el ámbito urbanístico. sus necesidades relevantes desde la perspectiva del interés general, son o, en su caso, deben ser, actores clave de todo proceso de reformas. Es difícil imaginar un El informe se estructura en torno a tres aspectos que se han considerado contexto en el que los Gobiernos no fueran receptivos a las demandas de unas fundamentales en el análisis realizado en las tres submesas de trabajo: en pri- instancias que abordan desde la primera fila las necesidades sociales, económi- mer lugar, se analizan las singularidades competenciales de Barcelona (II), que cas, ambientales o culturales. pivotan fundamentalmente en torno a la oportunidad de reconocer una cláusula general de competencias y a la atribución competencial realizada directamente Para abordar estos desafíos de sociedad, de ciudad, de acuerdo con la or- a través de la original fórmula de los consorcios legales. En segundo lugar, se ganización del proyecto en el que se inserta esta contribución, y atendiendo a identifican algunas necesidades en clave competencial vinculadas a los cambios las especificidades que plantea la temática “competencial”, hemos procedido a que se han producido en los últimos 25 años desde la aprobación de la CMB revisar el actual modelo legal de atribución de competencias a la ciudad de Bar- (III). Esas necesidades se centran en cuestiones como la necesidad de cubrir celona, identificando problemas en cuanto a su definición y alcance para luego la reserva de ley, la conveniencia de crear un marco de rango legal en algu- poder definir mejor las carencias que dificultan la adopción de políticas públicas nos ámbitos, la necesidad de delimitar la atribución competencial realizada a los eficaces y eficientes. consorcios legales, la articulación de la colaboración con otras administraciones públicas y la oportunidad de resolver algunos desfases que se han producido con el marco normativo vigente en determinadas materias. En último lugar, se hacen propuestas concretas de actualización de las competencias del Ayuntamiento de 15. Auby, J. B. (2019). “El papel de la ciudad como nuevo sujeto político-institucional”. Anuario Barcelona en una selección de ámbitos competenciales que se han considerado del Gobierno Local, n.º 1, 2019, pp. 189-202. especialmente relevantes (IV). MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 166 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 167 II. Singularidades competenciales según la cual, “el ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos”. II.1. Reforzar la cláusula de competencia general: identificar con rigor su contenido y alcance Sin embargo, a pesar de su plasmación expresa en el derecho positivo, su rai- gambre en el derecho europeo, esta disposición ha tenido una escasa relevancia La legislación específica que diseña el régimen jurídico de la ciudad de Bar- hasta la fecha; no ha operado como una norma para resolver controversias y no celona, a diferencia del régimen general, establece de manera expresa una regla ha sido especialmente referenciada ni por la doctrina ni tampoco por la jurispru- cuyo contenido literal se corresponde con la caracterización que encontramos dencia. Debemos interrogarnos sobre esta peculiaridad para, en su caso, plan- en los distintos ordenamientos jurídicos de nuestro entorno europeo. En efec- tear la conveniencia de introducir de manera más rotunda o en otra ubicación la to, como ha señalado F. Velasco, el artículo 28 de la LBRL, en su formulación cláusula general de competencias, para que adquiera mayor visibilidad y pueda previa a la LRSAL contenía una “cláusula general” de competencia municipal, tener una proyección más protagónica. si bien solo para completar la actividad de otras administraciones públicas (STC 214/1989, FJ 12)16. Para ello puede ser útil identificar su significado y alcance en el derecho administrativo francés17. Esta perspectiva puede contribuir a recentrar su com- Por el contrario, el artículo 58.3 de la CMB (1998) y, muy singularmente, el prensión, a clarificar algunos aspectos sobre la significación de las competencias artículo 3 de la LREMB (2006), no tienen esta vocación. Especial interés reviste municipales, una atribución de poder que ha quedado ofuscada en la articula- el contenido del mencionado artículo  3, cuya rúbrica es “cláusula general de ción o reparto de tareas entre legislador básico y sectorial estatal y legislador de competencias”, pues su contenido es doble. Si bien en un primer momento re- desarrollo y sectorial autonómico. En este contexto de focalización del debate toma los mismos términos de las reglas que podemos encontrar en ordenamien- competencial en el papel del legislador se ha generado una cierta confusión entre tos de nuestro entorno —luego volveremos a ello con mayor detenimiento—, en la atribución de la competencia y su financiación, olvidando que pueden existir su segunda parte introduce una nueva competencia al indicar literalmente, “así competencias mal financiadas o no financiadas por los poderes que asignan los mismo, podrá llevar a cabo actividades y servicios complementarios a los desa- recursos a las entidades municipales. Financiación y competencias son cuestio- rrollados por la Administración estatal y autonómica”. Vemos, pues, que en este nes distintas, aunque estrechamente enlazadas. apartado sí que las competencias municipales tienen este carácter más limitado de completar las competencias ejercidas por otras administraciones públicas. La “cláusula de competencia general” —en propiedad—, pues lo general se refiere al ámbito de la competencia y no al carácter o ámbito de la cláusula, No obstante, si bien este último apartado tiene un significado similar o equiva- encuentra su fundamento en la concepción constitucional del municipio, carac- lente al que tenía el artículo 28 de la LBRL, vemos como previamente la formula- terizado por la autonomía y responsabilidad en la gestión de los intereses propios, ción enunciada en la primera parte del precepto es distinta: “El Ayuntamiento de en la proximidad. Pues esta ha sido la vocación histórica de los municipios, dar Barcelona podrá promover toda clase de actividades y prestar todos los servicios satisfacción, responder a las necesidades locales. Una vocación que la Consti- públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades de los ciudadanos que no tución ha sancionado también. No se trata de una habilitación generalizada e estén expresamente atribuidos a otras administraciones públicas”. Y cobra toda- incondicionada para intervenir en cualquier ámbito, sino que supone una atribu- vía mayor relevancia si atendemos a dos elementos significativos: i) se formula en ción para actuar cuando existe interés local, cuando las necesidades colectivas una ley de carácter estatal, dictada en ejercicio de la competencia legislativa so- requieren una intervención municipal. Cuando existe un interés público local, bre las bases fundadas en el artículo 149.18 de la CE; ii) el precepto anterior lleva aunque ningún texto particular hubiera atribuido la competencia específica en el por rúbrica “Garantía de la autonomía local”. Se evidencia la conexión existente área en cuestión, siempre y cuando no se invada el ámbito de atribuciones del entre la autonomía local y la cláusula general de competencias; la vocación de Estado o de otra colectividad, cabe la actuación municipal. este apoderamiento legal del legislador básico entronca con una visión en la que el fortalecimiento de las competencias municipales se entiende como condición Nótese que deben darse tres requisitos: i) interés público local, discrecio- necesaria para el fortalecimiento de los municipios, el nivel de proximidad por nalmente apreciable mediante deliberación del órgano electivo; ii) el interés excelencia. Va en la misma dirección que la Carta europea de autonomía local, público perseguido debe suponer la satisfacción de las necesidades de la po- 16. Velasco, F. “El nuevo régimen local general y su aplicación diferenciada en las distintas comu- 17. V. la aportación de F. Rodríguez Pontón, en La cláusula de competencia general en Francia: nidades autónomas”, RCDP, n.º 48, 2014, pp. 1-23. tortuoso recorrido y pesada digestión, de próxima publicación. MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 168 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 169 blación local; iii) ninguna disposición debe haber atribuido la competencia a supone la competencia cuando se trata de reglamentar la actividad privada que otra administración. cuando se trata de crear un servicio público que ninguna administración ha crea- do con carácter previo, o que, si se ha creado, la extensión no permite atender las Esta presentación, muy sintética, de las condiciones en las que opera la com- exigencias de vida en comunidad en un determinado entorno local —las necesi- petencia de alcance general (si bien limitado, en el sentido expresado) en el dades colectivas—. El hecho de que el legislador haya atribuido la competencia orden jurídico-administrativo francés, nos permite avanzar en la identificación, en un determinado sector a una administración no siempre se traduce en la crea- con el debido rigor y precisión, del alcance y significado que entendemos debería ción de servicios públicos, puede ocurrir que la actividad se agote en el ejercicio cumplir la norma de atribución de competencias equivalente en nuestro ordena- de funciones propias de la policía administrativa, una decisión que responde a miento jurídico y que constituye, precisamente, uno de los rasgos distintivos del consideraciones de oportunidad por considerarlo no necesario al entender que la Derecho especial de Barcelona. actividad privada es suficiente o, si se ha creado el servicio público, puede tener una dotación territorial o de cartera de servicios muy limitada para satisfacer Para interpretar correctamente el artículo 3 de la LREMB, del 2006, hay las necesidades sociales, económicas o culturales existentes en determinados que tomar en consideración dos cuestiones de carácter teórico que inciden di- y concretos entornos locales. Junto con estos elementos de teoría general, no rectamente en la determinación de su alcance y significado. Para identificar la puede tampoco desconocerse que en determinados campos la distribución de poca aplicabilidad de la regla de atribución de competencia general, esto es, la las competencias, cuando no se concibe como necesaria la intervención en la atribución de una competencia no circunscrita a un ámbito material o sectorial actividad privada, se formula de manera muy abierta, indeterminada e imprecisa. previamente predeterminado por el legislador, debemos recordar como algunas Precisamente en este carácter abierto de la tipología competencial “acogedora” construcciones preconstitucionales o posconstitucionales inciden directamente de la creación de servicios públicos, encuentra también su sentido la formulación en la caracterización del municipio y de sus cometidos o tareas. En este orden de la idea de “actividades complementarias” como ámbito propio del ejercicio de de consideraciones, dos construcciones dogmáticas se proyectan y delimitan el las competencias municipales no predeterminadas de manera estricta y precisa ámbito de formulación y ejecución de las políticas municipales. Estas dos elabo- por la ley. Un ejemplo ilustrativo en esta dirección emerge en el cruce de la sa- raciones operan sobre cómo se ha interpretado tradicionalmente el principio de nidad con los servicios sociales o de la educación con la enseñanza más allá del legalidad y, muy especialmente, sobre la apreciación del interés general por parte horario lectivo. Esta consideración favorece la creación de servicios públicos por de las instancias dotadas de legitimidad democrática. Como veremos en función parte de la administración más cercana, que es la que debe entenderse como de cómo se entienda el espacio reservado a la ley, no solo variará el ámbito de vinculada con la apreciación del interés general en cuestión. Por el contrario, pa- la reglamentación y ordenación de las actividades privadas, sino que también rece difícil que una administración de ámbito territorial mayor pueda entenderse condicionará el ámbito discrecional de apreciación del interés general local que competente para apreciar y satisfacer necesidades colectivas de carácter local. legitima la creación municipal de servicios públicos. La interpretación literal de la regla de atribución de la competencia dificulta su aplicación y funciona como una Además de estos aspectos sucintamente indicados con anterioridad en re- barrera de entrada a la actividad municipal al oscurecer o negar la libre aprecia- lación con el derecho francés, deben incorporarse dos aspectos de orden más ción de las necesidades locales; una apreciación que desde la cercanía y proximi- general que permiten modular el ámbito que despliega en nuestro ordenamiento dad adquiere toda su pertinencia. Por el contrario, una interpretación de carácter jurídico la cláusula de competencias general. En primer lugar, el alcance de la re- sistemático, que tome en consideración de manera realista que la apreciación de serva de ley y correlativamente el espacio del reglamento, así como la concepción la necesidad de satisfacer necesidades locales no provistas adecuadamente por del principio de legalidad —como vinculación negativa o positiva—. Cuanto me- otra instancia administrativa es necesariamente una consideración de oportuni- nos expansivo sea el espacio reservado al legislador, mayor podrá ser el ámbito dad, es obviamente discrecional, pues remite a consideraciones metajurídicas. Si de reglamentación municipal, y, como ha mostrado la jurisprudencia del Tribunal bien este carácter discrecional supone que entonces deberán activarse todos los Supremo, en el derecho local, no cabe entender el principio de legalidad como elementos que posibilitan un quehacer administrativo acorde con el derecho, con vinculación necesariamente positiva, lo que redunda de nuevo en una capacidad la legalidad —procedimiento debido y motivación adecuada—. mayor del municipio para adaptar la reglamentación y ordenación de las acti- vidades privadas al entorno concreto. A título de ejemplo, cabe recordar como La interpretación conjunta de los dos elementos —ámbito de la reserva de ley la concepción expansiva de la reserva de ley propia del ordenamiento alemán y de la creación de servicios públicos— cobra especial relevancia para interpre- permite entender que, a pesar del reconocimiento constitucional de la autono- tar cómo debe aplicarse la regla en virtud de la cual la competencia municipal mía municipal, el municipio alemán dispone en aquel orden jurídico de menos se activa si el legislador no ha atribuido la competencia expresamente a otra espacio de libre decisión que el del municipio francés que se desenvuelve en un administración. Pues, en efecto, no opera del mismo modo la base jurídica que entorno en el que la ley no tiene un cometido equivalente. MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 170 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 171 El segundo elemento de orden teórico general que debe incorporarse al razo- ca en aras de la satisfacción de necesidades colectivas. En la medida en que esta namiento para identificar adecuadamente el contenido y alcance de la cláusula competencia general se despliega en el entorno más próximo a la ciudadanía, de competencia general tiene que ver con una institución que en la teoría ge- permite precisamente responder de manera adecuada a las nuevas necesidades, neral del derecho administrativo francés ocupa una función esencial: el servicio diseñar cometidos específicos y apropiados para afrontar los nuevos desafíos in- público. En la medida en que la competencia general supone que el municipio novando mediante la creación de nuevos servicios públicos. ejerce su iniciativa —dentro del ámbito de la ley— cuando el legislador no ha atribuido la competencia a otra instancia, entra en juego el principio de subsidia- Esta competencia general funciona de manera condicionada, pero también riedad y correlativamente la facultad del municipio para apreciar el interés local abierta. Esto es, para poder ejercerla deben darse unos requisitos discrecional- consistente en la satisfacción de necesidades colectivas. No se trata de limitar mente apreciables por el Gobierno municipal —lo que obviamente no significa o condicionar la actividad privada —lo que sería propio de la policía—, sino de arbitrariedad—, pues la apreciación del interés general local supone la atribución crear servicios públicos, suministrar prestaciones, actuar en beneficio de los de un espacio de libre valoración, una apreciación que deberá justificarse y mo- ciudadanos. tivarse, y con la que, sobre todo, se deberá explicitar en qué medida existen las razones que requieren esta intervención pública. Una competencia circunscrita Si examinamos el ordenamiento jurídico español, veremos como la creación a la apreciación de la necesidad de su ejercicio y abierta, en la medida en que de servicios públicos, la ampliación de su perímetro siempre ha requerido de su contenido no viene predeterminado por el legislador. Ello significa, también, una base jurídica menos densa que el ejercicio de potestades administrativas de introducir elementos de flexibilidad y apertura para evitar la petrificación que las intervención sobre la actividad privada; la densidad de la reserva de ley disminu- atribuciones de competencias formalmente concretas pueden suponer. ye sustancialmente. Tanto es así que tradicionalmente se entiende que solo es precisa la base jurídica que supone la atribución material de la “competencia”, La correcta interpretación de la cláusula de competencia general requiere y por ello una competencia con un contenido general, abierto, encuentra dificul- entender que la Administración no se limita a ejecutar la ley, lo que en principio tades de interpretación en la teoría administrativa más tradicional. Para acotar o no debería generar dificultades si se atiende al carácter electivo de los órganos delimitar el contenido y alcance de esta “competencia” debe tomarse en conside- de gobierno local que responden en su configuración al principio democrático. ración el supuesto habilitante, esto es, la triada configurada por el interés público Correlativamente, ello exige identificar la discrecionalidad como la expresión de local, la existencia de necesidades ciudadanas no satisfechas y la inexistencia de la libre determinación de las responsabilidades municipales en el ámbito de la una competencia expresamente asignada a otra instancia administrativa. Los dos ley. La ley delimita, la ley marca el espacio de intervención, pero el Gobierno mu- primeros elementos requieren una valoración de carácter “político”, lo que cons- nicipal puede apreciar con autonomía y bajo su responsabilidad el interés local. tituye el núcleo esencial de la discrecionalidad (que no significa arbitrariedad). Por ello, no debe extrañar que la cláusula de competencia general, difuminada Y junto con estos elementos típicos o tradicionales, en el derecho administrativo en la legislación local general, adquiera un rol relevante en la legislación especial, español, en la actualidad, como consecuencia de la LRSAL, deberá también exa- cuando de grandes ciudades, de municipios con capacidad de iniciativa y de minarse si se dan los requerimientos propios de la estabilidad presupuestaria y la gestión se trata, como sucede con la ciudad de Barcelona. estabilidad financiera, lo que requerirá un análisis riguroso y consistente tradu- cido en los correspondientes informes. Así, si se ha respetado el procedimiento II.2. Consorcios legales debido, si se han adoptado los informes pertinentes y se ha justificado adecua- damente la necesidad colectiva que se pretende satisfacer, se darán todos los re- La creación de los consorcios legales en la CMB fue la solución que se arbitró quisitos para el ejercicio respetuoso con el derecho de la competencia municipal. consensuadamente por la Generalitat de Catalunya y el Ayuntamiento de Bar- celona para poner fin a la falta de acuerdo político en relación con el contenido En definitiva, la atribución de una competencia general, que se contrapone competencial del régimen municipal especial en algunos sectores de actividad a las competencias sectoriales, despliega toda su eficacia en aquellos ámbitos concurrente entre ambas administraciones, en concreto, la vivienda (Consorcio o sectores en los que el municipio interviene porque aprecia un interés público de la Vivienda de Barcelona [CVB]), los servicios sociales (Consorcio de Servi- acotado —de carácter local— y su acción sirve para satisfacer una necesidad cios Sociales de Barcelona [CSSB]), la educación (Consorcio de Educación de colectiva o de interés general. Por ello, no debe sorprender que la cláusula opere Barcelona [CEB]) y la sanidad (Consorcio Sanitario de Barcelona [CSB])18. Los en aquellos ámbitos más tradicionales pero en los que es necesaria la actuación pública local para proveer bienestar, quizás de manera complementaria, y en otros como la cultura, la educación no reglada, el ocio de calidad o el deporte, en 18. V. la aportación de R. Gracia Retortillo, “Los consorcios legales de la Carta municipal de Bar- los que la proximidad, de nuevo, opera como habilitador de la intervención públi- celona: origen y principales debates doctrinales”, de próxima publicación. MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 172 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 173 consorcios legales se sitúan, así, en la médula de los servicios a las personas que a incorporar la solución consorcial a la CMB. Se trata de la Agencia de Salud conforman los pilares del estado de bienestar en la ciudad de Barcelona. Pública de Barcelona (ASPB). Esta solución, caracterizada como innovadora y original, no sirvió para desblo- Una de las razones que impulsaron el consenso político fue la fijación en la ley quear solo el problema competencial, sino también, en buena medida, el conjun- de una cierta correlación entre la titularidad de las competencias que consorciar y to del anteproyecto de texto articulado de la CMB, que el Pleno municipal acabó la posición de dominio en el gobierno del consorcio. De esta manera, con carácter aprobando en sesión extraordinaria del 16 de julio de 1997 y que daría inicio a la general, allí donde las competencias son autonómicas se garantiza el control de tramitación y aprobación de las dos leyes que hoy configuran el régimen especial la Generalitat en los órganos de gobierno (servicios sociales, educación, vivienda del municipio de Barcelona (la CMB, en el tramo autonómico, y la LREMB, en el y sanidad, donde la Generalitat cuenta con una mayoría de tres quintos), y a la tramo estatal). inversa, cuando se ejercen competencias municipales el control corresponde al Ayuntamiento (salud pública, donde es el Ayuntamiento quien tiene la citada Hasta llegar al consenso referido fueron diversas las propuestas desechadas mayoría de tres quintos). Otro motivo importante de acuerdo político fue el des- y largo el tiempo transcurrido. Y ello a pesar de que existió desde el inicio una plazamiento a un segundo plano de la cuestión metropolitana. voluntad de dejar al margen las diferencias ideológicas entre los distintos partidos gobernantes de ambas administraciones y de que el diagnóstico era compartido: En el análisis que se ha hecho tras la creación de los consorcios legales se la coincidencia de ámbitos competenciales generaba disfunciones en la actuación destaca que la regulación competencial de la CMB tiene por objetivo el incre- de ambas administraciones en el territorio del municipio de Barcelona, dando lu- mento del poder local en determinados sectores de actividad concurrente con gar a la existencia de dos redes paralelas de servicios de atención a las personas, las competencias autonómicas. Esta finalidad se fundamenta en los principios sin que hubiese una planificación o coordinación común y con graves déficits de de subsidiariedad y de proximidad, llegándose a afirmar incluso que tiene una financiación para el ente municipal. En este punto, cabe destacar la importante función descentralizadora de determinadas competencias de la Generalitat, sin red de centros educativos, hospitales y centros de atención social de titularidad que la Administración autonómica se desentienda de ellas. En particular, la so- municipal, que respondían a una arraigada vocación social de la ciudad de Bar- lución consorcial tendría también su fundamento en una concreta concepción celona, cuyos orígenes se remontan, principalmente, a los inicios del siglo pasado. de la autonomía local que la extiende no solo a la atribución de competencias propias, sino también a la participación en las competencias ajenas, en línea con Entre las fórmulas jurídicas barajadas a lo largo del tiempo para resolver el el artículo 4.6 de la Carta europea de autonomía local. problema competencial en la CMB hay que destacar: la transferencia de las com- petencias autonómicas al municipio de Barcelona en los primeros anteproyec- Transcurridos más de veinte años de la aprobación de la CMB es oportuno re- tos (1991 y 1994); la delegación de competencias al municipio, manteniendo flexionar sobre la efectiva consecución del citado objetivo de incremento de poder la Administración autonómica su titularidad y las facultades de planificación y local. En esa clave, se trata de hacer un diagnóstico que permita analizar la ac- supervisión, y el establecimiento de una lista de materias respecto a las cuales tuación de los consorcios legales de la CMB desde una perspectiva de reparto de la Generalitat debía atribuir competencias al Ayuntamiento mediante las corres- poder, como técnica de atribución competencial al Ayuntamiento de Barcelona, con pondientes leyes sectoriales. Ninguna de estas opciones tuvo éxito, ya que se el fin de formular propuestas de modificación del texto legal. No son parte de este percibían en sede municipal como un mantenimiento del statu quo, al dejar la informe, por tanto, las cuestiones vinculadas al régimen jurídico que rige el funcio- decisión competencial en manos exclusivas de la Generalitat. namiento de los consorcios, que podrían ser objeto de mejora, por ejemplo, para clarificar su naturaleza y el régimen jurídico aplicable (autonómico o local); para Frente a esas soluciones, la figura de los consorcios legales partía de una determinar el régimen jurídico de los sistemas de control; del ejercicio de la potestad forma tradicional de gestión compartida de servicios, como el consorcio, pero normativa; de los recursos y financiación, así como de la impugnación de acuerdos. se imponía obligatoriamente por ley su existencia para unos sectores concretos: vivienda, educación, servicios sociales y sanidad. La constitución y disolución II.3. Las referencias a las competencias singulares de Barcelona en la de estos consorcios se establecen por ley, y se excluye la posibilidad de integrar legislación sectorial: una constatación de un modelo abierto de atribución nuevos miembros. Aunque se trata de entes asociativos, está ausente el elemen- singular de competencias to de la voluntariedad propio de los consorcios. A su vez, con el mismo fin, la CMB crea un ente instrumental en materia de salud pública (y medioambiente) No es posible ahora relacionar todas las disposiciones sectoriales que contienen dependiente del ya existente Consorcio Sanitario, que con carácter voluntario se una referencia explícita a la competencia singular de la ciudad de Barcelona. Esta había constituido en 1989 y cuyo éxito en la práctica parece que animó también referencia obedece a razones diversas, aunque todas están directamente vincula- MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 174 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 175 das a las consideraciones indicadas en la introducción y desarrolladas de manera mente. Es el caso, por ejemplo, del servicio básico de prevención y extinción de más precisa en la aportación de J. Magre, que constituye otro capítulo de este libro. incendios desarrollado por el cuerpo de Bomberos de Barcelona, que carece de una regulación legal propia que defina sus competencias, funciones y naturaleza, Las referencias singulares obedecen a razones de distinto orden y alcance. como se ha señalado anteriormente. En determinados supuestos se trata de concreciones o desarrollos y precisiones de las competencias atribuidas en la CMB. En otros se trata de actualizaciones III.3. Delimitación de las competencias atribuidas a los consorcios legales o adaptaciones de competencias que han quedado desfasadas por cambios de política legislativa o por la creación de nuevos instrumentos. También podemos III.3.1. Planteamiento detectar supuestos en los que la referencia es muy escueta y funciona a modo de recordatorio de la existencia previa de un marco competencial singular. Desde la óptica estrictamente competencial se plantean dos ejes de análisis que vertebran las modificaciones propuestas en relación con los consorcios En todo caso, no cabe desconocer que la propia CMB ya expresaba en su legales. En primer lugar, si los consorcios legales se analizan como una técnica articulado la remisión a la legislación sectorial, si bien con una condición sustan- de atribución de competencias al Ayuntamiento de Barcelona, emergen algu- tiva, y es a la que aludimos en este apartado: las leyes sectoriales deben tener nas cuestiones relativas al diseño del modelo de distribución de poder estable- en cuenta el régimen especial de la ciudad de Barcelona (art. 5 CMB). Una regla cido en la CMB. En los Estados descentralizados, como el Estado autonómico, que en el actual marco legal se ha visto reforzada por lo establecido expresamen- el reparto de competencias entre las distintas administraciones territoriales res- te en el artículo 89 del EAC (2006) que requiere la intervención municipal para ponde a dos finalidades principales: identificar los centros de imputación de cualquier modificación de su régimen especial. responsabilidades y asegurar un suficiente nivel de autonomía (que garantice la formulación y ejecución de políticas públicas propias, pues este es el senti- do contemporáneo de la autonomía local —preservar un espacio de decisión III. Identificación de necesidades en clave competencial suficiente—). III.1. Cobertura de la reserva de ley El sentido de la prohibición constitucional de administración mixta —que puede derivarse del principio de separación de las competencias— es, preci- El análisis realizado pone de manifiesto la conveniencia de introducir algunas samente, evitar que los niveles inferiores de poder sean desapoderados de sus modificaciones en la CMB orientadas a cubrir la reserva de ley para mejorar la competencias por niveles superiores. En el caso de la CMB, el debate en torno a actuación del Ayuntamiento de Barcelona en distintos ámbitos. Es el caso, por la garantía de autonomía local del Ayuntamiento de Barcelona en el ejercicio de ejemplo, de las sanciones en materia de seguridad ciudadana. Se trata de incor- las competencias consorciadas parece haberse saldado positivamente. Se asu- porar una previsión que cubra la reserva de ley sancionadora para imponer san- me, mayoritariamente, que el modelo es conforme con la garantía constitucional y ciones que no tengan carácter pecuniario cuando las infracciones las cometan estatutaria de autonomía local. Sin embargo, en otros planos, pueden producirse menores de edad. algunas disfunciones. En este sentido, la CMB podría regular que las sanciones pecuniarias que pueda La Carta atribuye las competencias de forma directa a los consorcios, lo que imponer el Ayuntamiento de Barcelona a los menores de edad por la comisión de dificulta la determinación de qué administración territorial es su titular originaria infracciones en materia de seguridad ciudadana se puedan suspender a solicitud de y, por tanto, su responsable. El modelo constitucional se apoya en la necesidad los infractores y de sus representantes legales cuando aquellos accedan a realizar de repartir el poder, en forma de competencias, entre entidades territoriales con actividades educativas, que se adoptarán de forma motivada en función del tipo de legitimación democrática. Ese reparto se atribuye a cada entidad por separado, infracción y serán proporcionadas a la sanción que reciba la conducta infractora. con independencia de que después se opte, voluntaria o legalmente —en es- pecial, en el caso de las administraciones locales— por un modelo de gestión III.2. Creación de un marco de rango legal para el ejercicio de determinadas conjunta de las competencias. La propia Carta parece asumir la preexistencia de competencias un reparto previo de competencias entre la Generalitat y el Ayuntamiento, que no siempre es fácilmente identificable. La atribución de competencias sustantivas Más allá de las necesidades vinculadas a la reserva de ley, se ha apreciado la a ambas administraciones parece un presupuesto necesario del reconocimiento conveniencia de crear un marco jurídico de rango legal para el ejercicio de deter- legal de dichas competencias a los consorcios y, en su caso, a sus entes perso- minadas competencias, que posteriormente pueda desarrollarse reglamentaria- nalizados (ut infra, epígrafe II). MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 176 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 177 Por otro lado, los consorcios no consumen la habilitación competencial de competencias, sin perjuicio de que se pueda flexibilizar en su gestión, bien por- la Generalitat y el Ayuntamiento en cada ámbito sectorial. Esto quiere decir que que así lo decidan sus titulares, bien porque las leyes así lo impongan con base no ejercen de forma exclusiva las competencias en vivienda, servicios sociales, en un principio de solidaridad y eficacia. La imposición de fórmulas de gestión educación y sanidad. Asimismo, el ejercicio de competencias en paralelo a las conjunta es especialmente flexible en el caso de las administraciones locales, en atribuidas al consorcio no tiene en la práctica consecuencias jurídicas relevantes, la medida en que no se fija constitucionalmente el catálogo de competencias que aunque sí produce algunas disfunciones, en forma de duplicidades o de inefica- deben corresponderles. Basta con que se satisfagan las exigencias de la garantía cia de la actuación del consorcio (ut infra, epígrafe III). constitucional y estatutaria, en su caso, de autonomía local. Junto a la ausencia de exclusividad en el ejercicio de las competencias, llama Pues bien, el texto de la Carta introduce algunas previsiones que parecen apo- la atención que el alcance de las atribuciones competenciales que se realizan en yarse en la existencia de una atribución originaria de competencias a la Generalitat favor de los consorcios legales no siempre esté definido. Se habla de competen- de Catalunya y, a los efectos que aquí interesan, al Ayuntamiento de Barcelona: cias para su gestión conjunta, pero no se abordan en la CMB otras cuestiones trascendentales en cada sector, como pueden ser las relacionadas con el acceso a) Así, el artículo 61.3 de la CMB establece que “las Administraciones con- a los servicios y su financiación (ut infra, epígrafe IV). sorciadas pueden suspender el ejercicio de sus competencias por medio del Consorcio en los siguientes supuestos”. Dentro de esos supuestos se prevé el Por último, la atribución de competencias a través de los consorcios legales ejercicio de competencias o el desarrollo de actividades iguales o análogas a parte de la existencia de un ejercicio mancomunado del poder. Las cuestiones las atribuidas al consorcio o a sus entes personalizados al margen o en para- vinculadas a la titularidad, exclusividad y alcance de las competencias deben lelo a estos (art. 61.3 c) CMB). estar orientadas a asegurar esa gestión conjunta. Sin embargo, en la práctica, se ponen de manifiesto algunas dificultades, que se identifican más adelante. b) El artículo 61.5 de la CMB señala que la creación y disolución de los en- tes personalizados dependientes del consorcio corresponden al consorcio “a III.3.2. Determinación de la titularidad de las competencias propuesta de la Administración consorciada titular de las competencias que constituyen su objeto”. Los consorcios legales son entes de gestión conjunta de determinadas com- petencias en el territorio municipal de Barcelona. La mencionada ley señala que De la literalidad de estos preceptos se deduce que la atribución competencial son “entes que ejercen competencias generales” (art. 61.1 CMB). Su creación originaria corresponde necesariamente a las administraciones territoriales, con es el fruto del consenso en torno a la colaboración de la Generalitat y del Ayunta- independencia de que después se imponga por la propia ley su ejercicio manco- miento en la gestión mancomunada en ámbitos donde ambas administraciones munado a través de los consorcios legales. Se alude a una distribución compe- ostentaban competencias y compartían intereses. Tanto la propia Carta como los tencial previa entre la Generalitat de Catalunya y el Ayuntamiento de Barcelona. estatutos hacen una atribución directa de competencias a los consorcios legales. Esta idea casa con el modelo de descentralización territorial del poder que exige En el mismo sentido, se le atribuyen potestades vinculadas al ejercicio de dichas que las distintas competencias se distribuyan entre entidades territoriales. Pero competencias (reglamentaria, planificadora, sancionadora, en su caso, progra- esa distribución previa no se encuentra efectivamente en la redacción actual madora y de organización en relación con las actividades y servicios que se les de la CMB en relación con todos los consorcios. El legislador se preocupa de atribuye —art. 61.1 CMB—). De manera que cada consorcio legal es titular de identificar las competencias municipales que quedan al margen del consorcio, las competencias correspondientes ex lege, al margen de las competencias que pero no siempre señala qué parte de las competencias atribuidas al consorcio corresponden a la Generalitat de Catalunya y al Ayuntamiento de Barcelona. corresponden al Ayuntamiento: Esta técnica plantea, sin embargo, algunos problemas, en la medida en que a) Así, en el caso del CVB, se atribuyen al consorcio, en exclusiva, “la planifi- no siempre permite identificar con precisión cuáles son las competencias que se cación, programación y gestión de la vivienda pública, en régimen de propie- atribuyen efectivamente al Ayuntamiento de Barcelona a través de la figura del dad y alquiler, en el término municipal de Barcelona” (art. 85.1 CMB). No se consorcio legal. Si los consorcios legales son una técnica de atribución compe- identifica qué parte corresponde al Ayuntamiento de Barcelona. tencial al Ayuntamiento de Barcelona, esta puede considerarse como una de sus principales debilidades. El sistema constitucional de reparto de competencias se b) En el caso del CSSB, el artículo 108.1 de la CMB indica que el consor- articula en torno a un principio de separación que se proyecta sobre las adminis- cio ejercerá las competencias previstas en las letras a), b), c) y h) del artí- traciones territoriales. Esa separación debe ser estricta en la distribución de las culo  107.3 de la CMB: “Elaborar la planificación general, cuya aprobación MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 178 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 179 corresponde al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña”; “Proponer la creación de un ente personalizado (art. 5.2 y DT). Estos entes se crean por el al Gobierno de la Generalidad la reglamentación de las entidades, servicios consorcio a propuesta de la Administración consorciada titular de las competencias y establecimientos, públicos y privados, que presten servicios sociales en el que constituyen su objeto, en el caso de que prefiera esta solución a la integración municipio de Barcelona”; “Programar, prestar y gestionar los servicios espe- de sus competencias directamente en el consorcio. De este modo, la Carta recono- cializados correspondientes al tercer nivel al que se refiere el artículo 11 c) del ce abiertamente los supuestos en que el Ayuntamiento era el titular originario de las Decreto Legislativo 17/1994”; y “Organizar la información a los ciudadanos competencias en el momento de creación de los consorcios. Por esa razón, señala y proporcionar el apoyo informativo, de evaluación y estadístico a las labores que “con el objetivo de preservar los intereses competenciales del Ayuntamiento”, ordenadoras y planificadoras de los servicios sociales”. El resto de las com- el Ayuntamiento debe tener la mayoría de los representantes o votos en los órganos petencias previstas en ese listado se atribuye al Ayuntamiento en solitario. No de gobierno del ente personalizado, si la Generalitat es quien tiene la mayoría en el es posible determinar, por tanto, qué parte de las competencias atribuidas al consorcio del que depende ese nuevo ente (art. 61.2 b) CMB). consorcio es de titularidad municipal. Si las competencias que ejercen estos entes correspondían originariamente de c) En materia de educación, el CEB tiene atribuidas todas las áreas de ac- forma exclusiva al Ayuntamiento de Barcelona —como parece dar a entender cla- tuación previstas en el artículo 123 de la CMB, exceptuando la contenida en ramente el artículo 61.5 de la CMB— y se quieren respetar las competencias mu- la letra c), que se refiere a la conservación, mantenimiento y vigilancia de los nicipales hasta el punto de que el régimen supletorio de estos entes es la normativa edificios destinados a centros docentes públicos de educación secundaria local, no queda bien justificado en la ley por qué la Generalitat de Catalunya entra a obligatoria y posobligatoria, educación primaria, educación infantil, educación formar parte del ente que gestiona esas competencias. En este caso no se produce de enseñanzas en régimen especial y educación de adultos, y que se atribuye un problema de determinación de las competencias municipales que se integran a la administración que ostente la titularidad patrimonial del centro (art. 124.1 en el consorcio. Más bien al contrario. No se explica bien que la Generalitat entre a CMB). De manera que tampoco es posible identificar qué parte de esas com- formar parte de un ente que gestiona competencias exclusivamente municipales, petencias es de titularidad municipal. ni que ese ente esté bajo el control de un consorcio, en el que la Generalitat ostenta la mayoría —aunque los estatutos establezcan materias en las que es necesario el d) La regulación del CSB es la única que parece dejar claro cuál es la compe- consenso de las administraciones consorciadas—. Podría considerarse un supues- tencia que ejerce el Ayuntamiento en el seno del consorcio, dejando a un lado to de administración mixta prohibida, en la medida en que llegue a suponer un la ASPB: “La participación en la planificación, gestión y evaluación de los cen- detrimento competencial del municipio por una entidad territorial superior. tros, servicios y establecimientos, instalados en la ciudad, dependientes del Servicio Catalán de la Salud u organismo que ejerza las mismas funciones” Por estas razones, parece aconsejable concretar las competencias que ostenta (art. 103 Cuarto CMB). El resto de los ámbitos de actuación reconocidos en el la Generalitat para participar en los entes personalizados. Asimismo, la relación artículo 103 se atribuyen al Ayuntamiento, aunque su ejercicio deba realizarse de dependencia y control último entre el consorcio y el ente personalizado debe- a través de la ASPB junto con la Generalitat (art. 105.1 CMB). ría, quizás, regularse de forma más detallada en la CMB, para salvaguardar las competencias municipales. El marco jurídico que ordena la relación con entidades A la vista de los preceptos señalados, parece deseable que la Carta especi- públicas instrumentales ha cambiado sustancialmente desde la aprobación de la ficara de forma clara cuál es el margen competencial que corresponde al Ayun- CMB en 1998, con ocasión de las sucesivas reformas en materia de contratación tamiento. En efecto, en la práctica esta cuestión se concreta informalmente a pública. Y parece que la participación de la Generalitat en los entes personalizados través, por ejemplo, de la dotación presupuestaria municipal para determinadas es beneficiosa, por el consenso que concita y porque es ventajosa para el Ayunta- actuaciones del consorcio. Pero la precisión en la norma legal parece convenien- miento, por ejemplo, procurando una mejor financiación de las políticas públicas te en caso de suspensión de las actividades del consorcio, por las causas legal- (es el caso de la ASPB, que recibió en el 2021 un total de 9.730.482,22 euros de la mente previstas, y también para delimitar el grado de responsabilidad política del Generalitat, que se sumaron a los 18.717.114,99 euros del Ayuntamiento). Ayuntamiento en la actividad del consorcio. III.3.3. Exclusividad de la atribución competencial Junto con la determinación de la titularidad de las competencias de los consor- cios, hay que referirse, en particular, al papel de los entes personalizados. La Carta Otra de las cuestiones fundamentales que se plantea en relación con las com- prevé su posible creación con carácter general (art. 61.2 a), b) y 5) y concreta la petencias de los consorcios legales es su exclusividad. Esto es, si es legal que la necesidad de que el CSB cree la ASPB como ente personalizado con naturaleza Administración de la Generalitat y el Ayuntamiento de Barcelona realicen activi- de organismo autónomo (art. 105 CMB). Asimismo, los estatutos del CVB prevén dades en paralelo a las que lleva a cabo el consorcio legal correspondiente: MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 180 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 181 a) En la práctica, en materia de vivienda, la Generalitat mantiene líneas de En relación con la financiación para el ejercicio de las competencias de los actuación al margen del consorcio, mientras que el Ayuntamiento sí canaliza consorcios, la CMB establece una regla de garantía de suficiencia financiera. sus políticas públicas de vivienda a través del consorcio, aportando, además, Las aportaciones de la Generalitat y el Ayuntamiento deben ser, como mínimo, la financiación necesaria para su realización. iguales a las presupuestadas para el desarrollo de las respectivas competencias en el ejercicio anterior, salvo las derivadas de situaciones excepcionales (art. 61.2 b) En el caso del CEB se ha logrado un alto grado de gestión conjunta, sin c) CMB). Esta previsión tiene una vigencia limitada a la puesta en marcha de los embargo, hay algunas actividades concretas, como las extraescolares, que consorcios legales. Nada se dice sobre la suficiencia financiera en los años suce- quedan al margen de la actividad del consorcio. Es el caso de la educación de sivos. Por otro lado, a efectos de analizar el impacto de los consorcios legales en 0 a 3 años y de las actividades que se realizan más allá del horario escolar. Es- el nivel competencial del Ayuntamiento de Barcelona, esta previsión de la finan- tas actividades se prestan, por separado, por el Ayuntamiento y la Generalitat. ciación parece partir de la existencia de competencias previas del Ayuntamiento que pasan a gestionarse con las de la Generalitat de forma conjunta. Sin embar- Al respecto, la CMB señala que las Administraciones consorciadas pueden go, como se ha visto, no siempre es fácil identificar las competencias municipales suspender el ejercicio de sus competencias mediante el consorcio en el caso anteriores a los consorcios, precisamente porque la creación de los consorcios es de que se produzca: “El ejercicio de competencias o el desarrollo de actividades una forma de atribución competencial al Ayuntamiento. cuya naturaleza sea igual o análoga al objeto del Consorcio o de sus entes per- sonalizados al margen o en paralelo a éstos” (art. 61.3 c). De manera que sí se III.3.5. Ejercicio mancomunado de las competencias impone legalmente la necesidad de que las competencias atribuidas al consorcio se ejerzan de forma mancomunada y no por separado y se le anuda una posible Más allá de las cuestiones relacionadas con la atribución de competencias suspensión de actividad. Sin embargo, son las partes las que deben activar este mediante la creación de los consorcios legales, hay que atender a algunas cues- mecanismo y, en ocasiones, carecen de incentivos para llevarlo a cabo. Ante tiones vinculadas con el ejercicio mancomunado de las competencias: la titulari- este problema, nada impide que las administraciones participantes lleven a cabo dad del personal, el reparto de responsabilidades políticas, las reglas de mayoría actividades complementarias de forma paralela a la actuación del consorcio. Al en la toma de decisiones y la relación de los consorcios con otras entidades que respecto, hay que recordar que la Generalitat de Catalunya y el Ayuntamiento de participan en cada uno de los sectores analizados. Barcelona pueden delegar a los consorcios legales competencias que tengan atri- buidas en cada ámbito sectorial (según los respectivos estatutos de los consor- La procedencia del personal, bien de la Generalitat bien del Ayuntamiento, cios de Servicios Sociales [art. 7.2], de Sanidad [art. 6.4] y de Educación [3.5]). ha sido un obstáculo para la puesta en marcha de la gestión conjunta en los primeros años de funcionamiento de los consorcios. Parece, no obstante, que Podría ser interesante reforzar las consecuencias jurídicas que se derivan del este escollo se ha ido superando con carácter general. En el CEB se plantea, sin ejercicio de competencias atribuidas al consorcio de forma separada, en paralelo. embargo, un problema específico en relación con el personal docente. No se ha Asimismo, se podrían estudiar mecanismos para fomentar la delegación de las producido un traspaso de la gestión al consorcio, de manera que hay cerca de competencias municipales y autonómicas conectadas con las actividades con- 800 docentes del Ayuntamiento y aproximadamente 10.000 de la Generalitat. sorciadas para lograr, en su caso, una gestión unificada de las competencias en Aunque las pruebas de acceso se realizan de forma conjunta, las condiciones cada uno de los sectores señalados; y, en última instancia, se puede actualizar y que ofrece la Generalitat son mejores que las del Ayuntamiento, y el consorcio no ampliar el ámbito competencial de los consorcios. gestiona la relación con estos trabajadores y trabajadoras. Esta situación puede aconsejar la posible eliminación de esta dualidad de personal docente orientada III.3.4. Alcance de la atribución competencial a su posible unificación, sin que ello afecte a la titularidad de los centros, que seguiría estando en manos del Ayuntamiento o de la Generalitat. Conforme al artículo 61.1 de la CMB, los consorcios legales son entes aso- ciativos creados por ley, entre la Generalitat de Catalunya y el Ayuntamiento de Desde el punto de vista político, el éxito de los consorcios puede percibirse Barcelona, para la gestión conjunta de funciones, actividades o servicios. Las como un riesgo por las administraciones participantes, que diluyen su protago- competencias que se atribuyen se sitúan, así, en un plano de gestión, de ejecu- nismo en favor del consorcio. Sin embargo, parecen aportar beneficios impor- ción, lo que puede dejar de lado otras cuestiones relacionadas con el acceso a tantes desde el punto de vista técnico-administrativo al lograr mayor estabilidad, los servicios y actividades y con su financiación. Debe realizarse, por tanto, una continuidad y eficiencia en la gestión de las políticas públicas. Se refuerza la reflexión sobre la necesidad de ampliar sus competencias a cuestiones vincula- capacidad de dirección y gestión, minimizando el conflicto político propio de otras das al acceso a los servicios consorciados. formas de gestión. Además, la configuración de los consorcios no ha supuesto MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 182 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 183 una disminución del control político sobre la gestión de los servicios consorcia- públicas en determinados ámbitos competenciales y servicios básicos. Las pro- dos, sino que, por el contrario, ha comportado una extensión de los sistemas de puestas de reforma concretas vinculadas a estos análisis son objeto de desarrollo control político municipal sobre la gestión en la prestación de las actividades y en otras ponencias recogidas en esta publicación, las cuales se han estudiado en los servicios, de forma que se activan sobre el consorcio casi todos los sistemas las submesas de trabajo en relación con los siguientes ámbitos competenciales: de control político establecidos para el gobierno municipal de Barcelona en sus distintas modalidades: informes y medidas ante las comisiones y el pleno del III.4.1. Urbanismo Consejo Municipal; ruegos y preguntas orales en las sesiones del Consejo Muni- cipal y derecho de información de los concejales y concejalas. Este balance debe El artículo 64 de la vigente CMB es un precepto importante porque (aunque tenerse en cuenta a la hora de reforzar la toma de decisiones conjunta, en los no incluye los planes directores urbanísticos) permite la participación del Ayun- términos que se exponen seguidamente. tamiento de Barcelona mediante un informe preceptivo y la integración de repre- sentantes en órganos de seguimiento, en cuanto al planeamiento territorial tal y Las reglas de mayoría en los órganos de gobierno de los consorcios se confi- como está todavía configurado en la Ley de política territorial. guran para garantizar, como regla general, el control de la Generalitat, que osten- ta la participación mayoritaria (60 %) frente a la participación del Ayuntamiento La primera propuesta que se formula es modificar la técnica de la designación (40 %). Los estatutos recogen algunos supuestos en que se requiere unanimidad. terminológica referida a la legislación vigente en cada momento, y elaborar una Esta previsión puede garantizarse en la propia CMB, en la medida en que se con- definición del planeamiento en el que se prescribe participar de carácter con- sidere necesario para asegurar que no se produce un desapoderamiento com- ceptual (aunque pueda combinarse con referencias a planeamientos concretos). petencial del Ayuntamiento por parte de la Generalitat en la toma de decisiones vinculadas a competencias que sean de titularidad municipal. De este modo se La segunda es incrementar el alcance de la participación prevista y establecer puede evitar, además, cierta tendencia que se observa en la práctica de algunos el derecho del Ayuntamiento de poder instar la formulación, modificación o revi- consorcios, conforme a la cual la toma de decisiones se da de forma individual sión de los planes que sean objeto de participación de la ciudad, cuya propuesta por la administración que tiene poder de gasto, desnaturalizando la función del de formulación, modificación o revisión deberá resolverse expresamente y será consorcio. susceptible de revisión jurisdiccional. En último lugar, hay que tener en cuenta que las relaciones de los consorcios La tercera, que es más genérica pero relevante, es la relativa a preservar una con el resto de las entidades con competencias en cada sector son complejas. garantía de la especialidad de la CMB frente a las futuras modificaciones de las Es el caso del CSB, que asume funciones de coordinación en relación con otros vigentes leyes de urbanismo, del área metropolitana y de territorio. consorcios, dando lugar a una participación duplicada de algunos representan- tes de las administraciones consorciadas, y del CSSB, que ejerce sus funciones III.4.2. Seguridad pública en un contexto de pluralidad de entes gestores dependientes de la Generalitat, dificultando la coordinación en la prestación de servicios a los ciudadanos y ciu- En el ámbito de la seguridad pública se plantean también retos en la cola- dadanas. Estas cuestiones son de detalle y, tal vez, no corresponda su inclusión boración con otras administraciones. En cuanto a la participación del cuerpo de en la CMB, pero sí deben tenerse en cuenta en una posible modificación de los Bomberos de Barcelona en los órganos de otras administraciones públicas, hay estatutos de dichos consorcios. que tener en cuenta que la modificación de la CMB que pueda proponerse no puede comprender la determinación de la composición de los órganos colegiados III.4. Articulación de la colaboración con otras administraciones públicas previstos por el legislador estatal en el ejercicio de sus competencias exclusivas ni, en particular, los ideados en materia de seguridad pública en ejercicio de Más allá de la particular forma de colaboración del Ayuntamiento de Barcelo- su competencia exclusiva en la materia (art.  149.1.29.ª CE) y, singularmente, na con la Generalitat en el marco de los consorcios legales, se ha identificado la en la Ley orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad necesidad de introducir fórmulas que permitan mejorar la colaboración del Ayun- (LOFCS), y en la Ley de 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protec- tamiento de Barcelona con otras administraciones públicas. En algunos casos, ción Civil. La doctrina constitucional sobre el significado y alcance de la potestad la regulación de estas previsiones puede ser compleja, debido a la distribución de autoorganización y, en particular, sobre la composición de los órganos de coor- competencial vigente y a la necesidad de respetar la potestad organizativa de las dinación y colaboración interadministrativas en materia de seguridad pública, y administraciones públicas implicadas. En concreto, se ha analizado la posibili- de la que es buena muestra, entre otras, la STC 52/1993, de 11 de febrero (FJ dad de colaboración del Ayuntamiento de Barcelona con otras administraciones 7), es desde luego bien concluyente al respecto. MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 184 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 185 Por parecidas razones, tampoco la participación del cuerpo de Bomberos en sable en el ámbito provincial de la policía autonómica de aquellas comunidades los órganos colegiados municipales constituidos en materia de seguridad públi- autónomas que en ejercicio de su respectiva previsión estatutaria en materia de ca y, particularmente, su intervención en la Junta Local de Seguridad es una seguridad pública hubieran creado efectivamente unidades de policía judicial en propuesta ajustada al marco competencial. Entre otras razones, pero señalada- su propia policía (Real decreto 54/2002, de 18 de enero, por el que se modifica mente, porque, de conformidad con el artículo 54.2 de la LOFCS, corresponde al el Real decreto 769/1987, de 19 de junio, sobre regulación de la Policía Judicial). Estado en exclusiva determinar por vía reglamentaria la composición de la Junta Local de Seguridad, en cuanto que órgano o instrumento de coordinación ope- Ahora bien, esta conclusión en nada obsta tampoco a que eventualmente, rativa e informativa entre los distintos cuerpos policiales en su correspondiente según autoriza ahora el artículo 35 del RD 769/1987, puedan incorporarse a la ámbito territorial. Precisamente, en ejercicio de esa competencia, el Estado ha citada Comisión Provincial responsables de la Guardia Urbana de Barcelona para dictado el Real decreto 1087/2010, de 3 de septiembre, por el que se aprueba el el tratamiento de asuntos determinados. Reglamento que regula las juntas locales de seguridad (art. 5). III.4.3. Cultura Además, el cuerpo de Bomberos no es ni orgánica ni funcionalmente un cuer- po de Policía y, por tanto, un cuerpo que forme parte de las fuerzas y cuerpos La cultura es un ámbito abierto, en el que pueden ejercer sus competencias de seguridad, y cuya acción coordinada constituye precisamente, como ya nos distintas administraciones públicas, especialmente en aquellos supuestos en los consta, el fundamento de las juntas locales de seguridad (art. 54.1 LOFCS). Or- que se trata de crear servicios públicos. Por ello, no debe sorprender que este sea gánicamente así resulta, en efecto, de lo dispuesto en el artículo 2 de la LOFCS. un ámbito en el que se lleva a cabo una intensa colaboración interadministrativa, Y funcionalmente porque las tareas de extinción de incendios y salvamento que especialmente mediante la creación de consorcios, y, a pesar de ello, no tiene un son características del cuerpo de Bomberos nada o muy poco tienen que ver reflejo directo en la CMB. En las características de la cultura como “competen- con la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades y la garantía de cia”, sus singularidades se pueden apreciar en la manera de enunciar la materia la seguridad ciudadana que constituye, por directa prescripción constitucional en la propia CMB (arts. 113 a 119). El hecho de que en nuestro ordenamiento (art. 104.1 CE), la misión de las fuerzas y cuerpos de seguridad, y que constituye no se atribuya con carácter exclusivo ningún nivel de gobierno permiten expli- una noción más restringida que la de seguridad pública, conforme el Tribunal car la ausencia de la cultura en el listado de “consorcios legales” anteriormente Constitucional se ha encargado de precisar (cfr. STC 172/2020, de 19 de no- presentado. Sin embargo, esta colaboración se identifica y se expresa también viembre, y 13/2001, de 28 de enero). en la propia CMB a través de otros instrumentos que cubren un amplio abanico de medios, desde la referencia expresa a los convenios hasta formas de carácter Naturalmente, esta conclusión en nada obsta, conforme expresamente auto- procedimental —participación, emisión de informes— u organizativo —presencia riza el artículo 5.3.b) del citado RD 1087/2010, a que la alcaldesa de Barcelona, en órganos colegiados— y también financiero —1 % cultural sobre el presupues- en su condición de presidenta de la Junta Local de Seguridad, pueda invitar a sus to de la obra pública en el término municipal—. reuniones a algún miembro del cuerpo de Bomberos en atención a la especiali- dad de los asuntos que tratar y a sus funciones o conocimientos. Los consorcios que encontramos en este sector responden al modelo tradicio- nal, asociativo, en el que la voluntad es determinante para la gestión compartida Por las mismas razones señaladas para el cuerpo de Bomberos, la partici- y la puesta en común de los recursos. Seguramente por esta razón no se consi- pación de la Guardia Urbana en la Comisión Provincial de Coordinación de la deró en su momento imprescindible que constara la fórmula organizativa man- Policía Judicial es una decisión que, si bien oportuna, tampoco es accesible para comunada en la CMB. Si bien, a semejanza de lo que ocurría en otros sectores, la Carta. Su composición corresponde determinarla únicamente al Estado en ejer- señaladamente educación (escuelas) y sanidad (hospitales), el Ayuntamiento era cicio de sus competencias exclusivas (arts. 149.1.5 y 29 CE), conforme así efec- también titular de importantes equipamientos, esenciales para el ejercicio de las tivamente ha hecho con la aprobación del RD 769/1987, de 19 de junio, sobre competencias. Vemos ahora, de manera concreta, como se puede desplegar la regulación de la Policía Judicial. Su texto deja claro que solo forman parte de la competencia general, una atribución de competencias mediante una cláusula correspondiente Comisión Provincial, además de otros miembros, los respectivos abierta que despliega todas sus potencialidades cuando de crear servicios públi- jefes de las unidades de policía judicial del Cuerpo Nacional de Policía y de la cos se trata. Si examináramos el paisaje administrativo francés podríamos detec- Guardia Civil y que son, como ya nos consta, las unidades con funciones específi- tar como la cultura se ha convertido en un ámbito compartido entre el Estado y las cas de policía judicial. Y certifica también que su ampliación solo puede producir- colectividades locales, asumiendo los municipios y agrupaciones de municipios se mediante su oportuna modificación, según sucedió en el 2002, entonces para una parte significativa del gasto local. Si bien, en la medida en que determinados dar entrada precisamente en la correspondiente Comisión Provincial al respon- equipamientos, como los teatros líricos municipales (gestionados y financiados MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 186 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 187 directamente por los municipios desde el siglo XIX) en grandes ciudades —Lyon, si es derogada y sustituida por la eventual aprobación de una ley de territorio, Burdeos, Estrasburgo, etc.— tienen una proyección supramunicipal, el Estado que altere la naturaleza jurídica, determinaciones y tipología de los planes urba- contribuye a su financiación —y a veces a su cogestión— para garantizar los nísticos generales y derivados. Asimismo, la colisión de este precepto con la Ley objetivos de interés general. 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona, y el Plan director urbanístico metropolitano y el futuro plan de ordenación urbanístico metropolita- Los distintos consorcios existentes en la actualidad en el sector de la cultura no. Por otro lado, en materia de vivienda, se puede comprobar que las fórmulas obedecen a consideraciones de índole equivalente a las que podemos encontrar y técnicas incluidas en la CMB responden a la legislación de los años 90 del siglo en el derecho de la cultura francés. En primer lugar, encontramos supuestos de pasado. Se refieren únicamente a la construcción de vivienda protegida y a pro- gestión compartida de equipamientos, museos de proyección supramunicipal, mover la rehabilitación de los barrios. Están al margen de las técnicas previstas que por razones históricas han sido gestionados durante muchos años por el pro- en la legislación catalana vigente en materia de vivienda desde el 2007. pio Ayuntamiento, ejemplos de esta situación son el MNAC (Museo Nacional de Arte de Cataluña) y el Macba (Museo de Arte Contemporáneo de Barcelona), en Algo similar sucede en otros ámbitos donde la realidad jurídica, social y tecno- otros casos se trata de equipamientos creados más recientemente para prestar lógica ha introducido cambios de gran calado en la actuación del Ayuntamiento servicios públicos más especializados, como el Mercat de les Flors (teatro espe- de Barcelona. Así, por ejemplo, es oportuno desarrollar más el problema que cializado en danza y artes del movimiento), L’Auditori (para la gestión de las salas se plantea en relación con las competencias referidas al espacio público donde sinfónicas, la orquesta y la banda), el CCCB (Centro de Cultura Contemporánea han aparecido nuevas finalidades de sostenibilidad ambiental y económica y de de Barcelona) y el Museo Marítimo de Barcelona (museo especializado). conectividad como consecuencia de distintos factores como la necesidad de mi- tigar y adaptar la movilidad al cambio climático y de proteger el medioambiente; Aparte de estos supuestos que responden nítidamente al carácter supramuni- los cambios legislativos, sociales y tecnológicos que, entre otras muchas conse- cipal de la actividad desarrollada en equipamientos creados en distintas épocas cuencias, han generado nuevas formas de movilidad urbana y la incorporación por el Ayuntamiento, en el contexto actual debería tomarse en consideración la al tránsito de vehículos con importantes niveles de automatización de la conduc- incorporación explícita de un consorcio cultural, Bibliotecas de Barcelona, pues- ción o de conducción plenamente automatizada, y el impacto de las plataformas to que gestiona un equipamiento formulado como competencia obligatoria de tecnológicas y las empresas que comercializan y prestan servicios y que han los municipios, aunque, de nuevo por consideraciones históricas en este campo cambiado las formas de conectividad de la movilidad, especialmente en el ámbito concreto, la Diputación de Barcelona ha ejercido una función complementaria urbano. En definitiva, hay nuevos intereses públicos presentes en la ordenación significativa. Este consorcio podría tener un nuevo cometido de concertación en de la movilidad de la ciudad. la gestión de la futura biblioteca central urbana o provincial (que, de acuerdo con la legislación sectorial catalana, debería gestionar la Administración de la En este punto, la ley especial de Barcelona (LREMB), a pesar de aprobarse Generalitat de Catalunya), pero que, en la medida en que debería liderar la red cuando muchos de los cambios señalados solo se divisaron o ni siquiera se pre- de bibliotecas municipales no puede gestionarse al margen si no se quiere des- veían, incluye, en su artículo 18, entre los intereses presentes en la regulación del perdiciar las sinergias. La creación de un consorcio legal de Bibliotecas de Bar- tráfico, la protección del medioambiente y la integridad de los bienes públicos. celona permitiría gestionar conjuntamente toda la gran red existente, con un solo organismo, incorporando la Administración de la Generalitat a las actuales dos Los cambios en el contexto de la movilidad se han acelerado y las políticas administraciones fundadoras. públicas han mudado e impulsan una nueva regulación del tráfico y el transporte en que será necesario conciliar la legislación de tráfico y seguridad vial vigente III.5. Desfase del marco normativo con la futura legislación de movilidad sostenible. Otro grupo de necesidades en relación con las competencias previstas en La Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energéti- la CMB es la actualización de la normativa debido al desfase que se ha produ- ca, establece, en su artículo 14.3, la obligación de los municipios de más de cido en los últimos 25 años en el marco jurídico. Es el caso, por ejemplo, de la 50.000 habitantes (y los de más de 20.000 cuando se superen los valores límite intervención en actividades privadas, regulada en el artículo 71 de la CMB, que de los contaminantes regulados en Real decreto 102/2011, de 28 de enero, re- se ha visto claramente superada por el impacto de la Directiva de servicios del lativo a la mejora de la calidad del aire) de aprobar planes de movilidad urbana 2006 y su transposición al ordenamiento jurídico interno. En la misma línea, hay sostenible antes del 2023 que introduzcan medidas de mitigación que permitan que tener en cuenta el impacto que tendrá sobre el artículo 65 de la CMB la reducir las emisiones derivadas de la movilidad y que deben incluir determinadas posible modificación de la legislación urbanística catalana, y las consecuencias condiciones. MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 188 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 189 En cualquier caso, las competencias y potestades atribuidas en la legisla- dable dar un repaso a las normas que realizan estas remisiones con el fin de ción de tráfico y seguridad vial y las potestades atribuidas al municipio en la cambiar su formulación, facilitando la actualización progresiva de las compe- legislación de patrimonio de las administraciones públicas, continuarán siendo tencias previstas en la Carta si se quedan desfasadas con respecto al régimen centrales y claves para aprobar y aplicar la legislación y los planes de movilidad. local general, de las normas del Estado o autonómicas. A continuación, se hace En este nuevo entorno, las nuevas necesidades de interés público en relación ese ejercicio en relación con las competencias que han sido objeto de estudio con la movilidad urbana, los cambios normativos ya producidos y los que con en la mesa de trabajo. No obstante, con carácter general, podría explorarse la toda seguridad se producirán progresivamente, afectan de manera especial a la oportunidad de establecer una suerte de “principio de equivalencia” en al ámbito regulación para hacer seguros y sostenibles los usos de movilidad urbana de las interno, que asegure que a Barcelona siempre se le va a reconocer el mejor nivel bicicletas, los ciclos de más de dos ruedas y los vehículos de movilidad personal competencial disponible en el ordenamiento jurídico. que tienen un rol progresivamente más importante en la movilidad urbana de las personas en general, del transporte de mercancías y también en el ámbito IV.2. Competencias ejercidas por los consorcios legales de la conectividad, en cuanto a la organización de la movilidad compartida. En el caso de los consorcios legales, su origen consensuado se ha considera- do una expresión institucional del carácter pactado de la propia CMB, destacan- IV. Propuesta de actualización competencial do que dicho acuerdo constituye una garantía del mismo régimen especial e, in- cluso, por lo que se refiere a los consorcios legales, impide la alteración unilateral IV.1. Planteamiento de las condiciones iniciales fundamentadas en la participación municipal en la gestión de ámbitos competenciales de la Generalitat. Sin embargo, la atribución Desde la aprobación de la CMB, el contexto normativo ha cambiado conside- competencial a través de la CMB y su concreción en las normas de creación de rablemente en relación con las competencias sectoriales atribuidas a los muni- los consorcios legales puede conducir a cierta petrificación de su marco com- cipios. En algunos casos, el marco competencial de los municipios catalanes se petencial. Mientras que las leyes sectoriales, del Estado y de la Generalitat de ha ampliado, lo que podría justificar la extensión de las competencias atribuidas Catalunya pueden ir ampliando el rango de competencias que corresponde a al Ayuntamiento de Barcelona a través de los consorcios legales. En otros su- los municipios en determinadas materias, la atribución a los consorcios legales puestos, se han producido modificaciones legales que dificultan la interpretación parece dificultar esa evolución. A ello se suma la invisibilidad de la especialidad de las atribuciones que corresponden a los consorcios —no se trata solo de ac- de Barcelona en algunas normas sectoriales, que aconseja la incorporación de tualizar las remisiones referidas a normas ya derogadas, sino de acompasar el su reconocimiento como se establece, por ejemplo, en la Ley 12/2009, de 10 contenido de la Carta con los nuevos textos legales, especialmente, en servicios de julio, de educación (DA 5.ª y 21.ª), y, aunque con menos claridad, en la Ley sociales—. Es necesario, pues, adecuar las previsiones de la CMB al mapa com- 12/2007, de 11 de octubre, de servicios sociales (DT 2.ª.5). A los efectos que petencial vigente. aquí interesan, la actualización del marco competencial de la CMB exige un aná- lisis sectorial, que atienda a las particularidades del sistema de fuentes, así como Es habitual que numerosas normas sectoriales autonómicas prevean referen- al ritmo de consolidación de cada consorcio. cias directas a las competencias recogidas en la CMB. De este modo, se da preferencia aplicativa a la Carta, a la que, además, se le reconoce la condición de IV.2.1. Vivienda norma especial frente a la regulación general —así, por ejemplo, la DA 2.ª de la Ley 11/2009, de 6 de julio, de regulación administrativa de espectáculos públicos El CVB (arts. 61.7 y 85 CMB), creado por el Decreto 420/2000, de 27 de y actividades recreativas—. Estas remisiones presumen normalmente el recono- diciembre, de constitución del Consorcio de la Vivienda de Barcelona, adquiere cimiento en la Carta de un mayor nivel competencial para la ciudad de Barcelona verdadera relevancia con la modificación de sus estatutos, realizada el 27 de julio —sirvan como ejemplo los siguientes preceptos: arts. 37.1 y 4 de la Ley 31/2010, de 2009. A partir de ese momento comienza a disponer de oficinas de atención de 2 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona; DA 11.ª de la Ley 18/2020, a la ciudadanía, reforzando su perfil de gestor del patrimonio público de vivien- de 28 de diciembre, de facilitación de la actividad económica; DF 2.ª apartado 1.º da, de la selección y acceso a la vivienda pública y de la atención ciudadana de la Ley 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias—. en materia de vivienda, entre otras funciones. Las funciones de coordinación y planificación quedan, así, en un segundo plano. Sin embargo, en la práctica, el paso del tiempo ha conducido a una situación inversa, en la que se reconocen competencias de mayor calado a los municipios El CVB no parece plantear problemas desde el punto de vista de la ac- españoles o catalanes, con carácter general. Por esta razón, parece recomen- tualización de sus atribuciones competenciales. Existen, sin embargo, algunas MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 190 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 191 disfunciones ligadas a la integración de la Generalitat en el ejercicio de las que tener en cuenta que la distribución competencial contenida en la CMB competencias consorciadas, así como al retraso en la constitución de un ente obedecía al tratamiento y clasificación de los servicios sociales en tres catego- personalizado encargado de la gestión. La inexistencia de este ente se suple a rías, en el citado Decreto legislativo 17/1994, de 16 de noviembre, vigente en el través del Instituto Municipal de la Vivienda, con repercusiones fiscales en la momento de aprobación de la Carta. Sin embargo, esa clasificación ya no está relación entre las administraciones consorciadas, especialmente en lo referido vigente. La Ley 12/2007, de 11 de octubre, de servicios sociales, actualmente al abono del IVA. Sería deseable que se crease este ente personalizado, para vigente, solo distingue entre servicios sociales básicos y servicios sociales espe- dar cauce a la voluntad del Ayuntamiento de ejercer sus competencias en la cializados, ampliando las funciones de cada una de las tipologías de servicios materia con esa fórmula. y previendo, además, la elaboración de una cartera de servicios sociales que permitirá ampliar las prestaciones sociales, tanto básicas como especializadas IV.2.2. Servicios sociales (arts. 15-24 Ley 12/2007). El CSSB (arts. 61.7 y 108 CMB), al igual que el CVB, tiene un doble perfil, Por lo que se refiere al reparto competencial en esta ley (contenido en los planificador y coordinador, por un lado, y gestor, por otro. Creado por el Decreto arts. 28-32), se parte también de la distinción de dos niveles entre los servicios 113/2006, de 25 de abril, de constitución del Consorcio de Servicios Sociales de sociales básicos y especializados, asignando a los municipios competencias, en- Barcelona, del Gobierno de la Generalitat, ejerce las competencias previstas en tre otras, en el establecimiento de centros y servicios correspondientes al ámbito los artículos 107 a 110 de la CMB. No obstante, estas funciones se ejercen de propio de los servicios sociales básicos, mientras que corresponde al departa- forma asimétrica en atención al tipo de servicios, ya que la gestión consorciada se mento competente en materia de servicios sociales crear, mantener, evaluar y ejerce solo en cuanto a los servicios especializados, limitándose a la planificación gestionar los centros, servicios, recursos, equipamientos, proyectos y programas general y reglamentación en los servicios básicos. Además, tanto el Ayuntamiento relativos a los servicios sociales especializados, sin perjuicio de la posibilidad que como la Generalitat realizan numerosas prestaciones al margen del consorcio, lo tienen los municipios de promover la creación de centros y servicios sociales que impide considerar al CSSB como el ente de referencia en la ejecución de las especializados y gestionarlos, en coordinación con la Administración de la Gene- políticas públicas municipales y autonómicas en la ciudad de Barcelona. ralitat y de los entes locales supramunicipales. Ciertamente, la DT 2.ª.5 de la Ley 12/2007 reconoce que las medidas de descentralización y desconcentración se La DT del Decreto 113/2006, de 25 de abril, de constitución del Consorcio realizan sin perjuicio de lo que establece la CMB. Sin embargo, la distinción entre de Servicios Sociales, prevé la creación de una comisión mixta con representan- servicios de segundo y tercer nivel ya era complicada con el anterior marco legal, tes de las administraciones consorciadas que se encargará de fijar los criterios y con la nueva regulación la situación se torna aún más confusa. Los servicios so- de prioridad, los plazos y los procedimientos para la progresiva asunción de las ciales especializados engloban los servicios que antes se clasificaban en segundo funciones del consorcio y los correspondientes traspasos de servicios y de me- y tercer niveles, lo que no encaja bien con lo previsto en la CMB. dios personales y económicos. En ejecución de esta previsión, se han traspasado al CSSB servicios que pueden considerarse de tercer nivel y que gestionaba el En esta situación, se considera necesario actualizar y revisar la distribución Ayuntamiento de Barcelona —el último ejemplo es el traspaso del Hogar Resi- competencial contenida en la CMB para que se corresponda con el marco legal dencia Valldaura, para personas con discapacidad, efectuado el 22 de octubre aplicable, la Ley 12/2007, y para que se eviten posibles duplicidades entre las ad- de 2014—. No obstante, existen algunos servicios cuya prestación corresponde ministraciones implicadas. En esta línea, cabría actualizar la regulación teniendo al consorcio y que sigue prestándolos el Ayuntamiento de Barcelona. En este en cuenta los nuevos servicios y prestaciones de la Cartera de Servicios Sociales, sentido, se identifican los siguientes ejemplos: aprobada mediante el Decreto 142/2011, de 11 de octubre, por el que se aprue- • Servicio de atención, recuperación y acogida (SARA) de mujeres, niños y ba la Cartera de Servicios Sociales 2010-2011. niñas y adolescentes en situación de violencia machista, en la parte de aco- gida. IV.2.3. Educación • Servicios especializados de atención a la infancia y la adolescencia (SEAIA). • Servicio de familias colaboradoras (SFC). El CEB (art. 61.7 CMB) se crea por el Decreto 84/2002, de 5 de febrero, • Equipo de atención a la primera infancia. de constitución del Consorcio de Educación de Barcelona, del Gobierno de la Generalitat, para ejercer las funciones previstas en los artículos 123 y 124 de Esta situación no solo deriva de la voluntad política de las administraciones la CMB. A partir del 2009 se produjo el traspaso de centros educativos, sin consorciadas. El complejo marco competencial que define la CMB y su falta de modificar la titularidad, que corresponde a las administraciones consorciadas. actualización conduce a dificultades en la puesta en marcha del CSSB. Hay En concreto, el Ayuntamiento de Barcelona es titular de 32 escuelas. El consor- MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 192 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 193 cio tiene una funcionalidad predominantemente gestora (a pesar de que cada por el que se aprueba el texto refundido de la Ley municipal y de régimen local administración preserva la competencia sobre conservación y mantenimiento de Cataluña, y art. 68 c) Ley 15/1990, de 9 de julio, de ordenación sanitaria de de sus propios edificios —art. 108 CMB—), que ha sido objeto de despliegue Cataluña). De modo que la ciudad de Barcelona ve ampliada de forma conside- progresivo. Su buen funcionamiento ha conducido a un alto nivel de reconoci- rable su participación en este ámbito gracias a su integración en el CSB, aunque miento ciudadano del consorcio como la administración educativa en la ciudad la Generalitat no proyecte sobre el consorcio un volumen alto de atribuciones, de Barcelona. especialmente de gestión. Las áreas de actuación del consorcio en materia de educación (art. 123 — Con respecto a las competencias en materia de medioambiente y salud públi- salvo letra c— y art. 124.2 CMB) supusieron un importante reconocimiento de ca, que se ejercen a través de la ASPB, el nivel competencial reconocido a Barce- competencias al Ayuntamiento en este ámbito. Sin embargo, la Ley 12/2009, de lona en la CMB (arts. 102 y 103. Primero, Segundo y Tercero) supera en algunos 10 de julio, de educación, de Cataluña, ha reconocido un papel más relevante aspectos al que corresponde al resto de municipios catalanes (art. 66.3 f), g) y h) para los municipios catalanes en su conjunto (entre otros, arts. 45.1, 46.4, 71, Decreto legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el texto refundi- 74.1 y 156.2). Les otorga un derecho de participación en las competencias de la do de la Ley municipal de régimen local de Cataluña, y art. 52 Ley 18/2009, de Administración de la Generalitat (art. 158.2) y les atribuye competencias propias 22 de octubre, de salud pública, de Cataluña), de modo que no parece que sea (art. 159). Esta elevación del techo competencial municipal en Cataluña puede necesaria una actualización del marco competencial. justificar, en su caso, la mejora de las competencias del Ayuntamiento de Barce- lona a través del consorcio. IV.3. Espacio público IV.2.4. Sanidad Se ha señalado anteriormente que uno de los ámbitos en los que se ha pro- ducido un claro desajuste entre la regulación contenida en la CMB y el marco El CSB es un caso especial dentro de los consorcios legales, ya que preexiste jurídico vigente y la realidad social y tecnológica es el espacio público. Con el fin a la CMB. El consorcio se creó por Acuerdo del Gobierno de la Generalitat de de eliminar este desfase se han identificado una serie de cuestiones sobre las que Catalunya de 14 de noviembre de 1988 y por Acuerdo del Consejo Plenario del sería conveniente llevar a cabo una modificación de la CMB: Ayuntamiento de Barcelona de 25 de octubre. Sus primeros estatutos se publica- ron en 1989. Con la modificación de la Ley 14/1990, de 9 de julio, de ordenación a) Ciclos de más de dos ruedas: potenciar su uso para la distribución de sanitaria, de Cataluña, quedó adscrito funcionalmente al Servicio Catalán de la mercancías y restringir su uso en actividades de carácter turístico, teniendo Salud (CatSalut) y asumió las funciones previstas por las regiones sanitarias del en cuenta las limitaciones que impone el marco jurídico estatal, que impide CatSalut. En 1997, el Consejo de Dirección le delegó las funciones de ordenación, aprobar ordenanzas municipales que establezcan un régimen de circulación planificación y coordinación sanitaria. La CMB lo configura como un consorcio distinto en atención al uso del vehículo. legal que se rige, en primer lugar, por sus normas de creación y, supletoriamente, por las contenidas en la CMB (art. 61.7). Con la creación de la región sanitaria b) Uso del espacio público, especialmente en el estacionamiento de determi- de Barcelona en el 2005, el consorcio pasó a integrarse en ella, aunque continuó nados vehículos y en el establecimiento de puntos de recarga eléctrica. ejerciendo las funciones de región sanitaria en la ciudad de Barcelona. Desde el 2017 comenzó a ejercer las funciones del CatSalut en la región sanitaria del área c) Zona de bajas emisiones, que plantea una dimensión metropolitana y que metropolitana de Barcelona (norte y sur). En la actualidad, se plantea la posibi- no se regula en el Reglamento general de circulación. Se podrían crear sub- lidad de volver a reconducir su actuación a la región sanitaria de la ciudad de zonas más restrictivas y fijar peajes de entrada a la ciudad con base en planes Barcelona para garantizar un mejor funcionamiento. de movilidad o de otras habilitaciones legales. El Consorcio Sanitario responde más a un modelo planificador y coordinador d) Movilidad urbana: sería deseable que se previera la necesidad de que —de los centros y servicios radicados en el municipio (art. 104 CMB)—, salvando Barcelona emitiera informe preceptivo para la elaboración del Plan metropo- el papel más gestor de la ASPB (arts. 105 y 103 CMB). Desde el punto de vista litano de movilidad urbana y que se analizara la posibilidad de aumentar la de la actualización de sus competencias, hay que tener en cuenta que el marco intervención del Ayuntamiento en la regulación del uso del espacio público. competencial de los municipios en relación con la actividad exclusivamente sani- Asimismo, deberían establecerse previsiones que permitan a la ciudad parti- taria es muy reducido. Se circunscribe a la participación en la gestión de la aten- cipar en la toma de decisiones en el uso de drones y vehículos de movilidad ción primaria de la salud (art. 66.3 i) Decreto legislativo 2/2003, de 28 de abril, autónoma. MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 194 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 195 IV.4. Urbanismo modificaciones en el texto de la Carta que tengan por objeto, entre otros, la re- gulación de los usos de la vivienda y su control; la posibilidad de singularidades Como se apuntó con anterioridad, otra línea de modificaciones competencia- propias del régimen especial en los requisitos exigibles a las viviendas de la ciu- les se centra en articular la participación del Ayuntamiento de Barcelona en la dad para obtener la cédula de habitabilidad; una especificidad propia en materia toma de decisiones junto con otras administraciones públicas. En el ámbito del de la vivienda protegida; la conservación y rehabilitación del parque inmobiliario urbanismo, la participación en el planeamiento supramunicipal puede concre- residencial; las competencias municipales en la regulación de arrendamientos tarse en el procedimiento de aprobación en los instrumentos de planificación urbanos (mercados con tensión, registro de contratos, índice de referencia o con- que afectan a la ciudad de Barcelona. El Ayuntamiento de Barcelona participa tención de precios); el control de la protección y transparencia en las operaciones en el procedimiento de aprobación de los planes, programas, directrices y, en de compra y arrendamiento de vivienda, y las políticas públicas para apaciguar general, instrumentos de planificación aprobados por la Administración de la Ge- la emergencia habitacional y los desahucios mediante el mantenimiento de los neralitat o por entes supramunicipales, que tengan incidencia y afectación en la ocupantes de las viviendas. disposición, uso y edificación de los terrenos e inmuebles públicos o privados del término municipal de Barcelona, y en cuyo procedimiento de aprobación el Ayun- IV.6. Infraestructuras y servicios generales tamiento no adopta ni actos trámite de aprobación previa, inicial o provisional ni actos de resolución del procedimiento, mediante las siguientes formas: En el ámbito de las infraestructuras y los servicios generales, el Ayuntamiento de Barcelona no tiene prácticamente competencias propias. El régimen local ge- a) El derecho de instar la formulación, modificación o revisión de estos instru- neral y el régimen especial de Barcelona únicamente regulan ciertos aspectos de mentos de planificación, que será necesario que se resuelva por parte del ór- la participación del municipio en los ámbitos competenciales que corresponden gano en cada caso competente para tramitarlos y aprobarlos, cuya resolución al Estado y a la Generalitat, respectivamente. Se considera oportuno, por tanto, será susceptible de recurso en vía administrativa y jurisdiccional. introducir algunas modificaciones, que se analizaron en la submesa de trabajo dirigida por el Sr. Marc Garcia y que han sido objeto de desarrollo en la ponencia b) La emisión, en todo caso, de un informe preceptivo. sobre la materia publicada en este libro. c) La intervención directa en los instrumentos de planificación entre los pre- Es suficiente avanzar que las líneas de reforma propuestas se articulan en tor- vistos en este artículo, que tengan carácter territorial, urbanístico, medioam- no a varios aspectos. Los más relevantes, que se desarrollan seguidamente, son: biental o paisajístico, así como sus revisiones y modificaciones. Esta interven- principios rectores; instrumentos de cooperación, colaboración y coordinación ción debe llevarse a cabo mediante el nombramiento de representantes en los entre las administraciones públicas, e instrumentos municipales de planificación órganos de seguimiento y en los órganos técnicos encargados de la redacción y programación. de los planes. IV.6.1. Principios rectores Por otro lado, se ha analizado la oportunidad de que la ciudad participe en la aprobación del Plan director urbanístico metropolitano. Actualmente, la regulación contenida en el capítulo V —con dos artículos: 79 y 80— y en el resto de artículos diseminados entre la Carta y la Ley 1/2006 no son Además de los cambios señalados, otras cuestiones relacionadas con el ám- suficientes para abarcar todas las materias relativas a las infraestructuras estraté- bito material urbanístico que podrían propiciar el hacer modificaciones en el ar- gicas y los servicios de interés general. Estas deberían tener una mayor presencia ticulado de la CMB, como ya se ha señalado anteriormente, se analizaron en la reguladora en la CMB y una mejor sistematización a través de capítulos temáti- submesa de trabajo dirigida por el Sr. Domènec Sibina y son objeto de desarrollo cos. Conceptos como clima, sostenibilidad ambiental, transición ecológica, tran- en la ponencia sobre la materia publicada en este libro. sición energética, protección de zonas afectadas por el riesgo climático, gestión forestal sostenible, fomento de las praderas marinas y sistemas de climatización IV.5. Vivienda distribuida (DH&C), entre otros ejemplos, deben figurar en la futura actualización de la Carta municipal. En materia de vivienda, más allá de las competencias que se ejercen en el marco del consorcio legal creado en la CMB, se ha señalado anteriormente que Es importante que el régimen especial de Barcelona reconozca expresamen- se ha producido un claro desfase entre la regulación contenida en la CMB y la te como ámbito de actuación propio municipal las actuaciones en materia de legislación vigente en Cataluña. En esta línea, parece que deben introducirse sostenibilidad medioambiental y climática y en materia de transición energética. MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 196 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 197 De la misma manera que todas las administraciones públicas deben adecuar IV.7. Cultura sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria, la CMB, por ejemplo, podría reconocer que todas las administraciones públicas deberían adecuar sus Se ha indicado en un momento anterior que la actividad cultural se gestiona actuaciones en la ciudad a los principios de sostenibilidad medioambiental y cli- habitualmente a través de consorcios que, sin ser consorcios legales recono- mática (como también “la reducción de las emisiones y resto de externalidades cidos en la CMB, presentan particularidades que podrían requerir cierto reco- generadas por el uso de las infraestructuras del transporte”). nocimiento en la Carta. En ese sentido, parece oportuno que el texto legal dote de singularidad, flexibilidad o especialidad y exclusividad en la gestión a estos Habría que incluir, encabezando los precitados capítulos temáticos, o bien en consorcios. Algunos de los aspectos en los que podría incidir la regulación son el capítulo de la CMB dedicado a principios generales de actuación, artículos de los siguientes: reconocimiento: de los principios rectores de actuación específicos en esta mate- ria de infraestructuras estratégicas y servicios generales que deberían regir tanto a) Reconocer la relevancia cultural y especificarla. Tal y como se ha plantea- la actuación municipal como la del resto de administraciones (y de operadores do, solo por este hecho y por la singularidad y el hecho único de la gestión de privados de servicios generales a la ciudadanía) cuando se ejercen en la ciudad; y la cultura en la ciudad de Barcelona comparadamente con el resto de Catalu- de los derechos de la ciudadanía en estas materias, siendo relevante los dirigidos ña y España, ya quedaría plenamente justificado. a asegurar servicios generales o básicos como el suministro de agua y energía o el acceso a las telecomunicaciones. b) Reconocimiento supramunicipal, en el ámbito metropolitano. La cultura, muy concentrada en Barcelona ciudad, da servicio más allá de la ciudad IV.6.2. Instrumentos de cooperación, colaboración y coordinación entre las en cuanto a públicos, y es necesario estudiar y avanzar en cómo el espacio administraciones públicas metropolitano tiene un papel de concertación de las diferentes políticas cul- turales. Es importante que el régimen especial de Barcelona reconozca expresamente el derecho a participar en el diseño y la gestión de las infraestructuras estraté- c) Reconocimiento supramunicipal (instituciones nacionales). Tal y como ocu- gicas y los servicios de interés general que se prestan en la ciudad y que son rre con los cuatro que ya están referenciados en la Carta actual, la selección competencia propia de otras administraciones. Y no como forma voluntaria de que se propone claramente gestiona con plenitud competencias supramuni- colaboración, sino como derecho. Es decir, estableciendo la obligación —dirigida cipales con liderazgo de la ciudad. al resto de administraciones implicadas— de participación de la ciudad en la decisión, de forma preceptiva y, en algunos casos, vinculante. d) Normativa propia. La posibilidad de facilitar y adaptar la gestión de los con- sorcios. En el sector cultural existen herramientas propias como los contratos También debe afianzarse el derecho municipal a la iniciativa de tramitar ac- artísticos que singularizan y quizás es necesario dar visibilidad. tuaciones en estas materias, la cual debe ser tomada en consideración por el resto de las administraciones —las que tienen la competencia— a fin de que e) Especialización. Tanto del personal que trabaja como del tipo de contrata- se tramite y se pueda alcanzar su objetivo (por ejemplo, prestar un servicio que ción de servicios que se llevan a cabo. la ciudad considera necesario), o bien que se deniegue o se modifique, pero de forma motivada (potestad discrecional, por tanto, no basada en la libre voluntad f) Capacidad de generar un porcentaje de recursos propios. Si se comparan de la otra parte y, por tanto, recurrible en derecho). los cuatro actualmente incluidos, solo en el caso de la vivienda la capacidad de ingresos propios de los consorcios culturales es más alta que el resto, lo IV.6.3. Instrumentos municipales de planificación y programación que también los hace singulares, y es necesario ponerlos en valor. El Ayuntamiento ha aprobado distintos planes y ha hecho diferentes decla- g) Reconocimiento de la singularidad en la tipología de los recursos humanos raciones en materia climática. Citamos el Plan Clima 2018-2030 y el Plan de y la posibilidad de explorar vías singulares de contratación y relaciones labora- acción por la emergencia climática 2030 (adoptado en el 2020) o bien la Decla- les sobre todo en lo que respecta al equipo directivo con formatos imaginati- ración de la emergencia climática en la ciudad (también aprobada en el 2020). vos de eventualidad con base en impulso de proyectos o de planes de acción Dadas su importancia y proyección futura, deberían recogerse en la Carta de acotados en el tiempo. algún modo. MESA 3. EL MODELO ESPECIAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA CIUDAD 198 ELISENDA MALARET GARCIA DE BARCELONA Y SU NECESARIO AGGIORNAMENTO EN LA ERA DE LAS CIUDADES 199 IV.8. Seguridad colectivo, catástrofes y calamidades públicas”, definición que comúnmente, con algunos matices, manejan todas las leyes en la materia, comenzando por la Ley En el ámbito de la seguridad, se considera oportuno ampliar el reconocimien- 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña (art. 1), y la propia CMB to de las funciones de policía judicial que actualmente está ejerciendo la Guardia (art. 136). Su intervención es, en efecto, mucho más amplia y comprende desde Urbana de Barcelona en el ámbito de la investigación de los delitos contra la luego actuaciones que, por razón de su naturaleza y dimensiones singulares, no seguridad del tránsito urbano a otras conductas criminales que tienen impacto encajan fácilmente en el citado concepto legal de protección civil. Por esa razón, en la ciudadanía y que causan alarma social, como pueden ser el tráfico de dro- se considera oportuno introducir un régimen jurídico con rango legal que defina gas y sustancias estupefacientes y la violencia machista, de género y doméstica. aspectos básicos de este servicio como la naturaleza, funciones y competen- Se trata de mejorar la eficiencia de los recursos disponibles para dar una mejor cias, los valores y principios de actuación del cuerpo de Bomberos, que después respuesta a la ciudadanía, respetando el marco jurídico que preserva la titulari- puedan desarrollarse por vía reglamentaria. En ningún caso se trataría de una dad de las funciones de policía judicial para los cuerpos y fuerzas de seguridad regulación de detalle que comprendiera la regulación completa del régimen de del Estado, así como lo dispuesto en la Ley 16/1991, de 10 de julio, de policías organización y funcionamiento del cuerpo de Bomberos. En concreto, se prevé locales, de Cataluña, y la Ley 4/2003, de 7 de abril, de ordenación del sistema la introducción de un capítulo específico del Servicio de Prevención, Extinción de seguridad pública, de Cataluña. Con esa finalidad se propone una modifica- de Incendios y Salvamento, con la denominación “Prevención, emergencias, ex- ción de la redacción del artículo 133 de la CMB, que quiere ser respetuoso con tinción de incendios y salvamento”, de forma independiente al epígrafe actual la titularidad de las funciones de policía judicial, introduciendo una fórmula de dedicado a la protección civil. colaboración y cooperación, que permita la adscripción funcional de efectivos de la Guardia Urbana a los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado para participar En este sentido, la CMB podría regular que corresponde al Servicio de Pro- en las funciones de policía judicial. tección Civil, Prevención, Extinción de Incendios y Salvamento el ejercicio de las funciones de protección civil expresamente atribuidas al Ayuntamiento de En este sentido, la CMB podría regular que la Guardia Urbana de Barcelona Barcelona en su término municipal. También que el Servicio de Protección Civil, actúa como policía de autoridad, policía de seguridad y asistencial y policía ju- Prevención, Extinción de Incendios y Salvamento participe en las sesiones de los dicial, en los términos de la presente Carta y de las leyes orgánicas y procesales órganos de coordinación de emergencias y seguridad de carácter autonómico o aplicables. Así también, que la Guardia Urbana de Barcelona podrá participar estatal cuando los asuntos que tratar se refieran a materias propias de las com- de funciones de policía judicial en áreas delincuenciales de impacto en el tejido petencias municipales, requieran su intervención por razón de las funciones que socioeconómico de la ciudad en los términos de los convenios de colaboración tienen encomendadas o afecten a eventos de pública concurrencia, en el término con las administraciones competentes en materia de policía judicial y las instruc- municipal de Barcelona. ciones que en ellos se fijen, o mediante la adscripción de unidades dependientes funcionalmente de los cuerpos de seguridad titulares. Asimismo, podría plantearse la conveniencia de recoger en la legislación de régimen especial el listado concreto de las funciones y tareas que corresponden IV.9. Prevención, emergencias, extinción de incendios y salvamento al Ayuntamiento de Barcelona ejercer a través del Servicio de Prevención, Extin- ción de Incendios y Salvamento del Ayuntamiento de Barcelona con el nombre Por último, se considera conveniente introducir modificaciones en la CMB en de Cuerpo de Bomberos de Barcelona, así como los principios de actuación a los el ámbito de las emergencias y la prevención para que la prestación de los servi- que este debería ajustarse en las relaciones internas del servicio, en sus relacio- cios de emergencias y seguridad se adecúen de forma efectiva a los nuevos fenó- nes con la ciudadanía y en sus relaciones con la Administración. menos sociales, a los cambios demográficos y a la realidad de la ciudad. La LBRL se limita a establecer que los municipios con una población superior a 20.000 ha- bitantes tienen la obligación de prestar servicios de prevención y extinción de in- cendios. Se trata de un servicio público de competencia municipal y de prestación obligatoria, que únicamente puede prestarse a través de funcionarios integrados en las escalas y categorías funcionariales del cuerpo de Bomberos de Barcelona. Las funciones y competencias del cuerpo de Bomberos no se agotan en la participación en las tareas de protección civil y, por tanto, en la “protección de las personas, los bienes y el medioambiente ante situaciones de grave riesgo SUBMESA DE TRABAJO 3.1 ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO Domènec Sibina Tomàs Profesor titular (EU) de Derecho Administrativo. Universidad de Barcelona SUMARIO I. Urbanismo: 1. La regulación de la Carta y de la Ley del régimen especial del municipio de Barcelona. 2. Los objetivos de la Carta municipal vigente y el cam- bio del contexto normativo. 3. Cuestiones planteadas en la mesa de trabajo. II. Vivienda: 1. Consideraciones generales. 2. La gestión consorciada de las políticas de vivienda. III. Espacio público: 1. Contexto normativo. 2. Cuestiones sobre el espacio público que deberían tenerse presentes en una eventual modificación de las normas especiales de la ciudad de Barcelona. IV. Una consideración final: la necesidad de introducir principios programáticos en la Carta municipal relati- vos a mitigar y adaptar la ciudad al cambio climático y a proteger su patrimonio cultural material e inmaterial. SUBMESA DE TRABAJO 3.1. ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO 203 I. Urbanismo I.1. La regulación de la Carta y de la Ley del régimen especial del municipio de Barcelona La materia de urbanismo, desde la perspectiva competencial y de normas materiales de aplicación exclusiva en el municipio de Barcelona, se incorpora de manera central y más importante en el capítulo II, “Urbanismo” (arts. 64 a 84), del título VI, “Competencias municipales”, de la Carta municipal (Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la carta municipal de Barcelona, que ha sido modificada por las leyes 8/2014, 7/2010 y 11/2006, todas ellas intituladas “de modificación de la Carta municipal de Barcelona”, pero de las que tan solo esta última afecta a la regulación de la materia de urbanismo en la Carta, al modificar el artículo 66.5). También hay cuestiones que, de una manera más incidental, interesan a la materia de urbanismo en la Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el régimen especial del municipio de Barcelona (que no ha sido objeto de modi- ficaciones), en concreto, en sus artículos 8 a 11. Con respecto a la Carta municipal, sus prescripciones como “norma especial urbanística“ se hacen en relación con el marco normativo urbanístico vigente en diciembre de 1998, que es el texto refundido de disposiciones legales vigentes en Cataluña aprobado por el Decreto legislativo 1/1990. Esta norma fue derogada por la Ley 2/2002 de urbanismo, de Cataluña, modificada por la Ley 10/2004, y ambas incorporadas al texto refundido aprobado por el Decreto legislativo 1/2005. El Decreto legislativo 1/2005 fue modificado por la Ley 2/2007, por el Decreto ley 1/2007 y por la Ley 26/2009, y finalmente el Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, aprobó el texto refundido de la Ley de urbanismo (LUC), vigente actual- mente y que ha sido objeto de múltiples modificaciones hasta la fecha de hoy. De todo ello se desprende que las prescripciones de la Carta en materia de urbanismo y las finalidades que se querían conseguir con estas prescripciones tienen que adecuarse al cambio normativo producido en la legislación urbanística catalana (no solo por la modificación de la norma urbanística catalana de cabe- cera sino también por la aprobación de la Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona, LAMB). I.1.1. La Carta municipal La Carta municipal regula el urbanismo de la ciudad de Barcelona con las siguientes prescripciones: A) Aspectos competenciales – La participación del Ayuntamiento de Barcelona en el planeamiento territo- rial que afecte al municipio (se hace una referencia expresa al planeamiento previsto en la legislación vigente en 1998, en la Ley 23/1983, de 21 de no- SUBMESA DE TRABAJO 3.1. 204 DOMÈNEC SIBINA TOMÀS ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO 205 viembre, de política territorial), mediante la emisión de informes preceptivos —el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas de en la aprobación, la modificación o la revisión de los planes territoriales o la 1961, modificado en 1964—, relativa al hecho de que es competencia del intervención directa en la elaboración (art. 64). Ayuntamiento, por delegación, el trámite de calificación y el informe de la – La competencia del Ayuntamiento de Barcelona de la elaboración y la apro- actividad) (art. 71). bación inicial y provisional del Plan general de ordenación, en el ámbito de su – La competencia del Ayuntamiento de Barcelona para acordar la declaración término municipal, con independencia de que el plan general de ordenación de ocupación urgente de los bienes y derechos afectados en los supuestos sea municipal o supramunicipal (art. 65.4). de expropiaciones por razones urbanísticas de iniciativa municipal (art. 72). – La competencia del Ayuntamiento de Barcelona para delimitar y aprobar las – La habilitación del alcalde o alcaldesa para imponer sanciones económicas unidades de actuación a efectos de la cesión obligatoria y gratuita del suelo por la cuantía máxima permitida en las normas aplicables a las infracciones con destino a espacio viario, jardines, plazas, centros docentes y asistencia- urbanísticas (art. 83), y la atribución de competencia al Consejo Municipal les. Los acuerdos correspondientes deben remitirse a la Subcomisión de Ur- para actualizar las cuantías de las sanciones y las multas coercitivas (art. 84). banismo de Barcelona, para su conocimiento (art. 65.3). – La competencia del Ayuntamiento de Barcelona para aprobar los planes B) Aspectos materiales parciales y especiales, y los estudios de detalle (aprobación inicial por el al- – Se establecen las determinaciones que debe tener el plan general de or- calde o alcaldesa; información pública durante el periodo de un mes, y apro- denación municipal o supramunicipal en el ámbito del término municipal de bación definitiva por el Consejo Municipal), sin que se prevea ningún infor- Barcelona. Son las determinaciones que preveía el ordenamiento urbanístico me preceptivo de tutela de la legalidad o de los intereses supramunicipales catalán vigente en 1998, con algunas singularidades: por ejemplo, la posibili- emitido por órganos de la Generalitat (art. 68.1). Para cada uno de los planes dad de reservar suelo y edificaciones para uso exclusivo de viviendas someti- aprobados definitivamente por el Ayuntamiento de Barcelona puede crearse das a alguno de los regímenes vigentes de protección pública o a las nuevas una Comisión de Seguimiento de su ejecución, con la participación de las modalidades de promoción que se puedan definir para Barcelona, o el esta- entidades y organizaciones cívicas, económicas, sociales y profesionales de blecimiento de determinados tipos de equipamientos y sistemas diferentes de la ciudad (art. 68.3). los que preveía la legislación urbanística general (art. 65, apdos. 1 y 2). – Esta competencia se atribuye cuando la legislación vigente entonces (Decre- – Se establecen categorías singulares de planes especiales, entre los que cabe to legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba la refundición de destacar: a) los planes especiales de usos que tienen como objetivo ordenar la los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística) no atribuía esta incidencia y los efectos urbanísticos, medioambientales y sobre el patrimonio competencia a los municipios, ni había regulado los planes de mejora urbana urbano que las actividades producen en el territorio, mediante la regulación (que, desde la terminología literal, no son planes especiales y que sustituyen de su intensidad y de las condiciones físicas de su despliegue en función de a los especiales de reforma interior). las distancias, el tipo de vía urbana y circunstancias análogas, y b) los planes – La exclusión del régimen singular de la competencia del Ayuntamiento de especiales integrales, entendidos como los planes especiales que definen y Barcelona para aprobar el planeamiento derivado, cuando su objeto son ac- comprenden operaciones desarrolladas a escala de proyecto arquitectónico y tuaciones no previstas en el planeamiento general. En relación con este tipo también de regulación de usos en operaciones de rehabilitación integral (art. de planeamiento derivado, la Carta establece que son aplicables las reglas 67). generales que prevé la normativa urbanística. – Se establece la diferencia entre el proyecto de urbanización y el proyecto de – La creación de la Subcomisión de Urbanismo del municipio de Barcelona obra ordinaria (art. 69). (presidida por el presidente o presidenta de la Comisión de Urbanismo de – Se establece el fomento de la participación ciudadana en la elaboración de Barcelona e integrada por diez vocales que son designados, por mitad, por el los instrumentos de ordenación y de los proyectos de urbanización y de obras, consejero o consejera de la Generalitat de Catalunya competente por razón de y que el Reglamento del Consejo Municipal tiene que definir los supuestos en la materia y por el alcalde o alcaldesa de Barcelona), que tiene la competencia que sea obligatorio, además del trámite de información pública, en su caso, de aprobar definitivamente el planeamiento general y también revisarlo o mo- el seguimiento de otros procedimientos de participación ciudadana (art. 70). dificarlo en el ámbito del término municipal de Barcelona (las aprobaciones – Se permite la reparcelación discontinua de parcelas urbanas y se exige un inicial y provisional, en el mismo caso, corresponden al Ayuntamiento de Bar- plan especial que lo justifique (art. 73.1). celona) (art. 66, apdos. 1 y 3). – Se permite la transferencia de techo edificable entre varias parcelas, la cual no – La competencia del Ayuntamiento de Barcelona para autorizar la instala- puede incrementar la edificabilidad global del municipio de Barcelona ni redu- ción y la apertura de actividades, industrias y establecimientos de cualquier cir los espacios destinados por el planeamiento a parques y jardines urbanos y tipo (con una indicación que tiene sentido en el marco legal vigente en 1998 a equipamientos en cada uno de los distritos municipales (art. 73.2). SUBMESA DE TRABAJO 3.1. 206 DOMÈNEC SIBINA TOMÀS ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO 207 – Se regula el patrimonio municipal de urbanismo de la ciudad de Barcelo- – A pesar de ello, sigue vigente el artículo 8 de la Ley 1/2006, que establece na (el denominado actualmente patrimonio público municipal del suelo y la que en el municipio de Barcelona no es procedente la reversión de los terre- vivienda en la legislación urbanística catalana vigente) y se prevé que, en el nos expropiados si, en virtud de una modificación o revisión del planeamiento desarrollo del planeamiento urbanístico en el suelo urbano de la ciudad, el que altere el uso que motivó la expropiación, el nuevo uso consiste en la cons- Ayuntamiento puede delimitar polígonos y unidades de actuación destinadas trucción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. a la formación de patrimonio municipal (art. 74). – De acuerdo con el artículo 9, cuando se produzca la desafectación de – Se prevén los planes especiales de ordenación del subsuelo y se hace una inmuebles radicados en el municipio de Barcelona, propiedad de la Admi- regulación detallada del aprovechamiento urbanístico del subsuelo y de su nistración del Estado, destinados a la prestación de cualquier tipo de servicio utilización por parte de las compañías de servicios (arts. 76, 78, 79 y 80). público, incluidas las redes de instalaciones y cualquier otra infraestructura, – Se establece la prescripción relativa al hecho de que la cesión de bienes estos inmuebles se podrán enajenar, mediante un convenio, de manera pre- inmuebles propiedad del Ayuntamiento de Barcelona a otras administraciones ferente a favor del Ayuntamiento de Barcelona o, en su caso, a las entida- públicas debe hacerse bajo la condición de reversión en favor del Ayunta- des de derecho público que tengan atribuidas competencias en materia de miento cuando se desafecten del uso o servicio que sea causa de la cesión vivienda, vayan a destinarse a usos dotacionales públicos, a la construcción (art. 77). de viviendas de protección oficial de titularidad pública o al uso como – Se establece la prescripción de que, para la ejecución forzosa de los actos ad- vivienda de titularidad pública para alquiler. En el convenio se establecen ministrativos en materia de intervención y uso del suelo, se admite la imposición las contraprestaciones que deriven de la enajenación, sin perjuicio de lo que de multas coercitivas reiteradas por un importe máximo, cada una, de cien mil prevé el artículo 145 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio pesetas —todavía expresado en el texto legal en pesetas— (art. 81). de las administraciones públicas —que regula la cesión gratuita de estos – Se establece la competencia del Ayuntamiento de Barcelona de declarar bienes—. determinadas zonas de la ciudad como zonas turísticas u otras, con un trata- – El artículo 10 establece que en la cesión de bienes inmuebles entre el Ayun- miento equivalente desde los puntos de vista fiscal, urbanístico, comercial u tamiento y la Administración General del Estado se entiende incluida la cláu- otros (art. 75). sula de reversión a favor del cedente cuando se desafectan del uso o del – Se establece la obligación de las personas propietarias, además de las obli- servicio que sea causa de la cesión, aun cuando no se hubiera estipulado en gaciones que les atribuyen las normas aplicables, de mantener las fachadas los actos o acuerdos en los que se hubiera formalizado aquella. visibles desde el dominio público en buen estado de conservación, tanto para – A su vez, el artículo 11 prescribe lo siguiente: mantener su buena imagen como para evitar cualquier peligro para las perso- nas usuarias de las vías públicas; y se prevé que las ordenanzas municipales 1. Todas las instalaciones propias de las redes de los servicios públicos de su- puedan regular estas obligaciones, incluida la de acreditar, periódicamente, ministros y de interés general que discurran por el término municipal deben ser la seguridad del inmueble y la existencia de una póliza de seguro del edificio subterráneas y ajustar su ubicación y trazado al planeamiento urbanístico y, en su que sea suficiente para cubrir estas contingencias (art. 82). caso, a las ordenanzas de utilización del dominio público municipal. Solo en caso de concurrencia de urgencia o de impracticabilidad técnica o económica, el Ayun- I.1.2. La ley que regula el régimen especial del municipio de Barcelona tamiento puede autorizar que se instalen en superficie o aérea. 2. Las instalaciones ya existentes al tiempo de entrada en vigor esta ley deben ser La Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el régimen especial del soterradas cuando así lo disponga el planeamiento urbanístico o la correspondien- municipio de Barcelona, regula las siguientes cuestiones que, de manera inci- te ordenanza de utilización del dominio público municipal y en los plazos que uno y dental, interesan a la materia de urbanismo: otra establezcan. La imposición del soterramiento solo da lugar a la indemnización – La disposición final segunda de la Ley 1/2006 modificó la Ley 6/1998, sobre únicamente por el importe del valor de las instalaciones existentes que no deban régimen del suelo y valoraciones, al añadir un nuevo párrafo c) al apartado considerarse amortizadas al tiempo en que deba efectuarse dicho soterramiento. segundo del artículo 40 de esta ley, que excluía de la reversión —por la alte- ración del uso que motivó la expropiación en virtud de modificación o revisión I.2. Los objetivos de la Carta municipal vigente y el cambio del contexto del planeamiento—, cuando el nuevo uso consistiera en la construcción de normativo viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. Esta exclusión no se ha incorporado a la legislación del suelo posterior, es decir, las leyes del suelo Creemos que una primera aproximación a las prescripciones competenciales del 2007 y el 2008 y la Ley del suelo y rehabilitación urbana (LSRU) del 2015 y materiales y sustantivas establecidas en la Carta municipal en materia de urba- (véase su artículo 54). nismo exige destacar la voluntad del legislador de garantizar la competencia de la SUBMESA DE TRABAJO 3.1. 208 DOMÈNEC SIBINA TOMÀS ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO 209 ciudad en aspectos especialmente relevantes. Así, cabe destacar la voluntad del Desde esta perspectiva, cabe mencionar brevemente los cambios normativos legislador —y de la ciudad— de que el Ayuntamiento de Barcelona: más importantes respecto de la legislación urbanística vigente en 1998, no solo – participe en la elaboración y el procedimiento de aprobación del planea- para acreditar que la Carta ha sido parcialmente derogada o desplazada, y que miento supramunicipal que afecta al planeamiento urbanístico municipal o en ocasiones es difícil determinar su vigencia, sino especialmente para establecer que tiene afectación o incidencia territorial en la ciudad; propuestas de actualización que permitan preservar los objetivos del legislador y – participe en un órgano colegiado y que lo haga con criterios de paridad, de la ciudad de 1998 en el nuevo marco normativo. salvo la presidencia y el voto decisivo que corresponde a la Generalitat, que es la que aprueba definitivamente el planeamiento urbanístico de ordenación I.2.1. Cambio de la regulación del planeamiento supramunicipal urbanística municipal, cuando afecte a su término municipal, y sus revisiones y modificaciones; La regulación del planeamiento supramunicipal ha cambiado y el cambio no – apruebe inicial y provisionalmente el planeamiento urbanístico de ordena- solo se limita al planeamiento territorial. Cabe recordar que, aparte de los planes ción urbanística municipal —sea de carácter municipal o sea supramunici- territoriales sectoriales, planes territoriales parciales y planes directores territo- pal— cuando afecte a su término municipal; riales establecidos en la ley de política territorial que estaba vigente cuando se – establezca unas determinaciones en el planeamiento urbanístico de orde- aprobó la Carta (y que son los únicos respecto de los que prevé la participación nación urbanística municipal —sea de carácter municipal o sea supramunici- del Ayuntamiento de Barcelona), las modificaciones legislativas han incorporado pal—, cuando afecten a su término municipal, que puedan tener singularida- en el ordenamiento varios planes que tienen afectación o incidencia territorial des respecto del régimen general; en la ciudad (sus determinaciones condicionan o afectan al derecho de uso y – apruebe, sin tutelas de la Generalitat, el planeamiento derivado previsto en edificación en el ámbito del término municipal de Barcelona, en inmuebles tanto el planeamiento de ordenación urbanística municipal; propiedad de entes públicos o dominio público como propiedad de personas físi- – pueda aprobar tipos de planes especiales no previstos en el régimen general cas o jurídicas privadas) y en cuyo procedimiento de aprobación el Ayuntamiento (han sido muy importantes los planes especiales de usos); no participa (no tiene carácter bifásico y, por lo tanto, no incorpora ningún acto – pueda acordar la declaración de ocupación urgente de los bienes y los dere- de aprobación municipal). chos afectados en los supuestos de expropiaciones por razones urbanísticas de iniciativa municipal; Son los siguientes: – disponga de habilitaciones legales para ordenar la atribución de aprovecha- – Los planes directores urbanísticos (en especial, los que delimitan y ordenan miento urbanístico en el subsuelo y para controlar su uso; áreas residenciales estratégicas y los que delimitan y ordenan sectores de – disponga de potestad sancionadora plena de las infracciones urbanísticas, interés supramunicipales), regulados en el artículo 56 de la LUC (además de no limitada por la cuantía de las sanciones, y la singularidad del Plan director urbanístico metropolitano regulado en la Ley – disponga de habilitaciones legales que faciliten la gestión urbanística (como 31/2010, del Área Metropolitana de Barcelona, LAMB). la reparcelación discontinua o la transferencia de aprovechamiento urbanís- – Los planes especiales autónomos (art. 68 LUC). tico). – Los planes, los catálogos y las directrices; las cartas y los programas deriva- dos de la Ley 8/2005, de 8 de junio, de protección, gestión y ordenación del Entendemos que estos aspectos, sin menospreciar otros aspectos de más de- paisaje. talle, deben ser el hilo conductor para hacer propuestas para actualizar la norma, – El Plan director urbanístico metropolitano (arts. 22 a 26 LAMB) y los otros junto con la incorporación de habilitaciones que permitan responder mejor a los planes directores que se prevén (disposición adicional vigésima segunda nuevos retos urbanísticos de la ciudad. LUC). – El Plan de ordenación urbanística metropolitano (art. 27 LAMB). La voluntad del legislador y de la ciudad que resulta de la Carta vigente tiene – Los planes sectoriales o programas de implantación y ordenación de que proyectarse sobre la regulación urbanística actual, muy diferente en aspectos infraestructuras y dotaciones públicas o privadas, cuya aprobación sea sustanciales a la vigente cuando se aprobó la Carta. Además, hay nuevos retos competencia de la Administración de la Generalitat o de entes supramu- urbanísticos que no estaban presentes en 1998 y que deben afrontarse desde nicipales, y que tengan incidencia territorial en el término municipal de una norma singular actualizada (en especial, los aspectos ambientales vincula- Barcelona. dos directamente con el urbanismo, la rehabilitación, la mejora y la transforma- – Los planes de ordenación medioambiental (o actos administrativos de de- ción de la ciudad consolidada y la generación de vivienda asequible). claración de espacios naturales protegidos) con incidencia territorial en la ciu- dad. SUBMESA DE TRABAJO 3.1. 210 DOMÈNEC SIBINA TOMÀS ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO 211 Además, hay que tener presente que el anteproyecto de la Ley de territorio directores urbanísticos para ámbitos o actuaciones concretos de interés metropo- prevé la derogación de la Ley de política territorial y establece un nuevo sistema litano, siguiendo el mismo procedimiento aplicable al plan director urbanístico, y, de planeamiento territorial y supramunicipal (y también de planeamiento de or- por lo tanto, corresponde al Área Metropolitana la aprobación inicial y la provisio- denación municipal). nal (disposición adicional vigésima segunda LUC). I.2.2. Nueva regulación del planeamiento urbanístico general en la Ley de Antes de examinar la LAMB, hemos querido dejar constancia de la posibilidad urbanismo de Cataluña y, en especial, del planeamiento urbanístico en el área de la aprobación de planes directores urbanísticos que afecten a la ciudad de metropolitana Barcelona (aparte del Plan director urbanístico metropolitano), una posibilidad que no se puede excluir de las propuestas de adaptación de la Carta. No obstan- La regulación del planeamiento de ordenación municipal de la Carta se ve des- te, es la LAMB la que afecta de una manera más intensa a las previsiones de la plazada y sustituida directa e indirectamente por los planes directores urbanísticos Carta en materia de planeamiento de ordenación urbanística municipal. previstos en la legislación de urbanismo vigente y por el Plan director metropolitano y el Plan general de ordenación urbanística metropolitano, regulados en la LAMB. Los planes que constituyen la ordenación urbanística metropolitana son el Plan director urbanístico metropolitano, que a su vez podrá prever otros planes Queda patente la inadecuación de la Carta con el ordenamiento ahora vigente directores, y el Plan de ordenación urbanística metropolitano, que se puede com- cuando establece: a) la participación de la ciudad en la elaboración y la tramitación plementar por medio de programas de actuación urbanística municipales o plu- del planeamiento territorial, y b) las competencias de aprobación y las determina- rimunicipales (art. 21 LAMB). ciones propias del plan general de ordenación urbanística municipal —sea muni- cipal o supramunicipal— que afecte al término municipal de Barcelona; hay que La aprobación inicial y la provisional del Plan director urbanístico metropolita- poner de manifiesto la importancia, en el ordenamiento urbanístico, de los planes no y de las modificaciones correspondientes se apartan de la lógica general de los directores urbanísticos y de la regulación específica que hace la LAMB del planea- planes directores urbanísticos y corresponden al Consejo Metropolitano del Área miento general en este ámbito territorial que incluye la ciudad de Barcelona. Metropolitana de Barcelona (art. 25.3 LAMB). La aprobación definitiva correspon- de al órgano competente de la Generalitat. El Área Metropolitana de Barcelona El ordenamiento vigente en el planeamiento urbanístico general incluye los ha elaborado los documentos previos con los objetivos y los propósitos generales planes directores urbanísticos, los planes de ordenación urbanística municipal y de que consta el avance de planeamiento. Este avance ya se ha hecho y se ha las normas de planeamiento urbanístico, y los programas de actuación urbanísti- sometido al trámite de información pública y al informe de los ayuntamientos, ca que los complementan (art. 55 LUC). y ha comportado que se haya solicitado al órgano ambiental el documento de referencia, y al departamento de la Administración de la Generalitat competente Los planes directores urbanísticos (regulados en el artículo 56 de la LUC) en la materia el informe de la Comisión de Ordenación Territorial Metropolitana son aprobados por órganos de la Generalitat de Catalunya (arts. 79 y 83 LUC) y de Barcelona y el informe urbanístico y territorial establecido por la legislación delimitan los intereses supramunicipales derivados del ejercicio de las competen- aplicable (art. 25 LAMB). cias autonómicas que requieren suelo. La diferencia con los planes territoriales parciales y, en su caso, con los planes directores territoriales es su contenido y la La Comisión de Urbanismo del Área Metropolitana de Barcelona tiene, entre vinculación de este contenido en relación con los planes de ordenación urbanís- otras, la competencia de aprobar definitivamente el Plan de ordenación urbanís- tica municipal y los planes derivados que los despliegan. tica metropolitano y las modificaciones correspondientes, así como los programas de actuación urbanística municipales y plurimunicipales (art. 30 LAMB). La regulación de los planes directores urbanísticos, como hemos indicado, está en el artículo 56 de la LUC. De acuerdo con este precepto, podemos dife- La Comisión de Urbanismo del Área Metropolitana, de acuerdo con el artículo renciar entre los planes directores urbanísticos genéricos, los de delimitación y 29 de la LAMB, está presidida por la persona titular del departamento de la Admi- ordenación de las áreas residenciales estratégicas, y los de delimitación y orde- nistración de la Generalitat competente en la materia; la vicepresidencia corres- nación de sectores de interés supramunicipal. Además, la LAMB ha establecido ponde al presidente o presidenta del Área Metropolitana de Barcelona y, además y regulado un plan director urbanístico metropolitano específico. Asimismo, la del presidente o presidenta, está integrada por las personas vocales, que se de- modificación reciente de la Ley de urbanismo de Cataluña por la Ley 21/2021, de signan del siguiente modo: 29 de diciembre, habilita este mismo plan director a establecer los supuestos en – Diez por la persona titular del departamento de la Administración de la que la propia Área Metropolitana de Barcelona puede promover nuevos planes Generalitat competente en la materia, cinco de los cuales deben ser vocales SUBMESA DE TRABAJO 3.1. 212 DOMÈNEC SIBINA TOMÀS ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO 213 en representación de este departamento, y cinco en representación de otros El apartado 2 del precepto desapodera a la Subcomisión de Urbanismo del departamentos de la Generalitat. municipio de Barcelona para aprobar las modificaciones del Plan general metro- – Diez por el presidente o presidenta del Área Metropolitana de Barcelona, politano de 1976 cuando se cree la Comisión de Urbanismo del Área Metropolitana cinco de los cuales deben ser designados a propuesta del alcalde o alcaldesa de Barcelona. Este apartado 2 establece lo siguiente: de Barcelona. Entre estos diez vocales se incluye el vicepresidente o vicepre- sidenta. 2. El planeamiento urbanístico general vigente en la entrada en vigor de esta ley no puede ser objeto de revisión o adaptación fuera del procedimiento establecido por la El Área Metropolitana de Barcelona tiene atribuidas las competencias de la disposición adicional décima, sin perjuicio de las posibles modificaciones puntuales iniciativa para la formulación del Plan de ordenación urbanística metropolitano y que sean necesarias, las cuales han de ser tramitadas y aprobadas de acuerdo con las correspondientes modificaciones (los municipios también pueden promover y las siguientes reglas: tramitar las modificaciones que solo afecten a su término municipal), la aproba- a) La aprobación inicial y la aprobación provisional corresponden a los ayuntamien- ción del avance de planeamiento y la aprobación inicial y la provisional del Plan tos, si la modificación tiene una incidencia territorial limitada a un único municipio, de ordenación urbanística metropolitano (art. 30 LAMB). y al Área Metropolitana de Barcelona en los otros casos. b) La aprobación definitiva corresponde a la Comisión de Urbanismo del Área La entrada en vigor del Plan director urbanístico metropolitano (de acuerdo Metropolitana de Barcelona. Mientras no se constituye esta comisión, la aproba- con la disposición adicional décima de la LAMB) obliga a adaptar el Plan gene- ción definitiva corresponde a los órganos urbanísticos que corresponden de acuer- ral metropolitano y los instrumentos de planeamiento urbanístico general de los do con la disposición transitoria primera. otros municipios del ámbito territorial metropolitano a las determinaciones y a la legislación urbanística vigente. Esta adaptación se formula de acuerdo con el ar- Finalmente, el artículo 37 de la LAMB establece que las competencias y las tículo 27 (que regula el Plan de ordenación urbanística metropolitano) y se sujeta facultades urbanísticas atribuidas a la ciudad de Barcelona por la Carta muni- al siguiente régimen: cipal solo son vigentes cuando no han sido atribuidas expresamente por esta – Se compone de un texto único para el ámbito metropolitano. El texto elabo- ley al Área Metropolitana de Barcelona (lo cual desapodera al Ayuntamiento de rado debe incluir la documentación que requieren los planes de ordenación Barcelona y a la Subcomisión de Urbanismo del municipio de Barcelona de las urbanística municipal adaptada, en cuanto al contenido, a las peculiaridades competencias de aprobación del planeamiento de ordenación municipal). de este instrumento plurimunicipal de adaptación de los planes preexistentes. – La entrada en vigor de la adaptación del planeamiento general metropoli- Este nuevo marco normativo comporta que, entre los objetivos de la Carta tano debe tener todos los efectos de la revisión del planeamiento general del municipal que hemos señalado, los haya que deban ser abandonados o bien ámbito metropolitano, y el instrumento que salga tiene que constituir el Plan actualizados, pero entendemos que, en cualquier caso, tienen que ser objeto de de ordenación urbanística metropolitano. reflexión en esta mesa de trabajo (como efectivamente se ha hecho). Esta disposición adicional décima es especialmente importante porque, con- I.2.3. Modificación del tipo del planeamiento derivado, y modificación de la trariamente al tenor literal de la Carta y a sus objetivos, no se prevé que esta aprobación del planeamiento derivado con respecto al ordenamiento jurídico adaptación, cuando se proyecta sobre la ciudad de Barcelona, sea objeto de nin- vigente en 1998 guna norma o prescripción especial, ni desde la perspectiva de la competencia de aprobación (en favor del Ayuntamiento y de la Subcomisión de Urbanismo de El ordenamiento urbanístico vigente regula el planeamiento derivado de una Barcelona) ni desde la perspectiva material o de determinaciones singulares que manera diferente a como lo hacían las normas vigentes en 1998, con respecto den respuesta a las peculiaridades urbanísticas de la ciudad. tanto al tipo de planes como a la competencia para hacer la aprobación definitiva. Este precepto queda completado por la disposición transitoria segunda, que I.3. Cuestiones planteadas en la mesa de trabajo establece que el Plan general metropolitano aprobado definitivamente el 19 de julio de 1976 y las correspondientes modificaciones, y también los otros pla- I.3.1. La participación de la ciudad en el planeamiento supramunicipal nes generales municipales del ámbito del Área Metropolitana de Barcelona, son vigentes mientras no entre en vigor el Plan de ordenación urbanística metropoli- El artículo 64 de la Carta vigente es un precepto importante porque en el tano, sin perjuicio de las modificaciones que son resultado directo de la incompa- procedimiento permite la participación a través de un informe preceptivo y la tibilidad con el Plan director urbanístico metropolitano. integración de representantes en órganos de seguimiento y técnicos del Ayun- SUBMESA DE TRABAJO 3.1. 214 DOMÈNEC SIBINA TOMÀS ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO 215 tamiento de Barcelona, con respecto al planeamiento territorial tal como está – Planes directores territoriales. todavía configurado en la Ley de política territorial (que el anteproyecto de la ley – Planes directores urbanísticos (en especial, los que delimitan y ordenan de territorio prevé derogar). áreas residenciales estratégicas y los que delimitan y ordenan sectores de interés supramunicipales, por el hecho de que ya hay una norma reguladora La modificación (la que ya se ha hecho y la futura) de la legislación de política del Plan director urbanístico metropolitano). territorial y urbanística (y el consiguiente cambio de la naturaleza jurídica, las de- – Los planes especiales autónomos (art. 68 LUC). terminaciones y el tipo de planes territoriales y urbanísticos), y la aprobación de – Los planes, los catálogos y las directrices; las cartas y los programas deriva- las leyes sectoriales posteriores a la Carta (en especial, la del Área Metropolitana) dos de la Ley 8/2005, de 8 de junio, de protección, gestión y ordenación del han comportado una derogación tácita y ya han vaciado una parte importante paisaje. del régimen de especialidad de que disfruta la ciudad al amparo del artículo 64. – El Plan director urbanístico metropolitano. – El Plan de ordenación urbanística metropolitano. La primera propuesta que se formula es modificar la técnica de la designación – Planes sectoriales o programas de implantación y ordenación de infraestruc- terminológica referida a la legislación vigente en cada momento, y hacer una defi- turas y dotaciones públicas o privadas, cuya aprobación sea competencia de nición del planeamiento en el que se prescribe una participación de carácter con- la Administración de la Generalitat o de entes supramunicipales, y que tengan ceptual (aunque pueda combinarse con referencias a planeamientos concretos). incidencia territorial en el término municipal de Barcelona. – Planes de ordenación medioambiental (o actos administrativos de declara- La segunda es incrementar el alcance de la participación prevista y estable- ción de espacios naturales protegidos) con incidencia territorial en la ciudad. cer el derecho del Ayuntamiento a poder instar a la formulación, la modificación o la revisión de los planes que sean el objeto de la participación de la ciudad. Una primera propuesta que debe ponderarse es un artículo con el siguiente Esta propuesta de formulación, modificación o revisión debería resolverse expre- contenido: samente y ser susceptible de revisión jurisdiccional (el Área Metropolitana de Barcelona tiene reconocido el derecho de proponer a los órganos de la Adminis- Participación en el procedimiento de aprobación de los instrumentos de pla- tración de la Generalitat la formulación de instrumentos de ordenación territorial, nificación que afectan a la ciudad de Barcelona parcial, sectorial y paisajística, en su ámbito territorial de competencia; artículo 19.2 de la LAMB). El Ayuntamiento de Barcelona participa en el procedimiento de aprobación de los planes, los programas, las directrices y, en general, los instrumentos La tercera, que no corresponde propiamente a esta mesa de trabajo, es la de planificación aprobados por la Administración de la Generalitat o por en- relativa a preservar una garantía de la especialidad de la Carta municipal ante las tes supramunicipales que tengan incidencia y afectación en la disposición, modificaciones futuras de las leyes vigentes (una cuestión general, pero especial- el uso y la edificación de los terrenos e inmuebles públicos o privados del mente relevante en materia de urbanismo y con respecto a las modificaciones de término municipal de Barcelona, y en cuyo procedimiento de aprobación el las leyes de urbanismo, del Área Metropolitana y de territorio). Ayuntamiento no adopta ni actos de trámite de aprobación previa, inicial o provisional ni actos de resolución del procedimiento, mediante las siguientes El análisis previo para poder formular una definición conceptual del planea- formas: miento en el que debe establecerse la participación del Ayuntamiento, exige ha- – El derecho de instar a la formulación, la modificación o la revisión de estos cer una aproximación descriptiva del planeamiento en el que se querría que esta instrumentos de planificación, que será necesario que resuelva, en cada caso, participación fuera exigible, de acuerdo con la legislación vigente. Si los criterios el órgano competente para tramitarlos y aprobarlos, una resolución que será son la afectación o la incidencia territorial (el hecho de que sus determinaciones susceptible de recurso en vía administrativa y jurisdiccional. condicionan o afectan al derecho de uso y edificación en el ámbito del término – La emisión, en todo caso, de un informe preceptivo. municipal de Barcelona, en inmuebles tanto de propiedad de entes públicos o – La intervención directa en los instrumentos de planificación, entre los que dominio público como de propiedad de personas físicas o jurídicas privadas) y prevé este artículo, que tengan carácter territorial, urbanístico, medioambien- que el Ayuntamiento no participa en el procedimiento de aprobación (no tiene ca- tal o paisajístico, y también en sus revisiones y modificaciones. Esta interven- rácter bifásico y, por lo tanto, no incorpora ningún acto de aprobación municipal), ción debe llevarse a cabo mediante el nombramiento de representantes en los planeamientos serían los siguientes: los órganos de seguimiento y en los órganos técnicos encargados de redactar – Planes territoriales sectoriales. los planes. – Planes territoriales parciales. SUBMESA DE TRABAJO 3.1. 216 DOMÈNEC SIBINA TOMÀS ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO 217 Asimismo, también sería necesario plantear la participación del Ayuntamiento 3. Las modificaciones de los sistemas urbanísticos de espacios libres, zonas verdes o en los instrumentos de planificación de las infraestructuras que afectan al muni- equipamientos deportivos se regulan por el artículo 95 del texto refundido de la Ley de cipio, cuando menos mediante la emisión de informes preceptivos. urbanismo, aprobado por el Decreto legislativo 1/2005, con la particularidad de que la Comisión de Urbanismo del Área Metropolitana de Barcelona ejerce las funciones I.3.2. La participación en la aprobación del plan director urbanístico metropo- atribuidas a la Comisión Territorial de Urbanismo en el trámite del artículo 95.2 de la litano y la relación normativa e institucional con el ámbito metropolitano mencionada ley. 4. En los demás aspectos no regulados por la presente ley rigen la legislación urbanís- Aunque en las sesiones celebradas no se cerraron las propuestas, hay que tica y, en Barcelona, la Ley 22/1998. repensar la participación de la ciudad de Barcelona en el procedimiento de apro- bación del Plan director metropolitano y en la modificación eventual de dos pre- Con respecto a este artículo 37, en las sesiones celebradas se ha planteado ceptos de la LAMB (arts. 29 y 37). lo siguiente: – Con la prevalencia competencial actual del Área Metropolitana de Barcelona En relación con la Comisión de Urbanismo del Área Metropolitana de (con la incertidumbre sobre si la futura ley de territorio mantiene o no el artícu- Barcelona, regulada en el artículo 29 de la LAMB, en las sesiones celebradas se lo), el régimen especial de Barcelona en materia de urbanismo es muy débil y ha planteado lo siguiente: podría plantearse la conveniencia de modificar el precepto. – En relación con los planes que finalmente apruebe la Comisión del Área Me- – La Carta municipal tendría que garantizar unas competencias propias de la tropolitana (en especial, el Plan general de ordenación metropolitano), es im- ciudad, por el hecho de que con la regulación vigente del Área Metropolitana, portante destacar que la representación municipal se debilita notablemente. el planeamiento general vuelve al pasado en manos prácticamente en exclu- – Una posible propuesta para atenuar el debilitamiento es crear un órgano ex- siva del ámbito metropolitano. terno e independiente (tipo consejo), al que se puedan someter los asuntos para que informe preceptivamente sobre las cuestiones, especialmente en temas I.3.3. El planeamiento de ordenación municipal de la ciudad de Barcelona de protección competencial municipal de Barcelona. El informe, aunque no sea vinculante, como es preceptivo, obliga a razonar y justificar la decisión de El artículo 65.1 de la Carta municipal define el contenido de un futuro plan la futura Comisión del Área Metropolitana, si la decisión final es contraria a su general de ordenación municipal o supramunicipal en el ámbito del término dictamen. De este modo, obliga a una transparencia y a la posibilidad de una municipal de Barcelona. impugnación razonable. Ello, no obstante, obliga a un reconocimiento, por parte de la Carta municipal, de las competencias propias en urbanismo de la ciudad. En relación con el Plan de ordenación municipal de la ciudad de Barcelona, – Otra alternativa es mantener la Subcomisión de Urbanismo de Barcelona si cabe hacer las siguientes consideraciones: se logra la posibilidad de establecer una figura de planeamiento que regule el – Es necesario ponderar el impacto que tendría, sobre el artículo 65 de la suelo urbano de la ciudad de Barcelona en los términos que se explican en el Carta y para el planeamiento general de ordenación de la ciudad de Barce- apartado siguiente. lona, una posible modificación de la legislación urbanística catalana a través de una eventual y futura ley de territorio. El anteproyecto que se conoce altera En relación con el artículo 37 de la LAMB, también se han hecho propuestas. sustancialmente la naturaleza jurídica, las determinaciones y la tipología de Transcribimos aquí el mencionado artículo 37: los planes urbanísticos generales y derivados. – Debe ponderarse detalladamente la colisión de este artículo 65 con la Artículo 37. Aplicación de la legislación urbanística y de la Carta municipal de Barce- LAMB, el Plan director urbanístico metropolitano y también el futuro plan de lona en los aspectos no regulados ordenación urbanístico metropolitano. 1. La competencia urbanística de la Administración de la Generalitat y de los ayunta- – En relación con esta colisión, es indudable que no puede olvidarse la dimen- mientos del ámbito territorial metropolitano comprende las facultades que la legisla- sión del Área Metropolitana como objeto necesario de un planeamiento que ción urbanística y, en el caso de Barcelona, la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la dé coherencia a su ordenación territorial y urbanística. Aun así, hay cuestio- carta municipal de Barcelona, les atribuye y que no han sido expresamente atribuidas nes que pueden plantearse para defender los objetivos de la Carta municipal por la presente ley al Área Metropolitana de Barcelona. actual: 2. La modificación de cualquiera de los elementos de una figura del planeamiento • ¿Cuál debe ser el alcance y el detalle finales de las determinaciones del urbanístico está sujeta a las mismas disposiciones que rigen su formación, con las plan director urbanístico metropolitano? excepciones establecidas por la presente ley y la normativa urbanística. • ¿Debe haber un único plan de ordenación urbanístico metropolitano? SUBMESA DE TRABAJO 3.1. 218 DOMÈNEC SIBINA TOMÀS ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO 219 • ¿Hasta dónde debe llegar la ordenación urbanística integrada del territo- f) la necesidad de definir las actuaciones edificatorias urbanísticas de re- rio metropolitano? habilitación y los criterios para definir las actuaciones de rehabilitación y La interrelación entre la Carta, la LAMB y una futura ley de territorio también delimitar y diferenciar las actuaciones de transformación urbanística (de es una cuestión abierta y permite plantearse lo siguiente: reurbanización y de dotación) de las actuaciones urbanísticas edificatorias • ¿Es posible y realista pensar en un único plan de ordenación urbanístico de rehabilitación. metropolitano? • ¿Se puede definir un régimen singular para adaptar (disposición adicio- Se trataría de hacer un inventario de cuestiones para después pensar cómo nal décima LAMB) el planeamiento de ordenación municipal de la ciudad debería ser un planeamiento general de la ciudad de Barcelona que no comporte de Barcelona una vez entre en vigor el plan director metropolitano? abrir todas las cuestiones cerradas con modificaciones del PGM, que ahora ya no • ¿Cómo debería ser el plan de ordenación urbanística municipal (POUM) son susceptibles de ser impugnadas, a menos que se haga con recursos indirec- de una ciudad como Barcelona si no hubiese un único plan de ordena- tos y por cuestiones de legalidad. ción urbanística metropolitano o se modulasen las determinaciones en la ciudad? ¿Se puede entender en los términos tradicionales, como hace la La mesa de trabajo cree necesario formular inicialmente y, como ideas muy Carta? generales, un tercer género de POUM para una ciudad que “casi” únicamente tiene suelo urbano y que en un porcentaje muy elevado ya tiene una ordenación Con la expresión “en el términos tradicionales, como hace la Carta”, nos cerrada en una primera fase a través de planes especiales de reforma interior referimos al planeamiento urbanístico general que aprueba inicial y provisional- (PERI) no previstos en el PGM, y después a través de modificaciones del PGM y mente el municipio y que define el modelo de ciudad mediante las determina- del Plan de movilidad urbana sostenible (PMUS), que no hay necesidad de volver ciones de carácter general (criterios y datos objetivos que sustentan el modelo a regular. de ciudad y los criterios de revisión, estructura orgánica, clasificación del suelo; criterios y determinaciones de las reservas de vivienda; la protección ambiental Un intento de propuesta de planeamiento general de la ciudad de Barcelona que incorpora no solo la evaluación de impacto sino también la evaluación en (como meras ideas generales) es la ordenación del suelo urbano (en situación de la mitigación y la adaptación al cambio climático, y la protección del patrimonio urbanizado) de la ciudad de Barcelona mediante un plan de ordenación estraté- cultural y natural) y mediante las determinaciones propias de cada clase de gica del suelo urbano/urbanizado que se desplegase a través del planeamiento suelo. derivado, cuyas determinaciones son las siguientes: – El establecimiento de nuevos sistemas urbanísticos generales que no tengan La ciudad de Barcelona se caracteriza por ser sustancialmente un suelo ur- carácter metropolitano y, en su caso, la modificación, la revisión o la reorde- bano ya ordenado definitivamente mediante múltiples modificaciones del Plan nación de los parámetros básicos de las edificaciones, de los usos principales general metropolitano (PGM) desde 1976 hasta ahora, hecho que plantea, entre y compatibles, y de los valores culturales, paisajísticos y medioambientales de otros, los siguientes problemas, que es necesario significar: los sistemas existentes y de los previstos no ejecutados en el planeamiento vigente. a) la adquisición de sistemas calificados en el PGM que, si son expropiados, – El establecimiento y la regulación de los sistemas urbanísticos de capitalidad. se valoran “a precio” de suelo urbano consolidado; – El establecimiento de las determinaciones que permitan que el desarrollo b) la necesidad de definir y delimitar actuaciones de transformación urbanís- urbanístico de la ciudad mitigue el cambio climático y se adapte a este. tica de reurbanización y de dotación en ámbitos muy concretos; – En caso de que la ordenación estratégica del suelo urbanizado de manera c) la necesidad de precisar los criterios para establecer el reequilibrio dotacio- razonada lo haga necesario, que pueda modificar o revisar los parámetros nal que exigen las actuaciones de dotación y que de ellas se derivan; básicos de las edificaciones, de los usos principales y compatibles y de los d) la existencia de una cantidad muy elevada de techo con volumen discon- valores culturales, paisajísticos y medioambientales de la regulación de las forme; zonas previstas en el planeamiento vigente y, en su caso, establecer nuevas e) la necesidad de redefinir la regulación de los usos de las zonas de uso pre- zonificaciones para ámbitos concretos. dominantemente residencial que, en principio y a estas alturas, define como – El establecimiento de los criterios que permitan al planeamiento derivado compatibles casi todos los usos salvo el industrial (una cuestión importante delimitar actuaciones de transformación urbanística de reforma y reurbani- por motivos de ordenación urbanística también, entre otros, para establecer zación y de dotación, y delimitar directamente y, en su caso, ordenar detalla- cuál es el uso o usos que comportan un incremento del aprovechamiento damente las que la ordenación estratégica del suelo urbanizado justifique de urbanístico o qué cambios de uso requieren licencia); y una manera razonada. SUBMESA DE TRABAJO 3.1. 220 DOMÈNEC SIBINA TOMÀS ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO 221 – El establecimiento de los criterios que permitan al planeamiento derivado dirigida a la rehabilitación del parque edificado, la regeneración de los tejidos, la delimitar actuaciones edificatorias de rehabilitación y delimitar directamente regulación de los usos y la intervención sobre el vacío urbano, especialmente el y, en su caso, ordenar detalladamente las que la ordenación estratégica del espacio público, la consecución de los objetivos medioambientales en la lucha suelo urbanizado justifique de una manera razonada. contra el cambio climático y, muy especialmente, las políticas en materia de vi- – El establecimiento de criterios que permitan delimitar y diferenciar las actua- vienda asequible y cohesión social. ciones edificatorias y las actuaciones de transformación urbanística. – El establecimiento del régimen jurídico del volumen y el uso disconforme y I.3.4. Las competencias municipales de aprobación del planeamiento general fuera de ordenación de la ciudad de Barcelona. y derivado de la ciudad y de las unidades de actuación discontinuas y otros instrumentos de gestión urbanística Se considera que tiene sentido la propuesta de mantener el plan general de Barcelona que prevé la Carta, ahora centrado específicamente en el suelo ur- La Carta regula este aspecto en varios preceptos (los apartados 3 y 4 del artí- bano, y que lo pueda aprobar el propio Ayuntamiento, cuando menos inicial y culo 65, y los artículos 67 a 70, y 73). provisionalmente, dada la obvia dificultad de un único POUM para el ámbito metropolitano. El procedimiento de aprobación del planeamiento urbanístico específico de la ciudad es muy relevante, pero primero es necesario poder establecer cuál será El tiempo transcurrido desde la aprobación de la LAMB y el hecho de que aún “el planeamiento general” y “el planeamiento derivado” propio de la ciudad de no se haya aprobado el Plan director urbanístico metropolitano, que constituye el Barcelona (es clave si existirá o no finalmente el plan de ordenación urbanístico marco previo obligado del POUM, aconsejan simplificar el instrumento de planea- metropolitano previsto en la LAMB). Es entonces cuando debe plantearse una miento general de segundo nivel previsto —el POUM— y, por otra parte, permitir propuesta que garantice las competencias municipales. que la ciudad de Barcelona, con una problemática muy específica, pueda tener su propio plan general, más flexible y con unas determinaciones y una tramita- Hay que tener presente que la adaptación de la Carta a la tipología del nue- ción más simples. vo planeamiento derivado no presenta dificultades (como hemos indicado) si se mantiene la diferenciación que hace la Carta cuando excluye, del régimen Obviamente, esta propuesta incide en la LAMB, que, en todo caso, debería singular de la competencia del Ayuntamiento de Barcelona para la aprobación replantearse en relación con el instrumento del POUM (regulado en el artículo 27 del planeamiento, los planeamientos que tengan por objeto actuaciones no pre- de la LAMB) y la disposición adicional décima de la LAMB, que establece que la vistas en el planeamiento general. Respecto de este planeamiento derivado, la entrada en vigor del Plan director urbanístico metropolitano obliga a adaptar el Carta establece que son aplicables las previsiones generales establecidas por la PGM y los instrumentos de planeamiento urbanístico general de los otros muni- normativa urbanística. En este sentido, es necesario actualizar previsiblemente la cipios del ámbito territorial metropolitano a las determinaciones y a la legislación Carta y precisar que este régimen es aplicable a los planes especiales autónomos. urbanística vigente, y estipula cómo hacerlo. Únicamente hay que sustituir la competencia del Ayuntamiento de Barcelona El POUM de la ciudad de Barcelona o la adaptación a la ciudad de Barcelona para la aprobación de los planes parciales y especiales y de los estudios de deta- del PGM al Plan director metropolitano deberían profundizar en la concreción lle por la de la aprobación del planeamiento derivado actualmente vigente (planes del modelo de ciudad y en los objetivos que quieren lograrse, y centrarse en las especiales urbanísticos, planes de mejora urbana y planes parciales urbanísticos) estrategias urbanísticas que deben aplicarse en los diversos tejidos y ámbitos, así cuando está previsto en los planes de ordenación urbanística municipales, y por como la programación adecuada, además de establecer las prioridades y un pro- la de la aprobación de los planes especiales previstos en la Carta. cedimiento claro de seguimiento y actualización. Posiblemente debería ponerse menos énfasis en las calificaciones concretas que podrían remitirse a planea- Con respecto a la aprobación definitiva, es importante mantener el régimen ac- miento derivado. Asimismo, la normativa general sería un elemento primordial. tual, que excluye el informe preceptivo de tutela previsto en el artículo 87 de la LUC. Del mismo modo, estos instrumentos tendrían que habilitar la solución de Aunque los programas de actuación urbanística municipales no son planea- conflictos urbanísticos concretos derivados de la larga vigencia del PGM. La in- miento derivado a la vista del artículo 28 de la Ley 1/2010, que los regula en el tervención en el suelo urbano de Barcelona no prevé nuevas grandes actuaciones ámbito metropolitano y atribuye su aprobación definitiva a la Comisión de Ur- de transformación urbanística (horizonte PDUM 2050), más allá de las que están banismo del Área Metropolitana de Barcelona, la Carta podría plantearse a qué ahora en proceso de planeamiento; por lo tanto, tendrá que ir especialmente órgano corresponde la aprobación definitiva (a la Subcomisión de Urbanismo de SUBMESA DE TRABAJO 3.1. 222 DOMÈNEC SIBINA TOMÀS ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO 223 Barcelona, si se mantiene, o al Ayuntamiento, según cuáles sean las determina- reconocer la diversidad y permitir al planeamiento urbanístico general atenderla ciones del programa de actuación). adecuadamente. La rehabilitación depende de encontrar soluciones que la in- centiven adecuadamente previendo regímenes de disconformidad diferenciados El procedimiento de aprobación de las unidades de actuación no es la cues- y permitiendo, con la aprobación del planeamiento correspondiente, actuar en tión clave en esta materia sino la interpretación restrictiva del Tribunal Superior de los frentes edificables con nuevos instrumentos de planeamiento y gestión, y muy Justicia de Cataluña con respecto a las unidades discontinuas no voluntarias (es probablemente dentro del marco legal de las actuaciones de rehabilitación edifi- decir, las que no se ejecutan como reparcelaciones voluntarias). catoria en el medio urbano. I.3.5. La Subcomisión de Urbanismo de Barcelona Las actuaciones de dotación aún plantean temas importantes que deben resolverse en relación con las actuaciones de rehabilitación edificatoria. Si se La disposición adicional novena de la LAMB prevé la extinción de la Subcomi- quieren incentivar, se podría considerar y ponderar la afectación de las cargas sión de Urbanismo del municipio de Barcelona en el momento en que entre en que las actuaciones de dotación suponen para las actuaciones de rehabilitación. vigor el Plan director urbanístico metropolitano. En la medida en que se prevea, Asimismo, habría que considerar las actuaciones de gran rehabilitación de edi- como se propone, un plan de ordenación para el suelo urbano en el ámbito del ficios disconformes autorizadas por el planeamiento general como supuestos de municipio de Barcelona, este órgano debería mantenerse. En cualquier caso, actuación de dotación. también sería necesario proponer mantenerlo en el periodo transitorio hasta la aprobación definitiva del nuevo planeamiento general de segundo nivel, tanto si Las transferencias de techo fueron incorporadas a la Carta municipal (art. es el Plan de ordenación urbanística metropolitano como si es otra figura. Es una 73) y han tenido aplicaciones diferentes en la práctica a través del planeamiento de las aportaciones importantes de la Carta municipal en materia urbanística. urbanístico: permuta de calificaciones, generalmente asociada a la consolida- Esta propuesta supondría modificar la LAMB. ción de equipamientos existentes; incrementos de edificabilidad en ámbitos de transformación con justificación de la disminución correlativa en otros ámbitos; Asimismo, habría que profundizar en fórmulas institucionales que permitan solución de problemas urbanísticos concretos de suelos donde no se podía ubi- garantizar el consenso a la hora de adoptar decisiones, dado que, como la presi- car la edificación permitida por el planeamiento, y reubicación en otro ámbito. En dencia corresponde a la Administración de la Generalitat, de acuerdo con lo que la mayoría de los supuestos, se han asociado a polígonos de actuación disconti- determina el artículo 66.1 de la Carta, esta tiene la mayoría en este órgano. nuos. Debería aclararse la definición y el marco de la discontinuidad. Es necesario repensar las competencias de la Subcomisión y, en su caso, Las políticas urbanas requieren el conocimiento e identificación de las ac- reformularlas de acuerdo con las competencias de la Comisión de Urbanismo tividades en la ciudad y su situación, muchas ni siquiera sometidas a ningún del Área Metropolitana y de acuerdo con lo que finalmente sea el planeamiento régimen de autorización o comunicación. Por eso, debería preverse un sistema propio de ciudad. de registro de actividades simple, obligatorio y telemático. I.3.6. Cuestiones relevantes conexas La obtención de las nuevas licencias o comunicaciones y su implantación efectiva tendría que suponer directamente la extinción automática de los efectos La Carta municipal podría incluir una habilitación clara para el establecimien- de cualquier otra licencia previamente otorgada o comunicación presentada. to de condiciones ambientales y de eficiencia energética en las edificaciones mediante los planes urbanísticos y las ordenanzas. Las azoteas y las cubiertas deben tener un régimen jurídico concreto que posibilite su utilización colectiva para las instalaciones energéticas, cisternas y La protección y la mejora del paisaje urbano deben tener un reconocimiento verde. Eso vale para las nuevas construcciones y también en casos de rehabilita- especial en la Carta. ción. En cualquier caso, la ubicación en las cubiertas de las instalaciones de los aparatos de climatización privativos debería poder estas garantizada, sin perjuicio Los edificios disconformes con el planeamiento son una realidad importante de las indemnizaciones que correspondan, en su caso, si afectan a situaciones en la ciudad de Barcelona. Hay más de veintidós millones de metros cuadrados privadas consolidadas. de techo excedido en las zonas residenciales de la ciudad en relación con los parámetros del PGM de 1976. Son la consecuencia de la aplicación superpues- Las comisiones de arquitectura, desde hace muchos años, llevan a cabo una ta- ta en el tiempo de ordenanzas de edificación y planes diferentes. Es necesario rea importante en el informe de proyectos para garantizar la calidad. Debería darse SUBMESA DE TRABAJO 3.1. 224 DOMÈNEC SIBINA TOMÀS ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO 225 carta de naturaleza legal a estas comisiones y carácter preceptivo a sus informes, como la rehabilitación de los barrios envejecidos y que dé especial prioridad a las ne- cuando lo establezca el planeamiento o bien la ordenanza correspondiente. cesidades de viviendas asequibles y para la juventud [la cursiva es nuestra]”. Los planes especiales urbanísticos de infraestructuras ampliamente desple- El artículo 23 de la Carta indica que es competencia de los distritos el informe gados podrían tener un reconocimiento específico dentro de la Carta municipal. en la concesión de viviendas; el artículo 42, que el Ayuntamiento debe fomentar el uso de energías renovables en todas sus instalaciones y debe promover la La Carta municipal debería incluir una consideración sobre los mecanismos aplicación en las viviendas y las industrias del municipio, y el artículo 86, que el de participación ciudadana en el planeamiento y en los proyectos urbanísticos planeamiento debe reservar espacios para la vivienda de cualquier régimen de adecuados a los ámbitos y características de estos. Entre estos mecanismos será protección pública y que la reserva de espacios para esta finalidad legitima su necesario institucionalizar la presencia de los promotores de los planes y de los expropiación. proyectos y exponerlos a las personas representantes políticas y al debate público. Son formulaciones y técnicas de la legislación de vivienda de los años noventa El derecho de tanteo y retracto ahora está limitado por la LUC a doce años del siglo pasado y están muy lejos de las técnicas previstas en la legislación cata- (art. 172, según la redacción del DL 17/2019). La problemática de la vivienda y lana de vivienda vigente desde el año 2007. la obtención de suelo para dotaciones de interés público es de larga duración. Debería replantearse su duración y permitir la prórroga por acuerdo del Plenario A modo meramente enunciativo, las materias y las técnicas a las que hay que municipal. El derecho de tanteo tendría que poder extenderse a los actos de referirse en la Carta y sobre las que debe dotarse de competencias a la ciudad de traspaso y arrendamiento de actividades para proteger comercios y actividades Barcelona son las siguientes: emblemáticos y actuaciones en ejes que sea necesario revitalizar. – La regulación de los usos de la vivienda y su control (la exigencia del destino a residencia habitual —segunda residencia y ocupación por temporada; los La Carta debería desarrollar los servicios urbanos necesarios para la consi- usos turísticos; los usos económicos no residenciales; la desocupación per- deración de solar de forma evolutiva y habilitar el planeamiento urbanístico para manente de la vivienda, la sobreocupación y la infravivienda—). concretarlos, de modo que precisara lo que prevé el artículo 29 de la LUC. – La posibilidad de singularidades en los requisitos exigibles en las viviendas de la ciudad para obtener la cédula de habitabilidad (por ejemplo, superficie La Carta debería prever la licencia urbanística para los usos turísticos de las mínima). viviendas y su eficacia temporal (no indefinida). – La reserva urbanística de la vivienda protegida, en especial, la posibilidad de la reserva en el suelo urbano consolidado. Además, tendría que prever instrumentos de regulación y técnicas para resol- – Las viviendas protegidas: las viviendas sociales, incluidas las viviendas do- ver la existencia de numerosos locales vacíos con dificultades para incorporarse tacionales y las de precio limitado; las viviendas asequibles incentivadas; los al uso comercial que ahora les es propio urbanísticamente. parques públicos de vivienda; la provisión de vivienda para las personas más vulnerables: el sinhogarismo. – La conservación y la rehabilitación del parque inmobiliario residencial (como II. Vivienda función social de la propiedad, en el seno de operaciones de mejora urbana y desde la perspectiva de la descarbonización, la transición energética o la II.1. Consideraciones generales mitigación de los efectos del cambio climático). – Las competencias municipales en la regulación de los arrendamientos ur- En la Carta vigente no se recogen las técnicas y políticas de vivienda actuales, banos (mercados con tensión, registro de contratos, índice de referencia o ni en la exposición de motivos ni en el articulado. Se limita a enunciar la construc- contención de precios). ción de viviendas protegidas y a promover la rehabilitación de los barrios. – El control de la transparencia en las operaciones de compra y arrendamien- to de vivienda. En la exposición de motivos se lee: – Las políticas públicas para paliar la emergencia habitacional y los des- ahucios mediante el mantenimiento de las personas ocupantes de las vi- “Una Carta que asegure a todos los ciudadanos y ciudadanas un urbanismo pensado viendas. para ellos y para la mejora de la calidad de vida en todos los ámbitos de la ciudad, que – Las cuestiones de vivienda, discriminación, segregación residencial y cohe- favorezca una política propia de vivienda, que tenga en cuenta tanto la construcción sión social y territorial. SUBMESA DE TRABAJO 3.1. 226 DOMÈNEC SIBINA TOMÀS ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO 227 II.2. La gestión consorciada de las políticas de vivienda c) del impacto de las plataformas tecnológicas y las empresas que las comer- cializan y prestan servicios o hacen uso de ellas, que han cambiado las formas El artículo 85 de la Carta regula el Consorcio de la Vivienda de Barcelona. Te- de conectividad de la movilidad, especialmente la urbana. nemos conocimiento de la existencia de una mesa que examina a los consorcios y, por lo tanto, solo indicaremos que de las sesiones de trabajo que hemos cele- En definitiva, hay nuevos intereses públicos presentes en la ordenación de la brado se desprende que la regulación actual no recoge el ámbito de actuación movilidad en la ciudad. real del Consorcio. En este punto, la Ley especial de Barcelona (Ley 1/2006, por la que se regu- la el régimen especial del municipio de Barcelona), aunque se aprobó cuando III. Espacio público muchos de los cambios señalados solo se avistaban o ni siquiera se preveían, incluye, en su artículo 18, entre los intereses presentes en la regulación del tráfi- III.1. Contexto normativo co, la protección del medioambiente y la integridad de los bienes públicos. Este precepto legal establece que la finalidad de la regulación es armonizar los usos, Las normas locales (ordenanzas) para regular la movilidad: incluyendo el de peatones, el de circulación, el de estacionamiento, el deportivo y el lúdico, y hacerlos compatibles de una manera equilibrada con la garantía de la a) deben proteger, en primer lugar y de manera principal, la seguridad de las seguridad vial, la movilidad y fluidez del tráfico, la protección del medioambiente personas usuarias del sistema vial urbano; y la protección de la integridad de los espacios públicos y privados. b) en cumplimiento de la legislación de tráfico y seguridad vial, deben garan- tizar la circulación y la movilidad eficiente de peatones y vehículos; La protección del medioambiente también se convierte en una finalidad de c) según la legislación de patrimonio de las administraciones públicas, es- la legislación general de tráfico y seguridad vial en la última modificación del tán obligadas a garantizar la integridad y la conservación del dominio público TRLTSV efectuada por la Ley 18/2021: afectado por la movilidad, así como la posibilidad de ejercer el uso común general, y a regular los usos comunes especiales y los privativos; y i. cuando se modifica el artículo 10.1 y se establece que la persona usuaria d) según la modificación progresiva de la legislación que incide directa e in- de la vía está obligada a comportarse de una manera que no entorpezca inde- directamente en la movilidad urbana, se exige que promuevan la salud pú- bidamente la circulación ni cause peligro, perjuicios o molestias innecesarias blica, protejan el medioambiente, mitiguen el cambio climático y adapten a las personas o daños en los bienes o al medioambiente (en cursiva, lo que progresivamente la movilidad al cambio climático (la Ley 18/2021, que es añade la nueva ley); y la última modificación del texto refundido de la Ley sobre tráfico, circulación ii. cuando se tipifica, en el nuevo apartado z3) del artículo 76, una nueva de vehículos de motor y seguridad vial [TRLTSV], cuando establece la nueva infracción grave: “No respetar las restricciones de circulación derivadas de la redacción del apartado 1 del artículo 10, ya prevé, en esta dirección, una aplicación de los protocolos ante episodios de contaminación y de las zonas nueva obligación de las personas usuarias de la vía pública: no causar daños de bajas emisiones”. al medioambiente). Los cambios en el contexto de la movilidad se han acelerado y las políticas Las nuevas finalidades de sostenibilidad ambiental y económica y de conec- públicas han mudado e impulsan una nueva regulación del tráfico y el transporte tividad son consecuencia: en que deberá conciliarse la legislación de tráfico y seguridad vial vigente con la a) de la necesidad de mitigar la movilidad y adaptarla al cambio climático y de legislación futura de movilidad sostenible (de la que tenemos el documento de la proteger el medioambiente; b) de los cambios legislativos, sociales y tecnológicos que, entre muchas otras consecuencias, han generado nuevos artilugios de movilidad urbana y la próxi- ma incorporación al tráfico de vehículos con niveles importantes de automatiza- vehículos equipados con diversas tecnologías, que vienen a proponer distintos niveles de automatiza- ción de la conducción o con la conducción plenamente automatizada;1 y ción, en su grado máximo, la conducción plenamente automatizada o autónoma. Por ello, se impone la necesidad de prever el diseño de un futuro marco normativo que regule la circulación de estos vehículos que por su naturaleza trascienden la regulación actual”. Asimismo, la nueva redacción del artículo 4 del TRLTSV atribuye solo competencias a la Ad- 1. La exposición de motivos de la Ley 18/2021, de modificación del TRLTSV, establece lo siguien- ministración General del Estado, y, para lo que aquí interesa, la relativa a la regulación del vehículo te: “El progreso tecnológico de la industria automotriz, está permitiendo el desarrollo de dispositivos y automatizado, de conformidad con lo que dispone la ley (aptdo. K). SUBMESA DE TRABAJO 3.1. 228 DOMÈNEC SIBINA TOMÀS ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO 229 consulta pública previa2 y del anteproyecto aprobado por el Consejo de Ministros f) medidas de impulso de la movilidad eléctrica compartida; el mes de marzo del 2022,3 que ha permitido abrir el plazo para hacer consultas g) medidas destinadas a fomentar el reparto de mercancías y la movilidad y aportaciones). para ir al trabajo sostenibles; h) el establecimiento de criterios específicos para mejorar la calidad del aire en De hecho, se da continuidad a es.movilidad, la Estrategia de movilidad segu- torno a centros escolares, sanitarios u otros de sensibilidad especial, cuando sea ra, sostenible y conectada 20304 que impulsa el Ministerio de Transportes, Mo- necesario, de conformidad con la normativa en materia de calidad del aire; e vilidad y Agenda Urbana (MITMA), la cual sustenta la movilidad en tres pilares: i) integración de los planes específicos de electrificación de último kilómetro la seguridad de personas y bienes (que es el fundamento de todo el sistema), la con las zonas de bajas emisiones municipales. sostenibilidad (social, económica y ambiental) y la conectividad (digital y multi- modal), y que constituye, junto con la Agenda Urbana Española, el pilar estratégi- Estos planes de movilidad urbana tienen, como antecedente legislativo es- co del Ministerio para afrontar los retos de la movilidad en los diez próximos años, tatal, los planes de movilidad sostenible regulados en el artículo 101 de la Ley que se complementará con la creación de la futura ley de movilidad sostenible y 2/2011, de economía sostenible. financiación del transporte. Todo va en la dirección de las modificaciones: a) de la legislación de tráfico y La Ley 7/2021, de cambio climático y transición energética, en su artículo seguridad vial, que ha reducido las velocidades máximas en las vías urbanas (que 14.3, establece la obligación de los municipios de más de 50.000 habitantes (y entraron en vigor el 11 de noviembre de 2020),5 ha regulado los tipos de vías ur- los de más de 20.000 cuando se superen los valores límite de los contaminantes banas para pacificar el tráfico urbano y ha regulado la circulación de las bicicletas regulados en el Real decreto 102/2011, relativo a la mejora de la calidad del aire) e iniciado la regulación de los vehículos de movilidad personal (VMP), y b) de las de aprobar planes de movilidad urbana sostenible antes del 2023 que introduz- ordenanzas municipales vigentes y de última generación, que al ordenar la movi- can medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la lidad profundizan en la pacificación vial, reducen, en determinadas vías urbanas movilidad y que incluyan, como mínimo: y para determinados vehículos, la velocidad máxima prevista en el Reglamento general de circulación, dan prioridad a las personas peatonas, impulsan el uso a) declaraciones de zonas de bajas emisiones y medidas para promover la de bicicletas y regulan los VMP y los conectan a la movilidad intermodal urbana. movilidad sin emisiones; Todas estas prescripciones legales y criterios deben estar recogidos en cualquier b) medidas para facilitar los desplazamientos a pie, en bicicleta o con otros propuesta de modificación de la legislación especial de la ciudad de Barcelona. medios de transporte activo, asociándolos a unos hábitos de vida saludables, así como corredores verdes intraurbanos que conecten los espacios verdes Las ordenanzas municipales de movilidad —cuya aprobación es una de las con las grandes áreas verdes periurbanas; competencias más relevantes de la ciudad de Barcelona en materia de movili- c) medidas para la mejora y el uso de la red de transporte público, incluidas dad— deben elaborarse en el seno de un ordenamiento jurídico que está someti- medidas de integración multimodal; do a un proceso de cambios estructurales (que han positivizado progresivamente d) medidas para la electrificación de la red de transporte público y con la uti- nuevos principios jurídicos que vinculan las normas reguladoras de la movilidad lización de otros combustibles sin emisiones de gases de efecto invernadero, urbana, como es el de la mitigación y la adaptación al cambio climático) que como el biometano; ponen de relieve la conexión entre la movilidad y la salud, impulsan la movili- e) medidas para fomentar el uso de medios de transporte eléctricos privados, dad sostenible y conectada, obligan a proteger el medioambiente y a mejorar la incluidos los puntos de recarga; calidad del aire, y exigen ponderar la variable de la mitigación y la adaptación al cambio climático en la movilidad de las personas y en la actividad de las empre- sas que circulan por el espacio público, así como de los prestadores de servicios de movilidad que llevan a cabo su actividad en el espacio público. 2. Consulta pública previa. Anteproyecto de ley de movilidad sostenible y financiación del trans- porte: https://www.mitma.gob.es/recursos_mfom/audienciainfopublica/recursos/20200828_doc_con- sulta_borrador_oficina2.pdf. 5. El Real decreto 970/2020, de 10 de noviembre, modifica el artículo 50 del Reglamento general 3. https://www.mitma.gob.es/el-ministerio/buscador-participacion-publica/anteproyec- de circulación e introduce nuevos límites máximos a la velocidad en las vías urbanas, que entraron to-de-ley-de-movilidad-sostenible. Del anteproyecto se puede destacar, entre los instrumentos de pla- en vigor seis meses después de su publicación en el BOE (entraron en vigor el 11 de mayo de 2021): nificación de la movilidad, los planes de movilidad sostenible de las entidades locales regulados en el 20 km/h, 30 km/h y 50 km/h; véase la guía Nuevos límites de velocidad en vías urbanas y travesías. artículo 24. Ejemplos de aplicación, editada por la Federación Española de Municipios y Provincias y la DGT, 4. https://esmovilidad.mitma.es/. que es muy gráfica (https://drive.google.com/file/d/1yy8yFOAuuHc8niccaJgeTm5VvBA6kYXL/view). SUBMESA DE TRABAJO 3.1. 230 DOMÈNEC SIBINA TOMÀS ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO 231 Los planes de movilidad previstos en la legislación de cambio climático y tran- Debe prestarse atención al despliegue de la legislación estatal sobre movilidad sición energética tienen un objeto y unas finalidades que no coinciden plena- sostenible, aunque no se puede descartar, a la vista del anteproyecto sometido a mente con los instrumentos de planeamiento de la movilidad regulados en la Ley consideración pública (aprobado por el Consejo de Ministros en marzo del 2002), catalana 9/2003, de movilidad. Esta ley: que sea una norma preferentemente de principios y no atribuya competencias y habilitaciones a los municipios —más allá de las que ya tienen, al amparo de la a) define la movilidad y fija los objetivos de la actividad de las administracio- legislación de tráfico y seguridad vial— para limitar o condicionar las actividades nes públicas en este sector (las políticas de movilidad que se apliquen en privadas de movilidad —cuando hacen uso de las vías urbanas—, en especial Cataluña); con respecto al transporte de mercancías.6 b) califica la movilidad como servicio de interés general, una calificación que se proyecta sobre el alcance de la ordenación administrativa de la movilidad, sobre las actividades públicas de prestación —los servicios públicos de movi- 6. En este sentido, el artículo 29 del anteproyecto establece lo siguiente: lidad—, sobre la imposición de obligaciones de servicio público en los opera- “Artículo 29. Planificación urbana para el fomento de la movilidad activa dores del sector de la movilidad, y sobre la actividad de fomento; y 1. Las administraciones públicas, en el ámbito de sus respectivas competencias, promoverán el desarrollo de modelos territoriales y urbanos de proximidad, a través de una planificación urbana c) establece los instrumentos de planificación territorial de la movilidad (las que fomente las ciudades compactas y con usos mixtos del suelo, la proximidad de los ciudada- directrices nacionales de movilidad, los planes directores de movilidad, que nos y las ciudadanas a las actividades, servicios, dotaciones y lugares de trabajo y de ocio, y la despliegan territorialmente las directrices nacionales, y los planes específicos, gestión eficiente de la movilidad y los servicios de transporte público urbanos. Para ello, los instru- que se despliegan por sectores). Las determinaciones de los planes territoria- mentos normativos y técnicos para la planificación urbana aplicarán los principios de desarrollo les deben ser incorporadas por los instrumentos y los documentos de planifi- territorial y urbano sostenible del artículo 3 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, aprobado por Real decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre. cación de rango inferior (necesariamente por los planes de movilidad urbana, 2. Para dar cumplimiento a los principios y finalidades, y atendiendo a la eficiencia en términos PMU) y por los instrumentos de planeamiento urbanístico. Los instrumentos ambientales y de salud de los modos y medios de transporte, las administraciones públicas, en el de planificación de la movilidad previstos en la Ley catalana 9/2003 tienen ámbito de sus respectivas competencias, velarán por fomentar la jerarquía del sistema de medios como principal objetivo reducir la contaminación. de movilidad contemplada en el artículo 28. 3. La planificación del espacio urbano tenderá a reforzar el papel de las calles, plazas y demás elementos estructurales como espacios clave para la vida y las relaciones sociales, mediante La vinculación del planeamiento urbanístico al planeamiento territorial de la actuaciones como: movilidad es consecuencia de su calificación como plan territorial sectorial, de a) El reparto equilibrado del espacio urbano entre la movilidad motorizada y no motorizada, avan- las previsiones expresas de la Ley 9/2003 (arts. 6.2 y 7.7) y del hecho de que, zando en una extensión generalizada del calmado del tráfico en las vías urbanas. de acuerdo con el artículo 71 del Decreto 305/2006, por el que se aprueba el b) El fomento de la movilidad activa en contraposición al uso del vehículo motorizado y el estilo de Reglamento de la Ley de urbanismo, en la documentación del plan de ordenación vida sedentario, con la atención preferente a las y los peatones, facilitando itinerarios continuos y trayectos a pie en condiciones de seguridad y comodidad, y los ciclistas, que hagan de la movili- urbanística municipal debe incluirse un estudio de evaluación de la movilidad dad activa la opción más sencilla y atractiva. generada. Esta conexión pone de manifiesto que una de las cuestiones centrales c) La mejora de la accesibilidad, eliminando barreras arquitectónicas y acomodando el espacio de la movilidad es la inversión en infraestructuras viarias para la movilidad alter- urbano a las necesidades de los diferentes colectivos, en particular de las personas más vulne- nativa en los vehículos de motor (para mejorar la movilidad urbana es importante rables o con discapacidad. la calidad de la regulación, pero también exige obra pública, inversión pública y 4. La planificación del espacio urbano también promoverá la intermodalidad y los desplazamien- tos no motorizados mediante actuaciones como: soluciones técnicas). a) La elaboración de ordenanzas de coexistencia de estos vehículos con el resto de vehículos y peatones, complementando lo dispuesto en el texto refundido de la Ley sobre tráfico, circulación Los planes de movilidad previstos en el artículo 14 de la Ley 7/2021, de cam- de vehículos de motor y seguridad vial, aprobado por Real decreto legislativo 6/2015, de 30 de bio climático y transición energética, no tienen la proyección territorial y la vertien- octubre. te de instrumentos de planificación territorial propia de los planes de movilidad b) El desarrollo y promoción de una red cohesionada de infraestructuras específicas para estos vehículos, seguras, cómodas, fácilmente accesibles, adecuadamente señalizadas y balizadas, previstos en la legislación catalana, por el hecho de que las medidas de fomento permeables en el resto de vías, interconectadas con los nodos atractores de movilidad y con unas previstas en el artículo 14.3 pueden ser fiscales; de regulación e impulso del uso características técnicas mínimas homogéneas, con el fin de facilitar la incorporación de estos compartido de los vehículos en la red vial urbana; de impulso de la red de recarga vehículos a la movilidad obligada. eléctrica; de fomento de la conectividad digital de los modos de transporte; de c) El establecimiento y promoción de corredores en zonas periurbanas que comuniquen polígo- medidas disuasivas del transporte de mercancías con vehículos que no sean de nos, municipios vecinos y centros de servicios públicos con los centros de las ciudades. d) La extensión y mejora de los sistemas públicos y privados de préstamo de bicicletas y otros contaminación cero, o de impulso de los vehículos de transporte de mercancías vehículos de movilidad personal, incorporando a barrios periurbanos y otros nodos como los no contaminantes de último kilómetro, entre otros. intercambiadores de transporte interurbanos, estableciendo medidas de apoyo y subvenciones, SUBMESA DE TRABAJO 3.1. 232 DOMÈNEC SIBINA TOMÀS ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO 233 En esta línea de razonamiento, las potestades normativas que atribuye a los III.2. Cuestiones sobre el espacio público que deberían tenerse presentes en municipios el artículo 7.b) del TRLTSV, y en la ciudad de Barcelona la Ley 1/2006, una eventual modificación de las normas especiales de la ciudad de Barcelona del régimen especial del municipio de Barcelona, deben interpretarse teniendo en cuenta el nuevo marco normativo de la movilidad segura, sostenible y conec- A) Ciclos de más de dos ruedas tada, y es necesario prestar atención, insistimos, a si la futura ley de movilidad sostenible y financiación del transporte atribuye competencias a los municipios Voluntad de la ciudad: potenciar la distribución de mercancía en este medio y en materia de movilidad segura, sostenible y conectada. restringir su uso para actividades de uso turístico. La futura ley de movilidad sostenible y financiación del transporte podría atribuir Problemática: con la normativa de tráfico actual no se pueden aprobar orde- competencias a los municipios tanto desde la perspectiva de la ordenación (abrien- nanzas municipales que establezcan el régimen de circulación según cual sea do la posibilidad o no de imponer requisitos singulares, dadas las características de el uso del vehículo (la habilitación de la legislación estatal de tráfico se proyecta los municipios, a las actividades de prestación de servicios que hacen un uso inten- sobre el tipo de vehículo, no sobre el uso del vehículo). sivo del espacio público urbano cuando su actividad es relevante para las políticas de mitigación y adaptación al cambio climático) como desde la perspectiva de las B) Uso del espacio de dominio público medidas de fomento (que pueden incluir políticas fiscales en forma de tasas que graven las formas de transporte de último kilómetro o movilidad que más contami- Voluntad de la ciudad: regular el uso compartido de vehículos con respecto a nen y que liberen de cargas y fiscalidad a las de contaminación cero). la actividad económica privada que afecta a un uso intensivo/privativo del domi- nio público. Sea como sea, las competencias y las potestades atribuidas en la legislación de tráfico y seguridad vial y las potestades atribuidas al municipio en la legisla- Actualmente se da licencia de utilización del dominio público para el estacio- ción de patrimonio de las administraciones públicas seguirán siendo centrales namiento privativo (no para la circulación). y clave para aprobar y aplicar la legislación y los planes de movilidad. Problemática: no se puede controlar adecuadamente el uso del estaciona- En este nuevo entorno, las nuevas necesidades de interés público en relación miento ni el lugar del estacionamiento. con la movilidad urbana, los cambios normativos ya producidos y los que, con toda seguridad, se producirán progresivamente afectan de una manera especial Aparcamiento —coches— en el espacio público: con la normativa actual ya a la regulación para hacer seguros y sostenibles los usos de movilidad urbana de se cubren las necesidades (zona azul, zona verde, zona exclusiva, etcétera). Qui- las bicicletas, los ciclos de más de dos ruedas y los vehículos de movilidad perso- zás más adelante se ampliará con las motos. nal, que tienen un papel cada vez más importante en la movilidad urbana de las personas en general, en el transporte de mercancías y también en el ámbito de la Puntos de recarga eléctrica: dos fases en su instauración, una primera de conectividad, en cuanto a la organización de la movilidad compartida.7 gratuidad y una segunda de pago; concepto de “gestor de recarga” porque debe entrar el sector privado como actividad económica. El lugar de recarga ahora está en la calzada, pero más adelante debe habilitarse en aparcamientos y centros y favoreciendo la armonización e interoperabilidad de los sistemas y sus tarjetas y títulos de uso comerciales, entre otros. que deben orientarse hacia un carácter intermodal e integrado. e) La elaboración de ordenanzas para la reserva de espacios para el estacionamiento seguro, en C) Zona de bajas emisiones particular en edificios de uso residencial y de servicios públicos, terminales de transporte, y en la vía pública en el entorno de centros educativos, sanitarios, deportivos, culturales y de ocio. La regulación se hace a través de ordenanza municipal (que el conjunto de los f) El fomento de la intermodalidad, en particular facilitando el acceso y el estacionamiento de vehículos no motorizados”. municipios metropolitanos que aplican la medida —cinco— ya han establecido). 7. Véase el Decreto de Alcaldía de Barcelona S1/D/2019-1407, de 4 de julio, de aprobación Tiene una dimensión propiamente metropolitana. No se regula en el ámbito del definitiva de la regulación del número y las condiciones de otorgamiento de las licencias temporales Reglamento general de circulación. de uso común especial del dominio público para el estacionamiento de bicicletas, ciclomotores y motociclos de uso compartido en régimen de explotación económica en el término municipal de Está la posibilidad de crear subzonas más restrictivas y de establecer peajes Barcelona (Gaceta Municipal de Barcelona de 8 de agosto de 2019), y las “Recomendaciones para la regulación de la actividad de vehículo compartido desde una óptica de competencia”, de octubre del de entrada a la ciudad en la línea de los planes de movilidad o de otras habilita- 2021, elaboradas por la Autoridad Catalana de la Competencia. ciones legales. SUBMESA DE TRABAJO 3.1. 234 DOMÈNEC SIBINA TOMÀS ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE URBANISMO, VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO 235 D) Aumento del uso de la circulación y de la utilización del espacio público como de proteger el patrimonio cultural material e inmaterial. Es una exigencia para la actividad de las mercancías, un uso cada vez más intenso transversal aplicable a la actuación municipal y a las políticas públicas en estas materias. Posibilidad de aplicar incentivos por buenas prácticas. Esta exigencia debería incorporarse al articulado de la Carta como principio o Dimensión metropolitana de la regulación. principios programáticos de la actuación municipal, que podrían desglosarse en subprincipios y objetivos. E) Movilidad urbana Planes de movilidad urbana: se considera que propiamente no existe una es- pecialidad propia para Barcelona. Hay un anteproyecto de ley de movilidad sos- tenible (Estado) en estudio, que todavía no ha entrado formalmente al Congreso. Plan metropolitano de movilidad urbana (más el estudio de movilidad): los informes municipales no son preceptivos y es importante que al menos Barcelona haga un informe preceptivo y así se incluya como régimen especial. Regulación normativa municipal: la voluntad del Ayuntamiento a menudo es aplicar más restricciones de las que se prevén en la normativa sectorial. La re- gulación de la movilidad se lleva a cabo desde el título habilitante de la utiliza- ción del dominio público. El Ayuntamiento no puede intervenir en la regulación del mercado, pero la actividad económica privada en el espacio público debería afrontarse desde esta óptica y no por la utilización del dominio público (de hecho, el interés municipal no se centra en la actividad económica privada sino en el he- cho de que esta entre en conflicto con ámbitos de interés público, o directamente con el ejercicio de las competencias municipales, o genere un riesgo). Estudio de los servicios de interés público en ciertas actividades económicas. Capacidad para participar en la decisión de su uso en la ciudad. Sobre los drones: intervención en la actividad privada en el espacio aéreo de la ciudad y utilización para facilitar la prestación de servicios públicos. Finalmente, sería necesario hacer una previsión para incorporar, en la legis- lación especial de Barcelona, ámbitos de regulación que nos podrán afectar en un futuro: drones, vehículos de movilidad autónoma, etcétera. La normativa es estatal. Se debe tener la capacidad de intervenir como entidades homologadoras. IV. Una consideración final: la necesidad de introducir principios programáticos en la Carta municipal relativos a mitigar y adaptar la ciudad al cambio climático y a proteger su patrimonio cultural material e inmaterial En materia de urbanismo, vivienda y espacio público, constituye un ele- mento clave la necesidad de mitigar el cambio climático y adaptarse a este, así SUBMESA DE TRABAJO 3.2 CONSORCIOS LEGALES DE BARCELONA Silvia Díez Sastre Profesora de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid SUMARIO I. Introducción. II. Determinación de la titularidad de las competencias. III. Exclusividad de la atribución competencial. IV. Alcance de la atribución compe- tencial. V. Ejercicio mancomunado de las competencias. VI. Actualización del marco conceptual. 1. Vivienda. 2. Servicios sociales. 3. Educación. 4. Sanidad. SUBMESA DE TRABAJO 3.2. CONSORCIOS LEGALES DE BARCELONA 239 I. Introducción1 La creación de los consorcios legales en la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la carta municipal de Barcelona (CMB), fue la solución que se arbitró consen- suadamente por la Generalitat de Catalunya y el Ayuntamiento de Barcelona para poner fin a la falta de acuerdo político en relación con el contenido competencial del régimen municipal especial en algunos sectores de actividad concurrente entre ambas administraciones, en concreto, la vivienda (Consorcio de la Vivienda de Barcelona [CVB]), los servicios sociales (Consorcio de Servicios Sociales de Barcelona [CSSB]), la educación (Consorcio de Educación de Barcelona [CEB]) y la sanidad (Consorcio Sanitario de Barcelona [CSB]). Los consorcios legales se sitúan, así, en la médula de los servicios a las personas que conforman los pilares del estado de bienestar en la ciudad de Barcelona. Esta solución, caracterizada como innovadora y original, no sirvió para desblo- quear únicamente el problema competencial, sino también, en buena medida, el conjunto del anteproyecto de texto articulado de la Carta municipal de Barcelona, que el Pleno municipal acabó aprobando en sesión extraordinaria del 16 de julio de 1997 y que daría inicio a la tramitación y aprobación de las dos leyes que hoy configuran el régimen especial del municipio de Barcelona (la CMB, en el tramo autonómico, y la Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el régimen especial del municipio de Barcelona [LREMB], en el tramo estatal). Hasta llegar al consenso referido fueron diversas las propuestas desechadas y largo el tiempo transcurrido. Y ello a pesar de que existió desde el inicio una voluntad de dejar al margen las diferencias ideológicas entre los distintos parti- dos gobernantes de ambas administraciones y de que el diagnóstico era com- partido: la coincidencia de ámbitos competenciales generaba disfunciones en la actuación de ambas administraciones en el territorio del municipio de Barcelona, dando lugar a la existencia de dos redes paralelas de servicios de atención a las personas, sin que hubiese una planificación o coordinación común y con graves déficits de financiación para el ente municipal. En este punto, cabe destacar la importante red de centros educativos, hospitales y centros de atención social de titularidad municipal, que respondían a una arraigada vocación social de la ciudad de Barcelona, cuyos orígenes se remontan, principalmente, a los inicios del siglo pasado. Entre las fórmulas jurídicas barajadas a lo largo del tiempo para resolver el problema competencial en la CMB hay que destacar: la transferencia de las com- 1. Abreviaturas y siglas: art.: artículo; arts.: artículos; ASPB: Agencia de Salud Pública de Barce- lona; CMB: Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la carta municipal de Barcelona; CEB: Consorcio de Educación de Barcelona; CSB: Consorcio Sanitario de Barcelona; CSSB: Consorcio de Servicios Sociales de Barcelona; CVB: Consorcio de la Vivienda de Barcelona; DT: disposición transitoria; IVA: impuesto sobre el valor añadido. 240 SILVIA DÍEZ SASTRE SUBMESA DE TRABAJO 3.2. CONSORCIOS LEGALES DE BARCELONA 241 petencias autonómicas al municipio de Barcelona en los primeros anteproyec- Transcurridos más de veinte años de la aprobación de la CMB es oportuno tos (1991 y 1994); la delegación de competencias al municipio, manteniendo reflexionar sobre la efectiva consecución del citado objetivo de incremento de la Administración autonómica su titularidad y las facultades de planificación y poder local. En esa clave, se trata de hacer un diagnóstico que permita analizar la supervisión, y el establecimiento de una lista de materias respecto a las cuales actuación de los consorcios legales de la CMB desde una perspectiva de reparto la Generalitat debía atribuir competencias al Ayuntamiento mediante las corres- de poder, como técnica de atribución competencial al Ayuntamiento de Barce- pondientes leyes sectoriales. Ninguna de estas opciones tuvo éxito, ya que se lona, con el fin de formular propuestas de modificación del texto legal. No son percibían en sede municipal como un mantenimiento del statu quo, al dejar la parte de este informe, por tanto, las cuestiones vinculadas al régimen jurídico que decisión competencial en manos exclusivas de la Generalitat. rige el funcionamiento de los consorcios, que podrían ser objeto de mejora —por ejemplo, para clarificar su naturaleza y el régimen jurídico aplicable (autonómico Frente a esas soluciones, la figura de los consorcios legales partía de una o local); para determinar el régimen jurídico de los sistemas de control, del ejer- forma tradicional de gestión compartida de servicios, como el consorcio, pero cicio de la potestad normativa y de los recursos y financiación, así como de la se imponía obligatoriamente por ley su existencia para unos sectores concretos: impugnación de acuerdos—. vivienda, educación, servicios sociales y sanidad. La constitución y disolución de estos consorcios se establecen por ley, y se excluye la posibilidad de integrar Desde la óptica estrictamente competencial se plantean dos ejes de análisis nuevos miembros. Aunque se trata de entes asociativos, está ausente el elemen- que vertebran las modificaciones propuestas en este informe. En primer lugar, to de la voluntariedad propio de los consorcios. A su vez, con el mismo fin, la si los consorcios legales se analizan como una técnica de atribución de com- CMB crea un ente instrumental en materia de salud pública (y medioambiente) petencias al Ayuntamiento de Barcelona, emergen algunas cuestiones relativas dependiente del ya existente Consorcio Sanitario, que con carácter voluntario se al diseño del modelo de distribución de poder establecido en la CMB. En los había constituido en 1989 y cuyo éxito en la práctica parece que animó también Estados descentralizados, como el Estado autonómico, el reparto de competen- a incorporar la solución consorcial a la CMB. Se trata de la Agencia de Salud cias entre las distintas administraciones territoriales responde a dos finalidades Pública de Barcelona (ASPB). principales: identificar los centros de imputación de responsabilidades y asegu- rar un suficiente nivel de autonomía. El sentido de la prohibición constitucional Una de las razones que impulsaron el consenso político fue la fijación en la de administración mixta —que puede derivarse del principio de separación de ley de una cierta correlación entre la titularidad de las competencias que con- las competencias— es, precisamente, evitar que los niveles inferiores de poder sorciar y la posición de dominio en el gobierno del consorcio. De esta manera, sean desapoderados de sus competencias por niveles superiores. En el caso de con carácter general, allí donde las competencias son autonómicas se garan- la CMB, el debate en torno a la garantía de autonomía local del Ayuntamiento tiza el control de la Generalitat en los órganos de gobierno (servicios sociales, de Barcelona en el ejercicio de las competencias consorciadas parece haberse educación, vivienda y sanidad, donde la Generalitat cuenta con una mayoría saldado positivamente. Se asume, mayoritariamente, que el modelo es conforme de tres quintos), y a la inversa, cuando se ejercen competencias municipales con la garantía constitucional y estatutaria de autonomía local. Sin embargo, en el control corresponde al Ayuntamiento (salud pública, donde es el Ayunta- otros planos, pueden producirse algunas disfunciones: miento quien tiene la citada mayoría de tres quintos). Otro motivo importante de acuerdo político fue el desplazamiento a un segundo plano de la cuestión a) La Carta atribuye las competencias de forma directa a los consorcios, lo metropolitana. que dificulta la determinación de qué administración territorial es su titular originaria y, por tanto, su responsable. El modelo constitucional se apoya En el análisis que se ha hecho tras la creación de los consorcios legales se en la necesidad de repartir el poder, en forma de competencias, entre en- destaca que la regulación competencial de la CMB tiene por objetivo el incre- tidades territoriales con legitimación democrática. Ese reparto se atribuye mento del poder local en determinados sectores de actividad concurrente con a cada entidad por separado, con independencia de que después se opte, las competencias autonómicas. Esta finalidad se fundamenta en los principios voluntaria o legalmente —en especial, en el caso de las administraciones de subsidiariedad y de proximidad, llegándose a afirmar incluso que tiene una locales— por un modelo de gestión conjunta de las competencias. La propia función descentralizadora de determinadas competencias de la Generalitat, sin Carta parece asumir la preexistencia de un reparto previo de competencias que la Administración autonómica se desentienda de ellas. En particular, la so- entre la Generalitat y el Ayuntamiento, que no siempre es fácilmente identi- lución consorcial tendría también su fundamento en una concreta concepción ficable. La atribución de competencias sustantivas a ambas administracio- de la autonomía local que la extiende no solo a la atribución de competencias nes parece un presupuesto necesario del reconocimiento legal de dichas propias, sino también a la participación en las competencias ajenas, en línea con competencias a los consorcios y, en su caso, a sus entes personalizados (ut el artículo 4.6 de la Carta europea de autonomía local. infra, epígrafe II). 242 SILVIA DÍEZ SASTRE SUBMESA DE TRABAJO 3.2. CONSORCIOS LEGALES DE BARCELONA 243 b) Por otro lado, los consorcios no consumen la habilitación competencial de II. Determinación de la titularidad de las competencias la Generalitat y el Ayuntamiento en cada ámbito sectorial. Esto quiere decir que no ejercen de forma exclusiva las competencias en vivienda, servicios Los consorcios legales son entes de gestión conjunta de determinadas com- sociales, educación y sanidad. Asimismo, el ejercicio de competencias en petencias en el territorio municipal de Barcelona. La mencionada ley señala que paralelo a las atribuidas al consorcio no tiene en la práctica consecuencias ju- son “entes que ejercen competencias generales” (art. 61.1 CMB). Su creación rídicas relevantes, aunque sí produce algunas disfunciones, en forma de du- es el fruto del consenso en torno a la colaboración de la Generalitat y del Ayunta- plicidades o de ineficacia de la actuación del consorcio (ut infra, epígrafe III). miento en la gestión mancomunada en ámbitos donde ambas administraciones ostentaban competencias y compartían intereses. Tanto la propia Carta como los c) Junto a la ausencia de exclusividad en el ejercicio de las competencias, estatutos hacen una atribución directa de competencias a los consorcios legales. llama la atención que el alcance de las atribuciones competenciales que En el mismo sentido, se le atribuyen potestades vinculadas al ejercicio de dichas se realizan en favor de los consorcios legales no siempre esté definido. Se competencias (reglamentaria, planificadora, sancionadora, en su caso, progra- habla de competencias para su gestión conjunta, pero no se abordan en la madora y de organización en relación con las actividades y servicios que se les CMB otras cuestiones trascendentales en cada sector, como pueden ser las atribuye —art. 61.1 CMB—). De manera que cada consorcio legal es titular de relacionadas con el acceso a los servicios y su financiación (ut infra, epígrafe las competencias correspondientes ex lege, al margen de las competencias que IV). corresponden a la Generalitat de Catalunya y al Ayuntamiento de Barcelona. d) Por último, la atribución de competencias a través de los consorcios lega- Esta técnica plantea, sin embargo, algunos problemas, en la medida en que les parte de la existencia de un ejercicio mancomunado del poder. Las cues- no siempre permite identificar con precisión cuáles son las competencias que se tiones vinculadas a la titularidad, exclusividad y alcance de las competencias atribuyen efectivamente al Ayuntamiento de Barcelona a través de la figura del deben estar orientadas a asegurar esa gestión conjunta. Sin embargo, en la consorcio legal. Si los consorcios legales son una técnica de atribución compe- práctica, se ponen de manifiesto algunas dificultades, que se identifican más tencial al Ayuntamiento de Barcelona, esta puede considerarse como una de sus adelante (epígrafe V). principales debilidades. El sistema constitucional de reparto de competencias se articula en torno a un principio de separación que se proyecta sobre las adminis- El segundo eje de articulación de propuestas de reforma se centra en la ac- traciones territoriales. Esa separación debe ser estricta en la distribución de las tualización del marco competencial. Desde la aprobación de la CMB, el contex- competencias, sin perjuicio de que se pueda flexibilizar en su gestión, bien por- to normativo ha cambiado considerablemente en relación con las competencias que así lo decidan sus titulares, bien porque las leyes así lo impongan con base sectoriales atribuidas a los municipios. En algunos casos, el marco competencial en un principio de solidaridad y eficacia. La imposición de fórmulas de gestión de los municipios catalanes se ha ampliado, lo que podría justificar la extensión conjunta es especialmente flexible en el caso de las administraciones locales, en de las competencias atribuidas al Ayuntamiento de Barcelona a través de los con- la medida en que no se fija constitucionalmente el catálogo de competencias que sorcios legales. En otros supuestos, se han producido modificaciones legales que deben corresponderles. Basta con que se satisfagan las exigencias de la garantía dificultan la interpretación de las atribuciones que corresponden a los consorcios constitucional y estatutaria, en su caso, de autonomía local. —no se trata solo de actualizar las remisiones referidas a normas ya derogadas, sino de acompasar el contenido de la Carta con los nuevos textos legales, espe- Pues bien, el texto de la Carta introduce algunas previsiones que parecen apo- cialmente, en servicios sociales—. Es necesario, pues, adecuar las previsiones de yarse en la existencia de una atribución originaria de competencias a la Generalitat la CMB al mapa competencial vigente (ut infra, epígrafe VI). de Catalunya y, a los efectos que aquí interesan, al Ayuntamiento de Barcelona: Para hacer estas propuestas, no hay que perder de vista que cada uno de los a) Así, el artículo 61.3 de la CMB establece que “las Administraciones con- consorcios legales se ha desarrollado a un ritmo distinto. En algunos casos, los sorciadas pueden suspender el ejercicio de sus competencias por medio del consorcios no han llegado a asumir todas las competencias previstas en la CMB; Consorcio en los siguientes supuestos”. Dentro de esos supuestos se prevé el en otros, las administraciones consorciadas les han atribuido funciones y servi- ejercicio de competencias o el desarrollo de actividades iguales o análogas a cios más allá de los legalmente establecidos en la CMB y en sus respectivos es- las atribuidas al consorcio o a sus entes personalizados al margen o en para- tatutos a través, por ejemplo, de transferencias de servicios y delegaciones. Hay lelo a estos (art. 61.3 c) CMB). que atender, así, a la realidad del ejercicio de las competencias cuyo ejercicio se ha mancomunado efectivamente para proponer modificaciones que, en su caso, b) El artículo 61.5 de la CMB señala que la creación y disolución de los en- también podrían incorporar en el diseño al área metropolitana. tes personalizados dependientes del consorcio corresponden al consorcio “a 244 SILVIA DÍEZ SASTRE SUBMESA DE TRABAJO 3.2. CONSORCIOS LEGALES DE BARCELONA 245 propuesta de la Administración consorciada titular de las competencias que d) La regulación del CSB es la única que parece dejar claro cuál es la compe- constituyen su objeto”. tencia que ejerce el Ayuntamiento en el seno del consorcio, dejando a un lado la ASPB: “La participación en la planificación, gestión y evaluación de los cen- De la literalidad de estos preceptos se deduce que la atribución competencial tros, servicios y establecimientos, instalados en la ciudad, dependientes del originaria corresponde necesariamente a las administraciones territoriales, con Servicio Catalán de la Salud u organismo que ejerza las mismas funciones” independencia de que después se imponga por la propia ley su ejercicio manco- (art. 103 Cuarto CMB). El resto de los ámbitos de actuación reconocidos en el munado a través de los consorcios legales. Se alude a una distribución compe- artículo 103 se atribuyen al Ayuntamiento, aunque su ejercicio deba realizarse tencial previa entre la Generalitat de Catalunya y el Ayuntamiento de Barcelona. a través de la ASPB junto con la Generalitat (art. 105.1 CMB). Esta idea casa con el modelo de descentralización territorial del poder que exige que las distintas competencias se distribuyan entre entidades territoriales. Pero A la vista de los preceptos señalados, parece deseable que la Carta especi- esa distribución previa no se encuentra efectivamente en la redacción actual ficara de forma clara cuál es el margen competencial que corresponde al Ayun- de la CMB en relación con todos los consorcios. El legislador se preocupa de tamiento. En efecto, en la práctica esta cuestión se concreta informalmente a identificar las competencias municipales que quedan al margen del consorcio, través, por ejemplo, de la dotación presupuestaria municipal para determinadas pero no siempre señala qué parte de las competencias atribuidas al consorcio actuaciones del consorcio. Pero la precisión en la norma legal parece convenien- corresponden al Ayuntamiento: te en caso de suspensión de las actividades del consorcio, por las causas legal- mente previstas, y también para delimitar el grado de responsabilidad política del a) Así, en el caso del CVB, se atribuyen al consorcio, en exclusiva, “la planifi- Ayuntamiento en la actividad del consorcio. cación, programación y gestión de la vivienda pública, en régimen de propie- dad y alquiler, en el término municipal de Barcelona” (art. 85.1 CMB). No se Junto a la determinación de la titularidad de las competencias de los con- identifica qué parte corresponde al Ayuntamiento de Barcelona. sorcios, hay que referirse, en particular, al papel de los entes personalizados. La Carta prevé su posible creación con carácter general (art. 61.2 a), b) y 5) y b) En el caso del CSSB, el artículo 108.1 de la CMB indica que el consor- concreta la necesidad de que el CSB cree la ASPB como ente personalizado con cio ejercerá las competencias previstas en las letras a), b), c) y h) del artí- naturaleza de organismo autónomo (art. 105 CMB). Asimismo, los estatutos del culo 107.3 de la CMB: “Elaborar la planificación general, cuya aprobación CVB prevén la creación de un ente personalizado (art. 5.2 y DT). Estos entes corresponde al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña”; “Proponer se crean por el consorcio a propuesta de la Administración consorciada titular al Gobierno de la Generalidad la reglamentación de las entidades, servicios de las competencias que constituyen su objeto, en el caso de que prefiera esta y establecimientos, públicos y privados, que presten servicios sociales en el solución a la integración de sus competencias directamente en el consorcio. De municipio de Barcelona”; “Programar, prestar y gestionar los servicios espe- este modo, la Carta reconoce abiertamente los supuestos en que el Ayuntamiento cializados correspondientes al tercer nivel al que se refiere el artículo 11 c) del era el titular originario de las competencias en el momento de creación de los Decreto Legislativo 17/1994”; y “Organizar la información a los ciudadanos consorcios. Por esa razón, señala que “con el objetivo de preservar los intereses y proporcionar el apoyo informativo, de evaluación y estadístico a las labores competenciales del Ayuntamiento”, el Ayuntamiento debe tener la mayoría de los ordenadoras y planificadoras de los servicios sociales”. El resto de las com- representantes o votos en los órganos de gobierno del ente personalizado, si la petencias previstas en ese listado se atribuye al Ayuntamiento en solitario. No Generalitat es quien tiene la mayoría en el consorcio del que depende ese nuevo es posible determinar, por tanto, qué parte de las competencias atribuidas al ente (art. 61.2 b) CMB). consorcio es de titularidad municipal. Si las competencias que ejercen estos entes correspondían originariamente c) En materia de educación, el CEB tiene atribuidas todas las áreas de ac- de forma exclusiva al Ayuntamiento de Barcelona —como parece dar a entender tuación previstas en el artículo 123 de la CMB, exceptuando la contenida en claramente el artículo 61.5 de la CMB— y se quieren respetar las competencias la letra c), que se refiere a la conservación, mantenimiento y vigilancia de los municipales hasta el punto de que el régimen supletorio de estos entes es la edificios destinados a centros docentes públicos de educación secundaria normativa local, no queda bien justificado en la ley por qué la Generalitat de obligatoria y posobligatoria, educación primaria, educación infantil, educación Catalunya entra a formar parte del ente que gestiona esas competencias. En este de enseñanzas en régimen especial y educación de adultos, y que se atribuye caso no se produce un problema de determinación de las competencias munici- a la administración que ostente la titularidad patrimonial del centro (art. 124.1 pales que se integran en el consorcio. Más bien al contrario. No se explica bien CMB). De manera que tampoco es posible identificar qué parte de esas com- que la Generalitat entre a formar parte de un ente que gestiona competencias petencias es de titularidad municipal. exclusivamente municipales, ni que ese ente esté bajo el control de un consorcio, 246 SILVIA DÍEZ SASTRE SUBMESA DE TRABAJO 3.2. CONSORCIOS LEGALES DE BARCELONA 247 en el que la Generalitat ostenta la mayoría —aunque los estatutos establezcan consorcio se ejerzan de forma mancomunada y no por separado y se le anuda materias en las que es necesario el consenso de las administraciones consorcia- una posible suspensión de actividad. Sin embargo, son las partes las que deben das—. Podría considerarse un supuesto de administración mixta prohibida, en la activar este mecanismo y, en ocasiones, carecen de incentivos para llevarlo a medida en que llegue a suponer un detrimento competencial del municipio por cabo. Junto a este problema, nada impide que las administraciones participan- una entidad territorial superior. tes lleven a cabo actividades complementarias de forma paralela a la actuación del consorcio. Al respecto, hay que recordar que la Generalitat de Catalunya y Por estas razones, parece aconsejable concretar las competencias que osten- el Ayuntamiento de Barcelona pueden delegar a los consorcios legales compe- ta la Generalitat para participar en los entes personalizados. Asimismo, la rela- tencias que tengan atribuidas en cada ámbito sectorial (según los respectivos ción de dependencia y control último entre el consorcio y el ente personalizado estatutos de los consorcios de Servicios Sociales [art. 7.2], de Sanidad [art. 6.4] debería, quizás, regularse de forma más detallada en la CMB, para salvaguardar y de Educación [3.5]). las competencias municipales. El marco jurídico que ordena la relación con en- tidades públicas instrumentales ha cambiado sustancialmente desde la aproba- Podría ser interesante reforzar las consecuencias jurídicas que se derivan del ción de la CMB en 1998, con ocasión de las sucesivas reformas en materia de ejercicio de competencias atribuidas al consorcio de forma separada, en paralelo. contratación pública. Y parece que la participación de la Generalitat en los entes Asimismo, se podrían estudiar mecanismos para fomentar la delegación de las personalizados es beneficiosa, por el consenso que concita y porque es venta- competencias municipales y autonómicas conectadas con las actividades con- josa para el Ayuntamiento, por ejemplo, procurando una mejor financiación de sorciadas para lograr, en su caso, una gestión unificada de las competencias en las políticas públicas (es el caso de la Agencia de Salud Pública, que recibió en cada uno de los sectores señalados; y, en última instancia, se puede actualizar y el 2021 un total de 9.730.482,22 euros de la Generalitat, que se sumaron a los ampliar el ámbito competencial de los consorcios. 18.717.114,99 euros del Ayuntamiento). IV. Alcance de la atribución competencial III. Exclusividad de la atribución competencial Conforme al artículo 61.1 de la CMB, los consorcios legales son entes aso- Otra de las cuestiones fundamentales que se plantea en relación con las com- ciativos creados por ley, entre la Generalitat de Catalunya y el Ayuntamiento de petencias de los consorcios legales es su exclusividad. Esto es, si es legal que la Barcelona, para la gestión conjunta de funciones, actividades o servicios. Las Administración de la Generalitat y el Ayuntamiento de Barcelona realicen activi- competencias que se atribuyen se sitúan, así, en un plano de gestión, de ejecu- dades en paralelo a las que lleva a cabo el consorcio legal correspondiente: ción, lo que puede dejar de lado otras cuestiones relacionadas con el acceso a los servicios y actividades y con su financiación. Debe realizarse, por tanto, una a) En la práctica, en materia de vivienda, la Generalitat mantiene líneas de reflexión sobre la necesidad de ampliar sus competencias a cuestiones vincula- actuación al margen del consorcio, mientras que el Ayuntamiento sí canaliza das al acceso a los servicios consorciados. sus políticas públicas de vivienda a través del consorcio, aportando, además, la financiación necesaria para su realización. En relación con la financiación para el ejercicio de las competencias de los consorcios, la CMB establece una regla de garantía de suficiencia financiera. b) En el caso del CEB se ha logrado un alto grado de gestión conjunta, sin Las aportaciones de la Generalitat y el Ayuntamiento deben ser, como mínimo, embargo, hay algunas actividades concretas, como las extraescolares, que iguales a las presupuestadas para el desarrollo de las respectivas competencias quedan al margen de la actividad del consorcio. Es el caso de la educación de en el ejercicio anterior, salvo las derivadas de situaciones excepcionales (art. 61.2 0 a 3 años y de las actividades que se realizan más allá del horario escolar. Es- c) CMB). Esta previsión tiene una vigencia limitada a la puesta en marcha de los tas actividades se prestan, por separado, por el Ayuntamiento y la Generalitat. consorcios legales. Nada se dice sobre la suficiencia financiera en los años suce- sivos. Por otro lado, a efectos de analizar el impacto de los consorcios legales en Al respecto, la CMB señala que las administraciones consorciadas pueden el nivel competencial del Ayuntamiento de Barcelona, esta previsión de la finan- suspender el ejercicio de sus competencias mediante el consorcio en el caso ciación parece partir de la existencia de competencias previas del Ayuntamiento de que se produzca: “El ejercicio de competencias o el desarrollo de activida- que pasan a gestionarse con las de la Generalitat de forma conjunta. Sin embar- des cuya naturaleza sea igual o análoga al objeto del Consorcio o de sus entes go, como se ha visto, no siempre es fácil identificar las competencias municipales personalizados al margen o en paralelo a éstos” (art. 61.3 c). De manera que anteriores a los consorcios, precisamente porque la creación de los consorcios es sí se impone legalmente la necesidad de que las competencias atribuidas al una forma de atribución competencial al Ayuntamiento. 248 SILVIA DÍEZ SASTRE SUBMESA DE TRABAJO 3.2. CONSORCIOS LEGALES DE BARCELONA 249 V. Ejercicio mancomunado de las competencias previsión puede garantizarse en la propia CMB, en la medida en que se considere necesario para asegurar que no se produce un desapoderamiento competencial Más allá de las cuestiones relacionadas con la atribución de competencias del Ayuntamiento por parte de la Generalitat en la toma de decisiones vinculadas mediante la creación de los consorcios legales, hay que atender a algunas cues- a competencias que sean de titularidad municipal. De este modo se puede evitar, tiones vinculadas con el ejercicio mancomunado de las competencias: la titulari- además, cierta tendencia que se observa en la práctica de algunos consorcios, dad del personal, el reparto de responsabilidades políticas, las reglas de mayoría conforme a la cual la toma de decisiones se da de forma individual por la adminis- en la toma de decisiones y la relación de los consorcios con otras entidades que tración que tiene poder de gasto, desnaturalizando la función del consorcio. participan en cada uno de los sectores analizados. En último lugar, hay que tener en cuenta que las relaciones de los consorcios La procedencia del personal, bien de la Generalitat bien del Ayuntamiento, con el resto de las entidades con competencias en cada sector son complejas. ha sido un obstáculo para la puesta en marcha de la gestión conjunta en los Es el caso del CSB, que asume funciones de coordinación en relación con otros primeros años de funcionamiento de los consorcios. Parece, no obstante, que consorcios, dando lugar a una participación duplicada de algunos representan- este escollo se ha ido superando con carácter general. En el CEB se plantea, sin tes de las administraciones consorciadas, y del CSSB, que ejerce sus funciones embargo, un problema específico en relación con el personal docente. No se ha en un contexto de pluralidad de entes gestores dependientes de la Generalitat, producido un traspaso de la gestión al consorcio, de manera que hay cerca de dificultando la coordinación en la prestación de servicios a los ciudadanos y ciu- 800 docentes del Ayuntamiento y aproximadamente 10.000 de la Generalitat. dadanas. Estas cuestiones son de detalle y, tal vez, no corresponda su inclusión Aunque las pruebas de acceso se realizan de forma conjunta, las condiciones en la CMB, pero sí deben tenerse en cuenta en una posible modificación de los que ofrece la Generalitat son mejores que las del Ayuntamiento, y el consorcio no estatutos de dichos consorcios. gestiona la relación con estos trabajadores y trabajadoras. Esta situación puede aconsejar la posible eliminación de esta dualidad de personal docente orientada a su posible unificación, sin que ello afecte a la titularidad de los centros, que VI. Actualización del marco competencial seguiría estando en manos del Ayuntamiento o de la Generalitat. El origen consensuado de los consorcios legales se ha considerado una expre- Desde el punto de vista político, el éxito de los consorcios puede percibirse sión institucional del carácter pactado de la propia Carta municipal, destacando que como un riesgo por las administraciones participantes, que diluyen su protago- dicho acuerdo constituye una garantía del mismo régimen especial, e incluso, por lo nismo en favor del consorcio. Sin embargo, parecen aportar beneficios impor- que se refiere a los consorcios legales, impide la alteración unilateral de las condicio- tantes desde el punto de vista técnico-administrativo al lograr mayor estabilidad, nes iniciales fundamentadas en la participación municipal en la gestión de ámbitos continuidad y eficiencia en la gestión de las políticas públicas. Se refuerza la competenciales de la Generalitat. Sin embargo, la atribución competencial a través capacidad de dirección y gestión, minimizando el conflicto político propio de otras de la CMB y su concreción en las normas de creación de los consorcios legales pue- formas de gestión. Además, la configuración de los consorcios no ha supuesto de conducir a cierta petrificación de su marco competencial. Mientras que las leyes una disminución del control político sobre la gestión de los servicios consorcia- sectoriales, del Estado y de la Generalitat de Catalunya pueden ir ampliando el rango dos, sino que, por el contrario, ha comportado una extensión de los sistemas de de competencias que corresponde a los municipios en determinadas materias, la control político municipal sobre la gestión en la prestación de las actividades y atribución a los consorcios legales parece dificultar esa evolución. A ello se suma los servicios, de forma que se activan sobre el consorcio casi todos los sistemas la invisibilidad de la especialidad de Barcelona en algunas normas sectoriales, que de control político establecidos para el gobierno municipal de Barcelona en sus aconseja la incorporación de su reconocimiento como se establece, por ejemplo, en distintas modalidades: informes y medidas ante las comisiones y el pleno del la Ley 12/2009, de 10 de julio, de educación, de Cataluña (DA 5.ª y 21.ª), y, aunque Consejo Municipal; ruegos y preguntas orales en las sesiones del Consejo Mu- con menos claridad, en la Ley 12/2007, de 11 de octubre, de servicios sociales (DT nicipal, y derecho de información de los concejales y concejalas. Este balance 2.ª.5). A los efectos que aquí interesan, la actualización del marco competencial de debe tenerse en cuenta a la hora de reforzar la toma de decisiones conjunta, en la CMB exige un análisis sectorial, que atienda a las particularidades del sistema de los términos que se exponen seguidamente. fuentes, así como al ritmo de consolidación de cada consorcio. Las reglas de mayoría en los órganos de gobierno de los consorcios se configu- VI.1. Vivienda ran para garantizar, como regla general, el control de la Generalitat, que ostenta la participación mayoritaria (60 %) frente a la participación del Ayuntamiento (40 %). El CVB (arts. 61.7 y 85 CMB), creado por el Decreto 420/2000, de 27 de Los estatutos recogen algunos supuestos en que se requiere unanimidad. Esta diciembre, de constitución del Consorcio de la Vivienda de Barcelona, adquiere 250 SILVIA DÍEZ SASTRE SUBMESA DE TRABAJO 3.2. CONSORCIOS LEGALES DE BARCELONA 251 verdadera relevancia con la modificación de sus estatutos realizada el 27 de julio • Servicio de atención, recuperación y acogida (SARA) de mujeres, niños y de 2009. A partir de ese momento comienza a disponer de oficinas de atención niñas y adolescentes en situación de violencia machista, en la parte de aco- a la ciudadanía, reforzando su perfil de gestor del patrimonio público de vivienda, gida. de la selección y acceso a la vivienda pública y la atención ciudadana en materia • Servicios especializados de atención a la infancia y la adolescencia (SEAIA). de vivienda, entre otras funciones. Las funciones de coordinación y planificación • Servicio de familias colaboradoras (SFC). quedan, así, en un segundo plano. • Servicio de atención precoz a la primera infancia. El CVB no parece plantear problemas desde el punto de vista de la actualiza- Esta situación no solo deriva de la voluntad política de las administraciones ción de sus atribuciones competenciales. Existen, sin embargo, algunas disfun- consorciadas dirigida a ejercer las competencias de forma separada. El complejo ciones ligadas a la integración de la Generalitat en el ejercicio de las competen- marco competencial que define la CMB y su falta de actualización conduce a difi- cias consorciadas, así como al retraso en la constitución de un ente personalizado cultades en la puesta en marcha del CSSB. Hay que tener en cuenta que la distri- encargado de la gestión. La inexistencia de este ente se suple a través del Institu- bución competencial contenida en la CMB obedecía al tratamiento y clasificación to Municipal de la Vivienda y Rehabilitación (IMHAB, por sus siglas en catalán), de los servicios sociales en tres categorías, en el Decreto legislativo 17/1994, de pero esta solución tiene repercusiones fiscales en la relación entre las adminis- 16 de noviembre, por el que se aprueba la fusión de las leyes 12/1983, de 14 de traciones consorciadas, especialmente en lo referido al abono del IVA. Sería de- julio, 26/1985, de 27 de diciembre, y 4/1994, de 20 de abril, en materia de asis- seable que se crease este ente personalizado, para dar cauce a la voluntad del tencia y servicios sociales, vigente en el momento de aprobación de la Carta. Sin Ayuntamiento de ejercer sus competencias en la materia con esa fórmula. embargo, esa clasificación ya no rige. La actual Ley 12/2007, de 11 de octubre, de servicios sociales, solo distingue entre servicios sociales básicos y servicios VI.2. Servicios sociales sociales especializados, ampliando las funciones de cada una de las tipologías de servicios y previendo, además, la elaboración de una cartera de servicios sociales El CSSB (arts. 61.7 y 108 CMB), al igual que el CVB, tiene un doble perfil, que permitirá ampliar las prestaciones sociales, tanto básicas como especializa- planificador y coordinador, por un lado, y gestor, por el otro. Creado por el Decreto das (arts. 15 a 24 Ley 12/2007). 113/2006, de 25 de abril, de constitución del Consorcio de Servicios Sociales de Barcelona, ejerce las competencias previstas en los artículos 107 a 110 de la Por lo que se refiere al reparto competencial en esta ley (contenido en sus CMB. No obstante, estas funciones se ejercen de forma asimétrica en atención arts. 28 a 32), se parte de la distinción de dos niveles entre los servicios sociales al tipo de servicios, ya que la gestión consorciada se ejerce solo en cuanto a los básicos y especializados, asignando a los municipios competencias, entre otras, servicios especializados, limitándose a la planificación general y reglamentación en el establecimiento de centros y servicios correspondientes al ámbito propio de en los servicios básicos. Además, tanto el Ayuntamiento como la Generalitat rea- los servicios sociales básicos, mientras que corresponde al departamento com- lizan numerosas prestaciones al margen del consorcio, lo que impide considerar petente en materia de servicios sociales crear, mantener, evaluar y gestionar los al CSSB como el ente de referencia en la ejecución de las políticas públicas centros, servicios, recursos, equipamientos, proyectos y programas relativos a municipales y autonómicas en la ciudad de Barcelona, con los problemas que se los servicios sociales especializados, sin perjuicio de la posibilidad que tienen los han señalado anteriormente. municipios de promover la creación de centros y servicios sociales especializados y gestionarlos, en coordinación con la Administración de la Generalitat y de los La DT del Decreto 113/2006, de 25 de abril, de constitución del Consorcio entes locales supramunicipales. Ciertamente, la DT 2.ª.5 de la Ley 12/2007, re- de Servicios Sociales de Barcelona, prevé la creación de una comisión mixta con conoce que las medidas de descentralización y desconcentración se realizan sin representantes de las administraciones consorciadas que se encargará de fijar los perjuicio de lo que establece la CMB. Sin embargo, la distinción entre servicios criterios de prioridad, los plazos y los procedimientos para la progresiva asunción de segundo y tercer nivel ya era complicada con el anterior marco legal, y con la de las funciones del consorcio y los correspondientes traspasos de servicios y de nueva regulación la situación se torna aún más confusa. Los servicios sociales es- medios personales y económicos. En ejecución de esta previsión, se han traspa- pecializados engloban los servicios que antes se clasificaban en segundo y tercer sado al CSSB servicios que pueden considerarse de tercer nivel y que gestionaba niveles, lo que no encaja bien con lo previsto en la CMB. el Ayuntamiento de Barcelona —el último ejemplo es el traspaso del Hogar Re- sidencia Valldaura, para personas con discapacidad, efectuado el 22 de octubre En esta situación, se considera necesario actualizar y revisar la distribución de 2014—. No obstante, existen algunos servicios cuya prestación corresponde competencial contenida en la CMB para que se corresponda con el marco legal al consorcio y que sigue prestándolos el Ayuntamiento de Barcelona. En este aplicable, la Ley 12/2007, y para que se eviten posibles duplicidades entre las sentido, se identifican los siguientes ejemplos: administraciones implicadas. En esta línea, cabría actualizar la regulación tenien- 252 SILVIA DÍEZ SASTRE SUBMESA DE TRABAJO 3.2. CONSORCIOS LEGALES DE BARCELONA 253 do en cuenta los nuevos servicios y prestaciones de la Cartera de Servicios So- ejerciendo las funciones de región sanitaria en la ciudad de Barcelona. Desde el ciales, aprobada mediante el Decreto 142/2011, de 11 de octubre, por el que se 2017 comenzó a ejercer las funciones del CatSalut en la región sanitaria del área aprueba la Cartera de Servicios Sociales 2010-2011. Asimismo, parece deseable metropolitana de Barcelona (norte y sur). En la actualidad, se plantea la posibi- introducir incentivos que contribuyan al ejercicio de las competencias atribuidas lidad de volver a reconducir su actuación a la región sanitaria de la ciudad de al consorcio a través de su estructura y no de forma separada. Barcelona para garantizar un mejor funcionamiento. VI.3. Educación El CSB responde a un modelo tendencialmente planificador y coordinador —de los centros y servicios radicados en el municipio (art.  104 CMB)—, sin El CEB (art. 61.7 CMB) se crea por Decreto 84/2002, de 5 de febrero, de perjuicio del papel más gestor de la ASPB (arts. 105 y 103 CMB). Desde el punto constitución del Consorcio de Educación de Barcelona, para ejercer las funciones de vista de la actualización de sus competencias, hay que tener en cuenta que el previstas en los artículos 123 y 124 de la CMB. A partir del 2009 se produjo el marco competencial de los municipios en relación con la actividad exclusivamen- traspaso de centros educativos, sin modificar la titularidad, que corresponde a las te sanitaria es muy reducido. Se circunscribe a la participación en la gestión de administraciones consorciadas. En concreto, el Ayuntamiento de Barcelona es la atención primaria de la salud (art. 66.3 i) Decreto legislativo 2/2003, de 28 de titular de 32 escuelas. El consorcio tiene una funcionalidad predominantemente abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley municipal y de régimen gestora (a pesar de que cada administración preserva la competencia sobre con- local de Cataluña, y art. 68 c) Ley 15/1990, de 9 de julio, de ordenación sani- servación y mantenimiento de sus propios edificios —art. 108 CMB—), que ha taria de Cataluña). De modo que la ciudad de Barcelona ve ampliada de forma sido objeto de despliegue progresivo. Su buen funcionamiento ha conducido a considerable su participación en este ámbito gracias a su integración en el CSB, un alto nivel de reconocimiento ciudadano del consorcio como la administración aunque la Generalitat no proyecte sobre el consorcio un volumen elevado de atri- educativa en la ciudad de Barcelona. buciones, especialmente de gestión. Las áreas de actuación del consorcio en materia de educación (arts.  123 Con respecto a las competencias en materia de medioambiente y salud pú- —salvo letra c)— y 124.2 CMB) supusieron un importante reconocimiento de blica, que se ejercen a través de la ASPB, el nivel competencial reconocido a competencias al Ayuntamiento en este ámbito. Sin embargo, la Ley 12/2009, de Barcelona en la CMB (arts. 102 y 103. Primero, Segundo y Tercero) supera en 10 de julio, de educación, de Cataluña, ha reconocido un papel más relevante algunos aspectos al que corresponde al resto de municipios catalanes (art. 66.3 para los municipios catalanes en su conjunto (entre otros, arts. 45.1, 46.4, 71, f), g) y h) Decreto legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el 74.1 y 156.2). Les otorga un derecho de participación en las competencias de la texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña, y art. 52 Ley Administración de la Generalitat (art. 158.2) y les atribuye competencias propias 18/2009, de 22 de octubre, de salud pública, de Cataluña), de modo que, en (art. 159). Esta elevación del techo competencial municipal en Cataluña puede principio, tampoco parece que sea necesaria una actualización del marco com- justificar, en su caso, la mejora de las competencias del Ayuntamiento de Barce- petencial en este punto. lona a través del consorcio. VI.4. Sanidad El CSB es un caso especial dentro de los consorcios legales, ya que preexiste a la CMB. El consorcio se creó por Acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Catalunya de 14 de noviembre de 1988 y por Acuerdo del Consejo Plenario del Ayuntamiento de Barcelona de 25 de octubre. Sus primeros estatutos se publica- ron en 1989. Con la modificación de la Ley 14/1990, de 9 de julio, de ordenación sanitaria, de Cataluña, quedó adscrito funcionalmente al Servicio Catalán de la Salud (CatSalut) y asumió las funciones previstas por las regiones sanitarias del CatSalut. En 1997, el Consejo de Dirección le delegó las funciones de ordenación, planificación y coordinación sanitaria. La CMB lo configura como un consorcio legal que se rige, en primer lugar, por sus normas de creación y, supletoriamente, por las contenidas en la CMB (art. 61.7). Con la creación de la región sanitaria de Barcelona en el 2005, el consorcio pasó a integrarse en ella, aunque continuó SUBMESA DE TRABAJO 3.3 ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE INFRAESTRUCTURAS ESTRATÉGICAS Y SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL Marc A. García López Ingeniero de caminos, canales y puertos Elisenda Aguilà Recha Letrada del Ayuntamiento de Barcelona SUMARIO I. Objeto, composición y metodología. II. El régimen especial de Barcelona en los ámbitos de participación de la gestión de las infraestructuras estratégicas y los servicios de interés general: 1. Situación vigente: problemática y déficits. 2. Ámbito competencial. 3. Estructuración y glosa de las propuestas específicas de las fichas. III. Propuestas relativas a las infraestructuras estratégicas. IV. Pro- puestas relativas a los servicios de interés general. V. Anexo. Índice analítico de las propuestas y de su marco jurídico. SUBMESA DE TRABAJO 3.3. ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE INFRAESTRUCTURAS ESTRATÉGICAS Y SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL 257 I. Objeto, composición y metodología El objeto de la submesa 3.3 es hacer un análisis competencial de la partici- pación del Ayuntamiento en la gestión de los servicios de interés general y de las infraestructuras estratégicas para la ciudad que son de titularidad de otras admi- nistraciones públicas, dentro de los siguientes ámbitos temáticos: telecomunica- ciones, puerto, aeropuerto, ferrocarriles, movilidad supramunicipal, suministro de energía, litoral y aguas y residuos. El trabajo de la submesa ha estado orientado a las siguientes acciones: i) iden- tificar problemas concretos en el ejercicio de las facultades que la Carta munici- pal otorga al Ayuntamiento (o bien que no se lo reconoce, pero que tal vez debería hacerlo por razones de eficacia o simplemente de fuero) en cuanto a la gestión de las infraestructuras y los servicios de los ámbitos mencionados; ii) diagnosticar por qué se dan estos problemas (déficit competencial emanado de la propia Carta municipal o sobrevenido a causa de normas estatales o autonómicas posteriores, ignorancia de las prerrogativas municipales por parte de las personas responsa- bles de las administraciones públicas terceras, insuficiencia de los mecanismos de colaboración, etcétera), y iii) elaborar propuestas específicas de solución. Las propuestas pueden consistir en cambios o ajustes en los procedimientos de gestión colaborativa con las administraciones públicas titulares de las infraes- tructuras y servicios citados, o bien en modificaciones en los preceptos de la Carta municipal de Barcelona o de las normativas sectoriales concurrentes. Vistos los objetivos del Programa para el impulso del régimen especial de Barcelona, se ha puesto el énfasis en estas últimas. El punto de partida para los análisis de las problemáticas y la formulación de propuestas han sido las praxis como profesionales o bien como personal respon- sable técnico, jurídico y administrativo de las personas miembros de la submesa. Se han compartido y consensuado, tanto como ha sido posible, los problemas que cada uno ha “vivido” u observado en cada ámbito sectorial, las razones por las que se han producido y la formulación de propuestas eficaces de solución a los proble- mas detectados. En este sentido, se ha preferido no “hablar de todo”, sino solo tra- tar de aquello sobre lo que había experiencia “en primera persona” y, por lo tanto, capacidad de proyectar una reflexión solvente para componer aportaciones sólidas. A pesar de esta restricción metodológica, la composición de la submesa, la cual ha reunido a un amplio grupo de expertos y expertas de disciplinas y currículums profesionales diferentes, ha permitido cubrir un gran abanico de temas y formular un buen número de propuestas rigurosas, viables y nada faltas de ambición. Los resultados del trabajo de la submesa se presentan esencialmente en dos bloques: un primer bloque de análisis del marco competencial, en el que se des- pliega el régimen especial de Barcelona actualmente con respecto a las infraes- tructuras estratégicas y los servicios generales (capítulo II), y un segundo bloque, SUBMESA DE TRABAJO 3.3. ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE INFRAESTRUCTURAS 258 MARC A. GARCÍA LÓPEZ Y ELISENDA AGUILÀ RECHA ESTRATÉGICAS Y SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL 259 en el que se reúnen las propuestas específicas (capítulos III y IV) de este estudio, parte, la LREMB, si bien en los cinco primeros artículos contiene la regulación presentadas en forma de fichas temáticas numeradas correlativamente para faci- de las disposiciones generales sobre régimen especial, se decanta básicamente litar su consulta y uso posterior por parte de la dirección de la mesa número 3 del por establecer las especialidades de Barcelona con respecto a varios ámbitos Programa para el impulso del régimen especial de Barcelona.1 competenciales del Estado sobre el territorio —como el puerto, el litoral, las tele- comunicaciones o la movilidad, entre otros, por citar ámbitos que tienen relación con el estudio que se presenta en este documento—. II. El régimen especial de Barcelona en los ámbitos de participación de la gestión de las infraestructuras estratégicas y Sin entrar a analizar a fondo el contenido de la LREMB ni las materias de na- los servicios de interés general turaleza básica de régimen local que en su momento fueron objeto de despliegue legal a través de la Carta municipal, sí podemos decir que la LREMB aclara el II.1. Situación vigente: problemática y déficits régimen jurídico aplicable a Barcelona y explicita que el marco normativo vigente del municipio de Barcelona está constituido conjuntamente por la Ley catalana Como punto de partida, en cuanto a las competencias del régimen especial 22/1998, de 30 de diciembre, y la Ley estatal 1/2006, de 13 de marzo. del municipio de Barcelona en materia de infraestructuras y servicios generales, cabe decir que el municipio prácticamente no tiene competencias propias en También es esencial completar esta primera exposición del régimen especial este ámbito. El régimen local general y el régimen especial de Barcelona regulan con su reconocimiento en el artículo 89 de la Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio, ciertos aspectos de la participación del municipio en estos ámbitos competencia- de reforma del estatuto de autonomía de Cataluña (EAC) y, asimismo, en la dis- les, que pertenecen, en unos casos, a la Administración del Estado y, en otros, a posición adicional sexta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases la Administración de la Generalitat de Catalunya. de régimen local (LBRL). El municipio está dotado de un régimen especial en un sistema bifronte, con Con respecto a las competencias municipales, con carácter general, el artícu- un tramo estatal y con un tramo autonómico, configurado esencialmente por la Ley lo 59 de la CMB dispone que el municipio de Barcelona tiene las competencias 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el régimen especial del municipio de atribuidas por esta Carta, las que le atribuyen las otras normas y las que le sean Barcelona (LREMB) —tramo competencial estatal— y por la Ley 22/1998, de 31 de delegadas por las otras administraciones. diciembre, de la Carta municipal de Barcelona —tramo competencial autonómico—. El régimen especial de Barcelona, dentro de este sistema bifronte competen- La Carta municipal de Barcelona (CMB) regula, como ley autonómica, el ré- cial mencionado y de garantía del régimen especial, prevé varios instrumentos gimen especial de la ciudad: la estructura orgánica, organizativa y competencial de colaboración ad hoc, tanto con la Administración del Estado como con la de esta administración local, en el despliegue del ámbito competencial propio de comunidad autónoma: Cataluña reconocido en la Constitución y previsto en el Estatuto. Con la LREMB, • Unos instrumentos de participación en la elaboración de normativa por par- como ley estatal, se completa el régimen especial de Barcelona precisamente en te de la Generalitat y el Parlamento (art. 89 EAC): el despliegue de los ámbitos competenciales del Estado. – Con respecto a las relaciones con la Administración de la Generalitat, actualmente está constituida la Comisión Mixta Generalitat de Catalun- Brevemente, hay que mencionar que las dos leyes de régimen especial de ya-Ayuntamiento de Barcelona para la revisión y el despliegue de la Carta Barcelona responden a estructuras diferenciadas. La CMB, como indica su nom- municipal de Barcelona. bre, pretende ser un compendio de las normas esenciales, estructuradoras, sobre – Con respecto a las relaciones con el Parlamento de Cataluña, está pen- las que se fundamenta el ordenamiento jurídico del régimen especial. Por otra diente de desarrollarse el mandato del citado artículo del EAC con respecto a la participación municipal en los proyectos normativos del Parlamento que inciden en el régimen especial. 1. La elección y la formulación final de las propuestas han sido a cargo de la dirección y la secre- • La Comisión de Colaboración Interadministrativa (Estado-Generalitat-Ayun- taría técnica de la submesa. El criterio utilizado ha sido seleccionar y formalizar como propuestas solo tamiento): artículo 5 de la LREMB. La función de esta comisión es hacer es- las aportaciones que se podían traducir en contribuciones específicas al texto articulado de las dos tudios para articular mejor el régimen local de Barcelona (no solo el régimen leyes que sustentan el régimen especial de Barcelona, en línea con los objetivos del Programa para especial), proponer criterios de despliegue y aplicación de la Carta municipal el impulso del régimen especial de Barcelona. En todo caso, el texto íntegro de las notas de trabajo de las personas miembros de la submesa ha sido puesto a disposición del equipo de dirección del y evaluar proyectos de colaboración entre las administraciones representadas, Programa para que lo consulten y lo utilicen. así como su aplicación. SUBMESA DE TRABAJO 3.3. ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE INFRAESTRUCTURAS 260 MARC A. GARCÍA LÓPEZ Y ELISENDA AGUILÀ RECHA ESTRATÉGICAS Y SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL 261 Ante las disposiciones que forman el régimen local común y la normativa secto- las infraestructuras y los servicios generales se mueven en ámbitos fronterizos rial, a menudo la singularidad del régimen especial de Barcelona, como también el con otras competencias propias municipales y necesitan tener conocimiento de de Madrid, plantea fricciones jurídicas con respecto al encaje de este régimen es- ello para hacer una gestión más eficiente y eficaz. pecial en el sistema de fuentes. A este hecho se suma la dificultad para incorporar los principios de subsidiariedad y diferenciación (art. 84.3 EAC) y el reconocimiento II.2. Ámbito competencial del régimen especial de Barcelona (art. 89 EAC) en las disposiciones legales cuan- do regulan ámbitos competenciales que afectan al municipio de Barcelona. La incidencia competencial del régimen especial de Barcelona en el ámbito de infraestructuras y servicios generales se tiene que mirar desde dos puntos de La regulación del régimen especial actual de Barcelona se está quedando vista: obsoleta: por las nuevas tecnologías, por las nuevas problemáticas y por la nueva • La posibilidad de que el municipio tenga atribuidas singularmente compe- normativa. Una cuestión relevante es el Área Metropolitana de Barcelona (AMB) tencias propias. —Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona—, una • La posibilidad de que el municipio tenga más participación en las compe- administración con competencias en el territorio, posterior a las leyes de régimen tencias propias del Estado y de la comunidad autónoma. especial, como también es relevante la aprobación de leyes sectoriales posterio- res, tanto estatales como autonómicas, y la aparición de directivas comunitarias Con respecto a una atribución más amplia de competencias propias, el punto que marcan el ejercicio de determinadas actuaciones (pero con una dirección no de partida es lo que prevén la LBRL y el EAC, porque nos marca los ámbitos ma- tan clara desde las administraciones competentes). teriales en que el municipio (como mínimo) debe tener atribuidas competencias propias (que atribuirán tanto la ley del Estado —tramo competencial estatal— Desde la entrada en vigor de las dos leyes que regulan el régimen especial como la ley de la comunidad autónoma —tramo competencial autonómico—). de Barcelona, las modificaciones de estas leyes han sido puntuales, sin afrontar Por lo tanto, inicialmente ambas normas marcan el escenario del abanico com- alteraciones de gran calado para adaptarse. La Carta municipal ha sido objeto de petencial local y, además, se dirigen a quien legisla para que dé cumplimiento al cuatro modificaciones puntuales desde su aprobación (la última en el 2014). Por mandato de atribución competencial. otro lado, la Ley 1/2006 no ha sufrido ninguna modificación desde su entrada en vigor, el 15 de junio de 2006 (y que es anterior, incluso, al EAC, que entró en vigor Mediante las leyes sectoriales, pues, se pueden atribuir competencias propias casi dos meses después). a los municipios y, además, estas mismas leyes, o a través de las leyes especiales del régimen especial de Barcelona (Ley 22/1998 y Ley 1/2006), pueden atribuir Pero la Administración, y especialmente la Administración local, ha sufrido a la ciudad de Barcelona unos rasgos diferenciales del régimen general que de- profundas modificaciones legislativas. Así, en virtud del despliegue del EAC, Ca- berían (individual o acumulativamente) conseguir lo siguiente: taluña ha promovido legislación sectorial que a menudo no ha tenido en cuenta • ampliar las competencias del municipio de Barcelona, suficientemente la singularidad del régimen especial de Barcelona, como tam- • regular especificidades de gestión, poco ha sido el caso con respecto a las normativas básica y sectorial del Estado. • regular instrumentos específicos de coordinación, cooperación y colabora- ción, Aparte, en materia de infraestructuras y servicios generales, además de la • regular instrumentos de participación obligada y efectiva en la programación complejidad de la materia, se suma otro elemento: administraciones diferentes (y y la planificación de las infraestructuras y los servicios generales que corres- entes dependientes de las respectivas administraciones) en un mismo territorio. ponden a otras administraciones, cuando inciden en la ciudad o en su área Se detecta que cada administración (y, en una subescala administrativa inferior, de influencia metropolitana, y cada ente dependiente) a menudo actúa con escasos instrumentos de coordi- • permitir un despliegue reglamentario local de “régimen especial” en el mar- nación y cooperación que verdaderamente funcionen, a lo que debe añadirse la co que establezca la propia ley especial. intervención de operadores privados. Tener competencias propias dota de más margen de decisión y de las potes- Las infraestructuras y los servicios generales son ámbitos estratégicos de la tades clásicas que ello comporta (fiscalidad, régimen sancionador, despliegue ciudad, que, de forma transversal, afectan a competencias propias municipales y reglamentario, actividad de fomento, etcétera). También es cierto que implica a los servicios que se prestan, y Barcelona quiere participar en cómo se deciden, un análisis de la financiación de los servicios que se prestan al desarrollar esta planifican y gestionan. También la Administración local requiere obtener informa- competencia propia. ción tanto de los operadores privados como del resto de administraciones, ya que SUBMESA DE TRABAJO 3.3. ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE INFRAESTRUCTURAS 262 MARC A. GARCÍA LÓPEZ Y ELISENDA AGUILÀ RECHA ESTRATÉGICAS Y SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL 263 Con respecto a la posibilidad de que el municipio tenga más participación Art. 25.2.ñ) Promoción en su término municipal l) La regulación del establecimiento de infraes- en las competencias propias del Estado y de la comunidad autónoma, de igual de la participación de los ciudadanos en el uso tructuras de telecomunicaciones y prestación manera, mediante las leyes sectoriales, estas mismas o a través de las leyes espe- eficiente y sostenible de las tecnologías de la in- de servicios de telecomunicaciones. formación y las comunicaciones. ciales del régimen especial de Barcelona (Ley 22/1998 y Ley 1/2006), se pueden atribuir a la ciudad de Barcelona unos rasgos diferenciales del régimen general Art. 26.a) En todos los municipios: […] recogi- c) La ordenación y la prestación de servicios bá- da de residuos, limpieza viaria, abastecimiento sicos a la comunidad. con las que debería conseguirse (individual o acumulativamente) lo siguiente: domiciliario de agua potable, alcantarillado […]. • regular especificidades de gestión, Art. 26.b) En los municipios con población su- • regular instrumentos específicos de coordinación, cooperación y colabora- perior a 5.000 habitantes, además: […] trata- ción, miento de residuos. • regular instrumentos de participación obligada y efectiva en la programación Art. 26.d) En los municipios con población su- y la planificación de las infraestructuras y los servicios generales que corres- perior a 50.000 habitantes, además: transporte ponden a otras administraciones, cuando inciden en la ciudad o en su área colectivo urbano de viajeros y medioambiente de influencia metropolitana, y urbano. • permitir un despliegue reglamentario local de “régimen especial” en el mar- co que establezca la propia ley especial. Además, también son especialmente relevantes los artículos 2, 10 y 86 de la LBRL y el artículo 160 del EAC. También, si hay más prestación de servicios por parte del municipio, implicará más gasto y sería necesario hacer un análisis de dónde y cómo se cubrirá este La Carta municipal de Barcelona regula las infraestructuras y los servicios gasto. generales esencialmente en los artículos 58, 62, 64 (letras a y b), 79, 80, 88 a 92 y 101 a 103. Como se ha dicho anteriormente, el punto de partida son la LBRL y el EAC. Habrá que ver si, en infraestructuras estratégicas y servicios de interés general, Y la Ley 1/2006, de 13 de marzo, los regula en sus artículos 6, 7 y 11 a 15. estas normas establecen los ámbitos competenciales del municipio. A este res- pecto, se hace un extracto de los artículos 25 y 26 de la LBRL y del artículo 84 Deben tenerse presentes, también, las competencias asumidas por el Área del EAC: Metropolitana de Barcelona de acuerdo con la Ley 31/2010, de 3 de agosto. Para la LBRL: artículos 25 y 26 Para el EAC: artículo 84 Hasta este momento se ha querido presentar la situación desde la que parte el Art. 25.2.b) Medioambiente urbano: […] ges- j) La formulación y la gestión de políticas para régimen especial de Barcelona en materia de participación en las infraestructuras tión de los residuos sólidos urbanos y protec- la protección del medioambiente y el desarrollo estratégicas y en los servicios de interés general de la ciudad. ción contra la contaminación acústica, lumínica sostenible. y atmosférica en las zonas urbanas. Una futura actualización del régimen especial de Barcelona en este ámbito ma- n) La regulación, la gestión y la vigilancia de las terial requeriría asentar unos principios rectores, tanto de procedimiento como de actividades y los usos que se llevan a cabo en relaciones interadministrativas, de derechos y obligaciones con respecto a la ciu- las playas, en los ríos, en los lagos y en la mon- dadanía, y de derechos y obligaciones de funcionamiento del propio Ayuntamiento. taña. Art. 25.2.c) Abastecimiento de agua potable a Igualmente, en las leyes de régimen especial deberían reconocerse instru- domicilio y evacuación y tratamiento de aguas mentos propios de planificación y de participación eficaz en el ejercicio de com- residuales. petencias propias del resto de administraciones que intervienen en el territorio. Art. 25.2.d) Infraestructura viaria y otros equipa- mientos de su titularidad. Con respecto al reconocimiento de competencias propias, una reforma de las Para la LBRL: artículos 25 y 26 Para el EAC: artículo 84 leyes de régimen especial —o de leyes sectoriales que incorporen especificida- des de régimen especial para Barcelona— debería mejorar su estructuración y adecuarlas al presente y a un futuro previsible. Al mismo tiempo, como técnica jurídica, se tendría que encontrar la máxima concreción posible en el ámbito legal sobre estas competencias propias, como esencia del régimen especial. En materia SUBMESA DE TRABAJO 3.3. ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE INFRAESTRUCTURAS 264 MARC A. GARCÍA LÓPEZ Y ELISENDA AGUILÀ RECHA ESTRATÉGICAS Y SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL 265 de infraestructuras estratégicas y servicios de interés general, no es suficiente con b) Servicios de interés general: “decir” que el municipio tiene competencias en este ámbito (en aquellas en que – Ciclo del agua ............................................................ ficha 15 inciden esencialmente el Estado y la comunidad autónoma) o que “es un área de – Suministro de energía ................................................ fichas 15, 16, actuación municipal” o que “dentro de sus competencias, el Ayuntamiento puede 17, 18 formular y mantener políticas dirigidas a...”, sino que sería deseable especificar, – Climatización ............................................................. ficha 18 además —siempre que sea posible—, la materialización de la singularidad de Bar- – Telecomunicaciones ................................................... fichas 19, 20, 21 celona en estas competencias. En caso contrario, se tiende a reducir la efectividad – Gestión de residuos .................................................... ficha 22 y la aplicación del régimen especial si solo se cita que el municipio es competente – Otros .......................................................................... ficha 26 en una materia o ámbito, porque se suele ver como una regulación “vacía”: la ley especial debe decir cuáles son los elementos diferentes del régimen general que c) Genérico: son aplicables a la ciudad y debe habilitarla singularmente para que pueda desple- – Infraestructuras y servicios generales; principios garlo ante la norma general y así se pueda aplicar. A partir de este reconocimiento rectores de actuación administrativa, derechos de la ..... de los rasgos diferenciales esenciales en la ley especial se permite un despliegue ciudadanía .................................................................... fichas 13, 14, reglamentario local que también encaja como régimen especial. Por lo tanto, es 23, 24, 25 necesario el reconocimiento de una especialidad propia en estas competencias. Las fichas también se pueden clasificar según la finalidad de las propuestas, Por otro lado, aunque la competencia propia pertenezca al Estado o a la comu- aunque tengan objetos materiales diferentes. En este sentido, pueden agruparse nidad autónoma, se podrían reconocer y establecer mecanismos de prestación de sobre principios rectores de actuación; instrumentos de cooperación, colabora- determinados servicios municipales, teniendo en cuenta la capacidad y singulari- ción y coordinación entre las administraciones públicas con competencias en dad de Barcelona: serían herramientas de gestión en manos municipales o bien esta materia en Barcelona; instrumentos municipales de planificación y progra- singularidades en el desarrollo de los servicios (gestión) o en los procedimientos. mación, y más atribución competencial y de participación en el ámbito de infraes- tructuras y servicios generales. De la lectura de las 26 propuestas, y de acuerdo Una mejora en la regulación de este ámbito material en la Carta municipal con la clasificación por finalidades, se pueden destacar las siguientes reflexiones. también incidiría en una estructuración del articulado de contenido material más clara que la actual, con adecuación de la terminología empleada en la normativa Sobre los principios rectores vigente (europea, estatal y autonómica). Actualmente, la regulación contenida en el capítulo V de la CMB —con dos II.3. Estructuración y glosa de las propuestas específicas de las fichas artículos, el 79 y el 80— y otros artículos diseminados en la propia Carta y en la Ley 1/2006 no es suficiente para abarcar todas las materias relativas a las in- En los siguientes capítulos se recogen un total de 26 propuestas estructura- fraestructuras estratégicas y los servicios de interés general. En todo caso, estas das en forma de fichas numeradas con una estructura común: presentación de deberían tener más presencia reguladora en la CMB y una mejor sistematización la problemática, diagnosis de esta problemática o deficiencia, y propuesta para a través de capítulos temáticos. resolverla o mejorarla a través del régimen especial. Estas fichas se dividen por materias del siguiente modo: Conceptos como clima, sostenibilidad ambiental, transición ecológica, tran- sición energética, protección de zonas afectadas por el riesgo climático, gestión a) Infraestructuras estratégicas: forestal sostenible, fomento de las praderas marinas, sistemas de climatización – Puerto ........................................................................ fichas 1, 2 distribuida —DH&C—, entre otros ejemplos, deberían figurar en la futura actua- – Aeropuerto ................................................................. ficha 3 lización de las leyes de régimen especial de Barcelona. – Infraestructuras viarias ................................................ ficha 4 – Infraestructuras ferroviarias ........................................ ficha 5 Es importante que el régimen especial de Barcelona reconozca expresamen- – Litoral y zona marítimo-terrestre ................................. fichas 6, 7, 8, 9 te, como ámbito de actuación propio municipal, las actuaciones en materia de – Otras infraestructuras azules-verdes ........................... ficha 10 sostenibilidad medioambiental y climática, y en materia de transición energética. – Gestión colaborativa de los impactos climáticos, En esta línea, del mismo modo que todas las administraciones públicas deben ambientales y ciudadanos ............................................. fichas 11, 12 adecuar sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria, la Carta mu- nicipal, por ejemplo, podría reconocer que todas las administraciones públicas SUBMESA DE TRABAJO 3.3. ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE INFRAESTRUCTURAS 266 MARC A. GARCÍA LÓPEZ Y ELISENDA AGUILÀ RECHA ESTRATÉGICAS Y SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL 267 tendrían que adecuar sus actuaciones en la ciudad a los principios de sostenibili- por la emergencia climática 2030 (adoptado en el 2020) o bien la Declaración dad medioambiental y climática (como también a “la reducción de las emisiones de emergencia climática en la ciudad (también aprobada en el 2020). Dada su y resto de externalidades generadas por el uso de las infraestructuras del trans- importancia y proyección futura, debería recogerse en la Carta de alguna manera. porte”). A esta cuestión se refiere la ficha de propuesta número 12. Encabezando los capítulos temáticos precitados o bien en el capítulo de la Carta municipal dedicado a principios generales de actuación, deberían incluirse Sobre más atribución competencial y de participación en la gestión del ámbito artículos para reconocer: de infraestructuras y servicios generales • los principios rectores de actuación específicos en esta materia de infraes- tructuras estratégicas y servicios generales que deberían regir tanto la actua- En el texto articulado hay que aclarar, si es posible, el reconocimiento compe- ción municipal como la del resto de administraciones (y de operadores priva- tencial propio del municipio de Barcelona en cada sector, y concretar el ejercicio dos de servicios generales a la ciudadanía) cuando se ejercen en la ciudad, y de esta competencia. Por ejemplo: • los derechos de la ciudadanía en estas materias; son relevantes los dirigidos a asegurar servicios generales o básicos, como el suministro de agua y de Al municipio de Barcelona le corresponde la competencia sobre la formula- energía o el acceso a las telecomunicaciones. ción y la gestión de políticas para la protección del medioambiente y el desa- rrollo sostenible, que incluye, en todo caso: A los principios rectores de actuación se refieren las propuestas recogidas en • La ejecución... las fichas 10, 11, 15, 16, 17, 19, 23, 24 y 25. • La participación... • La inspección... Sobre los instrumentos de cooperación, colaboración y coordinación entre las • El despliegue... administraciones públicas con competencias en esta materia en Barcelona Hay múltiples fórmulas posibles, así como múltiples estructuraciones, pero, Es importante que el régimen especial de Barcelona reconozca expresamente como técnica jurídica, se puede partir del modelo establecido en el EAC. el derecho de participar en el diseño y la gestión de las infraestructuras estra- tégicas y los servicios de interés general que se prestan en la ciudad y que son En relación con lo anterior, encontramos las propuestas recogidas en las fi- competencia propia de otras administraciones, y no como forma voluntaria de co- chas 4, 6, 7, 8, 9, 14, 17, 18, 19, 20, 21 y 22. laboración a criterio de la Administración titular sino como derecho del municipio. Es decir, debe establecerse la obligación —dirigida al resto de administraciones Finalmente, en un anexo, se presenta una tabla que pretende visualizar los implicadas— de que la ciudad participe en la decisión de forma preceptiva y, en ámbitos materiales tratados en cada ficha con su título competencial o título ha- algunos casos, vinculante. bilitante (si lo hay), el marco regulador de las principales leyes sectoriales de cada materia y el articulado del régimen especial de Barcelona. También se tiene que afirmar el derecho municipal a la iniciativa de tramitar actuaciones en estas materias, la cual debe ser tomada en consideración por el resto de las administraciones —las que tienen la competencia— a fin de que se III. Propuestas relativas a las infraestructuras estratégicas tramite y pueda lograr su objetivo (por ejemplo, prestar un servicio que la ciudad considera necesario); o bien que se deniegue o se modifique la iniciativa munici- Las propuestas relativas a las infraestructuras estratégicas se ordenan por los pal, pero de forma motivada (potestad discrecional). siguientes temas: • Puerto A estos instrumentos se refieren las propuestas recogidas en las fichas 1, 2, • Aeropuerto 3, 4, 5, 13, 16 y 18. • Infraestructuras viarias • Infraestructuras ferroviarias Sobre instrumentos municipales de planificación y programación • Litoral y zona marítimo-terrestre • Otras infraestructuras azules-verdes El Ayuntamiento ha aprobado varios planes y ha elaborado varias declara- • Gestión colaborativa de los impactos climáticos, ambientales y ciudadanos ciones en materia climática. Citamos el Plan Clima 2018 y el Plan de acción SUBMESA DE TRABAJO 3.3. ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE INFRAESTRUCTURAS 268 MARC A. GARCÍA LÓPEZ Y ELISENDA AGUILÀ RECHA ESTRATÉGICAS Y SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL 269 PROPUESTA N.º 1 TEMÁTICA: PUERTO PROPUESTA N.º 2 TEMÁTICA: PUERTO Problemática Problemática La Autoridad Portuaria de Barcelona puede eludir las competencias del Ayuntamiento de Barcelo- La Autoridad Portuaria de Barcelona (APB) ejerce, sobre el sistema general portuario y sobre el ám- na en materia de aprobación de planes especiales, que son las figuras de planeamiento urbanístico bito de puerto-ciudad en particular, una gobernanza en que la representación del Ayuntamiento de con que se desarrollan los sistemas generales portuarios. Barcelona es escasa y su capacidad de incidencia, limitada (el Ayuntamiento tiene un solo asiento en el Consejo de Administración de la APB y dos asientos en el Consejo de Administración de la Diagnóstico Gerencia Urbanística Port Vell —esta, además, no ejerce como verdadera gerencia urbanística, En materia de este planeamiento derivado, la letra c) del punto 2 del artículo 56 del Real decreto porque las funciones relativas a la elaboración del planeamiento urbanístico portuario y a su gestión legislativo (RDL) 2/2011, de 5 de setiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de se las reserva la APB—). puertos del Estado y de la marina mercante, blinda los puertos de interés general ante la autoridad urbanística municipal en estos términos: Diagnóstico c) Concluida la tramitación, y con carácter previo a la aprobación definitiva del plan especial, El artículo 30 del RDL 2/2011, de 5 de setiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la la Administración competente en materia de urbanismo, en un plazo de quince días, a contar Ley de puertos del Estado y de la marina mercante, fija esta composición para los consejos de desde la aprobación provisional, debe trasladar el contenido a la autoridad portuaria para que administración de las autoridades portuarias: esta, en el plazo de un mes, se pronuncie sobre los aspectos que sean de su competencia. • Presidencia de la APB Una vez la autoridad portuaria haya recibido el contenido del plan especial, debe remitirlo a • Capitanía Marítima del Puerto (miembro nato) Puertos del Estado para que formule las observaciones y sugerencias que considere conve- • Entre 10 y 13 vocales, de los cuales: nientes. – 3 son representantes de la Administración General del Estado (1 miembro de la abogacía del En caso de que el traslado no se haga o de que la autoridad portuaria se pronuncie de forma Estado, 1 de Puertos del Estado y otro miembro) negativa sobre la propuesta de la Administración competente en materia urbanística, esta no – 4 de la comunidad autónoma puede aprobar definitivamente el plan especial, y deben efectuarse las consultas necesarias • Del resto (entre 3 y 6): con la autoridad portuaria, para llegar a un acuerdo expreso sobre el contenido del plan es- – 33 % de representantes de los municipios de la zona de servicios pecial. – 66 % de representantes de las cámaras de Comercio, organizaciones empresariales y sindica- Si el desacuerdo persiste, durante un periodo de seis meses, contados a partir del pronuncia- les, y sectores económicos relevantes en el ámbito portuario miento negativo de la autoridad portuaria, corresponde al Consejo de Ministros emitir informe Además, la redacción del artículo 6.2 de la Ley 1/2006, de 13 de marzo, hipoteca el número máxi- con carácter vinculante, previa emisión del informe mencionado de Puertos del Estado. mo de representantes que puede tener el Ayuntamiento de Barcelona en el Consejo de Administra- La aprobación definitiva de los planes especiales a que hace referencia este apartado debe ción de la Autoridad Portuaria de Barcelona, porque impone la condición de que su cuota de repre- notificarse a la autoridad portuaria con los requisitos que establece la Ley 30/1992, de 26 de sentación de hasta el 20 % —que debería fijarse reglamentariamente— no modifique el porcentaje noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento adminis- de representación correspondiente a la Administración General del Estado. Todo ello hace que, trativo común. actualmente, en el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Barcelona solo haya una persona vocal representante del Ayuntamiento de Barcelona (y otra de El Prat de Llobregat). Propuesta Por otra parte, el RDL 2/2011 no prevé ningún esquema de gobernanza diferenciado y específico Sería necesario instar a la supresión de todo el texto del apartado c) del Real decreto legislativo para los ámbitos de puerto-ciudad. 2/2011, de 5 de setiembre, salvo el párrafo último (“La aprobación definitiva de los planes espe- ciales [...]”). Propuesta i) Modificar el texto del artículo 6.2 de la Ley 1/2006 de acuerdo con lo siguiente: “2. En el caso del Puerto de Barcelona, al Ayuntamiento de Barcelona debe corresponderle una representación del veinte por ciento del total de miembros del Consejo de Administración”. ii) Instar a la inclusión, en el RDL 2/2011, de una nueva disposición adicional relativa a la determi- nación de la representación del Ayuntamiento de Barcelona en el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria con un sentido congruente con el de la propuesta anterior, y modificar la letra d) del artículo 30 (“Los municipios en cuyo término está localizada la zona de servicio del puerto tendrán una representación del 33 por ciento del resto de los miembros del Consejo. Cuando sean varios los municipios afectados, la representación corresponderá en primer lugar a aquél o aquellos que den nombre al puerto o a los puertos administrados por la Autoridad Portuaria, y posteriormen- te a los demás en proporción a la superficie del término municipal afectada por la zona de servicio”) para introducir la reserva y la remisión correspondientes a la nueva disposición adicional. iii) Instar a la inclusión, en el capítulo II del título I del libro I del RDL 2/2011, de una nueva sección tercera sobre “gobernanza de los ámbitos de puerto-ciudad”, en que se reconozca la autoridad municipal sobre el conjunto del término municipal sin excepción ni restricción a sus competencias, se establezca el principio de la conciliación de las competencias entre ayuntamiento y la autoridad portuaria a través de la cooperación, y se prevea la creación de entes de gobernanza colaborativa (sociedades, consorcios, gerencias o fórmulas análogas) sobre los aspectos de ordenación territo- rial y gestión de los espacios públicos del puerto-ciudad, con funciones ejecutivas y una composi- ción paritaria de sus órganos de gobierno. SUBMESA DE TRABAJO 3.3. ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE INFRAESTRUCTURAS 270 MARC A. GARCÍA LÓPEZ Y ELISENDA AGUILÀ RECHA ESTRATÉGICAS Y SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL 271 PROPUESTA N.º 3 TEMÁTICA: AEROPUERTO PROPUESTA N.º 4 TEMÁTICA: INFR. VIARIAS Y FGC Problemática Problemática Aunque el Ayuntamiento de Barcelona ejerce, a través del Comité de Desarrollo de Rutas Aéreas La Autoridad del Transporte Metropolitano (ATM), a la que el Ayuntamiento de Barcelona y el resto (CDRA, asociación voluntaria formada por el Ayuntamiento, la Generalitat, la Cámara de Comercio y de administraciones consorciadas han encomendado la planificación de las infraestructuras de Aena), un liderazgo de éxito para la promoción de las conexiones intercontinentales del Aeropuerto transporte público colectivo de la región metropolitana de Barcelona, tiene actualmente un ámbito Josep Tarradellas Barcelona-El Prat, el Ayuntamiento no participa en ningún órgano de gobernanza territorial y unas funciones más amplias que las que se citan en la Carta municipal. Por otra parte, ejecutiva de esta infraestructura, propiedad de la empresa público-privada Aena. sus decisiones en materia de planeamiento de infraestructuras no son ejecutivas y eso hace que su efectividad y el ritmo y la secuencia de ejecución de los proyectos no sean adecuados. Diagnóstico La legislación sectorial se limita a dar voz al Ayuntamiento de Barcelona en el seno de un Comité Diagnóstico de Coordinación Aeroportuaria de Cataluña que tiene carácter meramente consultivo y cuyo fun- Los artículos 90 y 91 de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, han quedado obsoletos. Con respecto cionamiento está regulado por el RD 697/2013, de 20 de setiembre. Sería necesario dar un paso al planeamiento de las infraestructuras de transporte público colectivo, el instrumento del plan adelante y articular un sistema de gobernanza más plural del aeropuerto en todas sus dimensiones decenal que elabora la ATM (el PDI) tiene un encaje legal —el artículo 8 de la Ley 9/2003, de 13 (tarifas, operaciones, inversiones, etcétera), en el que el Ayuntamiento de Barcelona tuviese repre- de junio, de la movilidad—, insuficiente para que sea una herramienta de liderazgo técnico dotada sentación y peso en la toma de decisiones. de ejecutividad. Propuesta Propuesta Habría que instar a la modificación del RD 697/2013, así como de las normas antecedentes su- Habría que actualizar los artículos 90 y 91 de la Ley 22/1998 para ponerlos en correspondencia con periores por las que se establece el régimen jurídico de los comités de coordinación aeroportuaria los estatutos de la ATM. Para evitar que la Carta municipal renovada pueda volver a quedar obsoleta (RDL 13/2010, de 3 de diciembre, y RDL 20/2012, de 13 de julio), a fin de que el Ayuntamiento de en esta cuestión, sugerimos hacer remisiones a los estatutos del consorcio en vez de invertir la Barcelona tenga un papel decisivo y no simplemente consultivo en la gobernanza del aeropuerto. literalidad de sus preceptos como se hace ahora. También habría que modificar la redacción del artículo 6.1 de la Ley 1/2006, de 13 de marzo, Con respecto al PDI, sugerimos instar a una modificación de la Ley 9/2003 para recoger la es- para ir más allá de la formulación “el Ayuntamiento de Barcelona participará en la gestión de los pecificidad y dotarlo de fuerza ejecutiva. Como mínimo, debería indicarse que el programa de servicios de transporte e infraestructuras que sean competencia del Estado y afecten directamente inversiones del PDI es asimilable a los programas de inversión definidos en el artículo 11 de la ley, a la ciudad y, particularmente, [...] en el aeropuerto del Prat, conforme a lo que se establezca en la y eliminarse, del punto 4 de este último artículo, el texto “La aprobación de la financiación de las legislación sectorial correspondiente”, y apuntar a lograr una garantía de cogestión / gestión cola- actuaciones programadas corresponde a la administración competente en cada caso, de acuerdo borativa activa en las principales infraestructuras estratégicas que afectan a la ciudad. con el procedimiento aplicable” (este punto hace que los programas de inversión y su priorización sean, en la práctica, papel mojado). SUBMESA DE TRABAJO 3.3. ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE INFRAESTRUCTURAS 272 MARC A. GARCÍA LÓPEZ Y ELISENDA AGUILÀ RECHA ESTRATÉGICAS Y SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL 273 PROPUESTA N.º 5 TEMÁTICA: INFR. VIARIAS Y FGC PROPUESTA N.º 6 TEMÁTICA: LITORAL Y ZMT Problemática Problemática La Administración General del Estado (AGE) y la Generalitat de Catalunya pueden llevar a cabo La Administración General del Estado (AGE) y la Generalitat están cuestionando el Plan de gestión proyectos y obras ferroviarias en la ciudad sin tener en cuenta la opinión del Ayuntamiento de integral del litoral (PGIL, véase el artículo 6.3 de la Ley 1/2006, de 13 de marzo) en estos términos: Barcelona ni incorporar sus prescripciones. – No aceptan la creación ni las normas de funcionamiento, pactadas previamente, de la Subcomi- sión Técnica del PGIL, una herramienta muy necesaria para agilizar la gestión frecuente. Diagnóstico – No queda bien definido cuáles son las autorizaciones que puede dar el Ayuntamiento de Barce- Las leyes sectoriales ferroviarias de Cataluña y del Estado (respectivamente, la Ley 4/2006, de 31 lona en el dominio público marítimo-terrestre al amparo del PGIL. de marzo, ferroviaria, y la Ley 36/2015, de 29 de setiembre, del sector ferroviario) otorgan un gran margen de discrecionalidad a las administraciones ferroviarias ante la Administración local (véase Diagnóstico el artículo 10.12 de la Ley 4/2006 y el artículo 7.3 de la Ley 36/2015). El PGIL es anterior a la Ley 8/2020 catalana, de 30 de julio, de protección y ordenación del litoral, y a los decretos de traspaso de competencias del Estado a la Generalitat en materia de autoriza- Propuesta ciones y concesiones en el litoral. Aunque hay una disposición adicional (la segunda) de la Ley 1. Incluir, en las leyes 22/1998, de 30 de diciembre, y 1/2006, de 13 de marzo, sendos artículos 8/2020 dedicada al régimen especial de Barcelona que reconoce una serie de prerrogativas al de “blindaje” ante los proyectos y las obras ferroviarias de interés general que afectan a la ciudad Ayuntamiento, del PGIL solo dice que se despliega de acuerdo con lo que establece el artículo 6.3 de Barcelona, y determinar que las administraciones o entes actuantes (como Infraestructures.cat de la Ley 1/2006. o ADIF) tengan que someter preceptivamente sus proyectos a un trámite de informe vinculante por parte del Ayuntamiento de Barcelona antes de que se aprueben y ejecuten, y que las obras Propuesta ferroviarias estarán sometidas al control preventivo municipal. Hay que modificar el artículo 6.3 de la Ley 1/2006 para que el PGIL pueda superar el “corsé” de 2. En el texto del artículo 10.12 de la Ley 4/2006, añadir una redacción de tenor parecido a este: su formulación inicial (ni esta ni el convenio interinstitucional de aprobación del PGIL del 2007 “En el supuesto de que el trazado del proyecto discurra por el término municipal de Barcelona, previeron ningún mecanismo para actualizarlos) y las trabas de la AGE y la Generalitat. El reto es debe aplicarse lo que dispone el artículo xx [el artículo de “blindaje”] de la Ley 22/1998, de 30 de conseguir, mediante el PGIL, el fortalecimiento de la autonomía del Ayuntamiento para gestionar diciembre [modificada]”. el litoral de Barcelona. 3. Modificar el artículo 7.3 de la Ley 36/2015 con un sentido como el siguiente: “3. Las obras de Correlativamente, debería actualizarse el PGIL con la ambición de que se convierta en un auténtico construcción, reparación o conservación de líneas ferroviarias, de tramos de estas líneas u otros plan de gestión integral del litoral de la ciudad, y no solo de sus playas, como pasa ahora. El Plan elementos de la infraestructura tienen la consideración de obras de interés general. Los proyectos estratégico de los espacios litorales de la ciudad elaborado por el Ayuntamiento en el 2018 da pis- constructivos de las obras de construcción se comunicarán, antes de aprobarlos, a la administra- tas sobre los ámbitos temáticos que tendría que cubrir el PGIL si se quiere que abarque todos los ción urbanística competente para que compruebe que se adecuan al estudio informativo y emita aspectos que integran la gestión del litoral en sentido amplio. un informe, el cual se entiende que es favorable si transcurre un mes desde esta comunicación sin que se haya emitido. Estas obras no estarán sometidas al control preventivo municipal a que hace referencia el artículo PROPUESTA N.º 7 TEMÁTICA: LITORAL Y ZMT 84.1.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, salvo lo que dispone el artículo xx Problemática [el artículo de “blindaje”] de la Ley 1/2006, de 13 de marzo [modificada]”. Cuando se desafectan terrenos de la zona marítimo-terrestre (ha sido el caso del ámbito de la antigua concesión C-1004, otorgada al Ayuntamiento de Barcelona para poder construir la Vila Olímpica), el Estado permanece como propietario del suelo y puede hacer un uso discrecional, incluso venderlo a un ente privado. Hay terrenos de los que el Ayuntamiento ha considerado estra- tégico obtener la propiedad, pero eso solo se podrá lograr después de una larguísima negociación con el Ministerio de Hacienda que ha durado varios años (y que, en la fecha de redacción de esta memoria, aún no se ha concluido). Diagnóstico La legislación de costas no prevé ninguna prerrogativa municipal en esta cuestión. Propuesta Instar a la modificación del artículo 19 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, para que establezca que, cuando se desafecten terrenos destinados a dominio público marítimo-terrestre o emplazados en su zona de influencia que sean necesarios para proteger o utilizar dicho dominio, si el Ayuntamiento advierte la conveniencia de dedicarlos a finalidades de uso o servicio público competencia del municipio, el Estado deba cederlos al municipio de manera obligatoria. SUBMESA DE TRABAJO 3.3. ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE INFRAESTRUCTURAS 274 MARC A. GARCÍA LÓPEZ Y ELISENDA AGUILÀ RECHA ESTRATÉGICAS Y SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL 275 PROPUESTA N.º 8 TEMÁTICA: LITORAL Y ZMT PROPUESTA N.º 10 TEMÁTICA: OTRAS INFR. AZULES-VERDES Problemática Problemática Cuando el convenio entre el Ministerio de Hacienda y el Ayuntamiento de Barcelona para el tras- Para la transformación urbana en clave climática, es crítico que el planeamiento urbanístico y las paso de terrenos desafectados de la antigua zona marítimo-terrestre esté firmado, las administra- actuaciones en materia de infraestructuras azules-verdes del Ayuntamiento de Barcelona y de las ciones de costas querrán definir las servidumbres que establece la Ley 22/1988, de 28 de julio, de otras administraciones públicas con competencias sectoriales en la materia velen por la presencia costas (la Generalitat ya lo ha explicitado verbalmente). real y la creación de “verde de calidad” —como los corredores verdes— y de reservas de espacio para asegurar la infiltración de agua en el subsuelo. Igualmente, deberían velar por la protección Diagnóstico de las zonas afectadas por el riesgo climático, la promoción de la gestión forestal sostenible en las La legislación de costas no prevé ninguna prerrogativa municipal en esta cuestión. zonas de bosque y el uso agrícola allí donde sea viable, y el fomento de las praderas marinas en la zona marítimo-terrestre (ZMT). Propuesta Barcelona debe poder participar en la delimitación de las servidumbres y mantener la autonomía Diagnóstico de las autorizaciones que deban llevarse a cabo en este ámbito. Una posibilidad sería regularlo en Principios de actuación del Ayuntamiento en el ejercicio de sus competencias, en el título VI de la la modificación del artículo 6.3 de la Ley 1/2006. La otra posibilidad (que no excluye a la anterior) Ley 22/1998, de 30 de diciembre, solo se mencionan algunos de carácter organizativo y financiero sería instar a la incorporación de una disposición adicional sobre el régimen especial de Barcelona en el capítulo I, “Normas generales”. En la Carta municipal no hay un epígrafe de principios vincu- en la ley estatal de costas, donde eso se explicitase, así como retocar la disposición adicional se- lantes de la acción del Ayuntamiento en materia de infraestructuras. gunda de la ley catalana de ordenación del litoral en el mismo sentido. Propuesta Incorporar, en el título VI de la Ley 22/1998, un capítulo “I bis”, “Principios generales de ac- PROPUESTA N.º 9 TEMÁTICA: LITORAL Y ZMT tuación”, que integre, entre otros, los criterios de acción mencionados antes como compromisos que vinculan al Ayuntamiento y las administraciones públicas con las que este colabora. También Problemática debería añadirse, como principio de actuación, la reducción de las emisiones y el resto de externa- Las playas de Barcelona tienen una pérdida estructural de sedimento que se está agravando por los lidades generadas por el uso de las infraestructuras de transporte. efectos del cambio climático. Según el artículo 29 del Reglamento estatal de costas (aprobado por el RD 876/2014, de 10 de octubre), algunos tramos de playa ya se podrían encontrar en condición técnica de regresión grave porque tienen pérdidas de más de cinco metros por año, en cada uno de los últimos cinco años. La declaración oficial de playa en regresión tiene ventajas con respecto PROPUESTA N.º 11 TEMÁTICA: GESTIÓN COLABORATIVA DE LOS a agilizar las actuaciones de remedio por parte del Estado, pero también genera desventajas im- IMPACTOS CLIMÁTICOS, AMBIENTALES Y CIUDA- portantes porque no se pueden otorgar concesiones ni licencias en los espacios afectados por la DANOS DE LAS INFRAESTRUCTURAS ESTRATÉGICAS declaración, hecho que supone una pérdida de autonomía municipal y crea disfuncionalidades a Problemática la hora de poder seguir utilizando estos espacios como playas abiertas al baño (así, por ejemplo, no En el texto de la Carta municipal no figuran términos que actualmente son de plena actualidad se pueden autorizar chiringuitos con servicio de lavabo público). y uso, como, por ejemplo, cambio climático, clima, transición ecológica o ecología. La palabra sostenible aparece una sola vez. Diagnóstico La legislación de costas no prevé ninguna prerrogativa municipal en esta cuestión. Diagnóstico La concepción del medioambiente subyacente en la Carta municipal de 1998 ha quedado obsoleta. Propuesta Habría que incluir, en la modificación del artículo 6.3 de la Ley 1/2006, un punto que indicase Propuesta que las declaraciones de playas en situación de regresión y las actuaciones correctoras correspon- Reformular completamente el capítulo IX del título VI sobre competencias municipales de la Ley dientes deberían ser objeto de codecisión por parte del Estado y el Ayuntamiento, y que deberían 22/1998 y crear un capítulo específico sobre clima y ecología donde se hable más propiamente tramitarse conjuntamente por parte de las dos administraciones en el marco del PGIL. También de estos temas. sería conveniente señalar, como objetivo que lograr mediante estas acciones y otras que se puedan formular, la conservación de los sedimentos de las playas de Barcelona a largo plazo. SUBMESA DE TRABAJO 3.3. ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE INFRAESTRUCTURAS 276 MARC A. GARCÍA LÓPEZ Y ELISENDA AGUILÀ RECHA ESTRATÉGICAS Y SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL 277 PROPUESTA N.º 12 TEMÁTICA: GESTIÓN COLABORATIVA DE LOS IV. Propuestas relativas a los servicios de interés general IMPACTOS CLIMÁTICOS, AMBIENTALES Y CIUDA- DANOS DE LAS INFRAESTRUCTURAS ESTRATÉGICAS Las propuestas relativas a los servicios de interés general se ordenan en los Problemática siguientes temas: El Plenario del Consejo Municipal del Ayuntamiento de Barcelona aprobó el Plan Clima el 26 de oc- tubre de 2018. Posteriormente, el 15 de enero de 2020, el Plenario declaró la emergencia climática • Ciclo del agua en la ciudad de Barcelona y adoptó el Plan de acción por la emergencia climática 2030. • Energía • Climatización Diagnóstico • Telecomunicaciones La redacción de la Carta municipal es anterior a las decisiones precitadas y, a pesar de su trascen- • Gestión de residuos dencia, no se mencionan. • Otros Propuesta Incluir, en el nuevo capítulo ya mencionado del título competencial sobre clima y ecología, un ar- PROPUESTA N.º 14 TEMÁTICA: CICLO DEL AGUA tículo en el que se mencione que Barcelona se ha declarado en emergencia climática y que se ha comprometido, con la ciudadanía, las otras administraciones públicas del país, las otras metrópolis Problemática del mundo y la Organización de las Naciones Unidas, a luchar contra el cambio climático y sus El artículo 103 de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, detalla las áreas de actuación en que el Ayun- efectos. tamiento concreta el ejercicio de sus competencias en materia de medioambiente, defensa de las Hacer, en este nuevo artículo, referencia al Plan de acción por la emergencia climática y al resto personas usuarias y consumidoras, salud pública y sanidad, pero debería hacerse una puesta al día de instrumentos estructurales de que se ha dotado el Ayuntamiento de Barcelona para la lucha para adecuar la redacción al alcance y las características actuales de la gestión municipal del ciclo contra el cambio climático. del agua. Así, hay varios aspectos que no se mencionan y deberían incluirse; por otra parte, sería ne- cesario amparar más el derecho del Ayuntamiento a participar en el diseño y la gestión de las infraes- tructuras de saneamiento en las que intervienen otras administraciones (como las balsas de agua en PROPUESTA N.º 13 TEMÁTICA: TODAS LAS INFR. Collserola, cuya autorización es de la Generalitat; los depósitos DSU en zona marítimo-terrestre, cuya autorización es de la AGE; los sistemas de saneamiento en alta [EDAR], que son diseñados por el Problemática AMB, etcétera). También debería hacerse mención de la participación del Ayuntamiento en el control El artículo 88 de la ley de la Carta municipal protege las competencias del Ayuntamiento de Bar- de las aguas de baño y la arena de las playas de la ciudad a través de la Agencia de Salud Pública. celona cuando este participa en la gestión de infraestructuras que son de titularidad de otras ad- [Nota: Aquí no mencionemos las materias de consumo tocantes al ciclo del agua que deberían me- ministraciones, pero no le da ningún instrumento de iniciativa para promoverlas. Por otra parte, el nester una regulación actualizada (por ejemplo, la obligación de que los restaurantes ofrezcan agua texto literal del artículo no proyecta una voluntad de protagonismo de la ciudad en el diseño de las de grifo a las personas usuarias), porque su análisis queda más allá del mandato de la submesa.] infraestructuras y las redes de servicios estratégicos. Diagnóstico Diagnóstico Es necesaria una puesta al día del artículo 103 de la Carta municipal en estos aspectos. La redacción del artículo precitado no se aviene plenamente a las aspiraciones municipales. Propuesta Propuesta Sin perjuicio de otras propuestas de modificación del artículo 103 de la Ley 22/1998 (véase más Modificar el artículo 88 de la Ley 22/1998 en estos términos o similares: adelante), modificarlo con este tenor: Artículo 88 1. Sin perjuicio de lo que establece la legislación sectorial, el Ayuntamiento de Barcelona debe Artículo 103 tener un papel determinante en el diseño de las infraestructuras y las redes de servicios es- Se consideran áreas de actuación en materia de medioambiente, defensa de las personas tratégicos que afectan a la ciudad. Su diseño debe permitir la reducción de las desigualdades usuarias y consumidoras, salud pública y sanidad las siguientes: ciudadanas, debe ser óptimo en el sentido de maximizar la eficacia, la eficiencia y la sosteni- bilidad ambiental, y debe contribuir a lograr los objetivos del Plan de acción por la emergencia Primero. En relación con el medioambiente: climática a que hace referencia el artículo xx [nuevo artículo precitado sobre clima y ecología]. a) El control sanitario del medioambiente. 2. La participación que corresponda al Ayuntamiento de Barcelona en la gestión de infraes- b) La adopción de medidas de prevención, control y corrección de la contaminación atmos- tructuras de titularidad de otras administraciones se hace sin perjuicio de las funciones de férica. planeamiento, gestión y disciplina urbanística, policía local, servicio de extinción de incendios, c) La gestión de la evacuación y el tratamiento de las aguas residuales. policía sanitaria, movilidad, protección y mejora del medioambiente, y las otras que correspon- c) El sistema público de recogida de aguas pluviales y de saneamiento en baja, así como la den al Ayuntamiento, cuando afecten al ámbito territorial del término municipal de Barcelona. coordinación y la participación con las administraciones competentes respecto de los sistemas Por otra parte, el Ayuntamiento, en todas las formas que permita el derecho, puede concertar de saneamiento en alta. los acuerdos con otras administraciones o entes dependientes del sector público que sean d) El control de la planificación y la gestión del suministro domiciliario de agua potable. necesarios para garantizar que la gestión de las infraestructuras que afectan a la ciudad de e) La adopción de medidas de ahorro de los consumos de agua a través de otros recursos Barcelona y que no sean de su titularidad se lleve a cabo de una manera plenamente eficaz y disponibles (regeneradas, freáticas, grises, etcétera), así como su gestión. con la máxima eficiencia. (CONTINÚA) SUBMESA DE TRABAJO 3.3. ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE INFRAESTRUCTURAS 278 MARC A. GARCÍA LÓPEZ Y ELISENDA AGUILÀ RECHA ESTRATÉGICAS Y SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL 279 PROPUESTA N.º 14 (CONTINUACIÓN) TEMÁTICA: CICLO DEL AGUA PROPUESTA N.º 15 TEMÁTICA: CICLO DEL AGUA; ENERGÍA f) La intervención en la evaluación del impacto ambiental en relación con los proyectos de Problemática obras y en toda clase de actividades que se hagan en el término municipal. La Carta municipal no prevé como derecho de la ciudadanía (en el lenguaje de la Ley 22/1998, de g) El control sanitario de industrias, actividades y servicios, transportes, ruidos, vibraciones y 30 de diciembre, “derechos de los vecinos”) el abastecimiento de agua y de energía ni tampoco la radiaciones. continuidad de los servicios de los equipamientos municipales críticos (centros sanitarios, centros h) El control sanitario y la recogida, el transporte y el tratamiento de los residuos urbanos e de servicios sociales, escuelas, residencias, etcétera) durante situaciones de emergencia (calor industriales. extremo, inundación, cortes de electricidad, disponibilidad de agua, etcétera). i) La regulación de las condiciones de insonorización interior de los edificios y de las medidas de ahorro y uso eficiente de la energía y de recursos naturales. Diagnóstico j) El control de los inmuebles en mal estado, estén o no edificados. El título IV de la Ley 22/1998 explicita solamente, como “derechos de los vecinos”, los relativos k) El fomento de la minimización de los residuos y la recogida selectiva. a la participación ciudadana; el derecho a la no discriminación en razón de raza, religión, color, l) El control de las emisiones lumínicas. ascendencia, edad, género, sexo, discapacidad o lugar de nacimiento, y el derecho a la informa- ción sobre las condiciones ambientales en el término municipal mediante los datos que posee el Las competencias de recogida, tratamiento y reciclaje de todo tipo de residuos, y las esta- Ayuntamiento. blecidas por las letras c) e i) se ejercen de manera coordinada con la entidad o el organismo metropolitano establecido legalmente. Propuesta   Reformular el título IV como un bloque amplio de derechos de la ciudadanía e incluir, entre otros, Segundo. En relación con la defensa de las personas usuarias y consumidoras: el derecho al suministro de agua y de energía. En particular, con respecto al agua, debería explici- a) La inspección de los productos y los servicios para comprobar su origen e identidad, el cum- tarse el derecho a un abastecimiento público de agua potable con garantía de calidad, cantidad y plimiento de la normativa vigente en materia de precios, de etiquetado, de presentación y de continuidad, y a un precio justo. publicidad, y el resto de requisitos o signos externos que hacen referencia a sus condiciones de higiene, sanidad y seguridad. b) El ejercicio directo de la inspección técnica o técnico-sanitaria y de los controles y análisis PROPUESTA N.º 16 TEMÁTICA: ENERGÍA correspondientes, en la medida en que se tengan medios para hacerlos, o promover y facilitar Problemática el ejercicio a otras entidades y organismos, y colaborar en ello. Aunque el artículo 43 de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, establece que la ciudadanía de Bar- c) La adopción de las medidas urgentes y los requerimientos de las colaboraciones necesarias celona tiene derecho a ser protegida por el Ayuntamiento ante las compañías públicas y privadas en los supuestos de crisis o emergencias que afecten a la salud o la seguridad de las personas prestadoras de servicios públicos, la Carta municipal no prevé un derecho ciudadano al acceso consumidoras. sencillo a los datos de consumo energético propio que sea vinculante para las compañías suminis- tradoras de energía. Tercero. En relación con la salud pública: a) El control sanitario de la distribución y el suministro de alimentos y bebidas y otros produc- Diagnóstico tos, directa o indirectamente relacionados con el consumo humano, y también los medios de La experiencia demuestra que la redacción del artículo 43 de la Carta municipal ha sido insuficiente transporte. para garantizar el derecho de la ciudadanía a acceder de una manera fácil a sus datos de consumo b) El control del cumplimiento de las reglamentaciones técnico-sanitarias en relación con los energético. productos de las ventas no sedentarias. c) El control sanitario de los centros de alimentación. Propuesta d) El control sanitario en el área de higiene alimentaria, mataderos e industrias del término Añadir, como nuevo primer punto del artículo 43 de la Ley 22/1998, que la ciudadanía tiene dere- municipal, y también en relación con los animales domésticos y la zoonosis. cho a un acceso sencillo a sus datos de consumo energético y que las compañías suministradoras e) El control sanitario de abastecimiento de aguas y la vigilancia de la utilización obligatoria de están obligadas a proporcionar estos datos a todo el mundo, sin exclusiones, de una manera fácil agua depurada para el consumo y el riego. y la participación en el diseño, desde el punto de y accesible. vista de la salud, de las medidas de ahorro de los consumos de agua mediante otros recursos De hecho, se podría redactar este nuevo punto de modo que este conjunto de derecho ciudadano disponibles (regeneradas, freáticas, grises, etcétera) que se implanten, así como de la calidad y obligación empresarial fuera general para el conjunto de suministros (energía, agua, telecomu- de las aguas de las fuentes públicas y ornamentales de la ciudad. nicaciones). f) El control sanitario de la calidad de la arena y de las aguas de baño del litoral de la ciudad. g) El control sanitario de edificios y lugares de vivienda y convivencia humana, incluidos los campamentos turísticos y las áreas de actividades físico-deportivas y de recreo. h) La información sanitaria, la promoción de la salud y la prevención de la enfermedad, de acuerdo con las disposiciones vigentes. Cuarto. En relación con la sanidad: la participación en la planificación, la gestión y la evaluación de los centros, los servicios y los establecimientos instalados en la ciudad y dependientes del Servei Català de Salut o el organismo que lleve a cabo las mismas funciones. SUBMESA DE TRABAJO 3.3. ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE INFRAESTRUCTURAS 280 MARC A. GARCÍA LÓPEZ Y ELISENDA AGUILÀ RECHA ESTRATÉGICAS Y SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL 281 PROPUESTA N.º 17 TEMÁTICA: ENERGÍA PROPUESTA N.º 19 TEMÁTICA: TELECOMUNICACIONES Problemática Problemática El punto 1 del artículo 79 de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, dice que “las compañías de El capítulo VIII sobre telecomunicaciones del título VI de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, no servicios públicos cuyas instalaciones estén ubicadas total o parcialmente en el subsuelo deben habla de muchos aspectos de las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC). En elaborar y entregar al Ayuntamiento, si este lo pide, un plano de situación de las citadas instala- particular, no se menciona nada sobre los datos digitales, el internet de las cosas, el despliegue de ciones, que debe actualizarse regularmente”. Pero esta redacción es insuficiente para garantizar las redes 5G y sus servicios ni el humanismo tecnológico. el derecho del Ayuntamiento a una información detallada y fehaciente sobre todas las redes eléc- tricas de la ciudad, incluyendo el trazado de las líneas de baja tensión y media tensión y el estado Diagnóstico de saturación de los centros de transformación de energía eléctrica de la ciudad. El incendio de El contenido de este capítulo de la Carta municipal está obsoleto. la subestación Maragall el 23 de julio de 2007 es un antecedente de suficiente peso que avala la reclamación de este derecho. Propuesta Reformular completamente el capítulo VIII del título VI de la Ley 22/1998. Algunos de los temas que Diagnóstico deberían incluirse en la versión renovada de este capítulo son estos: La redacción actual de la Carta municipal no ampara lo suficiente al Ayuntamiento para exigir toda • Reconocimiento del carácter transversal de las TIC y de su capacidad para desarrollar el resto de la información necesaria sobre las redes eléctricas que discurren por la ciudad ni obliga a las com- prestaciones de la ciudad. pañías de servicios a proporcionárselo. • El despliegue de las redes 5G y la compartición/integración de infraestructuras entre operadores y con la red municipal (actualmente, wifi) para reducir el impacto urbano, el consumo energético y Propuesta el coste de despliegue. [Nota: Sobre esta cuestión, véase también la siguiente propuesta.] Modificar la redacción del punto 1 de la Ley 22/1998 con el fin de incluir el derecho del Ayunta- • La generación de nuevas competencias municipales sobre el internet de las cosas y la inteligencia miento a recibir toda la información que requiera sobre las redes eléctricas que discurren por la artificial, no solo con respecto al uso del espacio público sino también en relación con la capacidad ciudad, incluso el trazado de las líneas de baja tensión y media tensión y el estado de saturación de del Ayuntamiento de devenir titular o prestador de servicios en estos ámbitos y, dado el caso, con los centros de transformación de energía eléctrica, así como el deber de las compañías de servicios su propia red. a entregárselo diligentemente y en los términos en que las personas responsables municipales los • El humanismo tecnológico entendido como la capacidad de establecer especificaciones para el requieran. diseño y la explotación de nuevos servicios digitales (uso de datos, algoritmos, prácticas, etcétera), de modo que se compatibilicen las ventajas de la automatización y el potencial de la inteligencia colectiva con el libre arbitrio, las libertades individuales y la orientación hacia el ser humano y su PROPUESTA N.º 18 TEMÁTICA: ENERGÍA; CLIMATIZACIÓN dignidad, sin dejar de lado colectivos con menos competencias digitales, como la tercera edad o determinadas minorías. Problemática En el título competencial de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, no hay un capítulo específico dedicado a la energía. Por otra parte, la Carta municipal no habla de los sistemas de climatización distribuida de barrio (district heating & cooling, DH&C) a pesar del interés estratégico del Ayunta- miento en su despliegue y el potencial de aplicabilidad de estas redes urbanas de frío y calor de una gran eficiencia energética. Diagnóstico Cuando se aprobó la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, la introducción de los DH&C en Barcelona era incipiente. Propuesta Añadir, en el título VI de la Ley 22/1998, un capítulo específico sobre energía. En este capítulo deberían abordarse, entre otras, las siguientes cuestiones: • La intervención del Ayuntamiento en la planificación y el desarrollo de las redes eléctricas de transporte y de distribución. [Nota: Esta cuestión también debería abordarse en la Ley 1/2006, de 13 de marzo.] • El impulso en el establecimiento de instalaciones de generación de energías renovables, de redes energéticas como las de DH&C y de comunidades energéticas. Hay que dar apoyo a las futuras nuevas iniciativas que favorezcan el aprovechamiento de los recursos energéticos renovables y la reducción del consumo de energía. • Las bases de una regulación del servicio de DH&C para toda la ciudad. SUBMESA DE TRABAJO 3.3. ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE INFRAESTRUCTURAS 282 MARC A. GARCÍA LÓPEZ Y ELISENDA AGUILÀ RECHA ESTRATÉGICAS Y SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL 283 PROPUESTA N.º 20 TEMÁTICA: TELECOMUNICACIONES PROPUESTA N.º 21 TEMÁTICA: TELECOMUNICACIONES Problemática Problemática El hecho de que las instalaciones de telecomunicaciones sean estratégicas para la ciudad y el país La Carta municipal debería reconocer como derechos de la ciudadanía el acceso a los servicios ha conllevado una voluntad de facilitar la implantación por parte del Ayuntamiento de Barcelona. urbanos básicos, entre los que está el servicio universal de telecomunicaciones. Eso ha tenido un resultado decepcionante desde el punto de vista del paisaje urbano: cables Para hacer que este derecho pueda empezar a convertirse en una realidad sería necesario, como colgando por las fachadas y por encima de las calles, cajas de conexiones puestas de cualquier mínimo, que en todos los nuevos desarrollos urbanísticos de vivienda la dotación de estos servicios manera, etcétera. fuese obligatoria. Esto choca con la definición de solar que se hace en el artículo 29 del Decreto El paisaje urbano es uno de los activos más importantes de Barcelona y debe preservarse con la legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo máxima determinación. Desde esta perspectiva, el despliegue de la red 5G se convertirá en un (TRLUC), ya que solo se citan como condiciones obligatorias el acceso viario, las redes de abaste- nuevo gran reto, ya que habrá de menester la apropiación, por parte de las empresas de teleco- cimiento de agua y de saneamiento, el suministro de energía eléctrica y que el suelo confronte con municaciones y en beneficio suyo, de los soportes y las conexiones eléctricas de los servicios pú- una vía con alumbrado público y pavimentación. blicos municipales. En este sentido, se debe garantizar el correcto funcionamiento de los servicios públicos y evitar las interferencias que la dinámica habitual de estos elementos puede producir en Diagnóstico el servicio de telecomunicaciones, además de impedir que haya enriquecimientos ilícitos a causa Las previsiones del artículo 29 del TRLUC son insuficientes para el nivel de garantía de servicios de esta apropiación. urbanos que se cree necesario reconocer a Barcelona. Actualmente, la vía para incrementar el nivel dotacional por encima de los estándares del TRLUC son las figuras de planeamiento derivado Diagnóstico específico, pero pocas veces las impulsan los promotores privados. El redactado del artículo 101 de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, ha demostrado ser insuficien- te para ordenar las implantaciones y tendidos de las redes de telecomunicaciones con criterios de Propuesta paisaje urbano. Por otra parte, en la ley no hay ninguna previsión relativa a las nuevas tecnologías Se podría proponer una modificación del artículo 29 del TRLUC para hacer que las condiciones que aparecerán en el futuro (“no sabemos cuáles serán, pero sabemos a ciencia cierta que esta- de un suelo para convertirse en solar sean más exigentes en el sentido apuntado. Una alternativa rán”). sería abordar los requerimientos añadidos a la condición de solar en el municipio de Barcelona mediante un nuevo artículo del capítulo II del título VI de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, que Propuesta amparase una modificación puntual de las normas urbanísticas del Plan general metropolitano en Modificar el punto 1 del artículo 101 de la Ley 22/1998 en estos términos: esta dirección. 1. La construcción, ampliación, reforma o alteración de redes de telecomunicaciones que ne- cesite la utilización del dominio público requieren obtener previamente la correspondiente au- torización municipal, aunque el nuevo tendido que se haga utilice canalizaciones existentes. El Ayuntamiento puede debe planificar y ordenar el establecimiento o e instalación de las nuevas redes de telecomunicaciones en un determinado ámbito o sector de la ciudad mediante una oficina técnica que vele por su funcionalidad, el cumplimiento de las prescripciones municipa- les relativas al paisaje urbano, y la coordinación con los servicios públicos que puedan verse afectados. En estos casos, El Ayuntamiento puede dictar las resoluciones pertinentes para op- timizar las canalizaciones y los derechos de paso existentes al objeto de permitir su utilización conjunta por los diferentes operadores. Por otra parte, debe añadirse un segundo punto al artículo 80 de la Ley 22/1998 que haga referen- cia a las nuevas tecnologías del futuro. La nueva redacción del artículo podría ser esta: Artículo 80 1. Con carácter general, las instalaciones de las compañías de servicios públicos son subte- rráneas en todo el término municipal y transcurren por el lugar establecido por el plan o por otras disposiciones urbanísticas o municipales. Solo pueden transcurrir en superficie con la autorización previa expresa del Ayuntamiento. 2. El Ayuntamiento de Barcelona es competente para regular todas las nuevas tecnologías que hagan uso del espacio público de la ciudad sin perjuicio de la legislación sectorial que también sea aplicable. Las normas que dicte el Ayuntamiento estarán encaminadas a prevenir o mitigar los impactos de estas tecnologías en cualquier ámbito en que se puedan producir. SUBMESA DE TRABAJO 3.3. ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE INFRAESTRUCTURAS 284 MARC A. GARCÍA LÓPEZ Y ELISENDA AGUILÀ RECHA ESTRATÉGICAS Y SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL 285 PROPUESTA N.º 22 TEMÁTICA: GESTIÓN DE RESIDUOS PROPUESTA N.º 23 TEMÁTICA: TODOS LOS SERVICIOS Problemática Problemática El artículo 103 de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, entre las áreas de actuación del Ayunta- La Carta municipal no explicita como principios vinculantes de la actuación municipal compromisos miento amparadas por sus competencias en materia de medioambiente, incluye la minimización, la inherentes al Plan de acción por la emergencia climática que hacen referencia a servicios como la reutilización, la recogida selectiva y el tratamiento de los residuos municipales. La redacción exacta aceleración de la implantación de energías renovables y el uso exclusivo de estas energías en las de- de los epígrafes del punto primero del artículo relativos a estas competencias específicas son: pendencias municipales; la sustitución del agua potable por recursos hídricos alternativos allí donde e) El control sanitario de industrias, actividades y servicios, transportes, ruidos, vibraciones y estos sean compatibles; el aumento de la recogida selectiva para reducir las necesidades de incinera- radiaciones. ción; la eliminación de plásticos de un suelo uso, y el fomento del depósito, la devolución y el retorno. f) El control sanitario y la recogida, transporte y tratamiento de los residuos urbanos e indus- triales. [...] Diagnóstico i) El fomento de la minimización de los residuos y la recogida selectiva. Principios de actuación del Ayuntamiento en el ejercicio de sus competencias, en el título VI de la El artículo precitado también prevé que las competencias de recogida, tratamiento y reciclaje de Ley 22/1998, de 30 de diciembre, solo se mencionan algunos de carácter organizativo y financiero todo tipo de residuos se ejerzan de manera coordinada con la entidad o el organismo metropolitano en el capítulo I, “Normas generales”. En la Carta municipal no hay un epígrafe de principios vincu- establecido legalmente. lantes de la acción del Ayuntamiento en materia de servicios. La introducción de la recogida de residuos puerta a puerta como solución idónea para determina- das zonas de la ciudad choca con el inconveniente de que la redacción actual del epígrafe i) no Propuesta explicita los objetivos de la recogida selectiva ni legitima la elección, por parte del Ayuntamiento, Incorporar, en el nuevo capítulo “I bis”, “Principios generales de actuación” mencionado más arriba del sistema de recogida de residuos más adecuado en cada ámbito. Eso implica, a su vez, que (véase el apartado 3 de este documento), los principios de actuación precitados como compromisos el Ayuntamiento no tenga suficiente amparo jurídico para identificar a las personas usuarias que que vinculan al Ayuntamiento, las administraciones públicas y las empresas con las que colabora. disfruten del servicio de recogida selectiva ni para establecer un posible pago por participación o por generación de residuos. PROPUESTA N.º 24 TEMÁTICA: TODOS LOS SERVICIOS Diagnóstico Problemática La redacción del epígrafe i) del punto primero del artículo 103 de la Carta municipal no da suficien- En la ciudad moderna se han ido implantando redes de servicios a lo largo de mucho tiempo (apro- te cobertura jurídica a las cuestiones apuntadas. ximadamente ciento cincuenta años en buena parte de L’Eixample) y, a veces, no con el suficiente cuidado. En las obras de desvío y reposición de servicios soterrados, a menudo se encuentran ele- Propuesta mentos como cables eléctricos con aislamiento de papel, cañerías de uralita, tubos de suministro Modificar el texto del epígrafe i) del punto primero del artículo 103 de la Ley 22/1998 de acuerdo de agua y sumideros en desuso, etcétera: es decir, inversiones amortizadas que sería necesario con lo siguiente: “i) El fomento de la minimización prevención de los residuos, la preparación para retirar si ya no prestan servicio o bien “rehacer” completamente actualizando criterios, dimensio- la reutilización, la reutilización y la recogida selectiva de las diversas fracciones de residuos con los nados, materiales y tecnologías, y dando una nueva coherencia al conjunto. Hay antecedentes de sistemas que se hayan mostrado más eficientes y que sean más adecuados a las características éxito de procesos de renovación integral de servicios de este tipo: el distrito 22@ y el nuevo barrio de cada ámbito territorial”. de la Marina del Prat Vermell. En los dos casos el instrumento urbanístico que el Ayuntamiento utilizó para emprenderlos fue un plan especial de infraestructuras. Diagnóstico La Ley 22/1998, de 30 de diciembre, no hace una mención explícita de la necesidad de renovar los servicios urbanos obsoletos. En cuanto a los instrumentos adecuados para emprender procesos de renovación integral de servicios (los planes especiales de infraestructuras), aunque el artículo 67 de la Carta, sobre planes especiales, da una cobertura jurídica genérica, estaría bien que se pudiera referir a ello de una manera más específica. Propuesta Incluir, en el nuevo capítulo “I bis”, “Principios generales de actuación”, de la Ley 22/1998, que hemos propuesto más arriba, la renovación permanente de los servicios urbanos y la eliminación, o reciclaje siempre que sea posible, de los elementos obsoletos de las redes de servicios, como compromisos que vinculan al Ayuntamiento, las administraciones públicas con que este colabora y las compañías de servicios. Mencionar, en el artículo 67 de la Carta municipal, la figura de los planes especiales de infraestruc- turas de iniciativa municipal para la renovación integral de servicios, y retocar el punto 2 del artículo 130 de la Carta para que ampare la retirada de elementos soterrados obsoletos de las compañías de servicios por parte del Ayuntamiento y que este les pueda exigir responsabilidades por no haber actuado previamente, en su caso. SUBMESA DE TRABAJO 3.3. ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE INFRAESTRUCTURAS 286 MARC A. GARCÍA LÓPEZ Y ELISENDA AGUILÀ RECHA ESTRATÉGICAS Y SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL 287 PROPUESTA N.º 25 TEMÁTICA: OTROS Problemática En el artículo 42 de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, en que se habla de derechos de la ciu- dadanía, se mezclan conceptos que cada vez han ido tomando más significación y que, a pesar de su interrelación, cada vez van más “por separado” en su gestión (derecho a la información, medioambiente, energías renovables o fomento del transporte público). Diagnóstico Hace veinticinco años, cuando se gestó la Carta municipal, de estos temas solo constaban en agenda el fomento del transporte público y la defensa del medioambiente. Propuesta En el marco de la reformulación del título IV de la ley que hemos propuesto más arriba, segregar y desarrollar los derechos de la ciudadanía relacionados con la protección de la intimidad, la de- fensa de la propiedad de los datos personales, el derecho a la no comercialización de estos datos y el humanismo tecnológico. En cuanto a los derechos medioambientales, deberían separarse los relativos a la salud de las personas (protección acústica, mejora de la calidad del aire) de los que hacen referencia a la “salud” del planeta (cambio climático). Esta separación también debería introducirse en el capítulo IX del título VI, tal vez tratando uno y otro tema en capítulos diferentes. Por otra parte, del mismo modo que se ha propuesto más arriba que la Carta municipal evoque el Plan de acción por la emergencia climática, sería necesario que hubiese referencias concretas a los instrumentos estructurales de que se ha dotado el Ayuntamiento para mejorar la calidad del aire o proteger contra el ruido, como las zonas de bajas emisiones o las zonas acústicas especiales. PROPUESTA N.º 26 TEMÁTICA: TODOS LOS SERVICIOS V. Anexo. Problemática Índice analítico de las propuestas y de su marco jurídico La Carta municipal incluye, dentro del capítulo V, dedicado a la gestión de los servicios y a las infraestructuras estratégicas para el municipio, un artículo 89 relativo a las cajas de ahorros. Sin entrar a valorar la vigencia de este artículo, su inclusión en este apartado lo desdibuja. Diagnóstico La consideración de las cajas de ahorro como servicio estratégico diferenciado de los bancos po- siblemente ha dejado de tener sentido en el marco legal actual. Por otra parte, actualmente está prohibida la presencia de altos cargos y cargos electos en los órganos de gobierno corporativos de estas entidades. Propuesta Si procede, mantener el texto del artículo 89 de la Ley 22/1998 con su redacción actual o, con otra alternativa, trasladarlo a una disposición adicional. SUBMESA DE TRABAJO 3.3. ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE INFRAESTRUCTURAS ESTRATÉGICAS Y SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL 289 Materia Propuestas para el Administración competente y norma sectorial de referencia Habilitación Regulación vigente en el régimen régimen especial de competencial local especial de Barcelona Barcelona Fichas (anexo) y tipo Número de Tipo de Estado Comunidad autónoma LBRL EAC CMB Ley Ley ficha propuesta 1/2006 sectorial Puerto 1, 2 v. apartado Arts. 149.1.20 y 24 CE (interés general) Arts. 140 y 148 EAC Art. 6 DA 11.ª 4.2.2 RDL 2/2011, de 5 de setiembre, TR de la Ley de puertos del Ley 10/2019, de 3 de diciembre, de puertos y de transportes en Ley Estado y de la marina mercante aguas marítimas y continentales 10/2019 Aeropuerto 3 v. apartado Arts. 149.1.20 y 24 CE (interés general) Arts. 140 y 148 EAC Art. 6 4.2.2 RDL 13/2010, de 3 de diciembre Ley 14/2009, de 22 de julio, de aeropuertos, helipuertos y otras RDL 20/2012, de 13 de julio infraestructuras aeroportuarias RD 697/2013, de 20 de setiembre Infraestructuras viarias 4 v. Arts. 149.1.21 y 24 CE (+ de una comunidad autónoma) Arts. 140 y 148 EAC Art. 90, 91 apartados Ley 9/2003, de 13 de junio, de la movilidad DL 2/2009, de 25 de agosto, de carreteras de Cataluña 25.2.d) 4.2.2, 4.2.4 Infraestructuras ferroviarias 5 v. apartado Arts. 149.1.21 y 24 CE (+ de una comunidad autónoma) Arts. 140 y 148 EAC Ley 4.2.2 Ley 38/2015, de 29 de setiembre, del sector ferroviario Ley 4/2006, de 31 de marzo, ferroviaria 4/2006 (EMT- ATM) Litoral y zona marítimo-terrestre 6, 7, 8, 9 v. apartado Arts. 149.1.22 y 24 CE Arts. 117, 148 y 149 EAC Art. 84.n) Art. 6 DA 2.ª 4.2.4 Ley 27/1988, de 28 de julio, de costas Ley 8/2020, de 30 de julio, de protección y ordenación del EAC Ley RD 876/2014, de 10 de octubre (Reglamento de la Ley de litoral 8/2020 costas) Otras infraestructuras azules- 10 v. apartado verdes 4.2.1 Gestión colaborativa de 11, 12 v. Art. 149.1.23 CE, legislación básica Art. 144 EAC Art. Art. 84.j) 102, 103 los impactos climáticos, apartados 25.2.b) EAC ambientales, ciudadanos 4.2.1, 4.2.3. Ciclo del agua 15 v. apartado Arts. 149.1.23 y 24 CE, legislación básica Art. 117 EAC Arts. 103 4.2.1 RDL 1/2001, de 20 de julio, TR de la Ley de aguas DL 3/2003, de 4 de noviembre, TR de legislación en materia de 25.2.c) y RD 849/86, de 11 de abril, Reglamento del dominio público aguas de Cataluña 26.a) hidráulico Suministro de energía 15, 16, 17, v. Arts. 149.1.22, 24 y 25 CE Arts. 133 y 148 EAC 43, 79 18 apartados Ley 4/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico Ley 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático 4.2.1, DL 16/2019, de 26 de noviembre, de medidas urgentes para la 4.2.2, emergencia climática [...] 4.2.4 DL 24/21, de 26 de octubre, de aceleración del despliegue de las energías renovables [...] Climatización 18 v. apartado 4.2.4 Telecomunicaciones 19, 20, 21 v. Art. 149.1.21 CE Arts. 140 y 148 EAC Art. Art. 84.l) 101 Arts. 12, apartados Ley 9/2014, de 9 de mayo, de telecomunicaciones 25.2.ñ) EAC 13, 14, 4.2.1, 15 4.2.4 Gestión de residuos 22 v. apartado Arts. 149.1.23 y 24 CE, legislación básica Arts. 144 y 148 EAC Arts. Art. 84.c) 102, 103 4.2.4 Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental DL 1/2009, de 21 de julio, TR de la Ley reguladora de residuos 25.2.b) y EAC Ley 5/2013, de 11 de junio, de modificación de la Ley 16/2002, 26.a.b) de prevención y control integrados de contaminación Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados Otras (cajas de ahorro) 26 89 General; principios rectores de 13, 14, 23, v. actuación de administraciones; 24, 25 apartados derechos de ciudadanía 4.2.1, 4.2.2, 4.2.4 MESA 4 RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL Maite Vilalta Ferrer Profesora titular de Hacienda Pública. Universidad de Barcelona SUMARIO I. Introducción. II. Diagnosis de la situación actual: ¿qué se está haciendo den- tro del marco normativo actual?: 1. Aplicación del régimen financiero especial de Barcelona: grado de utilización. 2. Ingresos del Ayuntamiento de Barcelona: situación actual y relevancia cuantitativa de las diversas figuras. III. Futuro del régimen financiero especial de Barcelona: propuestas: 1. ¿Por qué un régimen financiero especial para Barcelona? 2. Propuestas en relación con el diseño de la cesta tributaria. 3. Propuestas en relación con la gestión económico-financiera y su control. MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 293 I. Introducción1 El objeto de estudio de la Mesa 4 del Programa para el impulso del régimen especial de Barcelona ha sido el de hacer propuestas de mejora a partir de una diagnosis de la situación actual del régimen financiero especial del Ayuntamiento de Barcelona. Este documento es fruto de las sesiones de trabajo llevadas a cabo con las personas que han formado parte de esta mesa.2 Se recogen las aportaciones hechas y las propuestas de mejora del régimen financiero especial actual de la ciudad de Barcelona, las cuales tienen un amplio consenso entre las per- sonas miembros de la Mesa 4. Cabe poner de manifiesto que las propuestas están pensadas y justificadas para ser aplicadas a Barcelona; no obstante, al- gunas se podrían generalizar al conjunto de municipios del Estado español. Es decir, ponerlas en práctica supondría una mejora para la Hacienda municipal en conjunto y, por lo tanto, podrían tenerse en cuenta en una posible futura reforma del modelo actual de financiación local, así como de su gestión eco- nómico-financiera y de su control. Al mismo tiempo, también hay que tener presente que, en algunos casos, las propuestas que se hacen serían fáciles y rápidas de aplicar, mientras que, en otros casos, implicarían cambios más profundos.3 El documento se estructura en tres partes, además de esta introducción. El apartado 2 contiene una diagnosis sobre la situación actual. Es decir, se analiza 1. La elaboración de este documento no habría sido posible sin la participación activa de las per- sonas miembros de la Mesa 4 y, muy especialmente, de los autores y las autoras de los documentos que han servido de base para la discusión de cada ámbito, así como sin el apoyo recibido en todo momento de la señora Elisenda Aguilà, que ha asumido las tareas de organización y de secretaría. Como directora de esta mesa, hago constar mi sincero agradecimiento (Maite Vilalta). 2. Para abordar su estudio, se presentaron tres documentos por parte de los siguientes ponentes: – José María Duran, “El régimen financiero especial de Barcelona: aspectos que considerar en la reforma de la cesta tributaria”; – Alejandro Esteller, “El régimen fiscal de la ciudad de Barcelona: peculiaridades con impacto económico”, e – Immaculada Turu, “El régimen económico-financiero especial del municipio de Barcelona: la gestión económica financiera y su control”. Para la elaboración de este documento se han utiliza- do también las aportaciones del señor Josep Manel Medrano. Paralelamente, se han elaborado dos documentos más. Uno por parte del señor Lluís Viñas Peita- bí (“Planificación presupuestaria y régimen especial del municipio de Barcelona”) y otro por parte del Instituto Municipal de Hacienda (“Propuestas de modificación de la Carta municipal de Barcelona”). 3. La discusión y la elaboración de las propuestas contenidas en este documento se hicieron antes de la publicación del Libro blanco sobre la reforma tributaria, elaborado por un grupo de per- sonas expertas a petición del Ministerio de Hacienda. No obstante, posteriormente se han incluido referencias sobre algunos de los aspectos que se tratan y que están relacionados con algunas de las propuestas mencionadas (véase https://www.ief.es/docs/investigacion/comiteexpertos/LibroBlan- coReformaTributaria_2022.pdf). 294 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 295 hasta qué punto se está utilizando o no el marco normativo que el régimen finan- de modo que no se podían recoger en la Carta. En el caso de los precios privados, ciero especial actual ofrece a la ciudad de Barcelona (subapartado 2.1). si bien eran preexistentes, el recurso a varias personificaciones privadas (EPE, sociedades mercantiles) que han ido asumiendo servicios municipales en ámbi- Además, en este mismo apartado, se ofrece un conjunto de datos sobre los tos diferentes, aconsejaría que se aclarase, precisamente, a través de una norma ingresos de que actualmente dispone el Ayuntamiento de Barcelona (liquidación preferentemente de régimen especial, el procedimiento de aprobación o bien de del 2020), con el fin de poder comprobar hasta qué punto las propuestas que se tutela (por ejemplo, permitiendo la aprobación por parte de la personificación pri- hacen afectan a figuras relevantes de su presupuesto (subapartado 2.2). vada, pero estableciendo una tutela del Ayuntamiento que requiera la supervisión de los precios, al estilo de la comisión de precios). El apartado 3 contiene las propuestas de mejora que se han discutido y que gozan de un amplio consenso entre las personas miembros de la mesa. Se ini- Con respecto a la Ley 1/2006, hay un conjunto de artículos que directamente cia con una pregunta sobre qué justifica, actualmente, desde un punto de vista hacen referencia a aspectos relacionados con el régimen financiero de la ciudad económico y financiero, que Barcelona tenga un régimen especial (subapartado de Barcelona. A continuación, se transcriben los artículos de contenido material, 3.1). A continuación, se justifican y se describen las propuestas que se hacen con singularidades propias de la ciudad de Barcelona (se han excluido los de en relación con la composición de la cesta tributaria (subapartado 3.2) y las que contenido programático o traslativos de normas generales ya existentes, es decir, se hacen en relación con la gestión económico-financiera y los mecanismos de los artículos 4, 38, 39 y 40), y en cada uno de ellos se señala si se hace uso de control (subapartado 3.3). ellos, en qué intensidad, si se considera útil o no que existan, y si es oportuno o no proponer alguna modificación. II. Diagnosis de la situación actual: ¿qué se está haciendo SECCIÓN I. NORMAS COMUNES dentro del marco normativo actual? Artículo 41. Bonificaciones en tributos locales II.1. Aplicación del régimen financiero especial de Barcelona: grado de utilización 1. El Ayuntamiento de Barcelona podrá, mediante Ordenanza fiscal, estable- cer una bonificación de hasta un máximo del 5 por ciento en la cuota líquida de El objetivo de este apartado es averiguar hasta qué punto actualmente se está los tributos locales con la finalidad de fomentar la colaboración en la recaudación haciendo uso de las normas de régimen especial de Barcelona en materia finan- de los mismos. ciera, contenidas en el articulado de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta municipal de Barcelona, y de la Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se 2. Igualmente, el Ayuntamiento de Barcelona podrá, mediante Ordenanza fis- regula el régimen especial del municipio de Barcelona (LREMB). cal, establecer una bonificación de hasta un máximo del 5 por ciento en la cuota líquida de los tributos locales con la finalidad de fomentar actividades de conte- Hay que decir que, con respecto a la Carta municipal de Barcelona, no hay nin- nido social, cultural, histórico-artístico o de fomento del empleo priorizadas en el gún artículo que, directamente, haga referencia a esta materia. Se podría decir que, Plan General de Acción Municipal, si éste así lo establece expresamente. Esta indirectamente, se hace referencia a ello en dos aspectos: i) la regulación de los bonificación se acordará por el Consejo Municipal, a solicitud del sujeto pasivo, órganos de gobierno para la toma de resoluciones y acuerdos en materia financiera, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros. y ii) la posibilidad de que la Gaceta Municipal sea la única publicación constitutiva de publicación oficial, si una ley (sectorial/general) así lo determina (DA 1.ª). Uso Tradicionalmente se ha utilizado el apartado primero (domicilia- ción de los tributos). El apartado segundo, no. Hay algunos aspectos que no era técnicamente posible incluir en la Carta mu- nicipal en el momento en que se aprobó, y ahora podría plantearse la posibilidad Intensidad Media. Depende de lo que se establezca en la ordenanza corres- de incluirlos. Por ejemplo, se trata de la regulación de los precios privados y de pondiente. las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias (PPPNT). Sería una opor- Utilidad Tiene utilidad porque incrementa el margen de autonomía del tunidad que surge de su aplicación práctica y que permitiría aclarar el régimen Ayuntamiento, aunque está muy acotado por el TRLHL. jurídico. Hay que tener en cuenta que las diversas categorías de ingresos han ido Propuesta Adaptarlo al régimen vigente (TRLHL) y posibilidad de establecer evolucionando y, de hecho, las PPPNT no existían como tales hasta hace poco bonificaciones superiores. tiempo (con la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público), 296 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 297 Artículo 42. La autoliquidación en tributos locales Artículo 44. Colaboración con la Administración tributaria 1. El procedimiento de autoliquidación podrá aplicarse a todos los tributos y Los funcionarios públicos, incluidos los profesionales oficiales, estarán obli- precios públicos municipales, tanto en el momento de alta como en los pagos gados a colaborar con la Administración tributaria municipal suministrando toda anuales periódicos, en los términos establecidos en las Ordenanzas fiscales. clase de información con trascendencia tributaria de la que dispongan, en los tér- minos que establezcan las Ordenanzas fiscales municipales dentro de lo previsto 2. Las ordenanzas regularán también los casos y el procedimiento en que di- en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria (LGT). chas autoliquidaciones se puedan realizar a través de una única autoliquidación anual integrada. Uso Nulo. Intensidad No consta que los requerimientos se hagan por esta vía. Uso Relevante (párrafo primero). Del 42.2 no se hace uso. Utilidad Podría tenerla. Intensidad Alta. Propuesta Precepto innecesario, dado que ya se prevé en el marco de las Utilidad Sí, supone una simplificación de la gestión tributaria. Sería nece- disposiciones generales de la LGT. Según el Instituto Municipal sario tener información sobre las figuras a las que se aplica regu- de Hacienda, sería mejor establecer deberes concretos de su- larmente y las figuras a las que se podría aplicar y no se hace. La ministro de información, sobre todo con respecto a los colegios puesta en funcionamiento puede ser complicada. profesionales. Propuesta Mantenimiento del régimen de autoliquidaciones con asistencia municipal para efectuarlas. Artículo 45. Órgano competente para la aplicación de los tributos y demás ingre- sos de derecho público municipales Artículo 43. Especialidades en la recaudación de los tributos municipales 1. La gestión, inspección y recaudación de los tributos, precios públicos mu- 1. La recaudación en período voluntario de los tributos municipales se podrá nicipales, multas y otros ingresos de derecho público se llevarán a cabo por cual- efectuar en un solo recibo, cuando así lo establezcan las Ordenanzas fiscales. En quiera de las formas de gestión directa por entes de derecho público establecidas su caso, la Ordenanza fiscal podrá establecer que la cuota resultante del recibo en las letras a) y b) del apartado 3 del artículo 45 de la Ley del Parlamento de único se ingrese por dozavas partes en cada uno de los meses del año natural. Cataluña 22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta municipal de Barcelona. Para su aplicación se establecerán servicios de colaboración con entidades de crédito 2. El Ayuntamiento de Barcelona podrá refundir las tasas, contribuciones espe- y de ahorro. ciales y precios públicos que recaigan sobre el mismo sujeto pasivo y tengan bases imponibles análogas. En ningún caso la refundición puede implicar un gravamen 2. La providencia de apremio, así como los sucesivos actos posteriores hasta global de importe superior al del conjunto de las exacciones refundidas o unificadas. la finalización del procedimiento de recaudación, serán dictados por el órgano que lleve a cabo las funciones expresadas en el apartado anterior. 3. Las ordenanzas reguladoras de cada una de las tasas, contribuciones espe- ciales y precios públicos a que se refiere el apartado anterior se podrán refundir Uso Sí. El Instituto Municipal de Hacienda es el organismo autónomo en una sola que comprenda los diversos tributos refundidos. de referencia. Intensidad Muy alta. Uso Nulo. Dificultad de gestión. Utilidad Muy alta. Intensidad Propuesta Se trata de un deber ya recogido en la LGT. Se propone mante- Utilidad Sería alta si se aplicase. Hay que tener en cuenta que hay deman- nerlo. das políticas para que se utilice. Actualmente no parece factible aplicarlo a la realidad práctica existente (puntos 2 y 3). Propuesta Habría que aplicar estos preceptos. Seria necesaria una modifica- Artículo 46. Recursos contra los actos de aplicación de los tributos y los ingresos ción que permitiese hacer una aplicación efectiva para encajarla de derecho público municipales en la gestión. 298 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 299 1. Contra los actos de la Administración municipal de aplicación de los tribu- 4. El Consejo Tributario estará constituido por un mínimo de tres y un máximo tos locales y otros ingresos de derecho público que sean de competencia munici- de nueve miembros, designados por decreto de alcaldía entre personas de reco- pal se podrá interponer, en el plazo de un mes, recurso de alzada ante el alcalde, nocida competencia técnica en la materia que le es propia, oídos los portavoces aplicándose el régimen jurídico del recurso regulado en el artículo 14 del texto de los diferentes grupos municipales y dándose cuenta al Consejo Municipal. refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales aprobado por Real decre- to legislativo 2/2004, de 5 de marzo. 5. El mandato de los miembros del Consejo Tributario será de cuatro años, renovable por otros cuatro. La renovación se hará por mitades cada dos años, 2. La resolución de este recurso de alzada pone fin a la vía administrativa y después de la constitución del consistorio y a la mitad del período interelectoral. contra ella sólo cabe la interposición del recurso contencioso administrativo. Durante su mandato los miembros del Consejo serán inamovibles. 3. El recurso de alzada a que se refiere este artículo se entiende sin perjuicio 6. El Consejo Municipal aprobará el Reglamento orgánico del Consejo Tribu- de los supuestos en los que la Ley prevé la reclamación económico-administrativa tario y este se podrá dotar de normas internas de funcionamiento, en el marco de contra actos dictados en vía de gestión de los tributos locales. esta Ley y del Reglamento orgánico municipal. Uso Sí. Uso Sí. Intensidad Alta. Intensidad Muy alta. Utilidad Alta. Es muy importante, dado que garantiza los derechos de la Utilidad Muy alta. Garantiza el derecho a recurrir a través de un tribunal ciudadanía. independiente. Propuesta Mantenerlo. Véase también la propuesta del artículo 47. Propuesta Mantenimiento del órgano y su carácter independiente. El Conse- jo Tributario debe ser un tribunal económico municipal que dicte resoluciones. Se propone un cambio sustantivo: debe ser un ór- Artículo 47. Consejo Tributario gano resolutivo y no consultivo. 1. El Consejo Tributario es el órgano especializado al que se encomiendan, en los términos previstos en su Reglamento Orgánico, las siguientes funciones: Artículo 48. Beneficios fiscales por razón de mecenazgo a) Dictaminar las propuestas de resolución de recursos interpuestos contra los actos de aplicación de los tributos y precios públicos y demás ingresos de Los beneficios fiscales establecidos para las donaciones, donativos y apor- derecho público. taciones por razón de mecenazgo serán de aplicación a las que se realicen en b) Informar, con carácter previo a su aprobación provisional, las ordenanzas favor del Ayuntamiento de Barcelona y a las entidades sin fines lucrativos en que reguladoras de los ingresos de derecho público. éste participe, cuando se cumplan los requisitos previstos en la Ley 49/2002, de c) Atender las quejas y sugerencias que presenten los contribuyentes sobre el 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los conjunto de la actividad tributaria municipal. incentivos fiscales al mecenazgo. d) Elaborar estudios y propuestas en materia tributaria, cuando se solicite por los órganos municipales competentes. Uso Sí. Hay que tener en cuenta que en la plusvalía no se aplica, por- que cuando el Ayuntamiento recibe un inmueble a título gratuito, 2. El funcionamiento del Consejo Tributario se basará en criterios de indepen- se encuentra exento de ello (art. 105.2 LHL). dencia técnica, objetividad, celeridad y gratuidad. Su composición, competen- cias, organización y funcionamiento se regulará, en lo no determinado por esta Intensidad Sí. ley, por el Reglamento orgánico. Utilidad Sí. Su aplicación es útil, pero el precepto es innecesario. Se aplica la normativa general. 3. El Reglamento orgánico, con arreglo a la legislación tributaria de carácter Propuesta Mantenerlo, a fin de que pueda ser aplicable a donaciones y general, podrá regular la posibilidad de sustituir la propuesta de resolución del aportaciones a favor del Ayuntamiento sujetas a tributación en el recurso de alzada por procedimientos de conciliación o mediación, cuando se impuesto de donaciones y sucesiones. Debe valorarse si habría trate de impugnaciones de bases imponibles de los tributos locales. que sustituir la referencia a la Ley 49/2002 por una referencia atemporal a la normativa vigente en la materia. 300 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 301 SECCIÓN II. IMPUESTOS Uso Sí. Intensidad Muy alta. Artículo 49. Impuesto sobre bienes inmuebles Utilidad Alta. 1. Corresponde al municipio de Barcelona, en su ámbito territorial, la gestión Propuesta Mantener la obligatoriedad del pago del impuesto para obtener la tributaria del impuesto sobre los bienes inmuebles. En el marco de la normativa licencia. Sería necesario un ajuste al régimen actual de interven- aplicable, corresponde al municipio de Barcelona, en relación con la gestión ca- ción administrativa (comunicados, aparte de licencias). tastral, el ejercicio de las funciones siguientes: a) La notificación de los valores catastrales. Artículo 51. Impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza b) Informar los recursos que se interpongan, ante la Administración compe- urbana tente, contra la aprobación de las ponencias de valores catastrales. 1. En los hechos imponibles de este tributo cuyo período de generación sea 2. El resto de las funciones catastrales, salvo las previstas en el segundo pá- inferior al año, a excepción de las transmisiones gratuitas por causa de muerte, rrafo del artículo 4 del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario aprobado la base imponible se hallará aplicando al valor del terreno en el momento del por Real decreto legislativo 1/2004, de 5 de marzo, podrán ser ejercidas por el devengo, derivado de lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 107 del Ayuntamiento de Barcelona a través de las oportunas fórmulas de colaboración, texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, el porcentaje de incluidas las consorciales, que se acuerden con la Administración competente. incremento que establezca la Ordenanza fiscal, sin superar el límite del 5 por ciento anual. Uso Actualmente no se notifica (letra a) punto 1), porque la práctica ha demostrado que es un sistema poco efectivo, complica mucho 2. El porcentaje anual de incremento que apruebe la Ordenanza fiscal se la gestión (no tiene ningún sentido separar la producción del acto aplicará en función de los meses completos durante los cuales se haya generado de su notificación cuando intervienen administraciones diferen- el incremento gravado. tes, teniendo en cuenta, además, que el resultado de la notifica- ción debe trasladarse a la administración que tiene que resolver Uso Sí, pero entra en disconformidad con el nuevo régimen de plus- los recursos) y, además, es costoso (el Ayuntamiento asume un valías (PV). coste que legalmente no debería asumir, porque la valoración ca- Intensidad Muy alta. tastral es competencia del Estado). Utilidad Alta. Intensidad Propuesta Modificarlo para adaptarlo al régimen actual. Habría que valorar Utilidad Se ha demostrado que no ha mejorado la gestión. Además, el si, para el Ayuntamiento, el nuevo régimen de PV (desprendido régimen catastral de notificación electrónica es diferente al que de la sentencia del Tribunal Constitucional) es mejor o si conviene se aplica con respecto a los tributos locales y sería inviable tener mantener la especialidad; es decir, si se debe optar entre más que construir otro adicional. ingresos o mantener la especialidad. Propuesta Se podría mantener, pero hay que tener en cuenta que el con- venio de cooperación con Catastro es el marco en el que debe definirse el papel del Ayuntamiento en lo que es competencia del SECCIÓN III. TASAS Estado. Artículo 52. Tasas Artículo 50. Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras El Municipio de Barcelona podrá exigir tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación El pago de la cuota que resulte de la liquidación provisional del impuesto es de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de com- una condición necesaria para obtener la licencia de obras. petencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos, en los casos que se establecen en las disposiciones de régimen común. 302 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 303 Uso Sí. CAPÍTULO III. Participaciones, subvenciones y transferencias Intensidad Sí. Artículo 54. Participación del municipio de Barcelona en los tributos del Estado Utilidad Supone una fuente importante de ingresos. Propuesta Su aplicación es útil, pero se trata de un precepto innecesario, 1. El municipio de Barcelona participará en los ingresos del Estado de acuer- dado que reconduce al régimen general (art. 20 LHL). Debería do con lo previsto en el capítulo tercero del título segundo del texto refundido de valorarse la posibilidad de establecer especificidades del hecho la Ley reguladora de las haciendas locales, aprobado por Real decreto legislativo imponible aplicables al municipio de Barcelona (peaje urbano, 2/2004, de 5 de marzo, y así como en lo dispuesto en el artículo 161 de la citada actividades turísticas, etcétera). ley, considerando las reformas que dicha normativa pueda tener en el futuro, a través de un sistema de cesión o participación en los impuestos estatales. SECCIÓN IV. CONTRIBUCIONES ESPECIALES 2. La financiación de instituciones con amplia proyección y relevancia del Artículo 53. Contribuciones especiales municipio de Barcelona tendrá lugar en los términos previstos en los convenios a que se refiere el artículo 5 de esta ley. 1. Constituye el hecho imponible de las contribuciones especiales la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes, como 3. La financiación del área metropolitana de Barcelona, se producirá de acuer- consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o amplia- do con lo establecido en la disposición adicional segunda. ción de los servicios públicos de carácter local por el municipio de Barcelona. Uso Sí. 2. Cuando la realización de las obras o el establecimiento o ampliación de los servicios supongan la mejora, renovación o rehabilitación de una zona, se deberá Intensidad Alta. aprobar un expediente previo de su delimitación, en el que se deberán incluir Utilidad Media. Hay que tener en cuenta que: el punto 1 es común a la todos aquellos estudios, de carácter urbanístico y económico, que acrediten la LHL; el punto 2 supondría la celebración de reuniones estables necesidad de imponer las contribuciones especiales en el ámbito territorial de de la Comisión Estado-Generalitat-Ayuntamiento, de la que no se que se trate. tiene conocimiento (documentos que los acrediten), y el punto 3 reconduce a la LHL. La Carta municipal es el lugar para deter- 3. En el supuesto del apartado anterior, el sujeto pasivo tendrá la opción de minar la financiación del AMB (Ley 31/2010, de 3 de agosto, del satisfacer la cuota que le corresponda en un solo o diversos pagos durante el Área Metropolitana de Barcelona). periodo de ejecución de la obra o implantación del servicio, o fraccionarla en el Propuesta Valorar incorporar concreciones para dotar al sistema de financia- máximo plazo que establece el expediente de imposición. En este último caso, el ción de más estabilidad. Ayuntamiento exigirá el pago de los intereses correspondientes. Uso Sí. Artículo 55. Subvenciones y transferencias Intensidad Muy baja. El Ayuntamiento podrá solicitar y, en su caso, recibir subvenciones y trans- Utilidad Sí. Hay que tener en cuenta que los puntos 2 y 3 son propios del ferencias de programas de la Administración del Estado, de la Generalitat o de Ayuntamiento de Barcelona. otras administraciones incluidas las europeas, internacionales, públicas o entes Propuesta Actualmente, casi no se utilizan. Debería reflexionarse sobre si privados, respetando en cualquier caso las regulaciones vigentes. sería conveniente establecerlas como obligatorias para desvincu- larlas, de este modo, de los costes políticos que supone implan- Uso Sí. tarlas. Actualmente, dependen de que las apruebe una ordenan- Intensidad za fiscal, y la experiencia demuestra que este tipo de ordenanzas no se acaban aprobando nunca. Habría que valorar incluir un Utilidad precepto específico para PPPNT. Propuesta Este precepto es innecesario, dado que este derecho lo tiene el Ayuntamiento de Barcelona al margen de lo que disponga este régimen especial. No aporta ninguna especificación real. 304 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 305 CAPÍTULO IV. Planificación económica, presupuesto y gasto público 6. Al objeto de dar cumplimiento al principio de solidaridad recogido en el artículo 38.d) de esta ley, en los presupuestos generales del municipio de cada SECCIÓN I. PLANIFICACIÓN ECONÓMICA año se concretará, a través de un proceso de cooperación ciudadana, la asigna- ción de créditos, de acuerdo en cada momento con las recomendaciones de los Artículo 56. Sistema de planificación del Ayuntamiento de Barcelona organismos internacionales. 1. El sistema de planificación del Ayuntamiento de Barcelona comprendido 7. El Plan de tesorería aprobado por el órgano competente municipal prevé en el presente artículo podrá ser desarrollado a través del correspondiente Regla- los cobros y pagos del Ayuntamiento de Barcelona en el correspondiente ejercicio mento orgánico municipal, y comprenderá los siguientes instrumentos: presupuestario, y, como consecuencia, los excedentes y déficit transitorios de a) El Programa de actuación municipal. tesorería, con el propósito de administrar los fondos de manera que permitan sa- b) El Plan de inversiones. tisfacer puntualmente las obligaciones de pago, debiendo recogerse la prioridad c) El Plan financiero. de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores. d) Los presupuestos generales del municipio. El Plan se revisará mensualmente en función de la evolución presupuestaria. e) El Plan de tesorería. Uso Sí. 2. El Programa de actuación municipal, propuesto por el equipo de Gobierno y aprobado por el Pleno, con una vigencia igual a la del mandato, comprende los Intensidad Media. objetivos y políticas que se prevé llevar a cabo en los cuatro años del mandato Utilidad Media. electoral en las diferentes actividades y servicios realizados por el Ayuntamiento Propuesta Simplificación y remisión al ROM. de Barcelona y sus entidades y sociedades mercantiles dependientes. Durante su vigencia el Plan podrá ser objeto de modificación o revisión. El Programa de actuación municipal tiene naturaleza de directriz y como tal ha de ser seguido por Artículo 57. Administración de los sistemas de planificación todos los órganos de gobierno municipales en relación a las finalidades y objetivos que establezca. La administración de los sistemas de planificación será competencia del órga- no especializado que determine el Reglamento orgánico municipal (ROM). 3. El Plan de inversiones, propuesto por el equipo de Gobierno y aprobado por el Pleno, incorpora los proyectos de inversión que se prevén realizar en los Uso Sí. cuatro años del mandato. Este plan será objeto de revisión anual, debiendo apro- barse cada proyecto de inversión incluido en el mismo por el órgano competente Intensidad Media. municipal, en función de su cuantía y duración, debiendo incorporarse en los Utilidad Media. presupuestos anuales de la corporación. Propuesta Es un precepto innecesario. 4. El Plan financiero, aprobado por el órgano competente del Ayuntamien- to, establece los objetivos y políticas económico-financieras que se llevarán a Artículo 58. Principios que informan la gestión económico-financiera cabo en los cuatro años del mandato municipal, integrando las diversas acciones previstas en el Programa de actuación municipal y en el Plan de inversiones y Los principios que informan la gestión económico-financiera son los siguientes: realizando una previsión de su financiación. De este plan deberá darse cuenta al a) La separación de la fiscalización de la gestión del sistema de contabilidad. Pleno y ser objeto de revisión anual. b) El sistema contable se basará en los principios contables generalmente aceptados y su organización se ajustará a las normas que apruebe el Ministe- 5. Los presupuestos generales del municipio constituyen la expresión cifrada, rio de Economía y Hacienda. conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden recono- c) El presupuesto será el ámbito en el que se realizará la fiscalización y el cer la entidad y sus organismos locales y de los derechos que prevean liquidar control de legalidad presupuestaria. durante el correspondiente ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y d) El seguimiento de los costes de los servicios. gastos de las entidades públicas empresariales y de las sociedades mercantiles e) El establecimiento de la auditoría externa de las cuentas individuales y dependientes del municipio. consolidadas del Ayuntamiento y de sus organismos autónomos locales, en- 306 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 307 tidades públicas empresariales y sociedades mercantiles, de acuerdo con los Artículo 60. Contabilidad patrimonial principios contables de general aceptación. La auditoría estará a disposición del Consejo Municipal antes de la aprobación de las cuentas generales. La contabilidad patrimonial se realizará de acuerdo con los principios contables f) La asignación de recursos, con arreglo a los principios de eficacia y eficien- generalmente aceptados y permitirá determinar el resultado económico-patrimonial. cia, se hará en función de la definición y el cumplimiento de objetivos. Uso Sí. Uso Sí. Intensidad Alta. Intensidad Alta. Utilidad Alta. Utilidad Alta. Propuesta Mantenerlo, pero hay que tener en cuenta que no implica ningu- Propuesta La aplicación de este precepto es útil, no obstante, a excepción na diferencia con respecto al régimen general. del apartado e), el resto es difícil de justificar en un régimen es- pecial. Se propone la siguiente redacción para el apartado e): “El establecimiento de la auditoría externa de las cuentas indivi- Artículo 61. Contabilidad analítica duales y consolidadas del Ayuntamiento y de todas las entidades integrantes de su sector público y entidades adscritas de sus or- La contabilidad analítica pondrá de manifiesto y permitirá el control de los ganismos autónomos locales, entidades públicas empresariales y costes y rendimientos de las actividades y servicios municipales. sociedades mercantiles, de acuerdo con los principios contables de aceptación general”. La auditoría estará a disposición del Con- Uso Sí. sejo Municipal antes de la aprobación de las cuentas generales. Intensidad Alta. Utilidad Alta. SECCIÓN II. CONTABILIDAD Propuesta Mantenerlo, pero hay que tener en cuenta que no implica ningu- na diferencia con respecto al régimen general. Artículo 59. Sistema de información contable: estructura 1. El sistema de información contable del Ayuntamiento de Barcelona está Artículo 62. Consolidación contable integrado por los siguientes subsistemas: a) Contabilidad presupuestaria. La consolidación contable integrará las cuentas del Ayuntamiento de Barcelo- b) Contabilidad patrimonial. na, de sus organismos autónomos locales, las entidades públicas empresariales c) Contabilidad analítica. y las sociedades mercantiles dependientes. d) Consolidación de cuentas. Uso Sí. 2. El Ayuntamiento de Barcelona y sus organismos autónomos locales quedan sometidos al régimen de contabilidad pública. Las sociedades mercantiles en Intensidad Alta. cuyo capital tenga participación total o mayoritaria el Ayuntamiento de Barcelona Utilidad Alta. estarán sometidas al régimen de contabilidad pública en los términos del apar- Propuesta Mantenerlo, pero hay que tener en cuenta que no implica ningu- tado 2 del artículo 200 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas na diferencia con respecto al régimen general. locales, aprobado por Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Uso Sí. Artículo 63. Sistema de información contable: procedimientos Intensidad Alta. 1. El sistema de información contable se desarrollará en soportes informatiza- Utilidad Alta. dos que incorporarán los principales avances tecnológicos en materia de trans- Propuesta Mantenerlo, pero hay que tener en cuenta que no implica ningu- misión, tratamiento de datos y gestión de expedientes. na diferencia con respecto al régimen general. 308 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 309 2. La organización y los procedimientos administrativos y de control se adap- Artículo 66. Financiación. Crédito público y privado tarán a las características tecnológicas del sistema. Para la financiación de las inversiones, así como para la sustitución total o Uso Sí. parcial de operaciones preexistentes, el Ayuntamiento de Barcelona, sus organis- mos autónomos, sus entes dependientes y sociedades mercantiles que presten Intensidad Alta. servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos Utilidad Alta. comerciales, podrán acudir al crédito público y privado a largo plazo, en cualquie- Propuesta Mantenerlo, pero hay que tener en cuenta que no implica ningu- ra de sus formas. na diferencia con respecto al régimen general. Uso Sí. Artículo 64. Sistema de contabilidad, cuentas anuales y cuenta general Intensidad Utilidad La administración del sistema contable y la formulación de las cuentas anua- Propuesta Mantenerlo, aunque no implica ninguna diferencia con respecto les y de la cuenta general serán competencia del órgano especializado bajo la al régimen especial. responsabilidad del órgano de gestión que establezca el Reglamento orgánico municipal, sin perjuicio de las funciones de fiscalización de la cuenta general por parte de la intervención que las rendirá ante la Comisión de Cuentas. Artículo 67. Deuda pública Uso Sí. La deuda pública del Ayuntamiento de Barcelona y los títulos-valores de ca- rácter equivalente emitidos por éste disfrutarán de los mismos beneficios y con- Intensidad Alta. diciones que la deuda pública emitida por el Estado, en los términos establecidos Utilidad Alta. en el artículo 49 del texto refundido de la ley reguladora de las haciendas Locales, Propuesta La LHL determina los órganos a que corresponde la formación de aprobado por Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo. las cuentas; en el caso de Barcelona, es el ROM el que determina a quién corresponde esta competencia. Uso Sí. Se podría valorar incorporar especialidades al procedimiento de Intensidad aprobación. Utilidad Propuesta Mantenerlo, aunque no implica ninguna diferencia con respecto SECCIÓN III. OPERACIONES DE CRÉDITO Y TESORERÍA al régimen especial. Artículo 65. Tesorería. Gestión de la recaudación Artículo 68. Informe de la Intervención 1. Constituyen la Tesorería del Ayuntamiento todos los recursos financieros, sean dinero, valores o créditos, tanto para operaciones presupuestarias como no La concertación o modificación de cualquier operación habrán de acordarse presupuestarias. previo informe de la Intervención en el que se analizará, especialmente, la capa- cidad de la entidad local para hacer frente, en el tiempo, a las obligaciones que 2. Las disponibilidades de la tesorería y sus variaciones quedan sujetas a in- se deriven de aquellas. tervención y al régimen de contabilidad pública. Uso Sí. Uso Sí. Intensidad Intensidad Utilidad Utilidad Propuesta Mantenerlo, aunque no implica ninguna diferencia con respecto Propuesta Se trata de un precepto innecesario. Es régimen general. al régimen especial. 310 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 311 Artículo 69. Concertación de operaciones de crédito a largo plazo El apartado 5 del artículo 53 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, aprobado por el Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de mar- El alcalde podrá concertar las operaciones de crédito a largo plazo previstas zo, es de aplicación al municipio de Barcelona. en el presupuesto cuyo importe acumulado, dentro de cada ejercicio económico, no supere el 10 por ciento de los recursos de carácter ordinario previstos en dicho Uso Sí. presupuesto. Una vez superado este límite, la aprobación corresponderá al Pleno del Consejo Municipal. Intensidad Utilidad Para la concertación por el Ayuntamiento de Barcelona, sus organismos autó- Propuesta Mantenerlo, aunque no implica ninguna diferencia con respecto nomos, entidades públicas y sociedades mercantiles dependientes que presten al régimen especial. servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos de mercado, de nuevas operaciones de crédito a largo plazo, en cualquiera de sus modalidades, no se requerirá ninguna autorización externa siempre que se Artículo 70. Reglamento orgánico y funciones financieras cumplan las siguientes condiciones: a) Que de los estados financieros que reflejen la liquidación de los presu- El Reglamento orgánico municipal determinará el órgano u órganos especiali- puestos, los resultados corrientes y los resultados de la actividad ordinaria del zados a los que corresponda el ejercicio de las siguientes funciones: último ejercicio, se deduzca un ahorro neto positivo. A estos efectos se en- a) La dirección financiera de la corporación. tenderá por ahorro neto el definido en el párrafo 2 del artículo 53.1 del Texto b) El pago de las obligaciones, cuando estas sean firmes. Refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales aprobado por Real c) La concertación de operaciones de tesorería, de acuerdo con las bases decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo. de ejecución del Plan financiero aprobado, con los límites que establece el b) Cuando el volumen total del capital vivo de las operaciones de crédito vi- artículo 51 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, gentes a corto y a largo plazo, incluido el riesgo de los avales y el importe de aprobado por el Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo. la operación proyectada, sea igual o inferior al 110 por ciento de los ingresos d) La administración de los excedentes de Tesorería. corrientes liquidados o devengados en el ejercicio inmediatamente anterior, e) La gestión de la deuda municipal y, en general, de las operaciones finan- según las cifras deducidas de los estados contables consolidados del Ayunta- cieras. miento de Barcelona y de los entes citados anteriormente. A estos efectos, se seguirán los criterios de cómputo previstos en el artículo 53.2 del texto refun- Uso Sí. dido de la Ley reguladora de las haciendas locales aprobado por Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Intensidad Baja. c) Cuando se cumpla el principio de estabilidad presupuestaria establecido Utilidad Alta. en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupues- Propuesta Mantenerlo. taria. En caso que no se cumpla alguna de las condiciones citadas, el Ayunta- SECCIÓN IV. FISCALIZACIÓN Y AUDITORÍA miento de Barcelona tendrá que solicitar autorización a los órganos competen- tes del Ministerio de Economía y Hacienda o de la Generalitat de Catalunya, Artículo 71. Sistema de fiscalización y auditoría según corresponda de acuerdo con el texto refundido de Ley reguladora de las Haciendas Locales aprobado por Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de El sistema de fiscalización y auditoría de la gestión económica y financiera del marzo. Ayuntamiento de Barcelona se desarrollará en una triple vertiente: a) Función de control de la legalidad. Los órganos competentes del Ministerio de Economía y Hacienda y de la Ge- b) Función de control financiero. neralitat de Catalunya deberán tener conocimiento de las operaciones de crédito c) Función de control de eficacia. que no requieran autorización, en la forma en que reglamentariamente se esta- blezca. En cualquier caso, se facilitará la información necesaria para la verifica- ción del cumplimiento de las condiciones anteriormente citadas. 312 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 313 Uso Sí. Artículo 73. Funciones de la Intervención General del Ayuntamiento Intensidad 1. La Intervención General del Ayuntamiento es el órgano encargado de la fis- Utilidad calización, comprendiendo las funciones recogidas en el apartado 2 del artículo Propuesta Se trata de un precepto ampliamente superado. Se aplica el Real 214 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, aprobado decreto 424/2017, que regula el régimen jurídico de control inter- por el Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo. no de las entidades del sector público local. 2. La disconformidad del órgano interventor en el fondo o en la forma de los Artículo 72. Control de legalidad actos de fiscalización previa dará lugar a la formulación de objeciones por escrito antes de la adopción del acuerdo o resolución. De estas objeciones se dará cuen- 1. La función de control de la legalidad tiene por objeto fiscalizar los actos que ta a la Comisión Especial de Cuentas. den lugar a: a) Modificación de créditos iniciales. 3. Las actuaciones de fiscalización realizadas con posterioridad y las compro- b) Reconocimiento de derechos y obligaciones de contenido económico. baciones relativas a la toma de razón de los sistemas de información dan lugar a c) Cobros y pagos. un informe escrito sobre las conclusiones obtenidas y recomendaciones propues- tas que se tienen que trasladar a la Comisión de Cuentas del Pleno. 2. La finalidad de la fiscalización es la comprobación de que la gestión y la contabilización presupuestaria se ajustan a las disposiciones legales aplicables Uso Sí. en cada caso. Intensidad 3. El ejercicio de la función de fiscalización se ajustará a lo dispuesto en el Utilidad texto refundido de Ley reguladora de las haciendas locales aprobado por Real Propuesta Se trata de un precepto ampliamente superado. Se aplica el Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y entre otras funciones, comprenderá: decreto 424/2017, que regula el régimen jurídico de control inter- a) La intervención crítica previa de todo acto que implique la modificación de no de las entidades del sector público local. créditos iniciales. b) La comprobación de la legalidad presupuestaria, mediante técnicas de muestreo, de los actos que den lugar al reconocimiento de derechos y obliga- Artículo 74. Función de control financiero ciones de contenido económico. c) La toma de razón en contabilidad, que consistirá en la comprobación de que La función de control financiero tendrá por objeto comprobar el funciona- los sistemas de información están elaborados de tal manera que garanticen que: miento económico-financiero de los servicios y se llevará a cabo mediante audi- Toda operación sea registrada en la contabilidad presupuestaria de acuerdo toría externa a las cuentas anuales individuales y consolidadas del Ayuntamiento, con las reglas predeterminadas, bajo la responsabilidad del órgano competen- de sus organismos autónomos locales, de sus entidades públicas empresariales te de la contabilidad. y de las sociedades mercantiles, sin perjuicio de las funciones que correspondan Los controles incorporados sean efectivos y no permitan el registro de gastos al interventor. con crédito insuficiente, ni el pago indebido de obligaciones. El proceso de agregación contable permita acceder a cada operación indivi- Uso Sí. dual original. Intensidad Uso Sí. Utilidad Intensidad Propuesta Se trata de un precepto ampliamente superado. Se aplica el Real decreto 424/2017, que regula el régimen jurídico de control inter- Utilidad no de las entidades del sector público local. Propuesta Se trata de un precepto ampliamente superado. Se aplica el Real decreto 424/2017, que regula el régimen jurídico de control inter- no de las entidades del sector público local. 314 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 315 Artículo 75. Control de eficacia Uso Sí. Intensidad 1. La función de control de eficacia tendrá por objeto la comprobación perió- dica de los objetivos, así como el análisis del coste de funcionamiento y el rendi- Utilidad miento de las actividades y servicios e inversiones municipales. Propuesta Mejorar la redacción del punto 3 según la propuesta formulada en el apartado 3.3 de este documento. 2. Su ejecución será competencia de órganos especializados, encargados del control de la gestión, que determine el Reglamento orgánico municipal. Disposición adicional quinta. Recurso de alzada contra actos de los distritos Uso Sí. Serán recurribles en alzada ante el alcalde o alcaldesa las resoluciones y los actos de trámite emanados de los órganos de distrito que decidan directa o indi- Intensidad rectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el pro- Utilidad cedimiento, produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses Propuesta Se trata de un precepto ampliamente superado. Se aplica el Real legítimos. decreto 424/2017, que regula el régimen jurídico de control inter- no de las entidades del sector público local. Uso Sí. Intensidad Alta. Artículo 76. Tesorería municipal Utilidad Alta. Propuesta Debería contrastarse con la Mesa de Régimen Jurídico la perti- 1. Son competencias de la Tesorería municipal: nencia de mantenerlo, teniendo en cuenta posibles conflictos ju- a) La formalización mensual de las actas de arqueo de fondos depositados risdiccionales derivados de la existencia de este régimen especial. en cajas de efectivo y en cuentas bancarias y su conciliación con los saldos contables de Tesorería. b) La custodia de valores y efectos depositados en la Tesorería, su arqueo II.2. Ingresos del Ayuntamiento de Barcelona: situación actual y relevancia anual y conciliación con los respectivos saldos de la contabilidad económi- cuantitativa de las diversas figuras co-financiera. c) La autorización, junto con el ordenador de pagos y el Interventor, de las El cuadro 1 muestra cuáles son los recursos de que dispone el Ayuntamiento órdenes de pago que se giren contra las cuentas abiertas en las entidades de de Barcelona actualmente según su naturaleza económica. Los datos correspon- depósito. den a la liquidación del 2020. Eso nos permite ver la importancia cuantitativa de las diversas fuentes de ingresos y, en particular, las de aquellas que están 2. Los movimientos internos de fondos que impliquen traspasos entre cuen- afectadas por el régimen especial actual de Barcelona y las que podrían estar- tas corrientes o cuentas financieras de colocación de excedentes de tesorería, y lo en función de las propuestas de modificación que se recogen más adelante que se efectúen mediante transferencias u orden bancaria interna, requerirán (apartado 3). una sola firma de entre las indicadas en el punto c) anterior. 3. Los depósitos y fianzas que garanticen el cumplimiento de obligaciones de naturaleza tributaria, urbanística, expropiatoria o de servicios y contratos de titularidad municipal serán constituidas ante la Tesorería del propio Ayuntamiento de Barcelona. Los depósitos en metálico o valores no retirados por sus titulares una vez pasados veinte años del cumplimiento efectivo de la obligación garanti- zada serán declarados, previo aviso al interesado, en abandono, y se aplicarán al presupuesto de ingresos del Ayuntamiento. 316 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 317 Cuadro 1. Ingresos del Ayuntamiento de Barcelona. Liquidación 2020 de tracción mecánica (IVTM), con 59,42 millones de euros, y el impuesto sobre   Euros % construcciones, instalaciones y obras (ICIO), con 37,92 millones de euros. Capítulos 1 y 2: Impuestos 1.197.492.204,95 41,6 % Las participaciones impositivas en los impuestos del Gobierno central (IRPF, Capítulo 3: Tasas, precios públicos y otros 347.256.055,05 12,1 % IVA y especiales) aportaron un total de 119,89 millones de euros, y la participa- Capítulo 4: Transferencias corrientes 1.191.195.733,08 41,4 % ción en el IRPF (75,03 millones de euros) fue la más importante. Capítulo 5: Ingresos patrimoniales 22.212.331,80 0,8 % Cuadro 2. Ingresos procedentes de impuestos del Ayuntamiento de Barcelona. Capítulo 6: Venta de inversiones reales 4.871.830,32 0,2 % Liquidación 2020 Capítulo 7: Transferencias de capital 13.513.095,51 0,5 % Euros % Capítulo 8: Activos financieros 0 0,0 % Capítulos 1 y 2: Impuestos 1.197.492.204,95 100,0 % Capítulo 9: Pasivos financieros 101.636.218,05 3,5 % Impuestos propios 1.077.606.333,16 90,0 % TOTAL DE INGRESOS 2.878.177.468,76 100,0 % IBI 692.817.726,95 57,9 % Elaboración propia a partir del Ayuntamiento de Barcelona: https://ajuntament.barcelona.cat/estrate- IVTM 59.419.704,19 5,0 % giaifinances/ca/pressupostos-anteriors-liquidats. IIVTNU 183.389.989,06 15,3 % La vía principal de obtención de ingresos son los impuestos, que aportan IAE 104.060.492,48 8,7 % a la hacienda municipal un total de 1.197,49 millones de euros y suponen el ICIO 37.918.420,48 3,2 % 41,6 % del total. En segundo lugar, las transferencias corrientes son las que Participaciones impositivas 119.885.871,79 10,0 % aportan un volumen más importante de recursos (1.191,19 millones de euros, el 41,4 %). De hecho, estas dos fuentes de ingresos (impuestos y transferen- IRPF 75.033.731,26 6,3 % cias corrientes) suponen el 83,0 % del total de los ingresos del Ayuntamiento IVA 36.535.497,67 3,1 % de Barcelona. I mpuestos especiales (alcohol, tabaco, hidrocarburos) 8.316.642,86 0,7 % Las tasas, los precios públicos y otros ingresos del capítulo 3 aportan a la Elaboración propia a partir del Ayuntamiento de Barcelona: https://ajuntament.barcelona.cat/estrate- hacienda municipal 347,26 millones de euros (el 12,1 % del total). El resto de giaifinances/ca/pressupostos-anteriors-liquidats. recursos proceden de pasivos financieros, es decir, del endeudamiento (101,64 millones de euros; el 3,5 % del total), de ingresos patrimoniales (22,21 millones de euros; el 0,8 % del total), de transferencias de capital (12,51 millones de eu- La tabla 1 recoge la información sobre las decisiones tomadas por el Ayunta- ros; el 0,5 % del total) y de la venta de inversiones reales (4,87 millones de euros; miento de Barcelona en relación con los tipos aplicados sobre los tributos pro- el 0,2 % del total). pios, es decir, sobre aquellos en que tiene un cierto margen de poder de decisión. Eso permite ver hasta qué punto estos tipos se acercan o no al máximo permitido i. Los ingresos procedentes de impuestos por la LHL. El impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) es la figura principal de la hacien- da del municipio, tal como se muestra en el cuadro 2. Este impuesto aporta el 57,9 % de los ingresos impositivos (692,82 millones de euros en el año 2020). De hecho, el IBI supone una cuarta parte del total de los ingresos del Ayuntamiento (el 24,1 %). El impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza ur- bana (IIVTNU) aportó 183,39 millones de euros en el 2020, y es el segundo en importancia cuantitativa. Le siguen, por este orden, el impuesto sobre actividades económicas (IAE), con 104,06 millones de euros; el impuesto sobre vehículos 318 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 319 Tabla 1. Tipos establecidos por el Ayuntamiento de Barcelona sobre sus tribu- El resto de las transferencias corrientes proceden de familias e instituciones tos. 2020 sin ánimo de lucro (2,40 millones de euros), de entidades locales (1,76 millones de euros, sobre todo procedentes del Área Metropolitana de Barcelona), del exte- N.º LITERAL TIPO BCN TIPO OBSERVACIONES ORD. ORDENANZA MÁXIMO rior (1,39 millones de euros) y de organismos autónomos del propio Ayuntamien- LHL to (0,34 millones de euros). 1.1 IBI 0,66 % IBI urbano y 1.3 rústico Cuadro 3. Procedencia de las transferencias corrientes recibidas por el Ayun- 0,80 % BICES tamiento de Barcelona. Liquidación 2020 1 % tipo específico   Euros % 1.2 IVTM 2 % coeficiente sobre 2 % Mismo coeficiente en tarifa básica todos los vehículos Capítulo 4: Transferencias corrientes 1.191.195.733,08 100,0 % 1.3 IIVTNU 30 % 30 % Del Estado 1.083.692.671,67 91,0 % 1,4 IAE Coeficiente situación entre Entre Fondo complementario de financiación 985.028.859,03 82,7 % 0,95 % y 3,8 % 0,4 % y Otros 98.663.812,64 8,3 % 3,8 % De la Generalitat 101.308.415,24 8,5 % 2.1 ICIO 4 % 4 % Fondo cooperación local de Cataluña 3.678.346,80 0,3 % 2.2 Recargo im- 0,75 € por estancia 4 € por Impuesto de la Genera- puesto estancias estancia litat regulado por la Ley Subvenciones finalistas atención primaria 31.483.976,45 2,6 % establecimientos 5/2020, de 29 de marzo. Subvención para SAD dependencia 30.662.977,01 2,6 % turísticos (*) Recargo en vigor en junio del 2021 Subvenciones finalistas para el IMEB 13.842.981,42 1,2 % Elaboración a partir de la información suministrada por el Ayuntamiento de Barcelona (Gerencia de Fondo para el fomento del turismo 10.028.823,04 0,8 % Presupuestos y Hacienda). Subvenciones finalistas para el EAIA 5.131.207,53 0,4 % Otros 6.480.102,99 0,5 % (*) El recargo lo recauda la Agencia Tributaria de Cataluña junto con el impuesto por periodos semes- trales (abril-setiembre; octubre-marzo). De organismos autónomos del Ayuntamiento 338.498,30 0,0 % De entidades locales 1.755.642,35 0,1 % ii. La procedencia de las transferencias corrientes recibidas por el Ayuntamien- De la Diputación de Barcelona 100.000,00 0,0 % to de Barcelona Del Área Metropolitana de Barcelona 1.584.997,55 0,1 % De consorcios 70.644,80 0,0 % El 91,0  % de las transferencias corrientes que recibe el Ayuntamiento de De empresas privadas 306.128,30 0,0 % Barcelona proceden de la Administración central del Estado (1.191,20 millones De familias e instituciones sin ánimo de lucro 2.400.496,00 0,2 % de euros) y, fundamentalmente, se canalizan a través de una subvención incon- dicionada denominada Fondo complementario de financiación (985,03 millones Del exterior 1.393.881,22 0,1 % de euros; supone el 82,7 % del total de transferencias corrientes y el 34,2 % Elaboración propia a partir del Ayuntamiento de Barcelona: https://ajuntament.barcelona.cat/estrate- del total de ingresos totales del Ayuntamiento). El grado de dependencia de esta giaifinances/ca/pressupostos-anteriors-liquidats. subvención es, pues, muy elevado. iii. Las tasas, los precios públicos y otros ingresos del capítulo 3 Las transferencias recibidas procedentes de la Generalitat de Catalunya (un total de 101,31 millones de euros) suponen el 8,5 % del total de transferencias Tal como se ha visto en el cuadro 1, la tercera fuente de ingresos en orden corrientes (el 3,5 % del total de los ingresos del Ayuntamiento). Se canalizan de importancia cuantitativa, después de los impuestos y las transferencias co- principalmente a través de subvenciones finalistas (por ejemplo, 31,48 millones rrientes, son las tasas, los precios públicos y otros ingresos clasificados dentro de euros de subvención finalista para atención primaria, o 30,66 millones de del capítulo 3 del presupuesto (un total de 347,26 millones de euros). El cuadro euros de subvención para el Servicio de Ayuda a Domicilio, SAD, por depen- 4 muestra que las tasas aportan el 42,3 % del total de ingresos de este capítulo dencia). (146,96 millones de euros) y las multas, el 35,4 % (122,97 millones de euros). 320 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 321 De entre las tasas, de las que hay una amplia amalgama, las que aportan (continuación) Euros % más ingresos son: la tasa por estacionamiento de vehículos (parquímetro), 27,56 Otras tasas por utilización privativa del millones de euros; la tasa por utilización privativa de empresas de explotación de dominio público** 3.277.042,41 0,9 % servicios de suministros, 22,75 millones de euros; la tasa de alcantarillado, 22,24 Por la prestación de servicios asistenciales millones de euros; la tasa por entrada de vehículos, 16,83 millones de euros, y la (vivienda tutelada, centros día, etc.) 2.379.344,16 0,7 % tasa de recogida domiciliaria de residuos, 15,22 millones de euros. Por la prestación de servicios en centros deportivos 29.400,67 0,0 % Cuadro 4. Ingresos procedentes de tasas, precios públicos y otros ingresos clasificados en el capítulo 3. Liquidación 2020 E ntrada a museos, espectáculos, exposi- ciones 59.556,54 0,0 %   Euros % P or actividades centros cívicos de distri- Capítulo 3: Tasas, precios públicos y otros 347.256.055,05 100,0 % tos, y centros abiertos 886.849,25 0,3 % Tasas 146.964.847,35 42,3 % Otros precios públicos*** 18.751.005,49 5,4 % Tasa de alcantarillado 22.243.356,18 6,4 % Ingresos por ventas 15.858.550,16 4,6 % Tasa de recogida domiciliaria de residuos 15.222.442,45 4,4 % Servicio Bicing 5.773.869,22 1,7 % Tasa por extinción de incendios y salva- Publicaciones y difusión 41.551,17 0,0 % mento 14.409,79 0,0 % Venta de energía solar fotovoltaica 2.023.227,05 0,6 % Tasa por prestaciones de servicios GU 93.516,11 0,0 % Venta de material inservible 2.049,52 0,0 % Tasas por licencias de obras 5.694.618,51 1,6 % Trabajos de imprenta municipal 10.838,20 0,0 % Tasas por licencias de actividades 143.360,25 0,0 % Venta de recogida selectiva de residuos 8.007.015,00 2,3 % Tasas informes, planos y certificados ur. Reintegro 1.151.469,59 0,3 % (SIR) 108.341,27 0,0 % Multas 122.973.915,74 35,4 % Tasa por expedición documentos servi- cios gen. 85.162,75 0,0 % M ultas: infracciones de tráfico - Ayunta- miento 69.209.209,19 19,9 % Tasa de grúa y cepo 9.751.321,61 2,8 % Multas: infracciones de ordenanzas 50.983.067,16 14,7 % Tasa abandonos vehículos BSM y perma- nencia depósito municipal 115.234,53 0,0 % Multas: sanciones de contratos 1.003.416,00 0,3 % Tasa reserva estacionamiento 549.798,94 0,2 % M ultas: sanciones por incumplimiento de la ley 1.778.223,39 0,5 % Tasa estacionamiento de vehículos (par- químetro) 27.563.177,87 7,9 % Aprovechamientos urbanísticos 10.543.424,27 3,0 % Tasa por entrada vehículos (vados) 16.833.755,26 4,8 % Recargos e intereses de demora 17.577.850,69 5,1 % Tasa utilización privativa empresas explo- Otros ingresos diversos del capítulo 3**** 10.079.841,14 2,9 % tación sumin. 22.749.590,80 6,6 % * Incluye: tasa por préstamo de ropa SPEIS, tasa de autorización de solicitud de ocupación de la vía T asa utilización privativa empresas explo- pública (filmaciones, mudanzas, andamios, grúas, reservas). tación telecos 8.380.119,43 2,4 % ** Incluye: tasa de utilización privada de fuentes ornamentales, tasa por servicios especiales relativos a servicios viarios, tasa por cajeros automáticos, tasa de ocupación de la vía pública (mudanzas, Tasa de mesas y sillas (veladores) 4.421.972,43 1,3 % andamios, grúas, reservas), tasa de transporte de energía. Tasa de quioscos y cristaleras 336.911,61 0,1 % *** Incluye: cursos SPEIS, cesión de espacios deportivos, recogida comercial de residuos, servicio Tasas de otras ocupaciones de la vía especial de limpieza. pública 1.531.811,25 0,4 % **** Incluye: indemnizaciones, ejecuciones subsidiarias, actuaciones en varios mercados ambulan- tes, sentencias de juzgados y tribunales, compensación de costes, incautación de depósitos, recupe- Compensación Telefónica de España, SA 6.161.885,00 1,8 % ración de costes de embargos y notificaciones, ejecución subsidiaria de medioambiente, etc. Otras tasas para llevar a cabo actividades* 1.687.018,90 0,5 % Elaboración propia a partir del Ayuntamiento de Barcelona: https://ajuntament.barcelona.cat/estrate- (continúa) giaifinances/ca/pressupostos-anteriors-liquidats. 322 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 323 iv. Otros ingresos del Ayuntamiento de Barcelona: transferencias de capital y 1. Una situación de inequidad: las personas residentes-contribuyentes de pasivos financieros Barcelona están pagando unos impuestos demasiado elevados en la medida en que la provisión pública se ajusta a la demanda total, esto es, se tiene en Los impuestos, las transferencias corrientes y las tasas y los precios públicos cuenta el impacto/demanda tanto de las personas residentes como de las no que acabamos de ver representan, conjuntamente, el 95,1 % del presupuesto residentes. del Ayuntamiento de Barcelona. Tal como se ha visto en el cuadro 1, el resto de 2. Una situación de ineficiencia: la provisión pública no se ajusta a la deman- recursos se obtienen de pasivos financieros, de transferencias de capital y de da total, de modo que la utilidad obtenida por las personas residentes-con- ingresos patrimoniales. Con respecto a las transferencias de capital, el cuadro 5 tribuyentes de la provisión pública se ve afectada negativamente, entre otras muestra que más de la mitad (el 53,9 %) proceden de entidades locales (7,28 cosas, por la congestión causada por las personas no residentes. millones de euros); el 35,3 %, de la Generalitat (4,76 millones de euros canali- zados fundamentalmente a través de la Ley de barrios), y el 10,8 %, del exterior En el primer caso, es decir, en una situación de inequidad provocada por el (1,46 millones de euros). no cumplimiento del principio de equivalencia fiscal, se pueden dar situaciones financieras de tensión que den lugar a un déficit estructural y, en consecuencia, a Cuadro 5. Procedencia de las transferencias de capital recibidas por el Ayun- un volumen de deuda relativamente elevado. Y en el segundo caso, en una situa- tamiento de Barcelona. Liquidación 2020 ción de ineficiencia, estaríamos ante una “degradación” del nivel de prestación de los servicios públicos municipales.   Euros % Capítulo 7: Transferencias de capital 13.513.095,51 100,0 % La pregunta que hay que hacerse es si en Barcelona se produce una no De la Generalitat 4.764.446,39 35,3 % correspondencia entre personas contribuyentes y beneficiarias de los servicios Aportación a través de la Ley de barrios 3.919.048,39 29,0 % públicos prestados por la ciudad. La respuesta es que posiblemente sí. Barcelona es una gran metrópoli, tal como se lee en el Informe de expertos de financia- Otros 845.398,00 6,3 % ción local (2017). Por lo tanto, su peso y su relevancia económica provocan los De entidades locales 7.283.911,71 53,9 % denominados costes de centralidad. Hay que tener en cuenta que la población Del exterior 1.464.737,41 10,8 % de la ciudad aumenta, diariamente, casi un 15 % por los commuters netos (per- sonas trabajadoras cuyo puesto de trabajo está en la ciudad, aunque no residen Elaboración propia a partir del Ayuntamiento de Barcelona: https://ajuntament.barcelona.cat/estrate- giaifinances/ca/pressupostos-anteriors-liquidats. en ella), y la ciudad acumula el 44 % de las pernoctaciones de toda Cataluña, cuando su peso en relación con la población total es de cerca del 22 %. Por lo tanto, turistas y commuters (netos) son no contribuyentes, pero en cambio son Y, con respecto a los pasivos financieros, el 99,4 % son recursos procedentes personas beneficiarias de los bienes y servicios públicos provistos por la ciudad. de préstamos (101,00 millones de euros) y el 0,6 %, de fianzas (0,64 millones de euros). Son estos tipos de fenómenos los que debería prever la ley de régimen finan- ciero de la ciudad de Barcelona, la cual tendría que ser compensada por el hecho de ser eso: una gran metrópoli. En concreto, y en línea con lo que se hace en III. Futuro del régimen financiero especial de Barcelona: otras ciudades del mundo, podría materializarse en lo siguiente: propuestas i. Una transferencia compensatoria por commuters. En este caso, la propues- ta más sencilla podría ser canalizarlo a través de una participación autonómi- III.1. ¿Por qué un régimen financiero especial para Barcelona? ca (PICA) en la recaudación del IRPF y, en concreto, de los rendimientos del trabajo. Esta circunstancia parece relativamente sencilla de vehicular y tiene La justificación de un régimen financiero especial para la ciudad de Barcelona sentido que sea autonómica, ya que las personas commuters son casi íntegra- puede tener su razón de ser en el principio de suficiencia financiera o, de una mente residentes en Cataluña. manera más particular, en un contexto de gobierno subcentral, en el cumpli- ii. Una compensación por turistas. Actualmente, Barcelona tiene una participa- miento o no del denominado principio de equivalencia fiscal. Este principio se ción en el impuesto sobre estancias en determinados establecimientos turísti- incumple cuando las personas usuarias de los bienes y los servicios públicos cos y, además, ha establecido un recargo. No obstante, también puede haber no coinciden con las personas contribuyentes, es decir, con quien contribuye a turistas que no pernocten en la ciudad. Para poder recibir una compensación financiarlos. Y, cuando eso pasa, estamos ante una de las siguientes situaciones: por esta circunstancia, sería interesante revisar el procedimiento de cálculo de 324 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 325 la participación en el IVA. Hay que tener en cuenta que para las comunidades carta municipal de Barcelona, que dice literalmente: “[...] así como a gozar de un autónomas de régimen común se ha elaborado un procedimiento de cálculo de régimen financiero adecuado y suficiente, que se corresponda a las necesidades participación territorializada del IVA, que también debería poder aplicarse a la y ambiciones de la ciudad, de acuerdo con las aportaciones que Barcelona hace ciudad de Barcelona, que, en términos de volumen de población, sería como a Cataluña y al Estado”. una comunidad autónoma media.4 Esto último sería aplicable, en cualquier caso, independientemente de la ley de régimen financiero especial. III.2. Propuestas en relación con el diseño de la cesta tributaria Otra circunstancia especial relacionada con el denominado efecto centrali- En este apartado se recogen las propuestas en relación con los tributos que se dad es el atractivo de la ciudad como centro de actividad económica.5 Eso pro- han discutido en el seno de la Mesa 4. voca que una parte del rendimiento de los negocios establecidos en la ciudad se obtenga por eso mismo, es decir, porque están localizados en la ciudad. En III.2.1. Propuestas sobre los impuestos propios este sentido, parte de estos beneficios pueden venir dados (tradición, historia, etcétera) y otros pueden ser potenciados por la actividad municipal, ya sea por i. Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) la “marca Barcelona” o, en general, por la gestión y la promoción de la actividad económica llevada a cabo por la propia ciudad. En cualquiera de estos casos, Se proponen las siguientes medidas específicas: volvemos a encontrar argumentos que justifican que la ciudad de Barcelona “par- • Ampliar el porcentaje de bienes inmuebles urbanos no destinados a uso ticipe” de los beneficios obtenidos por estos negocios.6 Esta participación podría residencial que pueden tributar a tipos impositivos incrementados. Actual- canalizarse a través de lo siguiente: mente se limita al 10 % de los bienes que para cada uso, según la normativa i. Una participación en el impuesto de sociedades. En este caso, por defini- catastral, tengan más valor catastral. ción no se podría hacer mediante una participación en los ingresos de la Ge- • Permitir en el caso de bienes inmuebles urbanos no destinados a uso resi- neralitat (una PICA), dado que este impuesto no está cedido a la Generalitat dencial que el Ayuntamiento pueda identificar usos diferentes a los previstos de Catalunya. en la normativa catastral. ii. Una actualización de las cuotas del IAE para que reflejasen mejor los ren- • Ampliar la aplicación de tipos impositivos incrementados en los bienes in- dimientos “extraordinarios” obtenidos por el hecho de estar ubicados en la muebles urbanos destinados a uso residencial que no constituyan la residen- ciudad de Barcelona. cia habitual de las personas titulares o arrendatarias. Esta participación de la ciudad de Barcelona en los beneficios obtenidos de Con respecto a propuestas de carácter más general, se ha planteado la posi- las actividades económicas que se llevan a cabo, además de ser justa, contribui- bilidad de introducir elementos que permitan tener en cuenta la situación socioe- ría a incentivar la promoción económica de la ciudad, lo cual acabaría benefician- conómica de la persona contribuyente con el fin de hacerlo más equitativo. No do al conjunto de la economía de Cataluña y del Estado. Este tipo de medidas obstante, hay que tener en cuenta que el IBI es un impuesto de naturaleza real irían en la dirección que se apunta en el preámbulo de la Ley 22/1998, de la que grava de manera aislada un elemento patrimonial de la persona contribuyente, con independencia de los otros bienes que puedan integrar su patrimonio. Por este motivo, se hace muy complicado querer adaptar el impuesto a las múltiples 4. La población de Barcelona es de 1.664.182 habitantes. Hay ocho comunidades autónomas circunstancias personales de la persona contribuyente porque, por su propia natu- que tienen una población inferior (Murcia: 1.509.229; Aragón: 1.331.102; las Baleares: 1.215.018; raleza, eso difícilmente se podrá conseguir de una manera efectiva. Estas circuns- Extremadura: 1.059.278; Asturias: 1.015.423; Navarra: 657.189; Cantabria: 582.319; La Rio- tancias, además, pueden complicar claramente la gestión del impuesto, dar lugar a ja: 316.129). Hay cinco comunidades autónomas que tienen una población de entre 2.000.000 y comportamientos oportunistas de las personas contribuyentes y generar problemas 3.000.000 (Castilla-La Mancha, el País Vasco, las Canarias, Castilla y León, y Galicia). Solo las co- serios de conflictividad entre Administración y contribuyentes. En definitiva, los pro- munidades autónomas de Madrid, la Comunidad Valenciana, Cataluña y Andalucía sobrepasan los 3.000.000 de habitantes. INE (2020). blemas que podría generar introducir ciertos elementos personales para modular 5. Como ejemplo actual de ello, véase https://www.lavanguardia.com/economia/20211108/7845728/ la cuota que pagar serían muy superiores a la mejora potencial del impuesto en barcelona-sedes-digitales-hub-digital-sur-europa.html. términos de progresividad. Hay instrumentos mejores al alcance de las administra- 6. La ciudad de Barcelona concentra el 30 % de las empresas de Cataluña. Por sectores, el ciones públicas para atender estas circunstancias. Por este motivo, las propuestas porcentaje de concentración es el siguiente: 15 % industria; 19 % construcción; 25 % comercio, planteadas se limitan a tener en cuenta circunstancias que ya son conocidas por la transporte y hostelería; 47 % información y comunicaciones; 32 % actividades financieras; 33 % in- mobiliarias; 42 % profesionales y técnicas; 35 % educación, sanidad y servicios sociales; 29 % otros Administración tributaria en la ejecución de otros impuestos y de las cuales, por lo servicios personales. INE (2020). tanto, mediante la colaboración oportuna con la Agencia Estatal de la Administra- 326 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 327 ción Tributaria (AEAT), podría disponer de manera automática el Instituto Municipal • La manera de calcular la capacidad de pago, principalmente a través de los de Hacienda de Barcelona. De hecho, la importancia de que la AEAT comparta la caballos fiscales, se aleja de la realidad. información tributaria necesaria para hacer una administración correcta de todos • El establecimiento del domicilio del permiso de circulación del vehículo los tributos locales es un elemento fundamental que debe destacarse. como punto de conexión del impuesto, facilita eludir el impuesto vía la des- localización ficticia de actividades económicas, y hace que no se adapte a ii. Impuesto sobre actividades económicas (IAE) cambios reales de domicilio de las personas. • Propuesta de medida específica: Por todo ello, se propone la introducción de las siguientes medidas de gran Hay que tener en cuenta que en el IAE actual se han querido evitar las dificul- alcance: tades que supone gravar el beneficio real de las actividades económicas, verda- • Hacer una mejor configuración del impuesto que pase por calcular la dero indicador de su capacidad económica, mediante un sistema de estimación cuota que debe pagarse a partir de dos elementos fundamentales de los objetiva de la deuda tributaria. Esta circunstancia puede provocar que el importe vehículos, fácilmente identificables: en primer lugar, un indicador de la ca- resultante que deba pagarse no tenga ningún tipo de relación con la capacidad pacidad de pago, como el valor del vehículo, y, en segundo lugar, el nivel económica real de la actividad. Además, la no actualización de los epígrafes del de emisiones contaminantes como indicador de las externalidades negati- impuesto ni de sus tarifas desde los años noventa provoca que las cuotas resul- vas que se quieren gravar. Estas emisiones pueden ser gramos de CO2 por tantes se alejen aún más de la realidad de las personas contribuyentes. kilómetro, pero también se pueden considerar otros tipos de emisiones, como los óxidos de nitrógeno o azufre o las partículas en suspensión, ya Es por eso por lo que, como medida específica, se propone revisar y actualizar que estas últimas son las que generan problemas medioambientales de los epígrafes y las tarifas del impuesto. impacto territorial local. • Modificar el punto de conexión del impuesto y hacer que pase a ser el mu- • Propuesta de medida de mayor alcance: nicipio de empadronamiento o el domicilio fiscal de la persona contribuyente. En la literatura económica, hay argumentos a favor y en contra de que los mu- nicipios puedan gravar las actividades económicas que se llevan a cabo en su iv. Impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana territorio. No obstante, y aunque países como Alemania y Francia lo hacen, es (IIVTNU) poco frecuente que en el sistema comparado existan impuestos locales sobre las actividades económicas. Además, si la movilidad creciente de las activida- En relación con este impuesto se han hecho las siguientes reflexiones: des en economías cada vez más digitalizadas y con más peso de los activos intangibles dificulta la imposición de sus beneficios por parte de los estados, la El sistema tradicional de cálculo de la base imponible de este impuesto es, dificultad de que los entes locales graven de alguna manera va en aumento. De sin duda, deficiente y ha provocado que la cuota que pagar se pueda alejar, y hecho, este ha sido el principal motivo que se ha utilizado en el Estado español mucho, de la realidad. La reciente modificación introducida por el Real decreto para no ceder el impuesto de sociedades a las comunidades autónomas. ley 26/2021, de 8 de noviembre, permite, a instancias del sujeto pasivo, calcular la base imponible tomando el incremento real del terreno, siempre que este in- Teniendo en cuenta estos argumentos, se propone un replanteamiento de la cremento sea inferior al obtenido de acuerdo con el sistema de estimación tradi- propia existencia del impuesto y de su integración en el impuesto de socie- cional. Eso acerca la base del impuesto a la realidad, pero únicamente si resulta dades.7 beneficioso para la persona contribuyente, de modo que cuando el incremento real sea más alto que el calculado objetivamente, la diferencia no estará gravada. iii. Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (IVTM) No parece que esta solución sea coherente desde el punto de vista de la capaci- dad económica, y sería aconsejable introducir un sistema único de estimación de La configuración actual del impuesto presenta los siguientes defectos: la base a partir del incremento real del terreno. • No introduce la variable medioambiental, como parece razonable que pase en este tipo de impuestos. No obstante, eso puede plantear un problema de doble imposición, al menos en términos económicos, porque excepto en el caso de las transmisiones mortis causa de bienes inmuebles y de donaciones de inmuebles afectos a actividades 7. El Libro blanco sobre la reforma tributaria propone la eliminación de este impuesto (propuesta económicas, en los otros supuestos ya se tributa por la plusvalía total, incluida la número 38). del terreno, en otros impuestos, como los de renta o sociedades. 328 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 329 Si este impuesto se acaba eliminando en el marco de una amplia reforma de debería calcularse a partir de datos de los consumos hechos en la ciudad. No las haciendas autonómicas y locales, una alternativa sería modificar el impuesto obstante, en el cálculo de la participación municipal del IVA y de los impuestos sobre las transmisiones patrimoniales onerosas y permitir que, además del tipo sobre el alcohol se tiene en cuenta, en primer lugar, el consumo de cada comu- impositivo autonómico, hubiera un tipo local sobre los bienes inmuebles. nidad autónoma, pero, a continuación, la distribución dentro de cada comunidad se hace en función de la población de derecho del municipio. Este mecanismo Es cierto que, en el impuesto actual sobre las plusvalías, el sujeto pasivo en proporciona a la ciudad de Barcelona una cifra alejada del consumo final que las transmisiones a título oneroso es la persona transmitente, mientras que en el realmente se ha producido en el municipio. El INE debería suministrar esta in- impuesto sobre transmisiones patrimoniales es el adquirente. Ahora bien, esta formación tal como ya hace para el sistema de financiación de las comunidades diferencia en el sujeto pasivo es fácil que se produzca más desde un punto de autónomas. vista legal que económico, ya que, si tanto la persona compradora como la ven- dedora tienen en cuenta el precio total de la operación, los impuestos incluidos III.2.3. Propuestas de nuevas figuras tributarias en el primer caso, o los impuestos deducidos en el segundo, estaríamos ante una cuestión de translación de la carga tributaria respectiva. Por lo tanto, la modifica- Se propone la creación de las siguientes figuras tributarias: ción del sujeto pasivo legal es fácil que se compensase rápidamente y se reflejase en el precio de la operación. i. Un impuesto sobre estancias en establecimientos turísticos En todo caso, y con independencia de cuál sea la opción que se siga final- La introducción de este impuesto se justificaría del siguiente modo: en el siste- mente, hay que reivindicar la importancia de la seguridad jurídica tanto para las ma comparado, las estancias en establecimientos turísticos se suelen gravar me- personas contribuyentes como para los ayuntamientos.8 diante impuestos municipales. Son los municipios los que regulan sus elementos más relevantes y recaudan el impuesto, al ser el nivel de gobierno que mejor III.2.2. Propuestas sobre las participaciones impositivas conoce las peculiaridades del turismo de su propio territorio y, por consiguiente, pueden configurar el impuesto de acuerdo con sus necesidades. En relación con la participación en el IRPF, por una parte, se propone ampliar el porcentaje de cesión (actualmente es el 1,6875 %) y, por la otra, se propone La normativa de las haciendas locales permite que el Estado pueda regular so- ceder al Ayuntamiento de Barcelona cierta capacidad normativa sobre este im- bre un hecho imponible ya gravado hasta entonces por un Gobierno autonómico, puesto que le permita regular el tipo impositivo dentro de un intervalo fijado por siempre que lo compense financieramente. la ley. Respecto de la gestión del impuesto, sería deseable aprovechar la experiencia Se trata de una medida que contribuiría a mejorar la autonomía y la res- de las administraciones tributarias autonómicas para establecer el mejor sistema ponsabilidad fiscal del Ayuntamiento, siempre que esta fuera perceptible por la de gestión. ciudadanía de Barcelona contribuyente del IRPF. El Ayuntamiento únicamente podría regular el tipo impositivo dentro del intervalo fijado por la ley estatal, de ii. Un impuesto sobre el reparto de bienes adquiridos por vía electrónica modo que el aumento eventual de la complejidad sería insignificante y se limita- ría a especificar una cuota más en el programa de liquidación que se calcularía La creación de este impuesto se justificaría con el siguiente argumento: el automáticamente al indicar el municipio de residencia. crecimiento del comercio electrónico está suponiendo un considerable aumen- to del número de viajes hechos para la distribución a domicilio de los bienes En relación con el IVA y los impuestos especiales, se propone modificar los comprados y con eso ocasiona un incremento de las externalidades negativas, criterios de asignación de la recaudación correspondiente a la parte cedida al ya sea por más emisiones contaminantes o por más congestión del tráfico. Eso Ayuntamiento de Barcelona. Esta medida se justificaría teniendo en cuenta lo es especialmente importante en una ciudad como Barcelona. En consecuencia, siguiente: el IVA y los impuestos especiales de fabricación pretenden gravar a las tiene sentido poder establecer una nueva figura tributaria de carácter extrafiscal, personas consumidoras finales, por lo cual la recaudación cedida a Barcelona correctora de estas externalidades. Con el fin de implantar un impuesto de este tipo, se podrían explorar medidas 8. El Comité de Expertos del Libro blanco sobre la reforma tributaria propone configurar este como regular la introducción de un impuesto local voluntario cuya implantación impuesto de manera que se penalicen las tecnologías más contaminantes (propuesta n.º 8). práctica sería decisión última del Ayuntamiento. La normativa debería prever los 330 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 331 elementos básicos del impuesto, pero introducir suficiente flexibilidad para que diversidad de las ordenanzas locales, podría provocar una presión fiscal indirecta el propio impuesto se pueda adaptar a unas circunstancias que, por naturaleza, insoportable derivada del cumplimiento de las figuras tributarias locales. son cambiantes. Este régimen especial significa que, respecto de los tributos locales, Telefóni- iii. Un tributo sobre la congestión: un peaje urbano ca solo está sujeta al impuesto sobre bienes inmuebles, mientras que las deudas tributarias o contraprestaciones que se le podrían exigir respecto del resto de El establecimiento de un peaje urbano pretende reducir la congestión que el tributos o precios públicos locales se sustituyen por una compensación anual. tráfico privado puede generar en la entrada de las grandes ciudades. Por lo tan- La compensación, que se satisface trimestralmente, consiste, en el caso de los to, pretende gravar las externalidades negativas que una acumulación excesiva municipios, en el 1,9 % de los ingresos brutos facturados a cada uno. A cambio, de vehículos genera, y reducir el tráfico y la contaminación. De este modo, se el Grupo Telefónica no paga ningún otro impuesto ni tasa ni contribución especial mejora la eficiencia de los desplazamientos y los recursos obtenidos a través de ni precio público municipal, excepto el IBI. este impuesto se pueden destinar, por ejemplo, a mejorar los servicios públicos de transporte. La experiencia en ciudades como Estocolmo o Londres demues- Este régimen es discriminatorio en comparación con el tratamiento que re- tra que sus efectos pueden ser positivos, pero requieren un estudio detallado ciben otras empresas de suministros (por ejemplo, de electricidad, gas o agua) sobre la zona afectada, su configuración legal (importe único o variable según u otras empresas de telefonía, y parece que es un tratamiento privilegiado más el horario, descuentos o exenciones a determinados colectivos, etcétera) y su propio de una situación de monopolio de una empresa pública que de una em- implantación práctica. presa privada en un mercado liberalizado desde hace muchos años. Por lo tanto, debería suprimirse y Telefónica se tendría que integrar en el régimen general. El tributo lo podría implantar el Ayuntamiento de Barcelona, pero también podría ser el Área Metropolitana de Barcelona, según cual sea la zona de alcance ii. Mejoras en la cuantificación de las tasas sobre el dominio público del peaje. La necesidad de mejorar la cuantificación de las tasas sobre dominio público Como medida específica, se propone regular la introducción de un peaje se justifica del siguiente modo: como tributo local cuya implementación práctica sería decisión última del ente local responsable. La normativa debería prever los elementos básicos del tributo, De conformidad con lo que dispone el artículo 24 del Real decreto legislativo pero introducir suficiente flexibilidad para que el propio tributo se pueda adaptar 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley regu- a unas circunstancias que, por naturaleza, son cambiantes.9 ladora de las haciendas locales, las entidades locales tienen que cuantificar las tasas por el aprovechamiento especial y el uso privativo del dominio público local III.2.4. Propuestas de cambios en las tasas y los precios públicos tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de esta utilización o aprovechamiento. La dificultad para medir este valor y la En relación con las tasas y los precios públicos, las propuestas son las siguien- imprecisión de la norma han generado un elevado número de litigios, hecho que tes: afecta negativamente a la necesaria seguridad jurídica. i. Supresión del régimen especial de Telefónica Es por eso por lo que, como medida específica, se propone establecer en una norma con rango de ley los parámetros o, en su caso, las fórmulas de cuantifi- La justificación de esta supresión sería la siguiente: cación que deben tenerse en cuenta a la hora de valorar la utilidad del dominio público en las principales tasas por ocupación del dominio público. Con eso se La Ley 15/1987, de 30 de julio, establece un régimen fiscal especial para el conseguiría reducir la incertidumbre y habría más estabilidad reguladora.10 Grupo Telefónica, cuyo origen se remonta a un decreto ley de 25 de agosto de 1924 y se justifica, según se señala en la exposición de motivos, por el hecho de que la compañía opera en todo el territorio nacional, cosa que, combinada con la 10. El Comité de Expertos del Libro blanco sobre la reforma fiscal recomienda explorar el esta- blecimiento de una tasa local por la ocupación del dominio público que se produce como consecuen- cia de la entrega a domicilio de paquetería. El tributo no tendría que recaer exclusivamente sobre el 9. El Libro blanco sobre la reforma tributaria propone crear un tributo municipal sobre la con- comercio por internet sino que también se aplicaría sobre el comercio “tradicional” cuando se lleva a gestión en determinadas ciudades (propuesta n.º 9). cabo el presupuesto de hecho del gravamen (propuesta n.º 46). 332 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 333 III.3. Propuestas en relación con la gestión económico-financiera y su control • De qué manera deben coordinarse estos planes y programas del régimen especial con los presupuestos generales y con los instrumentos previstos En este apartado se recogen las propuestas y su justificación en relación con en la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y los siguientes ámbitos: la planificación presupuestaria, el presupuesto, las orde- sostenibilidad financiera (LOEPSF), y su normativa de despliegue, dado que nanzas y la cuenta general, la ejecución del presupuesto, la recaudación de los los perímetros de consolidación del régimen especial (art. 62 LREMB), del tributos, el control interno y las funciones del Consejo Tributario. presupuesto general y sus anexos (arts. 164.1 y 166 TRLHL), y del sector de administraciones públicas (art. 2.1 LOEPSF) son diferentes, como también III.3.1. La planificación presupuestaria lo es el horizonte temporal: fijo en el caso del PAM, el PIM y el PF (art. 56 LREMB), y dinámico en los anexos de inversiones y financiación del presu- Justificación: puesto general (arts. 166.1.a, 2 y 3 TRLHL), y en los marcos presupuesta- rios de plazo medio (arts. 5 y 29 LOEPSF). En este sentido, el PIM y el PF se El artículo 56 de la LREMB 2006 regula el sistema de planificación econó- yuxtaponen parcialmente con los instrumentos del artículo 166 del TRLHL, mica y presupuestaria especial del municipio, integrado por tres instrumentos e imponen una obligación a los órganos municipales que quizás se hace de carácter singular o especial: el Programa de actuación municipal (PAM), en redundante, mientras que la regulación del PAM merece ser desplegada, si el que deben definirse los objetivos del mandato; el Plan de inversiones (PIM), no legalmente, al menos sí reglamentariamente, y debe prestarse especial que refleja los proyectos de inversión que deberán incluirse en el presupuesto de atención a su integración con las técnicas de presupuesto por programas o cada ejercicio, y el Plan financiero (PF), que contiene los objetivos y las políticas por objetivos. económico-financieras, que integran actuaciones del PAM y el PIM y la previsión • La introducción de mecanismos que faciliten la aprobación del PAM, como de su financiación. Este marco legal se completa con la determinación del hori- la moción de confianza, lo cual, en todo caso, excedería el ámbito de la zonte temporal de los tres instrumentos —que es el mandato de la corporación—, LREMB y requeriría una modificación de la Ley orgánica del régimen elec- la designación de los órganos competentes para la iniciativa y la aprobación del toral general. PAM y el PIM, y la configuración del PAM como vértice del sistema de plani- • La oportunidad de que los objetivos, las inversiones y las previsiones fi- ficación. Para regular el resto de aspectos del contenido, el procedimiento de nancieras del mandato estén informados por proyecciones a más largo plazo aprobación y los órganos de administración, la LREMB se remite al Reglamento respecto de la estructura demográfica y económica del municipio, aunque no orgánico municipal. Las referencias al presupuesto general y al Plan de tesorería es imprescindible regularlos legalmente. no suponen ninguna nota especial respecto del régimen general. III.3.2. El presupuesto, las ordenanzas y la cuenta general Por otra parte, la ausencia de un plazo concreto en la ley para presentar la propuesta de PAM para que lo apruebe el Pleno debilita, en cierta manera, el i. El perímetro de entidades carácter necesario de este instrumento, que tiene que jugar un papel de directriz para todos los órganos de gobierno e informar a los otros instrumentos de planifi- Justificación: cación, incluido el presupuesto. El perímetro del presupuesto consolidado y de la información económico-fi- En cuanto a la administración de los planes, la actual remisión al ROM para nanciera del sector público local está regulado de una manera diferente en el determinar el órgano administrativo encargado de hacer la elaboración y el segui- Real decreto legislativo 2/2004 (TRLHL) y en la LOEPSF. Ninguna de estas nor- miento ofrece un marco más flexible que la regulación detallada que contenía el mas recoge el conjunto de entidades sobre las que el Ayuntamiento tiene una Decreto 116/1960, de régimen especial del municipio de Barcelona, aunque la posición mayoritaria en participación, financiación o control.11 orientación de aquella norma, que apuntaba a un órgano especializado, centra- do en funciones de análisis y liberado de responsabilidades de gestión, parece acertada. 11. El estado de consolidación que prevé el Real decreto legislativo 2/2004 incluye los presupues- Propuesta: tos del Ayuntamiento, de los organismos públicos (organismos autónomos [OA] y entidades públicas empresariales [EPE]) y de las sociedades de capital íntegramente municipal. El perímetro que define la LOEPSF incluye el Ayuntamiento, los OA y las entidades dependientes (EPE, sociedades mercan- Al tratarse de instrumentos de “planificación económica y presupuestaria”, tiles con participación mayoritaria y consorcios) que prestan servicios o producen bienes que no se hay que plantearse: financian mayoritariamente con ingresos comerciales. 334 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 335 Parece razonable disponer de información consolidada de todas las entidades Propuesta: dependientes que forman parte del grupo “Ayuntamiento de Barcelona”, tanto si están sectorizadas como administración según los criterios SEC como si no lo Atribuir a la Comisión de Gobierno la aprobación de las modificaciones de están. crédito de cualquier tipo, siempre que: • No suponga una aminoración de los créditos destinados a inversiones o gas- Propuesta: tos financieros (caps. VI, VII, VIII y IX) para incrementar el crédito que financia gastos corrientes. El presupuesto general del Ayuntamiento y su cuenta general deben incor- • No suponga, acumuladamente, más de un determinado porcentaje del pre- porar como anexo la información consolidada de los entes dependientes de la supuesto global. entidad local o que están adscritos a esta. iv. Aprobación de las cuentas ii. Aprobación del presupuesto general Justificación: Justificación: Las cuentas anuales sistematizan y agrupan, siguiendo normas preestableci- El procedimiento de aprobación del presupuesto local, previsto en los artícu- das, las actuaciones con trascendencia económica hechas por la entidad. Son los 169 y siguientes del Real decreto legislativo 2/2004, establece una aprobación un documento técnico, cuyo objeto es reflejar la situación económica, financiera, inicial, su exposición al público durante un plazo en el que se podrán presentar patrimonial y presupuestaria del sujeto contable, y están sometidos a publicidad reclamaciones por motivos tasados12 y la aprobación definitiva. obligatoria con la finalidad de que la realidad financiera de una entidad pueda ser conocida por personas inversoras, acreedoras, clientes y otras potenciales Esta doble aprobación hace ineficiente el procedimiento y no incorpora ningu- interesadas. Su carácter técnico explica que la formación de la cuenta general na garantía adicional. Tanto las comunidades autónomas como el Estado aprue- corresponda a la Intervención, tanto en el ámbito estatal como en el de la Gene- ban sus propios presupuestos en un único acto, sin exposición al público ni po- ralitat de Catalunya y el local. sibilidad de reclamación. En el ámbito local, el procedimiento de formación y aprobación de la cuenta Propuesta: general es el siguiente: • Formación por parte de la Intervención Aprobación del presupuesto general en un único acto. • Sometimiento a la Comisión Especial de Cuentas antes del 1 de junio • Exposición al público de la cuenta y del informe de la Comisión Especial iii. Modificaciones de crédito durante quince días, durante los que se pueden interponer recursos y recla- maciones Justificación: • Presentación al Pleno para que lo apruebe antes del 1 de octubre • Remisión al Tribunal de Cuentas Los artículos 177 y siguientes del TRLHL atribuyen al Pleno la aprobación de parte de las modificaciones de crédito, con la misma tramitación que la aproba- El modelo del Real decreto legislativo 2/2004 integra, en un único procedi- ción del presupuesto. Es razonable que correspondan al Pleno, como máximo miento, la aprobación de la cuenta general y la materialización del derecho de órgano de representación política, las grandes decisiones estratégicas, el control acceso a la información económica del ejercicio por parte de representantes mu- político y la potestad normativa y, en cambio, que se sitúen fuera de determina- nicipales y ciudadanía. Y, al ser esta la única ocasión para un posible debate en das decisiones de carácter ejecutivo. sede institucional de la gestión económica que reflejan las cuentas, se tiende a confundir la aprobación de las cuentas con la aprobación de esta gestión. La existencia frecuente de Gobiernos en minoría provoca que no sean aproba- das cuentas debidamente formuladas y presentadas, como reflejo del desacuer- 12. Cuando su elaboración y aprobación no se ajuste a lo que establece la ley, cuando se omita el crédito necesario para el cumplimiento de las obligaciones exigibles y cuando los ingresos sean do de la oposición con la gestión hecha por el equipo de gobierno. manifiestamente insuficientes para cubrir los gastos presupuestados. 336 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 337 Este procedimiento y manera de actuar parece desconocer que: de crear comisiones mediante el acuerdo del Pleno. Al mismo tiempo, determina • El carácter técnico, altamente especializado y complejo del procedimiento que la aprobación de las ordenanzas es un acto indelegable y establece una au- de elaboración de las cuentas implica que la inmensa mayoría de la población tolimitación cuyas ventajas no son evidentes. sea incapaz de valorar si han sido confeccionados correctamente y siguiendo los criterios que la norma establece. El Ayuntamiento de Madrid, por ejemplo, ha regulado, en su Ley de capitali- • Los motivos para que no se apruebe una cuenta, que es un estado contable, dad, la posible delegación de estos acuerdos en las comisiones correspondientes. se limitan a la detección de errores a la hora de formularlos. Por lo tanto, un voto en contra debería tener su fundamento en un error detectado e ir acom- Propuesta: pañado de una petición de reformulación. • Las cuentas van acompañadas de un informe de auditoría que acredita si Incluir la posibilidad de delegar la aprobación de las ordenanzas en la Comi- se han formulado siguiendo las reglas y las normas aplicables y si el resultado sión de Hacienda y Presupuestos. refleja la situación económica, financiera, patrimonial y presupuestaria de la entidad de manera razonable. III.3.3. Ejecución del presupuesto • La aprobación de las cuentas no comporta la conformidad con la gestión económica que estas cuentas reflejan: regla 49 de la Orden ministerial de i. Competencia para la gestión del gasto Economía y Hacienda (ICAL). • El artículo 42 de la Ley orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas, establece Justificación: lo siguiente: El artículo 13.1.f) de la Ley 22/1998, por la que se aprueba la Carta municipal, – Dos. Toda persona sujeta a obligación de rendir, justificar, intervenir o aprobar establece que corresponde al alcalde o alcaldesa: cuentas que dejare de hacerlo en el plazo marcado o lo hiciere con graves defectos o no solventara sus reparos, será compelido a ello mediante requerimiento conmi- Llevar la gestión económica de acuerdo con el presupuesto aprobado; disponer gastos natorio del Tribunal de Cuentas. dentro de los límites de su competencia; ordenar pagos y rendir cuentas; todo ello – Tres. Si el requerimiento no fuere atendido en el improrrogable plazo señalado al de conformidad con lo dispuesto en la Ley del Estado 39/1988, reguladora de las efecto, el Tribunal de Cuentas podrá aplicar las medidas siguientes: haciendas locales, o la específica que se apruebe para Barcelona, de acuerdo con lo a) La formación de oficio de la cuenta retrasada a costa del moroso, siempre que establecido en el artículo 142 de la citada ley. existieran los elementos suficientes para realizarlo sin su cooperación. b) La imposición de multas coercitivas en la cuantía que legalmente se establezca. Al mismo tiempo, la Carta municipal apuesta por la desconcentración de la c) La propuesta a quien corresponda para la suspensión, la destitución, el cese o gestión y la descentralización de la participación ciudadana y, de acuerdo con eso, la separación del servicio de la autoridad, funcionario o persona responsable. el presupuesto se formula por sectores o distritos, y el alcalde o alcaldesa delega, – Cuatro. El Tribunal de Cuentas, en su caso, pasará el tanto de culpa al fiscal de manera sistemática, los actos de gestión presupuestaria de su competencia. general del Estado por el delito de desobediencia. Propuesta: Propuesta: Atribuir a los concejales o concejalas responsables de sector o distrito la com- Atribuir a la Comisión de Gobierno la aprobación de la cuenta general. Una petencia de aprobar los actos de autorización, disposición y reconocimiento de vez aprobado, debería darse cuenta de ello al Pleno y someter a su aprobación la obligación del presupuesto de gastos, siempre que se sitúen por debajo de un gestión que refleja la cuenta general. importe que debe determinarse. v. Aprobación de las ordenanzas ii. Bienes adquiridos y servicios prestados en diciembre Justificación: Justificación: La aprobación de las ordenanzas es competencia del Pleno, como máximo Las facturas correspondientes a bienes suministrados y servicios adquiridos órgano de representación. La Carta municipal de Barcelona regula la posibilidad durante el mes de diciembre se reciben, a veces, a principios del ejercicio si- 338 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 339 guiente. Este hecho, junto con la interpretación efectuada de las disposiciones En virtud de este precepto se exige el depósito correspondiente antes de au- reguladoras de la temporalidad del presupuesto y su cierre, provoca que facturas torizar los vados para la entrada en los párquines privados. La larga duración de correspondientes a contratos tramitados correctamente sean sometidas al proce- esta utilización comporta que: dimiento de reconocimiento extrajudicial de créditos, con la demora de pago que • Con los años, el importe del depósito —que no se actualiza— se vaya ale- eso genera. jando del coste de la obligación que pretende cubrir. • Ante sucesivas transmisiones, el titular del depósito no sea el titular del par- Propuesta: quin y, por lo tanto, de la obligación que la garantía asegura. Las facturas correspondientes a bienes y servicios contratados y tramitados Propuesta: correctamente se podrán imputar al presupuesto del año en que se hizo el servi- cio o el suministro hasta el 31 de enero del ejercicio siguiente. Pasada esta fecha, Sustituir, en estos casos, el depósito citado por un pago en firme que cubra, en se imputarán, previo informe justificativo, al presupuesto del ejercicio siguiente. este momento, el coste de la obligación de reposición descrita en el artículo 24. (Nota: Probablemente, para hacerlo no se necesita que la norma tenga rango Cuando se requiera la reposición del pavimento, la obra debe contratarla y de ley. Con las bases de ejecución del presupuesto sería suficiente.) financiarla el Ayuntamiento. iii. Prescripción de obligaciones v. Depósitos abandonados Justificación: Justificación: El artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria, El artículo 18 de la Ley 33/2003, de patrimonio de las administraciones públi- establece que prescribe a los cuatro años “el derecho a exigir el pago de las obli- cas, declara al Estado como titular de los saldos de los depósitos abandonados gaciones ya reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores en las entidades financieras. legítimos o sus derechohabientes”, e indica que “el plazo se contará desde la fe- cha de notificación, del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación”. El Ayuntamiento aspira a ser titular de los saldos y los depósitos abiertos en entidades financieras y abandonados por ciudadanos y ciudadanas empadrona- El reconocimiento de obligación es un acto interno que no se notifica a la per- dos en Barcelona. sona interesada, pero es objetivo, verificable, que desencadena el procedimiento de pago y, en todo caso, posterior al acto que genera el derecho de la tercera Propuesta: persona. Incorporar un artículo con un redactado que podría parecerse al siguiente: Propuesta: “Corresponden al Ayuntamiento de Barcelona, en las mismas condiciones y pro- cedimientos establecidos para el Estado, los valores, el dinero y otros bienes mue- Que el inicio del cómputo del plazo de prescripción sea la fecha de reconoci- bles depositados en la Caja General Municipal y en entidades de crédito, socie- miento de la obligación. dades o agencias de valores o cualesquiera otras entidades financieras, así como los saldos de cuentas corrientes, libretas de ahorro u otros instrumentos similares iv. Depósito del artículo 24.5 del Real decreto legislativo 2/2004 abiertos en estos establecimientos por personas ciudadanas empadronadas en Barcelona, respecto de los cuales no se haya practicado ninguna gestión por Justificación: parte de las interesadas que implique el ejercicio de su derecho de propiedad en el plazo de veinte años”. El artículo 24.5 del Real decreto legislativo 2/2004 dispone literalmente: “Cuan- do la utilización privativa o el aprovechamiento especial lleve aparejada la destruc- vi. El Ayuntamiento como heredero abintestato ción o deterioro del dominio público local, el beneficiario, sin perjuicio del pago de la tasa a que hubiera lugar, estará obligado al reintegro del coste total de los res- Justificación: pectivos gastos de reconstrucción o reparación y al depósito previo de su importe”. 340 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 341 El Estado y las comunidades autónomas pueden ser declarados, en deter- butaria tenga conocimiento de la existencia de fondos, valores, títulos u otros minados casos, herederos abintestatos. El Ayuntamiento de Barcelona reclama bienes entregados o confiados a una determinada oficina de una entidad de este derecho en relación con las herencias intestadas de personas ciudadanas crédito u otra persona o entidad depositaria, podrá disponer su embargo en la empadronadas en la ciudad. cuantía que proceda”. Propuesta: Es una interpretación forzada, ya que los activos financieros son bienes in- materiales y, por lo tanto, no territorializables. Además, la relación jurídica se Incorporar un redactado que podría parecerse al siguiente: “En la sucesión establece entre cliente y entidad financiera; la oficina es una mera división orga- intestada, a falta de las personas a las que se refiere el artículo 442.2.1 del Código nizativa interna. Los bienes no se confían a una determinada oficina: se confían civil catalán y cuando la persona causante esté domiciliada en Barcelona en el a una entidad cuyas personas representantes firman el contrato y que es la que momento de la defunción, sucede el Ayuntamiento de Barcelona, en los mismos responde de su gestión y depósito ante la persona depositante. términos y condiciones establecidos para la Generalitat de Catalunya”. Propuesta: III.3.4. La recaudación de los tributos Suprimir el artículo 171 de la Ley general tributaria, en la referencia a la ofi- i. Pago flexible de los tributos recaudados mediante el padrón cina de la entidad de crédito. Reconocer en el Ayuntamiento la posibilidad de embargar cualquier activo financiero depositado en entidades financieras. Justificación: Reconocer la facultad extraterritorial del Ayuntamiento para las actuaciones El pago anual o trimestral de las cuotas de los tributos de cobro periódico por de recaudación e inspección para materializar los derechos derivados de hechos recibo puede suponer un desajuste en la gestión de la economía de las personas imponibles llevados a cabo dentro de su término municipal. contribuyentes. El artículo 43 de la Ley 1/2006 establece la posibilidad del pago del tributo en doce mensualidades. iii. Entidades financieras: gestión recaudatoria y servicios de pago Propuesta: Justificación: Nueva redacción del artículo que permita el fraccionamiento flexible del pago La colaboración de las entidades financieras en la gestión recaudatoria es de las cuotas de los tributos de vencimiento periódico y un cobro mediante reci- imprescindible. El Reglamento general de recaudación, que en este aspecto no bo, y que determine el criterio de imputación de cada uno de los pagos con el fin ha cambiado desde 1968, determina que la gestión es gratuita y establece una de aclarar la deuda pendiente en caso de incumplimiento. retribución implícita que consiste en disponer, gratuitamente y durante unos días, del importe recaudado. ii. Embargo de cuentas, depósitos y otros activos financieros Hoy la realidad es bien diferente. Este es un servicio imprescindible que las Justificación: entidades financieras prestan de manera voluntaria, por el que exigen una retri- bución y ante el que actúan como oligopolio. Los ayuntamientos convocan con- La posibilidad de embargar los productos financieros reconocida en los cursos, con resultados extraordinariamente heterogéneos, con respecto tanto a órganos de gestión local se reduce a “los fondos entregados en una oficina las entidades que se han presentado —a veces, ninguna— como a los precios de una entidad de crédito situada en su término municipal”. Eso es así debi- obtenidos para servicios idénticos, como la gestión de cobro de los recibos do- do a la interpretación que las entidades financieras hacen de los siguientes miciliados. artículos: • Artículo 12.1. Ley 7/1985, reguladora de las bases de régimen local. “El La prestación de servicios de pago también es imprescindible para los ayun- término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus compe- tamientos y voluntaria para las entidades, que fijan unilateralmente sus condicio- tencias”. nes. • Artículo 171. Ley 58/2003, general tributaria. “Embargos de bienes o de- rechos en entidades de crédito o de depósito. 1. Cuando la Administración tri- Propuesta: 342 MAITE VILALTA FERRER MESA 4. RÉGIMEN FINANCIERO ESPECIAL 343 Analizar la viabilidad de considerar los servicios bancarios indicados como III.3.5. Control interno servicios esenciales, de modo que su prestación a la Administración pública sea obligatoria en unas condiciones máximas que determine el Estado. i. Ámbito de aplicación Alternativamente, instar a la Administración General del Estado (AGE) a con- Justificación: vocar un concurso marco de servicios financieros a los que las administraciones se puedan adherir. El ámbito de aplicación del control interno de la actividad económica local incluye, según establecen el Real decreto ley 2/2004 y el Real decreto 424/2017, iv. Prestaciones patrimoniales públicas no tributarias el conjunto de entidades que configuran su sector público. No queda claro el control aplicable al conjunto de servicios locales prestados de manera directa Justificación: mediante personificación privada o mediante gestión indirecta, ni a quiénes co- rresponde este control. Las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias están reguladas de una manera bastante difusa, con un procedimiento de aprobación igual al establecido Propuesta: para las ordenanzas no fiscales. Las dos circunstancias generan una cierta con- fusión y complicaciones innecesarias a la hora de tramitarse. Incluir, dentro del ámbito de control interno y como competencia reservada al órgano interventor, tanto los actos de contenido económico de las entidades Propuesta: que configuran el sector público local en los términos del Real decreto 424/2017 como las obras explotadas o los servicios prestados que generen una prestación Aclarar el régimen jurídico de este tipo de ingresos y asimilarlo tanto como sea patrimonial pública no tributaria llevada a cabo por cualquier entidad pública o posible al de los precios públicos. privada. v. Consorcio de gestión tributaria ii. Normativa aplicable al control interno Justificación: Justificación: La información base para la liquidación tributaria está gestionada mayoritaria- Los preceptos relativos al control interno están superados por el conjunto de mente por el Estado. Por otra parte, determinados tributos locales gravan hechos normativa aprobada desde el año 2016. imponibles que afectan simultáneamente a más de un municipio (ocupación de dominio público de empresas prestadoras de servicios de suministro de interés Propuesta: general, cuota nacional del IAE, etcétera). El IBI, el IVTM, el IIVTNU y el IAE, ges- tionados exclusivamente por la Administración General del Estado (AGE), repre- Someter el control interno del Ayuntamiento de Barcelona a la normativa ge- sentan, tal como se ha visto en el apartado 2 de este escrito, un porcentaje muy neral. elevado de los ingresos tributarios del Ayuntamiento de Barcelona, de modo que tiene un interés legítimo en la gestión de las bases que determinan estos ingresos, III.3.6. Funciones del Consejo Tributario mientras que el Estado utiliza esta información para otras finalidades, además de la vinculada a la tributación local. El Ayuntamiento de Barcelona dispone de un órgano especializado e indepen- diente, el Consejo Tributario, que tiene como funciones el asesoramiento y el dic- Propuesta: tamen en el ámbito de la elaboración y la aplicación de los ingresos de derecho público. Su existencia y utilidad están fuera de duda. Creación de un consorcio participado por la Administración del Estado y re- presentación de las administraciones locales para la gestión, la liquidación, la Se plantea extender sus funciones, de modo que abarquen el asesora- recaudación y la inspección de los tributos locales. miento y el dictamen referentes a ingresos no tributarios y a la planificación, gestión, ejecución y control del gasto. Entre otras, las nuevas funciones po- drían ser: • Diseño y planificación de las propuestas y las medidas de política econó- mica del Ayuntamiento, así como la evaluación de su grado de adecuación a los objetivos establecidos. • Valoración del impacto que, en la consecución de los objetivos menciona- dos y en los de cumplimiento de reglas fiscales, tienen los gastos que superen un determinado umbral temporal o económico, definido en su Reglamento orgánico. MESA 5 • Diseño y evaluación de la política de endeudamiento municipal. • Diseño y evaluación de la política patrimonial. • Análisis y evaluación de la estructura y la eficiencia del sector público mu- PERSPECTIVAS DE FUTURO DEL nicipal. • Informe de resolución de discrepancias previsto en el artículo 15 del Real RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA decreto 424/2017. Jaume Magre Ferran El Consejo Tributario actual pasaría a llamarse Consejo Tributario y Financiero, Profesor del Departamento de Ciencia Política, Derecho Constitucional y y el detalle de las nuevas funciones susceptibles de ser asumidas por este órgano Filosofía del Derecho. Universidad de Barcelona deberían recogerse en el Reglamento orgánico. Director de la Fundación Carles Pi i Sunyer SUMARIO I. Territorio, gobernanza y autonomía municipal. El concepto de ciudad. II. Modelo institucional del Ayuntamiento de Barcelona: 1. Diagnosis y propuestas sobre el modelo institucional: regulación de la dirección pública profesional. 2. La ciudad inteligente. 3. La participación ciudadana. Posibles mejoras que pueden incorporarse a la Carta municipal de Barcelona y a la Ley 1/2006. III. Diagnosis y propuestas de articulación de las relaciones entre el Ayuntamiento de Barcelo- na y el Área Metropolitana de Barcelona: 1. Diagnóstico previo: los mecanismos de colaboración entre el Ayuntamiento de Barcelona y el AMB en el régimen especial de Barcelona y en la Ley del Área Metropolitana de Barcelona. 2. Sobre la revisión o la actualización necesarias de los mecanismos de colaboración entre el Ayuntamiento de Barcelona y el AMB. 3. Algunas propuestas concretas de articulación de las relaciones entre el Ayuntamiento de Barcelona y el AMB. IV. Bibliografia MESA 5. PERSPECTIVAS DE FUTURO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 347 I. Territorio, gobernanza y autonomía municipal. El concepto de ciudad Las últimas décadas se han caracterizado por importantes procesos de con- vergencia en los que personas, actividades y productos cada vez están más inter- conectados y son interdependientes dentro de un espacio social que tiende a ser cada vez más vasto. Las relaciones entre la globalización y las ciudades son un hecho geográficamente contrastado. Este fenómeno ha proporcionado un cuer- po teórico y de discusión sobre los parámetros más adecuados para definir una ciudad global, en que, además, se han utilizado varias aproximaciones metodo- lógicas (Derudder, 2006; Taylor y Derudder, 2004; Sassen, 1994; Castells, 1989; Allen, 1999). No faltan voces disidentes que señalan la imposibilidad de definir e identificar totalmente las ciudades globales y que acusan estos enfoques de reduccionistas e irrelevantes (Crang y Thrift, 2000) o, según Marcuse y Kempen (2000), que señalan el poco sentido de hablar de este tipo de ciudad, dado que la globalización es un proceso que se manifiesta de una forma y una intensidad diferentes (Gago et al., 2017). Sea como sea, las ciudades están cada vez más interconectadas y su pros- peridad está relacionada con la capacidad de desarrollar una posición central en un contexto económico y financiero mundializado, que trasciende los estados nación. Las ciudades deben ser consideradas como grandes conurbaciones que se extienden. El mundo está evolucionando hacia una amplia red de grandes regiones urbanas y la capacidad de desarrollar un papel destacado en los pro- cesos de globalización se percibe como clave para mantener la prosperidad de las ciudades y las regiones circundantes. Las ciudades han expandido el alcance geográfico de sus interacciones y se han estructurado jerárquicamente con crite- rios que no son simplemente el peso demográfico sino el grado de control de los flujos transnacionales de capital, trabajo, información y comercio. Como ya se ha señalado, no hay muchas razones para pensar que estos procesos puedan ser detenidos por las fronteras nacionales (Soja, 2005). Por otra parte, producto de la globalización y de la economía digital, la autori- dad del Estado sobre los territorios y las personas se ha visto trastocada, y algunas ciudades adquieren una visibilidad y un protagonismo que antes dominaban los Estados. Tal como señala Jordana, las ciudades necesitan a los Estados en su carrera para convertirse en nodos clave de la globalización, mientras que los Esta- dos necesitan cada vez más a las ciudades para proyectarse globalmente (Jorda- na, 2017). Si el territorio fue un concepto básico para el ejercicio de la soberanía y del poder político, en la actualidad posiblemente ha quedado obsoleto. El terri- torio ya no es el límite infranqueable para la acción de la administración territorial sino un elemento de identificación de la comunidad representada (Soro, 2020). Este debilitamiento del principio de territorialidad se completa con el descen- so del gobierno público como consecuencia del desarrollo de nuevas formas de 348 JAUME MAGRE FERRAN MESA 5. PERSPECTIVAS DE FUTURO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 349 actuación que complementan la gestión pública y que se inspiran en los concep- que, en muchos casos, se ha llevado a cabo adaptando modelos tradicionales. tos de coordinación y corresponsabilidad. En este sentido, tiene lugar un doble No se trata tanto de pensar, pues, en una contraposición entre ambas realida- proceso de recomposición del Estado: por una parte, la debilitación del Estado des sino de encontrar fórmulas de articulación que permitan explotar todas las por la emergencia de organizaciones internacionales y supranacionales (Auby, sinergias posibles. 2016); por la otra, los procesos de descentralización de los Estados y de “me- tropolinización”, que hacen competencia, desde abajo, a la legitimidad estatal El declive de algunos conceptos clásicos del derecho y su necesaria actualiza- (Jouve y Lefèvre, 1999). Así, las grandes ciudades y las aglomeraciones urbanas ción se hacen patentes de manera singular, pues, en la ciudad: la gestión pública emergen con fuerza como agentes colectivos. En otras palabras, se produce un y el territorio son los más señalados. A estos dos ámbitos se dedicará el resto de proceso de reordenación de las escalas territoriales y de reterritorialización de las este capítulo. En primer lugar, se tratará el modelo institucional del Ayuntamiento políticas: las ciudades y las áreas metropolitanas pasan a ser enclaves centrales de Barcelona, es decir, los componentes vinculados a la arquitectura organizativa de reestructuración del capitalismo (Brenner, 2004). El paso del gobierno a la del Ayuntamiento, y, en segundo lugar, la gobernanza territorial de la ciudad de gobernanza significa la pérdida del monopolio del Estado como agente principal Barcelona con el resto del área metropolitana. de la acción colectiva, y la apertura de la toma de decisiones hacia otras institu- ciones y colectivos (Tomàs y Cegarra, 2016). II. Modelo institucional del Ayuntamiento de Barcelona En este contexto, el propio significado de la autonomía local puede estar evo- lucionando hacia una nueva funcionalidad no solo de defensa de los derechos y Se ha escrito mucho sobre la transformación de Barcelona durante los años las libertades ante el poder del Estado sino también de instrumento en la lucha de la transición democrática y los años noventa, en lo que se dado en llamar el por la igualdad social y la solidaridad humana. Y, en este nuevo contexto, el modelo Barcelona. Este modelo se basaba en los proyectos de mejora urbana, la centro de atención se ha situado decididamente en un sujeto concreto: la ciudad calidad del espacio público y su efecto cohesionador, la participación ciudadana (Font, 2019). En efecto, los Gobiernos de las ciudades globales se enfrentan a y la retasación de los barrios. El modelo también tiene un correlato en el ámbito fenómenos sociales no privativos, pero sí fuertemente asociados a su singulari- de la gestión de la propia institución municipal. El Ayuntamiento de Barcelona dad económica, que fragmenta a las ciudades entre las personas beneficiadas y exhibe un modelo institucional y de gestión sólido y estable en el tiempo, y de las perjudicadas de la globalización económica (Velasco, 2018). El desarrollo de entre sus principales características cabe destacar las siguientes: acciones de planificación para conseguir un rango determinado genera dinámi- cas internas en la ciudad que no siempre son positivas y que pueden conducir a • Un modelo gerencial que aporta visión transversal a la institución. A efectos más desigualdad socioeconómica y a la fragmentación espacial, tal como advirtió prácticos se ha configurado como un modelo de dirección política profesional Sassen (1991 y 2001). y ha pasado a ser uno de los rasgos más característicos del Ayuntamiento de Barcelona. Barcelona forma parte de este grupo reducido de ciudades, que no son más de una docena en Europa, en las que circulan recursos e información a gran • Un modelo de gestión basado en la colaboración público-privada, en el que velocidad, en un juego de dimensiones planetarias (Jordana, 2017). Y esta una parte importante de los servicios municipales han sido prestados por or- posición tiene un traslado evidente en el territorio, en el sentido de un cambio ganizaciones privadas con ánimo o sin ánimo de lucro. significativo de las relaciones de las ciudades con su entorno metropolitano. Como señala Nel·lo (2021), las transformaciones sociales y territoriales de las • La descentralización territorial, que combina las dimensiones política y últimas décadas han comportado un afianzamiento de las dinámicas metropo- administrativa, de la mano de los distritos. En este ámbito también debería litanas en Barcelona y su entorno. El territorio estrechamente interrelacionado hacerse mención de la participación de la ciudadanía en la elaboración de e interdependiente con la capital catalana se ha ido expandiendo para abarcar las políticas públicas. El municipio de Barcelona se ha caracterizado por la no solo el ámbito estricto de la conurbación central y el área metropolitana sino importancia otorgada a las políticas participativas. también para incluir, probablemente, el territorio que agrupa la denominada región metropolitana, un espacio de más de tres mil kilómetros en el que resi- • Que ha sido una de las primeras administraciones públicas en hacer un uso den más de cinco millones de personas, cerca de dos tercios de la población más intensivo de las tecnologías de la información y de la comunicación. En el catalana. A pesar de todo, este desarrollo urbano no ha ido acompañado de las marco de un despliegue estratégico en el campo de la innovación tecnológica, transformaciones necesarias en el ámbito institucional. Una ciudad global y su los avances en el despliegue de soluciones de smart city o la regulación de la región metropolitana requieren una articulación política suficientemente eficaz, inteligencia artificial también caracterizan el modelo institucional. 350 JAUME MAGRE FERRAN MESA 5. PERSPECTIVAS DE FUTURO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 351 Estos son puntos fuertes del modelo institucional del Ayuntamiento de Barce- puestas de incorporación al régimen especial de Barcelona para poder hacerle lona, pero también se pueden identificar puntos débiles, producto de elementos frente. propios del diseño y también del desgaste con el paso del tiempo. Tal como señalan Ramió y Salvador (2019), uno de los principales factores negativos del II.1. Diagnosis y propuestas sobre el modelo institucional: regulación de la modelo de gestión del Ayuntamiento de Barcelona ha sido su apuesta maximalis- dirección pública profesional ta durante más de veinte años por impulsar la nueva gestión pública (NGP). Una buena parte de los instrumentos de este paradigma de gestión han sido decisivos II.1.1. Diagnosis del modelo institucional del Ayuntamiento de Barcelona para conseguir una mejor gestión y calidad de los servicios, pero la apuesta por la NGP ha sido extrema. La NGP no es solo un paradigma que busca la flexibilidad La interpretación del modelo gerencial configurado en el Ayuntamiento ha y la eficiencia para superar el modelo burocrático, sino que también ha compor- llevado a crear una capa directiva profesional que se ha mantenido relativamente tado un conjunto de externalidades negativas ligadas a la visión de la Administra- estable en el tiempo. Este modelo gerencial se ha configurado, a efectos prácti- ción como una simple organización prestadora de servicios que ha introducido, cos, como un modelo de dirección política profesional y ha pasado a ser uno de sin muchos matices, técnicas de gestión privada en la gestión pública y que ha los rasgos más característicos del Ayuntamiento de Barcelona. No obstante, para implicado una despolitización de la Administración pública mediante una poten- dotarlo de solidez es necesario formalizar la realidad y establecer los mecanismos ciación de la estructura tecnocrática. que, de forma efectiva y sistemática, permitan seleccionar, evaluar y reconocer este nivel crítico en la interlocución entre política y Administración. El régimen A este conjunto de externalidades debería añadirse, siguiendo a los autores especial de la ciudad de Barcelona, pues, debería poder explorar la posibilidad mencionados, las disfunciones propias del modelo institucional del Ayuntamiento de definir un modelo de dirección pública profesional que supere la falta de regu- de Barcelona, así como el desgaste que el tiempo ha provocado en algunas de lación de carácter autonómico. sus principales características. Así, hace mucho tiempo que no se reconsidera ni reactiva la descentralización territorial por la vía de los distritos, lo que ha Después de hacer un recorrido temporal reciente de las dificultades para re- dado lugar a desajustes con respecto tanto al contenido político efectivo como a gular la dirección pública profesional, hay que señalar que, a lo largo de los la dimensión de gestión de políticas. También hay que revisar la opción del uso quince años posteriores a la aprobación del Estatuto básico del empleado públi- intensivo de las tecnologías de la información y de la comunicación, ya que, con co, ni la Administración General del Estado ni las comunidades autónomas han facilidad, puede permanecer más en el plano simbólico que en el real si no se regulado de manera real y efectiva la dirección pública en las entidades locales, difunde adecuadamente la inteligencia artificial, tanto en el despliegue de solu- más allá de alguna operación simbólica. El resultado es que las entidades locales ciones de smart city como a la hora de transformar la cultura, los sistemas de se han quedado con un vacío normativo para poder introducir en sus organiza- producción y de trabajo y los diseños organizativos de la propia Administración. ciones la dirección pública profesional. Son numerosos los ayuntamientos y otras instituciones locales que han intentado regularla, porque han detectado la nece- Este primer bloque del capítulo abordará tres de los elementos constitutivos sidad de tener y regular esta figura directiva. En efecto, durante los últimos años del modelo institucional del Ayuntamiento de Barcelona. En primer lugar, está las corporaciones locales han impulsado un conjunto de iniciativas interesantes, la dirección pública profesional, ya que tiene un papel clave para incardinar la pero sin una cobertura legal clara, hasta la sentencia del Tribunal Supremo de relación entre política y Administración, para potenciar la inteligencia institucional 17 de diciembre de 2019, que cortó de manera contundente las iniciativas de las y para reforzar la profesionalización de la estructura. La Carta municipal de Bar- entidades locales en materia de función directiva. La sentencia deja muy claro celona debería poder definir un modelo de dirección pública que supere la falta que las entidades locales no están habilitadas ni por el Estatuto básico del em- de regulación por parte de las instituciones autonómicas. En segundo lugar, está pleado público ni por la Ley reguladora de las bases del régimen local para poder la gobernanza de datos, con especial atención al despliegue de la inteligencia ar- reglamentar esta figura, y deben esperar, según la sentencia, a la regulación del tificial, que debe facilitar procesos de adaptación a entornos cambiantes y que el Estado y, especialmente, de las comunidades autónomas para que las habiliten a paso del tiempo ha desgastado como uno de los pilares del modelo institucional. poder regular la dirección pública profesional. Finalmente, están las políticas de participación ciudadana, ya que las previsiones establecidas en la Carta municipal sobre el régimen especial de Barcelona en La última novedad en este ámbito en Cataluña es la Ley 5/2020, de 29 de esta materia no son suficientes para garantizarla. abril, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público y de creación del impuesto sobre las instalaciones que inciden en el medioambiente, En los tres casos se llevará a cabo una diagnosis y un balance de lo que se ha con una serie de medidas legales muy diversas que, entre otros aspectos, afectan conseguido y de las deficiencias que se pueden observar, y un conjunto de pro- al personal al servicio de las entidades locales de Cataluña. El título V establece 352 JAUME MAGRE FERRAN MESA 5. PERSPECTIVAS DE FUTURO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 353 las medidas en materia de personal de la Administración de la Generalitat y su dos y funciones, de mecanismos de acceso, de permanencia, de evaluación sector público, que afectan al personal al servicio de las entidades locales y de y de retribución específicos. Sería conveniente implicar en este proceso a un entre las que destaca, en especial, la configuración del personal directivo me- órgano interno del Ayuntamiento vinculado a los ámbitos de organización y diante la formalización de un contrato laboral especial de alta dirección. El objeti- gestión de recursos humanos, que facilite tanto el proceso de configuración vo de esta ley es dar cobertura legal, de manera urgente y no muy reglada, a los del espacio como el acompañamiento a las actividades asociadas a su des- mecanismos recientes de contratación de los cargos directivos públicos locales. pliegue. En ningún caso se trata de la regulación necesaria para ordenar este sistema sino simplemente de una solución de urgencia para no dejar las iniciativas de direc- • Definir unos mecanismos de selección abiertos y basados en la competen- ción pública sin ningún tipo de cobertura legal. cia profesional, capaces de atraer a personas candidatas tanto internas como externas, con formalizaciones diferentes ajustadas al contenido del puesto. Por lo tanto, un buen número de entidades locales no han podido avanzar en En este proceso sería necesario apostar por equilibrar la vertiente de conoci- la instauración de una verdadera función directiva, no por una falta de voluntad ni mientos y competencias directivas, pero también de conocimiento del sector por una falta de necesidades objetivas sino sencillamente porque no han podido. público y del ámbito, y la vertiente de no desconfianza política, es decir, de De todos modos, en el panorama administrativo español y catalán, el nivel de incluir la aceptación por parte de la dirección política con la que debe trabajar. administración más dinámico y puntero en materia de dirección pública ha sido La cuestión clave en este sentido es que lo que prevalezca sea el componente el Gobierno local. En cualquier caso, el resultado es una década medio perdida profesionalizador, a partir del cual se pueda seleccionar a un grupo de per- y no de un decenio cualquiera sino de uno crítico que pedía a gritos reformas sonas candidatas, entre las que la dirección política —con una implicación profundas en la gestión pública. activa en el proceso— pueda escoger a las que considere más adecuadas. Dada la situación descrita, sería importante plantearse la opción de que la • Definir una encomienda de gestión que establezca objetivos que orienten Carta municipal del Ayuntamiento de Barcelona habilitase al Ayuntamiento a de- tanto la actividad que se quiere desplegar como los mecanismos para hacer finir su propio modelo de dirección pública profesional. el seguimiento y la evaluación posteriores. Aunque hay una parte de las fun- ciones de las posiciones de dirección pública que tienen un carácter común, II.1.2. Propuesta de incorporación al régimen especial de Barcelona también hay contenidos específicos vinculados a los ámbitos sectoriales en los que se ubican, en especial para alinear su actividad con los retos plan- La propuesta de incorporación pretende potenciar y consolidar la dirección teados desde la dirección política. A partir de ahí, habría que establecer una pública profesional como un factor crítico en la configuración y el desarrollo de encomienda de gestión en la que se concretasen los objetivos que se quieren las capacidades institucionales que deben permitir desplegar el régimen especial lograr, los recursos asignados para hacerlo, los compromisos de gestión y de Barcelona. Más allá de sus plasmaciones actuales, de cara a formalizar la los resultados clave esperados, los instrumentos de seguimiento y el sistema configuración de este modelo de dirección pública profesional, se plantea tener de evaluación para valorar las metas conseguidas. En definitiva, se necesita presentes sus rasgos esenciales y darles concreción para facilitar que se con- un marco de referencia que establezca la orientación pero deje margen de soliden en todos los niveles. Los niveles de gerentes y vicegerentes serían los maniobra a la persona que ocupe el cargo de dirección para que despliegue más directamente implicados en este modelo, para el que se propone estable- su propia estrategia. Un elemento clave de esta estrategia es el margen de cer unas reglas claras de funcionamiento, mecanismos de acceso, permanencia, decisión que se les otorga en relación con la gestión de sus equipos humanos. rendición de cuentas, retribución y cese, cuando corresponda. Aparte, deberían En este sentido, se plantea flexibilizar los referentes actuales en función del atenderse los niveles predirectivos con estrategias de capacitación e implicación personal e implicar a los directivos en la toma de decisiones que afecten a los en el modelo de dirección del Ayuntamiento. Tal como señalan Salvador y Ramió respectivos equipos en los siguientes subsistemas: selección e integración (2021), de entre los rasgos distintivos se destacan los siguientes: (elección definitiva de personas por perfiles profesionales), formación y ges- tión del conocimiento (ajuste a las necesidades de los equipos), y evaluación • Concebir la dirección pública profesional como una cuestión organizativa, es y carrera horizontal (combinación de las dos, atendiendo a las necesidades y decir, de definición de un espacio y unas posiciones con funciones de carác- las disponibilidades en el conjunto del Ayuntamiento). Con respecto a la ges- ter directivo, en que la competencia profesional prevalece sobre la confianza tión presupuestaria, y de nuevo dentro de los márgenes establecidos a escala política, con rasgos compartidos de manera transversal, pero también con central, debe ofrecerse cierto margen para ajustar prioridades de acuerdo con concreciones específicas propias de varios ámbitos de actuación sectorial. la encomienda de gestión y los objetivos establecidos —con los indicadores Eso implica apostar por una propuesta organizativa de definición de conteni- de seguimiento fijados para valorar su resultado—. Y, en la misma línea, hay 354 JAUME MAGRE FERRAN MESA 5. PERSPECTIVAS DE FUTURO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 355 que ofrecer márgenes de maniobra para ajustar los procesos y las dinámicas respecto a este modelo de ciudad —discusión que se reanudará unas líneas más de trabajo interno de las unidades adscritas a la dirección, incorporando las adelante—, lo cierto es que la apuesta por un despliegue de soluciones propias de modificaciones que se estimen oportunas para optimizar el funcionamiento y una smart city se ha concretado en la adopción de medidas de alcance diverso, lograr los objetivos planteados en la encomienda de gestión. pero en una misma dirección. Entre estas, destaca lo siguiente: • Un mandato con una duración determinada, es decir, la fijación de unos • El hecho de que el Ayuntamiento de Barcelona ha impulsado numerosos plazos de referencia que, aunque se puedan prorrogar eventualmente, se programas para el uso de tecnologías innovadoras en el municipio que se han asocien a la encomienda de gestión antes mencionada. En otros términos, puesto al servicio de la prestación de nuevos servicios; y el impulso a la admi- se plantea que los nombramientos de dirección pública profesional ni tengan nistración digital y también al desarrollo de la actividad económica y social de un carácter indefinido ni estén sometidos a un cese discrecional o vinculado la ciudad. En este sentido, el distrito 22@ es una experiencia de regeneración meramente al ciclo político. Una opción posible sería que estos plazos ex- urbana a partir de la innovación y favoreciendo el desarrollo de actividades cediesen los del mandato político para facilitar tanto la continuidad como la caracterizadas por el uso intensivo de la tecnología y el conocimiento. renovación eventual de confianza por parte de los equipos directivos políticos, en su caso. • El Ayuntamiento de Barcelona ha adoptado varios documentos relacionados con el desarrollo de la ciudad inteligente y el uso de las tecnologías disruptivas. • La responsabilización por los resultados, en el marco de la encomienda de Entre otros documentos, se puede hacer referencia a los estándares de servicios gestión antes mencionada, hecho que da margen de maniobra a la persona digitales; al Código de prácticas tecnológicas, que despliega de manera práctica que ocupa el cargo para que pueda llevar a cabo las acciones que considere la estrategia de transformación digital ágil del Ayuntamiento de Barcelona; a los oportunas para lograrlos. Con este rasgo distintivo se quiere enfatizar la im- principios generales de soberanía tecnológica; a la Medida de gobierno para portancia de la responsabilización por la gestión, asociada a los resultados, y la digitalización abierta: software libre y desarrollo ágil de servicios en la admi- al mismo tiempo la cultura de evaluación de estos resultados (y también de la nistración pública, que incluye el Código de prácticas tecnológicas; y a la Guía estrategia y las actividades asociadas). Este seguimiento y evaluación debería sobre soberanía tecnológica y la Guía de compra pública de TIC, que hacen hacerlos la dirección política, pero con la participación activa de los órganos referencia al nuevo modelo de relación con respecto a la soberanía tecnológica de apoyo interno del Ayuntamiento que aporten evidencias referidas a la di- para fomentar el software libre y los estándares abiertos y un modelo de gestión mensión profesional de estas posiciones directivas. de los datos que permita dar valor a los datos y garantizar al mismo tiempo los derechos de las personas y el uso responsable de los datos. • La definición de un modelo salarial ajustado al ámbito de la dirección públi- ca profesional, es decir, configurado como un sistema de incentivos variable, • El Ayuntamiento de Barcelona ha promovido y hace uso de estándares tanto para reconocer consecuciones como para penalizar posibles errores. De abiertos en las aplicaciones y los servicios de la ciudad inteligente como Sen- nuevo, en este ámbito se hace imprescindible tener el apoyo de los órganos tilo (plataforma de sensores) o Decidim (plataforma de participación). internos del Ayuntamiento que aporten criterio y evidencias, con la implica- ción efectiva de la dirección política del ámbito en que se encuentra la perso- • El Ayuntamiento ha adoptado la Estrategia del uso responsable y ético de na directiva profesional evaluada. los datos y la Estrategia municipal para el impulso de una inteligencia artificial ética, para desarrollar los pilares básicos para la aplicación de las tecnologías II.2. La ciudad inteligente emergentes en el Ayuntamiento de Barcelona y garantizar, al mismo tiempo, la protección de los derechos de la ciudadanía ante el uso de la inteligencia La ciudad de Barcelona ha sido una de las primeras administraciones públicas artificial en la adopción de decisiones automatizadas en la Administración que han hecho un uso intensivo de las tecnologías de la información y de la comu- municipal. En este sentido, el Ayuntamiento de Barcelona participa, junto con nicación, y ha configurado un cierto patrón de gobierno electrónico que forma parte más de una cincuentena de ciudades del mundo, como Nueva York o Ám- sustantiva del modelo institucional de la ciudad de Barcelona. En este sentido, ha sterdam, en la Coalición de Ciudades por los Derechos Digitales con el fin de conseguido ocupar un papel puntero a escala internacional en el desarrollo de la proteger y promover los derechos digitales de la ciudadanía a escala global. ciudad inteligente o smart city. En el año 2021 ha ocupado la posición 58.ª del Smart City Index, elaborado por IMD, basado en una encuesta a personas de más • El Ayuntamiento de Barcelona se ha dotado de una oficina de datos para la de un centenar de ciudades del mundo sobre la adopción de tecnología en su ciu- gestión unificada de los datos públicos y para asegurar una política de gober- dad. Más allá de las discusiones sobre las bondades y las dudas que aparecen con nanza de datos cohesionada. 356 JAUME MAGRE FERRAN MESA 5. PERSPECTIVAS DE FUTURO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 357 II.2.1. Diagnosis de la ciudad inteligente • La extensión del uso de la inteligencia artificial puede generar opacidad, discriminaciones, vulneración de los derechos de las personas y, en particu- La ciudad de Barcelona ha sido pionera, pues, en la implantación del gobierno lar, de la protección de datos personales o de la autonomía de las personas. electrónico y ha tenido éxito en la mejora de la calidad en la relación con la ciuda- Los derechos reconocidos tradicionalmente por el ordenamiento jurídico se danía. No obstante, el paso del tiempo ha desgastado uno de los pilares del modelo muestran insuficientes para dar respuesta a estos nuevos retos y no permiten de gestión de la ciudad de Barcelona, que, en cierta medida, ha dejado de ser un proteger adecuadamente a las personas ante las amenazas o los problemas rasgo diferenciador. Si la opción de la smart city queda en un nivel simbólico más que puede generar la utilización de la inteligencia artificial en la ciudad. Ante que real o no se despliega adecuadamente la inteligencia artificial, este ámbito esta situación se ha ido reconociendo la necesidad de atribuir a las personas puede dejar de ser uno de los puntales del modelo institucional. Por otra parte, se derechos y deberes en la ciudad inteligente, y de generar nuevos mecanismos apunta que el avance en el gobierno electrónico y la administración electrónica no de garantía. ha sido capaz de transformar la cultura, los sistemas de producción y de trabajo o los diseños organizativos. Es una asignatura pendiente del Ayuntamiento de Barce- • La falta de recursos o de competencias para desarrollar la ciudad inteligente lona y, en realidad, del resto de administraciones públicas del país. puede generar dependencia tecnológica con respecto a las empresas que diseñan las tecnologías y las aplicaciones, especialmente las que concentran Más allá del caso concreto de la ciudad de Barcelona, la incorporación inten- el conocimiento e impulsan el desarrollo relativo a las tecnologías disruptivas, siva de las tecnologías disruptivas y el análisis de los datos genera retos y proble- sin que la Administración pública tenga una capacidad real de liderazgo del mas que no se pueden ignorar y con respecto a los que hay que tomar las me- proceso de transformación digital. Si bien la colaboración público-privada en didas necesarias para garantizar el buen funcionamiento de la Administración y el desarrollo de la ciudad inteligente puede ser un motor, también es necesa- los derechos de la ciudadanía. Hay pocos estudios académicos sobre la cuestión, rio poner de relieve que, si no se articula de manera adecuada, puede pasar aunque lo cierto es que las dudas y las críticas que se han dirigido a este modelo a ser una dependencia tecnológica o la captura de la ciudad inteligente por de ciudad han tenido una base más teórica que fundamentada empíricamente las empresas que la provean de tecnología, de modo que sean estas y no el (March y Ribera-Fumaz, 2014). Ayuntamiento o la ciudadanía las que determinen cómo se utiliza la tecnología para la prestación de los servicios de la ciudad inteligente, y lo escoren hacia Sea como sea, desde un punto de vista general y dejando de lado la inciden- su propio beneficio, mientras que el interés de la ciudad —el interés gene- cia específica en el caso de Barcelona, se pueden destacar un conjunto de debi- ral— pasa a ser un elemento secundario. lidades o disfunciones de la ciudad inteligente. Tal como señala Cerrillo (2020), pueden resumirse en los siguientes puntos: II.2.2. Propuestas de incorporación a la Carta municipal • La ciudad inteligente con frecuencia es poco más que un conjunto de pro- A la vista del análisis anterior y teniendo en cuenta la diagnosis hecha de yectos a menudo desconectados entre sí, más o menos innovadores, que la situación de la ciudad inteligente en Barcelona, siguiendo las indicaciones no representan un cambio significativo en cómo se gestiona la ciudad o se de Cerrillo (2021), a continuación se hacen varias propuestas que deberían prestan los servicios, ni aportan un valor público destacado. Igualmente, la tenerse en cuenta a la hora de avanzar en el desarrollo de la Carta municipal ciudad inteligente también puede implicar el desarrollo de proyectos que solo de Barcelona: se centran en el papel de la tecnología, pero que olvidan su impacto en las personas o las instituciones. • Definir los derechos de las personas en la ciudad inteligente. Hay que garan- tizar el acceso universal e igualitario a la tecnología y a los servicios digitales, • La extensión de la ciudad inteligente puede profundizar la brecha digital, es así como la alfabetización digital de las personas y, en particular, facilitar el decir, las diferencias entre las personas en función de su acceso a la tecnolo- acceso a las personas con discapacidad. También es necesario garantizar el gía, o puede excluir a determinadas personas o colectivos del disfrute de los derecho de las personas a la protección de sus datos personales y, en con- servicios digitales. No se puede desconocer que la inteligencia artificial, en creto, reconocer la soberanía de datos que permita saber qué datos tiene el ocasiones, puede generar sesgos que, cuando sean injustos, deriven en dis- Ayuntamiento de Barcelona de cada persona y que esta pueda decidir si se criminaciones de determinadas personas o colectivos. Estos sesgos pueden pueden utilizar o para qué usos. Igualmente, hay que reconocer un derecho derivar del diseño de los algoritmos o de los datos que se utilizan y responder para garantizar la participación ciudadana a través de los medios electróni- a la baja calidad de los datos o a sesgos personales o sociales que se repro- cos en condiciones de igualdad y seguridad. Asimismo, deberían definirse ducen o se incorporan a la inteligencia artificial. los derechos de las personas en relación con las actuaciones administrativas 358 JAUME MAGRE FERRAN MESA 5. PERSPECTIVAS DE FUTURO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 359 llevadas a cabo a través de la inteligencia artificial a efectos de garantizar la II.3. La participación ciudadana. Posibles mejoras que pueden incorporarse a igualdad en el acceso a los servicios digitales, el acceso a la información, la la Carta municipal de Barcelona y a la Ley 1/2006 apertura y la reutilización de los datos públicos, la explicación de las decisio- nes adoptadas de manera automatizada, la supervisión humana o la buena II.3.1. Antecedentes y diagnosis administración. Todo lo anterior es sin detrimento del derecho de las personas a no utilizar los medios electrónicos en sus relaciones con las administracio- El municipio de Barcelona se ha caracterizado por ser un referente en políticas nes públicas, si no están obligadas a ello. participativas tanto a escala local como a escala internacional. Normativamente, la participación ciudadana es una de las materias más importantes del régimen • Incorporar el principio de personalización y de prestación proactiva de los especial de Barcelona, no solo porque constituye un principio informador del servicios digitales del Ayuntamiento de Barcelona para facilitar su adaptación propio régimen especial (art. 30.2 CMB) y un criterio esencial de la organización a las necesidades, las circunstancias o las preferencias de cada persona. municipal (art. 8 CMB), sino porque se reconoce al Ayuntamiento una potestad normativa propia para regular las instituciones de participación que se prevén. • Definir las obligaciones del Ayuntamiento de Barcelona en la ciudad in- teligente. En esta dirección, deben preverse los principios de transparencia Cronológicamente, la prioridad y la intensidad en el uso de los instrumentos algorítmica, rendición de cuentas sobre el uso de la tecnología y neutralidad de participación ciudadana han ido cambiando en el tiempo y se han configurado tecnológica. También sería conveniente concretar los principales mecanismos varias etapas en las políticas participativas en el Ayuntamiento de Barcelona. Una a disposición del Ayuntamiento de Barcelona para canalizar estos principios. primera fase comprende el periodo de transición y consolidación democrática en que se desarrollan las primeras instituciones participativas, entre las que desta- • Garantizar la soberanía tecnológica del Ayuntamiento de Barcelona en el can la Audiencia pública (de ciudad y distritos), la iniciativa ciudadana, la gestión desarrollo de la ciudad inteligente de modo que se evite la dependencia tec- cívica de competencias municipales, el referéndum y la consulta ciudadana, los nológica y se impulse la cooperación interadministrativa en la provisión de consejos consultivos (de ciudad, sectoriales o de áreas y de los distritos) y el nuevos servicios y usos de la tecnología. fichero general de entidades ciudadanas. Además de regular estas instituciones básicas, que se mantendrán con algunas modificaciones en el tiempo, la estrate- • Determinar las finalidades, así como las condiciones y las garantías que gia municipal de esta primera etapa se centra en canalizar las demandas del teji- deben regir el intercambio de datos personales derivado del ejercicio de las do asociativo y en consolidar mecanismos estables de consulta con las entidades. competencias previstas en la Carta en el ejercicio de los poderes públicos El segundo periodo, que se inicia a mediados de los años noventa, se caracteriza atribuidos al responsable de los datos, de acuerdo con lo que disponen el por un nivel de especialización creciente de las políticas de participación en que, Reglamento general de protección de datos y la Ley orgánica 3/2018, de 5 además de la proliferación de los espacios estables —los órganos participati- de diciembre, de protección de datos personales y garantía de los derechos vos—, se promueven fórmulas más dinámicas: los procesos participativos y las digitales. estructuras organizativas del Ayuntamiento se adaptan a estas nuevas priorida- des a partir de ámbitos especializados que se jerarquizan con el rango de conce- • Promover el uso de estándares abiertos en el desarrollo de los servicios de la jalía con personal técnico especializado. En los últimos años, la tendencia en este ciudad inteligente, y el cumplimiento de los principios éticos reconocidos in- ámbito ha estado marcada por la influencia creciente de las nuevas tecnologías ternacionalmente relativos al uso de la inteligencia artificial. También debería de la información y de la comunicación; las diferentes corrientes que promueven preverse la obligación de abrir los datos públicos. mecanismos decisorios o de coproducción de políticas; los cambios instituciona- les y organizativos a favor del gobierno abierto y la transparencia; las propuestas • Finalmente, desde el punto de vista institucional y organizativo, determinar que promueven la participación para transformar los sistemas de producción de los elementos que deben caracterizar la gobernanza de la ciudad inteligente bienes y servicios, y las estrategias que impulsan la participación como un eje desde el punto de vista tanto de la tecnología como de los datos. La genera- central para lograr los objetivos de desarrollo sostenible. ción y el uso de evidencias para dar apoyo a los procesos de diagnosis y toma de decisiones deberían incluir el conjunto de estructuras, procesos y profesio- Temporal y conceptualmente, la Carta municipal de Barcelona se inserta en el nales vinculados a la identificación de datos, a su gestión y a su uso, con el segundo momento de expansión de las políticas de participación ciudadana que fin de dar apoyo a las diferentes fases de análisis y toma de decisiones en los muestran una evidente importancia en el régimen especial de Barcelona. En el ámbitos de actuación del Ayuntamiento. preámbulo de la Ley 22/1998 (CMB) se señala lo siguiente: 360 JAUME MAGRE FERRAN MESA 5. PERSPECTIVAS DE FUTURO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 361 [...] la Carta profundiza en los mecanismos de participación ciudadana, refuerza la que establezca la legislación local o sectorial aplicable. Así lo confirma también la práctica democrática y estimula la cooperación entre el Ayuntamiento y el movimiento disposición final de la Carta: asociativo y los agentes sociales, como factor de progreso y cohesión. Sin perjuicio de lo que establecen los artículos 6 y 30.3 de esta Carta, se autoriza al Del mismo modo, el artículo octavo de la Carta establece, como criterio esen- Gobierno de la Generalitat para que dicte las disposiciones necesarias para desplegar cial de la organización del municipio, el desarrollo y el fomento de la participación por reglamento esta ley. ciudadana. El título IV está dedicado íntegramente a esta cuestión. En el capítulo segundo de este título (arts. 30 a 37) se regulan los diversos instrumentos de par- Así, pues, con respecto a las instituciones de participación ciudadana y en ticipación ciudadana: la audiencia pública (art. 31), la iniciativa ciudadana (arts. virtud del artículo 30.3 de la Carta, no corresponde a la Generalitat aprobar estas 32 y 33), la gestión cívica (art. 34), la consulta ciudadana (art. 35), el Consejo de disposiciones de despliegue, porque, justamente por lo que dispone este artículo, Ciudad y los otros órganos de participación (art. 36), y las entidades ciudadanas el despliegue reglamentario corresponde al Ayuntamiento y no a la Generalitat, y (art. 37). En el artículo 28 (título III, dedicado a la potestad normativa municipal) la normativa de la Generalitat es supletoria a la municipal. se regula específicamente la iniciativa ciudadana para la aprobación de disposi- ciones de carácter general. A pesar de ello, en la práctica, las previsiones establecidas en la Carta sobre el régimen especial de Barcelona en materia de participación ciudadana no son En el capítulo segundo del título IV de la Carta, dedicado, como se ha seña- suficientes para garantizarla. Recientemente, los tribunales de justicia han estado lado, a la participación ciudadana, es especialmente importante el artículo 30, interpretando que el Ayuntamiento de Barcelona, al regular las instituciones de según el cual: la participación ciudadana previstas en la Carta, debería someterse en todo caso a la legislación local o sectorial, tanto del Estado como de la Generalitat, y esta 1. El Ayuntamiento de Barcelona garantiza la participación ciudadana, especialmente posición tiene como consecuencia la declaración de nulidad de cualquier des- en las materias que afectan más directamente la calidad de vida de los ciudadanos. pliegue reglamentario municipal que no se adecue a las previsiones contenidas 2. La participación ciudadana se rige por lo establecido en este título e informa el con- en la legislación común (sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña junto de la Carta municipal. de 25 de octubre de 2019 y de 10 de enero de 2020, sobre el Reglamento de 3. Las normas de participación contenidas en la presente Carta se desarrollan por participación ciudadana de 6 de octubre de 2017). medio de disposiciones reglamentarias aprobadas por el Ayuntamiento de Barcelona. II.3.2. Propuestas de incorporación a la Carta municipal El apartado tercero de este artículo 30 reconoce al Ayuntamiento la capacidad de desarrollar, a partir de disposiciones reglamentarias municipales, las diversas Convendría, pues, que tanto la Ley estatal 1/2006 como la propia Carta refor- instituciones de participación contenidas en la Carta, es decir, la audiencia públi- zasen la idea de que las normas de participación ciudadana previstas en la ley ca, la iniciativa ciudadana, la gestión cívica, la consulta ciudadana, los órganos de se despliegan reglamentariamente por el Ayuntamiento y que, en esta materia, la participación y las entidades ciudadanas. Este despliegue reglamentario munici- legislación estatal y autonómica es de aplicación supletoria. pal de las instituciones de participación también forma parte del régimen especial de Barcelona. Así lo establece el artículo 1.2 de la Carta: Con este objetivo y con voluntad de incorporar a la Carta las últimas tenden- cias marcadas por la influencia creciente de las nuevas tecnologías de la informa- La ciudad de Barcelona goza de un régimen especial, garantizado por el artículo ción y de la comunicación, se hacen las siguientes propuestas de mejora: 89 del Estatuto de autonomía de Cataluña e integrado por la presente Carta, por la legislación que regula el régimen especial del municipio de Barcelona y por las A. En la Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el régimen especial disposiciones emanadas del Ayuntamiento de Barcelona en ejercicio de su potestad de Barcelona, podría establecerse, con carácter básico, que en Barcelona: normativa. 1. Las consultas ciudadanas, las iniciativas ciudadanas, los órganos de participación y el resto de instituciones de participación ciudadana se El Ayuntamiento, con respecto a estas instituciones de participación, puede rigen por lo que establecen la Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que llevar a cabo, de manera directa, el despliegue reglamentario de lo que prevé la se regula el régimen especial de Barcelona; la Ley 22/1998, de 30 de Carta (art. 30.3 CMB), y este despliegue se integra en el régimen especial de Bar- diciembre, por la que se aprueba la Carta municipal de Barcelona, o por celona (art. 1.2 CMB). En cambio, en cuanto al resto de instituciones no previstas las leyes que las sustituyan, y por las disposiciones de carácter general en la Carta, el despliegue reglamentario se tendrá que hacer de acuerdo con lo aprobadas por el Ayuntamiento en su despliegue. 362 JAUME MAGRE FERRAN MESA 5. PERSPECTIVAS DE FUTURO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 363 2. H ay que distinguir, en función de la trascendencia de lo que se somete 7. En la disposición final, añadir explícitamente que, en los casos de los a la consulta de la ciudadanía, entre las consultas ciudadanas que re- artículos 6 y 30.3, la normativa autonómica tiene carácter supletorio quieren autorización del Gobierno del Estado y las que no requieren esta respecto del despliegue reglamentario que haga el Ayuntamiento. autorización. B. En el tramo autonómico del régimen especial de Barcelona (hoy, Ley III. Diagnosis y propuestas de articulación de las relaciones 22/1998, de 30 de diciembre, por la que se aprueba la Carta municipal de entre el Ayuntamiento de Barcelona y el Área Metropolitana de Barcelona), se podría: Barcelona 1. Reforzar la idea de que el Ayuntamiento desarrolla directamente las instituciones previstas en la Carta en materia de participación ciuda- El hecho metropolitano está intrínsecamente unido al régimen especial de la dana, y establecer explícitamente que este despliegue reglamentario ciudad de Barcelona. A lo largo de los años noventa —desde el anteproyecto de municipal es de aplicación preferente a la normativa autonómica, que carta de 1990 hasta el periodo 1995-1999, en que se reinició la negociación— la sería de aplicación supletoria. cuestión metropolitana fue en todo momento uno de los temas vidriosos en el 2. En iniciativas ciudadanas: proceso de elaboración de la Carta. La disyuntiva entre elaborar una carta mu- 2.1. Establecer que el número de firmas necesarias para las iniciativas nicipal o bien una carta metropolitana fue una de las diferencias profundas para ciudadanas son a) el 1 % de las personas empadronadas mayores de conseguir un consenso sobre el régimen especial (Galofré, 2003). De manera 16 años en caso de que estas iniciativas consistan en la celebración resumida, se apostó por que la Barcelona real no coincidiera con la Barcelona ofi- de una consulta ciudadana o en la aprobación de una disposición de cial, mucho más limitada en espacio. La condición para llegar a un acuerdo final- carácter general, y b) en el resto de iniciativas ciudadanas, el número mente fue que la Carta no contuviese ninguna referencia al Àrea Metropolitana de de firmas que establezca reglamentariamente el Ayuntamiento, sin que Barcelona. Esta condición se cumplió con creces y con una sola excepción, que en ningún caso pueda superar al 1 % de las personas empadronadas consistió en legalizar la Autoridad del Transporte Metropolitano (Galofré, 2003). mayores de 16 años. 2.2. Mejorar la definición de iniciativa ciudadana (art. 32) previendo, Sea como sea, el paso de los años ha dejado claro que la realidad metro- con un numerus apertus, las finalidades que pueden tener: celebración politana en que se sitúa la ciudad de Barcelona y la dimensión metropolitana de una consulta, aprobación de una disposición de carácter general, de algunos de los servicios que se prestan en su término municipal aconsejan celebración de procesos participativos, creación de órganos de partici- incluir, en el régimen específico de Barcelona, nuevas previsiones normativas pación, celebración de audiencias públicas, inclusión de puntos en el que respondan a la nueva organización territorial existente y que, por cues- orden del día del plenario del Consejo Municipal o de los consejos de tiones temporales, no pudieron estar previstas en su momento. Se hace refe- distrito, o cualquier otra actuación de interés público para la ciudad. rencia, obviamente, no solo a la necesidad de actualizar la Carta municipal de 3. En gestión cívica, mejorar y completar la redacción de la gestión cívica Barcelona para introducir las referencias nominales a la nueva organización (art. 34 CMB). Hay que analizar qué posibilidades tendría de ser utili- territorial que se deriva de la creación del Área Metropolitana de Barcelona zada para la gestión de patrimonio ciudadano por parte de los vecinos (AMB), con la consiguiente sustitución de las antiguas referencias a las enti- y las vecinas. dades metropolitanas, sino a la conveniencia de establecer en la Carta munici- 4. Valorar la posibilidad de introducir la gestión ciudadana de ciertas com- pal un nuevo sistema de relaciones interadministrativas entre el Ayuntamiento petencias municipales. barcelonés y el AMB. En la exposición de motivos de la Carta se establece de 5. Incluir una nueva disposición sobre presupuestos participativos obliga- manera clara no solo la realidad metropolitana sino la importancia de asegurar torios, con alguna de sus normas básicas de funcionamiento. Eso daría maneras específicas de colaboración con los municipios metropolitanos. Es en autonomía y cobertura a la regulación para el Reglamento de participa- este sentido en el que “la voluntad de Barcelona es compartir con las ciudades ción ciudadana como proceso participativo específico. de su entorno metropolitano formas específicas de colaboración institucional 6. Hacer alguna mención específica de la participación por medios digi- en la prestación de determinados servicios, que tengan así en cuenta el peso tales. En los últimos años y, sobre todo después del impacto que ha específico de la Barcelona metrópoli, en el marco del desarrollo regional de tenido la pandemia de la COVID-19 con las medidas de distanciamiento Cataluña” (exposición de motivos de la Carta). social y las limitaciones en la participación presencial, se ha producido un impulso decidido hacia mecanismos de participación virtual y digita- A estas formas específicas de colaboración se dedicará el siguiente bloque de lización de los servicios al que debe hacerse frente. este capítulo. 364 JAUME MAGRE FERRAN MESA 5. PERSPECTIVAS DE FUTURO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 365 III.1. Diagnóstico previo: los mecanismos de colaboración entre el régimen especial del municipio de Barcelona, preste más atención a regular las Ayuntamiento de Barcelona y el AMB en el régimen especial de Barcelona y relaciones entre esta entidad y el resto de municipios que forman parte del AMB, en la Ley del Área Metropolitana de Barcelona entre los que debe incluirse la ciudad de Barcelona. A la hora de analizar las posibles formas de cooperación del Ayuntamiento de En primer lugar, hay que tener en cuenta que la LAMB regula los derechos Barcelona con el AMB, hay que partir de una constatación previa: como la apro- que corresponden a los municipios metropolitanos en tanto que miembros de bación del régimen especial de la ciudad de Barcelona es anterior a la creación esta entidad territorial. Así, por ejemplo, al regular los órganos de gobierno del legal del AMB, ni la Carta municipal de Barcelona ni la Ley 1/2006, del régimen AMB, se prevé que el Consejo Metropolitano debe estar formado por represen- especial del municipio de Barcelona (LREMB), regulan específicamente instru- tantes de todos los municipios (art. 5 LAMB) o que el Consejo de Alcaldes debe mentos bilaterales de colaboración entre estas dos entidades. A pesar de todo, las estar integrado por todos los alcaldes y alcaldesas de los municipios que integran páginas siguientes pretenden identificar nuevos mecanismos de colaboración o el AMB (art. 4.5.a LAMB). relación entre la ciudad de Barcelona y el Área Metropolitana de Barcelona, unos mecanismos que, en su caso y tras las modificaciones oportunas, se puedan Por lo tanto, el Ayuntamiento de Barcelona, como municipio integrante del recoger posteriormente en los textos legales vigentes. AMB (art. 2.1 LAMB), tiene el derecho —y el deber— de participar en los órganos de gobierno del AMB. De hecho, en atención a su población y centralidad dentro A pesar de esta falta de previsión expresa, tanto la Carta municipal de Bar- del área metropolitana, hay que recordar que la LAMB ya atribuye al consistorio celona como la LREMB eran plenamente conscientes de la realidad metro- barcelonés una posición diferenciada y, por ejemplo, le reconoce más represen- politana en que se inserta la ciudad de Barcelona. En este sentido, regulan tatividad al máximo órgano de gobierno del AMB, el Consejo Metropolitano. —especialmente la Carta municipal— algunos mecanismos que han permitido, posteriormente, articular jurídicamente las relaciones entre el Ayuntamiento De todos modos, y sin perjuicio de su representatividad en los órganos de barcelonés y el AMB. gobierno metropolitanos, la LAMB también regula otros mecanismos de coope- ración con los municipios que integran el AMB. Estos consisten en la posibilidad [...] Barcelona es el núcleo central de un continuo urbano y de un territorio que se de crear tanto estructuras orgánicas concretas (así, por ejemplo, el artículo 39 expresa en realidades municipales plurales y con valor propio, pero que, por su ca- de la LAMB prevé la posibilidad de crear órganos de participación sectorial con rácter metropolitano, requiere coordinación, entendimiento y la aplicación de criterios representantes municipales —y también del tejido social y ciudadano—) como comunes en ámbitos diversos (LREMB). instrumentos de cooperación de carácter funcional: entre otros, se atribuye al AMB la capacidad de celebrar convenios, encargos de gestión y cualquier otro Estos instrumentos de colaboración se prevén, sobre todo, a la hora de regular instrumento que sea adecuado con municipios y otras entidades públicas (art. el ejercicio de las competencias municipales que tienen una dimensión metropo- 13.5 LAMB), o también se reconoce a los municipios que integran el AMB la litana más clara, y se concretan en la previsión tanto de técnicas de cooperación posibilidad de participar en los procedimientos que se sigan para la toma de de- de carácter orgánico —el consorcio Autoridad del Transporte Metropolitano, por terminadas decisiones de los órganos de gobierno del Área Metropolitana (como ejemplo— como funcional. los que se refieren a la incorporación al AMB de nuevos municipios o a la formu- lación y la aprobación de los planes y los programas). La Carta prevé también otros instrumentos que, con carácter genérico, ha- bilitan al Ayuntamiento de Barcelona a entablar relaciones de colaboración con III.2. Sobre la revisión o la actualización necesarias de los mecanismos de otras entidades públicas en el ejercicio de sus funciones; estos instrumentos, colaboración entre el Ayuntamiento de Barcelona y el AMB lógicamente, también se han utilizado para formalizar dichas relaciones de cola- boración con el AMB. Finalmente, más allá de estas previsiones genéricas, hay Así pues, sería conveniente profundizar un poco más en los instrumentos de que destacar también que la Carta municipal de Barcelona, al regular algunas de relación entre el Ayuntamiento y el AMB. Y es que, de hecho, no es muy compli- las competencias concretas que se atribuyen al Ayuntamiento, prevé otras formas cado encontrar algunos ámbitos materiales concretos en que fácilmente se pue- de relación entre este y el AMB. den dar actuaciones aparentemente contradictorias entre estas dos entidades, en materia de urbanismo (la CMB y la LAMB atribuyen al Ayuntamiento y al AMB la Por otra parte, y con respecto al AMB, se configura legalmente como una posibilidad de designar a sus personas representantes en los órganos encargados entidad territorial formada por la agrupación de municipios y, por lo tanto, es de la redacción de los planes territoriales parciales, sin que se prevea ningún lógico que su ley reguladora (LAMB), a diferencia de las normas que establece el mecanismo de coordinación entre estas dos representaciones), en materia de 366 JAUME MAGRE FERRAN MESA 5. PERSPECTIVAS DE FUTURO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 367 suministro domiciliario de agua potable, o en la movilidad vial, en que aparecen Para concretar un poco más algunas de las previsiones que podrían inte- disonancias cuando se intenta compatibilizar esta competencia municipal, con grar este nuevo título de la Carta municipal, especialmente con respecto a las las atribuidas al AMB. Y es que, teniendo en cuenta que la movilidad vial es otra relaciones entre el Ayuntamiento y el AMB, se pueden hacer las siguientes de las grandes preocupaciones que se plantean en las grandes aglomeraciones propuestas: urbanas, la LAMB atribuye a la Administración metropolitana competencias im- portantes en esta materia (art. 14 B LAMB). De la exposición de estos supuestos a. Principios generales reguladores de las relaciones interadministrativas concretos, queda claro que la realidad metropolitana en que se sitúa la ciudad de Barcelona y la dimensión metropolitana de algunos de los servicios que se pres- Aunque es cierto que tanto la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen tan en su término municipal aconsejan incluir, en el régimen específico de este jurídico del sector público (LRJSP), como la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de ré- municipio, nuevas previsiones normativas que respondan a la nueva organización gimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña territorial existente y que, por cuestiones temporales, no se pudieron prever en (LRJPCat), hacen referencia a los principios generales que rigen las relaciones su momento. interadministrativas, la Carta municipal de Barcelona podría iniciar la nueva re- gulación de los mecanismos de relación entre el Ayuntamiento y otras adminis- III.3. Algunas propuestas concretas de articulación de las relaciones entre el traciones públicas (entre ellas, el AMB) recogiendo algunos de estos principios, Ayuntamiento de Barcelona y el AMB muy especialmente los principios de buena fe, lealtad institucional o confianza legítima. El profesor Marc Vilalta ha dibujado, en el marco de debate de la mesa de tra- bajo, los contornos de esta nueva estructura de relación entre el Ayuntamiento de Aunque a menudo se utilizan estos principios de una manera genérica, como Barcelona y el Área Metropolitana de Barcelona, y señala, entre otras propuestas, un simple desiderátum, faltos de cualquier consecuencia jurídica, pueden consti- la incorporación de un nuevo título específico en la Carta municipal de Barcelona tuir una guía normativa de la actuación de las administraciones; al mismo tiempo, sobre las relaciones interadministrativas. más adelante, podrían preverse mecanismos que, vinculados a estos principios generales, estableciesen nuevas obligaciones a las partes. Como ya se ha mencionado, como la Carta municipal de Barcelona vigente es anterior a la creación legal del AMB, esta norma jurídica no pudo prever meca- Por otra parte, en los artículos iniciales de este nuevo título también se podrían nismos específicos de relación con esta entidad territorial. En este sentido, para reconducir algunas previsiones que ahora están dispersas por la Carta municipal revertir esta situación, en primer lugar se podría pensar en modificar la Carta y que tienen que ver con los principios generales de relaciones entre adminis- municipal para incluir un nuevo título dirigido a regular, con carácter general, las traciones públicas (y los instrumentos para ejercerlos). Se hace referencia, por relaciones que el municipio de Barcelona puede formalizar con otras administra- ejemplo, a los artículos 60 y 62 de la Carta, que regulan la cooperación y la ciones públicas, entre ellas, el AMB. coordinación del Ayuntamiento con otras administraciones públicas, o también al artículo 41.3 de la Carta, que, de forma genérica, reconoce al Ayuntamiento la En este punto, sería necesario delimitar bien el contenido de este posible nue- capacidad de promover todo tipo de consorcios y asociaciones y de participar de vo título de la Carta municipal, ya que no se trataría de reiterar en esta norma las ellos, sea cual sea el ámbito geográfico, con la finalidad de impulsar y estimular el cuestiones que ya están previstas por la legislación administrativa general.1 Por el uso de las nuevas tecnologías y el desarrollo de nuevos sistemas de información, contrario, se trataría de sistematizar los instrumentos de colaboración que ahora poner en común las bases de datos y de información municipales, y facilitar el están dispersos en el texto de la Carta y de añadir las previsiones singulares que acceso a estas. se consideren adecuadas para la ciudad de Barcelona y que hasta ahora no se habían recogido —como, por ejemplo, las mencionadas relaciones del Ayunta- De este modo, se conseguiría una regulación más sistemática y coherente del miento con el AMB—. conjunto de relaciones interadministrativas del Ayuntamiento. A la vez, también podría aprovecharse para recoger, de forma expresa, la posibilidad de que el Ayuntamiento de Barcelona pueda delegar en otras administraciones públicas el ejercicio de alguna de sus competencias (o encargar su gestión). 1. Véanse, por ejemplo, los artículos 140 a 154 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen Ciertamente, esta es una posibilidad que, con carácter general, ya está reco- jurídico del sector público (LRJSP), o los artículos 107 a 117 de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña (LRJPCat). nocida en nuestro ordenamiento jurídico para el conjunto de administraciones 368 JAUME MAGRE FERRAN MESA 5. PERSPECTIVAS DE FUTURO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 369 públicas2 y que el propio Ayuntamiento ha utilizado con normalidad en varias c. Modificación de los consorcios legales regulados en la Carta municipal ocasiones.3 Pero, de nuevo, eso serviría para tener una regulación más com- pleta, ya que se podrían concretar los órganos competentes del Ayuntamiento Como es sabido, una de las principales novedades de la Carta municipal de o el procedimiento para acordar la delegación mencionada, entre otras cosas,4 Barcelona se encuentra en su artículo 61.7, que crea, ope legis, toda una serie y también para reforzar el vínculo entre el Ayuntamiento y el espacio metropo- de consorcios (en concreto, el Consorcio de la Vivienda, el Consorcio de Servicios litano. Sociales, el Consorcio de Educación y el Consorcio Sanitario de Barcelona), for- mados única y exclusivamente por el Ayuntamiento de Barcelona y la Generalitat b. Creación de una comisión bilateral de cooperación Ayuntamiento-AMB de Catalunya, a los que se asigna la gestión conjunta de determinados servicios. Al margen de los principios generales que se han mencionado, una primera Pues bien, teniendo en cuenta la dimensión metropolitana de algunos de es- forma para articular jurídicamente la colaboración necesaria entre el Ayuntamien- tos servicios y las competencias que posteriormente se han atribuido al AMB en to y el AMB podría consistir en la creación de un órgano administrativo entre estas estos ámbitos, se podría pensar en la necesidad de ampliar la composición de dos entidades dirigido a este fin. los consorcios legales regulados actualmente en la Carta, con el fin de incluir también al AMB. En este caso, a diferencia de los órganos de participación sectorial previstos en el artículo 39 de la LAMB,5 se estaría hablando de un órgano de carácter Seguramente, uno de los ejemplos más claros de esta necesidad tiene lugar permanente —creado directamente por la Carta— y de composición bilateral — en materia de vivienda. Y es que, por una parte, está el Consorcio de la Vivienda formado exclusivamente por el Ayuntamiento y el AMB—, cuya principal finalidad de Barcelona —en el que, como se ha señalado, solo participan el Ayuntamiento podría ser la de mejorar la coordinación de la prestación de los servicios públicos, y la Generalitat de Catalunya—, que asume la planificación, la programación y la prevención de duplicidades y el incremento de la eficiencia, y la calidad de los la gestión de la vivienda pública, en régimen de propiedad y de alquiler, en el servicios que se prestan. término municipal de Barcelona (art. 85.1 CMB). Y por otra, la LAMB también atribuye al AMB importantes competencias de planificación en esta materia, con Sin ir más lejos, a la hora de diseñar esta nueva comisión bilateral podría el objetivo de coordinar e impulsar las políticas de vivienda en el ámbito de los tomarse como referencia un instrumento ya conocido por el régimen especial municipios integrados en el AMB.6 del municipio de Barcelona: la Comisión de Colaboración Interadministrativa. De acuerdo con el artículo 5 de la LREMB, esta Comisión está formada por repre- De hecho, en el ámbito metropolitano también existe una entidad instrumen- sentantes de la Administración General del Estado, la Generalitat de Catalunya y tal, con personalidad jurídica propia, encargada de gestionar este tipo de políticas: el Ayuntamiento, y le corresponde, además de la propuesta de criterios sobre el el Consorcio de la Vivienda del Área Metropolitana de Barcelona. Este consorcio, desarrollo y la aplicación del régimen local de Barcelona, la función de “evaluar constituido foralmente por el AMB y la Generalitat de Catalunya, asume las tareas los proyectos de colaboración entre las administraciones representadas, así como de planificación, programación y gestión de la vivienda protegida, en régimen de su aplicación”. propiedad y de alquiler, en el área metropolitana de Barcelona. Por lo tanto, si tenemos en cuenta que la gestión de la vivienda en el territorio del área metropolitana de Barcelona es un fenómeno supramunicipal, es decir, 2. Véase, por ejemplo, el artículo 116 de la Ley de régimen jurídico y procedimiento de las un problema compartido por los diversos niveles de gobierno de este territorio, administraciones públicas de Cataluña. seguramente se podría cuestionar la conveniencia de seguir manteniendo la exis- 3. Una buena muestra de ello podría ser el Convenio de colaboración y de delegación de tencia separada de estos dos consorcios. En efecto, desde un punto de vista competencias municipales para la promoción de la movilidad compartida, de octubre del 2021 organizativo parecería más lógico simplificar o racionalizar los mecanismos de (BOPB, de 8 de octubre de 2021) entre el Área Metropolitana de Barcelona, el Ayuntamiento de Barcelona y BIMSA. gestión existentes actualmente e integrar los niveles de gobierno en un única 7 4. Actualmente, la Carta municipal solo regula la delegación de competencias que otras organización especializada, en un único consorcio. Incluso, parecería conve- administraciones hacen al Ayuntamiento de Barcelona (por ejemplo, en el artículo 59 o en el artículo 11.1.n, que atribuye su aceptación al Consejo Municipal), pero no el supuesto inverso, es decir, la delegación de competencias hecha por el Ayuntamiento a otras administraciones. 5. El artículo 39 de la LAMB prevé la posibilidad de crear órganos de participación sectorial en 6. Véanse, por ejemplo, los artículos 22.e o 36 de la LAMB. que pueden participar tanto representantes municipales como ciudadanos y ciudadanas, personas 7. Precisamente, esta idea de colaboración entre el Consorcio de la Vivienda de Barcelona y el técnicas del AMB y otros representantes del tejido económico y social. Consorcio de la Vivienda del Área Metropolitana de Barcelona se recoge explícitamente en los estatutos 370 JAUME MAGRE FERRAN MESA 5. PERSPECTIVAS DE FUTURO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 371 niente considerar ampliar el ámbito de actuación del operador metropolitano de incluir también al AMB, se estaría afectando directamente no solo al ejercicio de la vivienda al conjunto de la región metropolitana, con el objetivo de mejorar la competencias de esta otra entidad territorial sino también a la autonomía que le capacidad de gestión de la problemática de la vivienda. reconoce su ley reguladora (por ejemplo, art. 1.4 LAMB), en la medida en que la imposición legal de la participación en el consorcio negaría el derecho de asocia- Del mismo modo, junto con las modificaciones de los consorcios ya existentes ción que se predica con respecto a la figura consorcial. Por eso, como ya se afir- actualmente, también se podría pensar en la conveniencia de crear nuevos con- mó en su momento, parece evidente que cualquier acción legislativa de creación sorcios. Por ejemplo, como se ha señalado anteriormente, en materia de gestión de de un consorcio en la Carta municipal tiene que ser fruto y resultado del consenso residuos urbanos, aunque el artículo 103.f de la Carta municipal de Barcelona atri- previo entre las administraciones participantes (Orriols, 2007). buye al consistorio la competencia de recogida, transporte y tratamiento de estos residuos, la Carta prevé que esta competencia debe ejercerse de manera coordina- d. Otros mecanismos de colaboración da con el AMB. Por su parte, la LAMB prevé que el Gobierno metropolitano no solo tiene la competencia de coordinación de los sistemas municipales de recogida sino Finalmente, también se podría pensar en otras modificaciones puntuales de también de su tratamiento, valorización y disposición (art. 14.D LAMB). la Carta municipal de Barcelona vigente, que, aunque tendrían un alcance más limitado, también permitirían articular una colaboración y un intercambio de in- Por lo tanto, nuevamente, partiendo de la interrelación evidente entre la reco- formación más amplios entre el Ayuntamiento y el AMB. gida de los residuos y su posterior gestión, con el fin de hacer efectiva la coordina- ción que reclama la Carta y compatibilizar las competencias que el ordenamiento En este caso, podrían aprovecharse algunos de los órganos consultivos ya jurídico atribuye a cada una de estas dos entidades, se podría pensar en la crea- existentes, que, sin mucha complejidad técnica, podrían abrirse también a la ción de un nuevo consorcio entre el Ayuntamiento de Barcelona y el AMB para participación del AMB. Por poner un ejemplo, el artículo 142.1 de la Carta muni- ejercer conjuntamente las competencias en materia de residuos. cipal regula el Consejo Económico y Social de Barcelona como órgano consultivo del Ayuntamiento, de carácter general y de participación de los agentes sociales Sin entrar ahora a examinar con más detalle la regulación o las funciones de y económicos más representativos de la ciudad de Barcelona. estos posibles consorcios, interesa destacar que uno de los problemas jurídicos que se nos puede plantear en este punto es el relativo a su creación legal. En Pues bien, teniendo en cuenta que el AMB tiene un papel relevante en el ám- efecto, si se acude a la legislación general administrativa —la citada Ley de régi- bito económico y social y en el ámbito territorial de Barcelona, se podría admitir men jurídico del sector público—, queda claro que determina que los consorcios su participación en este órgano. De hecho, como la composición, la estructura, se crean mediante un convenio suscrito por las administraciones, los organismos las funciones y el régimen de funcionamiento de este consejo son aspectos que o las entidades que quieren participar en estos (art. 123.1 LRJSP). Por lo tanto, la Carta no determina de forma expresa sino que remite a los estatutos correspon- los consorcios se configuran legalmente como entidades asociativas y voluntarias dientes aprobados por el Plenario del Consejo Municipal —y al propio reglamento que se crean mediante acuerdo entre las partes.8 En cambio, como es notorio, del Consejo Económico y Social—, este ampliación podría acordarse fácilmente y una de las particularidades de la Carta ha sido que el acto de creación de los sin necesidad de modificar la regulación legal actual. Simplemente se requeriría consorcios legales que se regulan no deriva de un convenio formalizado entre las un acuerdo del Plenario de la ciudad. partes interesadas sino directamente de una ley aprobada por el Parlamento de Cataluña. Y, por descontado, nada obsta que, junto con la hipotética Comisión Bilateral de Cooperación que se ha mencionado con anterioridad, la actualización de la Dejando de lado el análisis de la adecuación o no de esta normativa a la le- Carta municipal pueda prever algún precepto que, de forma similar al menciona- gislación básica estatal, este origen legal de los consorcios regulados en la Carta do artículo 39 de la LAMB, habilite al Ayuntamiento a crear otros órganos espe- municipal tiene importancia, ya que, si se quisiese ampliar la composición para cíficos de colaboración, de carácter sectorial, como mecanismo para articular las relaciones entre el Ayuntamiento y el AMB. reguladores de esta última entidad (DOGC n.º 8258, de 29 de octubre de 2020). Así, la disposición En otro nivel, pero continuando con las posibles modificaciones de carácter adicional primera de estos estatutos prevé que, sin perjuicio de las competencias respectivas, se puntual de la actual Carta municipal de Barcelona con una voluntad clara de podrá aprobar un convenio para establecer el sistema de colaboración y cooperación entre ambos reubicar la posición de la ciudad de Barcelona, Oriol Nel·lo (2021) dibuja con consorcios con el fin de mejorar la eficacia y la eficiencia administrativas, y facilitar las acciones de coordinación de la planificación y de la programación en materia de vivienda. precisión posibles ajustes para hacer frente a los retos que plantea la dinámica 8. En el mismo sentido se expresa el artículo 115 de la LRJPCat. metropolitana y que el propio autor resume en los cinco siguientes: 372 JAUME MAGRE FERRAN MESA 5. PERSPECTIVAS DE FUTURO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE BARCELONA 373 1. Desigualdades sociales y segregación residencial a escala metropolitana pios del AMB en una única zona tarifaria. Asimismo, los medios de movilidad Las diferencias en la composición social y la base fiscal de los municipios activa han conocido un notable fomento (sobre todo los desplazamientos en comportan que los recursos municipales per cápita presenten una gran di- bicicleta) y, de forma incipiente, se ha empezado a configurar una red de versidad, incluso entre las localidades más pobladas del área y la región me- vías que permitirá la movilidad metropolitana con estos medios. Este aspecto tropolitana. En este sentido, la reforma de la Carta municipal de Barcelona estratégico se aborda profusamente en la tercera mesa del proyecto y, consi- podría constituir una oportunidad para dotarse de instrumentos que permitie- guientemente, no lo abordaremos en estas páginas. sen reformar el sistema de financiación metropolitana. Este aspecto de impor- tancia crucial se trata en el cuarto bloque de este informe y, por lo tanto, no lo 5. Ordenación y gestión del territorio abordaremos en estas páginas. Es necesario modificar la normativa vigente para reactivar y modificar su com- posición, y para incrementar las funciones de la Comisión de Ordenación Te- 2. Exclusión residencial y dificultades de mantenimiento de la vivienda rritorial Metropolitana con el objetivo de que se convierta en una instancia de El acceso a la vivienda constituye uno de los principales problemas para una seguimiento de inversiones y proyectos, así como de concertación de políticas buena parte de la población y, lejos de ser privativo de la ciudad de Barcelona, entre la Generalitat y los gobierno locales. En este sentido, la Carta municipal tiene un alcance claramente supramunicipal, y no puede haber una política podría proponer la modificación de la normativa vigente para obtener más de vivienda efectiva que no se refiera, como mínimo, al espacio metropolitano presencia y capacidad de actuación del mundo municipal y, concretamente, y, muy probablemente, a gran parte de los municipios de la región metropo- del Ayuntamiento de Barcelona. litana. En este sentido, la Carta municipal podría facilitar la ampliación del operador metropolitano de la vivienda, por un lado, y del Observatorio Metropolitano de IV. Bibliografía la Vivienda, por el otro, al conjunto de la región metropolitana con el objetivo de mejorar la capacidad de gestión de la problemática de la vivienda en el Allen, J. (1999). “Cities of power and influence: settled formations”, en J. Allen, territorio metropolitano, incluida, naturalmente, la ciudad de Barcelona. D. Massey; M. Pryke (ed.). Unsettling cities. Londres: Routledge. Auby, J. B. (2016). Droit de la ville: du fonctionnement juridique des villes au droit 3. Transición energética, emergencia climática y gestión de los recursos à la ville. París: Ed. LexisNexis. Se podría modificar la composición del Consejo de Administración del Ente de Brenner, N. (2004). New State Spaces: Urban Governance and the Rescaling of Abastecimiento de Agua Ter-Llobregat (ATL). En la actualidad, su consejo de Statehood. Oxford University Press. administración está integrado exclusivamente por representantes de la Admi- Castells, M. (1989). The Informational City. Information Technology, Economic nistración de la Generalitat. La Carta municipal podría facilitar la incorporación Restructuring and the Urban-Regional Process. Oxford: Blackwell. de una representación de los entes locales del ámbito metropolitano y, en Cerrillo, A. (2020). “Los servicios de la ciudad inteligente”, en C. Barrero; J. M. So- especial, el Ayuntamiento de Barcelona en el Consejo de Administración del cías (coord.). La ciudad del siglo XXI. Transformaciones y retos. Madrid: INAP. ATL, con la voluntad de dar cumplimiento a la gestión mancomunada de los Cerrillo, A. (2021). “La ciutat intel·ligent”. Documento no publicado. Material de recursos hídricos. En la misma dirección, la Carta municipal también podría la jornada de debate sobre el régimen especial de la ciudad de Barcelona. modificar la normativa que regula la composición de los órganos de la Agen- Diciembre del 2021. cia de Residuos de Cataluña. En la actualidad están representadas el Área Crang, M.; Thrift, N. (2000). Thinking Space. Londres: Routledge. Metropolitana de Barcelona, la Federación de Municipios de Cataluña y la Derudder, B. (2006). “On conceptual confusion in empirical analyses of a trans- Asociación Catalana de Municipios. También podría ser conveniente asegurar national urban network”. 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Fundación Democracia y Gobierno Local - Institut de Dret Públic, pp. servicio de metro y, sobre todo, con la integración de los treinta y seis munici- 177-194. 374 JAUME MAGRE FERRAN Gavinha, J. A. (2008). “Veinte años de ciudades globales: ideas, mitos y nuevas evidencias”. Scripta Nova, XII 270(6). Jordana, J. (2017). Barcelona, Madrid y el Estado. Ciudades globales y el pulso por la independencia en Cataluña. Madrid: Catarata. Jouve, B.; Lefèvre, C. (1999). “De la gouvernance urbaine au gouvernement des villes ?”. Revue Française de Science Politique, 49(6). Marcuse, P.; Van Kempen, R. (2002). Globalizing cities: a new spatial order? Lon- dres y Cambridge: Blackwell Publishers. March, H.; Ribera-Fumaz, R. (2014). “Smart contradictions: the politics of ma- king Barcelona a self-sufficient city”. European Urban and Regional Studies. DOI: 10.1177/0969776414554488. Nel.lo, O. (2021). “Incidència de la Carta municipal de Barcelona en la gover- nança metropolitana”. 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La centralidad de las personas. 2. El uso intensivo de los datos. 3. El uso innovador de las tec- nologías disruptivas. IV. Conclusiones. LA CIUDAD INTELIGENTE: LOS DEBATES SOBRE LA INTELIGENCIA ARTIFICIAL Y LA IDENTIDAD DIGITAL ÚNICA SOBERANA 379 I. Introducción La ciudad inteligente es el modelo de ciudad que utiliza la tecnología de ma- nera intensiva e innovadora para recopilar y analizar, de una manera colaborativa, los datos de la ciudad con el fin de prestar servicios inclusivos, eficientes, resilien- tes, sostenibles y centrados en las personas. Este documento parte de la constatación de que la ciudad inteligente es un modelo de ciudad llamado a dar respuesta a los retos a los que se enfrentan los municipios en el siglo XXI para proveer bienestar, desarrollo y seguridad a las personas en el marco de los objetivos de desarrollo sostenible, a partir del uso intensivo e innovador de las tecnologías de la información y de la comunicación. En estas páginas se hace una aproximación general al desarrollo actual de la ciudad inteligente en Barcelona. A partir de esta breve diagnosis, se hace un análisis de las dimensiones que constituyen la ciudad inteligente (centralidad de las personas, uso intensivo de los datos y uso innovador de la tecnología) y de las medidas necesarias para profundizar en cada una de ellas. Finalmente, en vista de todos estos elementos, se concretan varias propues- tas que habría que considerar en el futuro despliegue de la Carta municipal de Barcelona. II. Diagnosis de la ciudad inteligente en Barcelona En los últimos años, el Ayuntamiento de Barcelona ha hecho una apuesta por el impulso de la ciudad inteligente que se ha concretado en la adopción de medidas de diverso alcance y distinta naturaleza que, de una manera meramente ilustrativa y sin ánimo exhaustivo, se recogen a continuación: – El Ayuntamiento de Barcelona ha impulsado numerosos programas para la utilización de tecnologías innovadoras en el municipio, desde la fibra óptica y la red wifi hasta la tecnología 5G o la internet de las cosas. Estas tecnologías se han destinado a la prestación de nuevos servicios y al impulso de la admi- nistración digital, pero también al desarrollo de la actividad económica y social de la ciudad. – El distrito 22@ es una experiencia de regeneración urbana a partir de la innovación y favoreciendo el desarrollo de actividades caracterizadas por el uso intensivo de la tecnología y el conocimiento. – Barcelona ha desempeñado un papel líder en el ámbito internacional en el desarrollo de la ciudad inteligente. En el 2021 ocupa la posición número 58 del Smart City Index, elaborado por IMD, basado en una encuesta a personas de más de un centenar de ciudades del mundo sobre la adopción de tecnolo- gía en su ciudad en cinco áreas. LA CIUDAD INTELIGENTE: LOS DEBATES SOBRE LA INTELIGENCIA ARTIFICIAL 380 AGUSTÍ CERRILLO I MARTÍNEZ Y LA IDENTIDAD DIGITAL ÚNICA SOBERANA 381 – El Ayuntamiento de Barcelona participa, junto con más de una cincuentena se centran en el papel de la tecnología, pero que olvidan su impacto en las de ciudades del mundo, como Nueva York o Ámsterdam, en la Coalición de personas o las instituciones. Ciudades por los Derechos Digitales para proteger y promover los derechos – La extensión de la ciudad inteligente puede profundizar la brecha digital, es digitales de la ciudadanía a escala global. decir, las diferencias entre las personas en función de su acceso a la tecnolo- – El Ayuntamiento de Barcelona ha adoptado varios documentos relaciona- gía, o puede excluir a determinadas personas o colectivos del disfrute de los dos con el desarrollo de la ciudad inteligente y el uso de las tecnologías dis- servicios digitales. ruptivas. Entre otros documentos, se puede hacer referencia a los estándares – La extensión del uso de la inteligencia artificial puede generar opacidad, de servicios digitales; al Código de prácticas tecnológicas, que despliega de discriminaciones y vulneración de los derechos de las personas, en particular, manera práctica la estrategia de transformación digital ágil del Ayuntamiento de la protección de datos personales o la autonomía de las personas. de Barcelona; a los principios generales de soberanía tecnológica; a la Me- – La falta de recursos o de competencias para desarrollar la ciudad inteligen- dida de gobierno para la digitalización abierta: software libre y desarrollo ágil te puede generar dependencia tecnológica con respecto a las empresas que de servicios a la Administración pública, que incluye el Código de prácticas diseñan las tecnologías y las aplicaciones, especialmente las que concentran tecnológicas; y a la Guía sobre soberanía tecnológica y la Guía de compra el conocimiento e impulsan el desarrollo relativo a las tecnologías disruptivas, pública de TIC, que hacen referencia al nuevo modelo de relación, a la sobe- sin que la Administración pública tenga una capacidad real de liderazgo del ranía tecnológica para fomentar el software libre y los estándares abiertos y un proceso de transformación digital. modelo de gestión de los datos que permita dar valor a los datos y garantizar al mismo tiempo los derechos de las personas y el uso responsable de los datos. – El Ayuntamiento de Barcelona ha promovido y utiliza estándares abiertos en III. Análisis de las dimensiones que constituyen la ciudad las aplicaciones y los servicios de la ciudad inteligente como Sentilo (platafor- inteligente ma de sensores) o Decidim (plataforma de participación). – El Ayuntamiento ha adoptado la Estrategia del uso responsable y ético de La consolidación de la ciudad inteligente exige avanzar en relación con las los datos y la Estrategia municipal para el impulso de una inteligencia artificial dimensiones que constituyen este modelo de ciudad. ética, para desarrollar los pilares básicos para la aplicación de las tecnologías emergentes en el Ayuntamiento de Barcelona y garantizar, al mismo tiempo, III.1. La centralidad de las personas la protección de los derechos de la ciudadanía ante el uso de la inteligencia artificial en la adopción de decisiones automatizadas en la Administración La primera dimensión de la ciudad inteligente es la centralidad de las perso- municipal. nas. En efecto, más allá de la tecnología y los datos a los que nos referiremos a – El Ayuntamiento de Barcelona se ha dotado de una oficina de datos para la continuación, cabe destacar que el centro de la ciudad inteligente son las perso- gestión unificada de datos públicos. nas que viven o trabajan en la ciudad o que la visitan. Pero las personas también son las que tienen que participar en el diseño y la gestión de la ciudad inteligente A pesar de los notables avances experimentados en relación con la ciudad y las que tienen que poder decidir qué tecnologías se utilizan o para qué se pue- inteligente, la incorporación intensiva de las tecnologías disruptivas y el análisis den utilizar los datos. de los datos en el municipio genera retos y problemas que no se pueden ignorar y respecto a los que hay que tomar las medidas necesarias para garantizar el buen La centralidad de las personas en la ciudad inteligente se concreta en mani- funcionamiento de la Administración y los derechos de la ciudadanía. festaciones diversas. En primer lugar, las personas son destinatarias de los ser- vicios de la ciudad inteligente. Desde esta perspectiva, la tecnología y los datos Desde un punto de vista general, y sin poder entrar en este momento a valorar deben permitir individualizar o particularizar los servicios de la ciudad inteligente, su incidencia específica en el caso de Barcelona, se pueden destacar las siguien- y personalizarlos o prestarlos de una manera proactiva a partir del análisis auto- tes debilidades o disfunciones de la ciudad inteligente: matizado de los datos de que se disponga con respecto a los servicios, las per- sonas usuarias o, en general, las personas que viven en la ciudad, o la actividad – La ciudad inteligente con frecuencia es poco más que un conjunto de pro- que allí tiene lugar. En particular, la inteligencia artificial reduce significativamente yectos a menudo desconectados entre sí, más o menos innovadores, que las barreras que tradicionalmente han dificultado la personalización de los ser- no representan un cambio significativo en cómo se gestiona la ciudad o se vicios. Desde esta perspectiva, la persona se sitúa en el centro del diseño de los prestan los servicios, ni aportan un valor público destacado. Igualmente, la servicios gracias al análisis de los datos que genera la prestación de los servicios ciudad inteligente también puede implicar el desarrollo de proyectos que solo o la generación de perfiles de las personas usuarias o de la ciudadanía en gene- LA CIUDAD INTELIGENTE: LOS DEBATES SOBRE LA INTELIGENCIA ARTIFICIAL 382 AGUSTÍ CERRILLO I MARTÍNEZ Y LA IDENTIDAD DIGITAL ÚNICA SOBERANA 383 ral. La personalización de los servicios constituye una manifestación de la buena de los principios de gobierno abierto que persiguen fortalecer el diálogo constante administración y contribuye a la eficacia y la eficiencia públicas. No obstante, la entre la ciudadanía y el municipio, un mejor conocimiento de la actividad y del personalización también puede generar riesgos, como la uniformización de la funcionamiento de la Administración municipal, más participación de la ciudada- prestación de los servicios, la “clientelización”, la limitación de la autonomía de nía en la toma de decisiones públicas y en la prestación de los servicios públicos, las personas a la hora de decidir si quieren recibir un servicio o cómo quieren y una amplia rendición de cuentas. De este modo, la ciudad inteligente puede que se preste, o la protección de los datos personales y la intimidad. También contribuir a construir una nueva gobernanza pública que dé respuesta a la crisis genera un riesgo de exclusión de las personas que no interactúen —por múltiples de efectividad, legitimidad y confianza que han sufrido las instituciones públicas causas— o que tengan unas capacidades que dificulten la interacción con los en los últimos tiempos. En esta dirección, cabe destacar cómo la tecnología pue- servicios municipales por vía digital. de facilitar la participación de la ciudadanía en la Administración municipal, por ejemplo, a través de la plataforma Decidim, pero también mediante aplicaciones En segundo lugar, las personas son proveedoras de datos. En efecto, en la ciu- móviles o, incluso, a través de la tecnología o la piratería cívica (civic hacking). dad inteligente, las personas generan multitud de datos que son captados a tra- vés de sensores o dispositivos móviles, aportados a la Administración municipal III.2. El uso intensivo de los datos en cumplimiento de obligaciones legales o inferidas por la propia Administración a partir de los datos que están en su poder. Como ya se ha avanzado, estos datos La segunda dimensión de la ciudad inteligente son los datos. En la ciudad pueden ser analizados a través de la inteligencia artificial para personalizar los inteligente se generan y recolectan grandes volúmenes de datos muy diversos servicios. Pero, a partir de estos datos, también se puede orientar la conducta de creados por el propio Ayuntamiento o por la ciudadanía y las empresas a través la ciudadanía hacia la satisfacción del interés general a través de técnicas basa- de sensores, de los servicios que prestan o de las actividades que hacen en el das en las ciencias de la conducta y la economía conductual (nudges). Asimismo, municipio. Estos datos se captan a través de sensores en la vía pública o en los los datos pueden ser reutilizados por la propia ciudadanía para crear nuevas in- servicios públicos, o en los dispositivos de las personas que viven en la ciudad, formaciones o nuevos servicios en la ciudad inteligente. Desde esta perspectiva, los objetos conectados a la internet de las cosas o los vehículos que circulan, que hay que garantizar que la ciudadanía pueda participar activamente en el proceso permiten seguir o monitorizar el funcionamiento y la actividad de la ciudad, sus de decisión sobre qué usos se dan a los datos, y decidir en cada momento qué instituciones y a la ciudadanía y las empresas. También se hace mediante la acti- se hace con sus datos personales. vidad de las personas y las empresas en las redes sociales. Igualmente se puede hacer a partir de la actividad de la Administración municipal, su funcionamiento En tercer lugar, las personas son titulares de derechos en relación con la y la prestación de los servicios públicos. ciudad inteligente para dar respuesta a los retos que el uso intensivo e innovador de la tecnología y de los datos puede generar en su esfera jurídica. Los derechos Estos datos tienen un gran valor para la ciudad una vez analizados mediante reconocidos tradicionalmente por el ordenamiento jurídico se muestran insufi- inteligencia artificial, lo que permite a la Administración municipal tener un co- cientes para dar respuesta a estos nuevos retos y no permiten proteger adecua- nocimiento preciso sobre el funcionamiento de los servicios. También facilita el damente a las personas ante las amenazas o los problemas que puede generar diseño de políticas y la adopción de decisiones públicas basadas en la evidencia, la utilización de la inteligencia artificial en la ciudad. Ante esta situación se ha ido más precisas, adaptadas y de mayor calidad. De esta manera se puede conocer reconociendo la necesidad de atribuir a las personas derechos y deberes en la mejor el funcionamiento de la ciudad y de los servicios que se prestan, y se pue- ciudad inteligente, y de generar nuevos mecanismos de garantía. En particular, den identificar mejor las necesidades de la ciudadanía y de las empresas. hay que avanzar hacia una soberanía de datos que integre el reconocimiento de varios derechos que habilitarían a las personas a conocer qué datos generan y No obstante, a pesar del valor que tienen los datos, hay que evitar lo que se ha cuáles se recopilan en la ciudad inteligente, y a decidir qué usos se hacen de dado en llamar el “extractivismo de datos” (Evgeny Morozov), es decir, la concen- ellos. La soberanía de datos también debería concretarse en la garantía de la tración de estos datos en manos de pocos agentes, a menudo grandes empresas igualdad de todas las personas en la ciudad inteligente, de manera que se eviten tecnológicas, y la capitalización de estos datos o la falta de control por parte de las discriminaciones que puede generar el uso intensivo de la tecnología, con las personas interesadas. respecto tanto a la brecha digital como al acceso a los servicios. Igualmente, para poder garantizar la utilidad, la calidad y la interoperabilidad Finalmente, en cuarto lugar, las personas pueden participar en el diseño y la de los datos, es necesario reforzar una gobernanza de los datos que facilite la implantación de las políticas de la ciudad inteligente y colaborar en la gestión de adopción de las decisiones relativas a datos en poder del Ayuntamiento y que sus servicios. En esta dirección, la ciudad inteligente constituye una concreción garantice la participación de todos los agentes implicados, desde responsables LA CIUDAD INTELIGENTE: LOS DEBATES SOBRE LA INTELIGENCIA ARTIFICIAL 384 AGUSTÍ CERRILLO I MARTÍNEZ Y LA IDENTIDAD DIGITAL ÚNICA SOBERANA 385 políticos hasta gestores, pasando por personal informático y analistas de datos, Pero, últimamente, las administraciones públicas están utilizando la tecno- sin olvidar a la ciudadanía, para evitar la proliferación de silos de información. logía para aportar valor a la sociedad a través del análisis de datos y la automa- tización que facilitan las tecnologías disruptivas, como la inteligencia artificial. Más allá de la propia Administración, es importante reconocer el valor que tie- Gracias a las tecnologías disruptivas, la ciudad inteligente está experimentando nen los datos para la ciudadanía y las empresas, en primer lugar, para incremen- un desarrollo significativo. tar la transparencia y la rendición de cuentas, y, en segundo lugar, para facilitar su reutilización. Por ello, es necesario que la Administración municipal abra sus La inteligencia artificial tiene numerosas aplicaciones en la ciudad inteligente datos, elimine los obstáculos técnicos o jurídicos que pueda haber, y los facilite y puede ser utilizada en el análisis de datos que genera la ciudad, en la auto- en formatos abiertos para que puedan ser detectables, obtenibles y procesables matización de los procesos y la toma de decisiones, en la personalización de los electrónicamente y en tiempo real, y puedan ser reutilizados sin tener que obte- servicios y su prestación proactiva, en la atención a la ciudadanía a través del ner una autorización o simplemente aceptando licencias tipo. La apertura de los procesamiento del lenguaje natural o, incluso, en la propia prestación de los ser- datos puede facilitar su reutilización a través del análisis y la posterior difusión vicios, por ejemplo, a través de robots o vehículos autónomos. de estos por parte de personas o entidades de la sociedad civil. También pueden servir para que las empresas puedan crear servicios de valor añadido basados en En la ciudad inteligente, la tecnología también se utiliza para reforzar las rela- los datos públicos (navegadores para flotas de transporte, informes económicos, ciones de la Administración con la ciudadanía, para incrementar la transparen- etc.). cia pública mediante una difusión más amplia de información pública y datos abiertos, para facilitar el diálogo constante a partir de una escucha activa de los En cualquier caso, cuando los datos hagan referencia a personas identifica- intereses, las necesidades y las opiniones de las personas, y para implicarlas de das o identificables, hay que garantizar la protección de los datos personales y la manera activa en el diseño y la implantación de las políticas y en la prestación de privacidad de las personas. Si bien el análisis de datos puede facilitar la creación los servicios. de perfiles o la toma de decisiones automatizadas que pueden ser útiles para la Administración municipal desde la perspectiva de la eficacia y la eficiencia, La inteligencia artificial facilita un uso innovador de la tecnología, de modo que cuando ello suponga el tratamiento de datos personales hay que respetar los prin- se puedan desplegar políticas que respondan a las nuevas necesidades, retos y cipios, tener una base jurídica adecuada y garantizar los derechos que establece problemas a los que se enfrentan los municipios en el siglo XXI y que requieren y reconoce la normativa de protección de datos y, en particular, el derecho a no cambios deliberados en la actividad de los municipios, en los procesos que llevan ser objeto de una decisión basada únicamente en un tratamiento automatizado a cabo o en su diseño institucional para poder obtener resultados que agreguen de datos personales que produzca efectos jurídicos. También es necesario que valor público, contribuyan al desarrollo institucional y, en definitiva, mejoren la ca- la Administración municipal adopte todas las medidas de seguridad necesarias lidad de vida de la ciudadanía. Mediante la inteligencia artificial, el Ayuntamiento para evitar el uso indebido o no autorizado de los datos o su impacto negativo en puede promover cambios en la manera en que se prestan los servicios, nuevas la protección de los datos personales, o el riesgo para los derechos y las libertades formas de utilizar los datos o nuevos canales de relación con la ciudadanía. de las personas. La tecnología puede ser desarrollada por la propia ciudad. Una parte del desa- III.3. El uso innovador de las tecnologías disruptivas rrollo tecnológico inherente a la ciudad inteligente lo puede impulsar y desplegar el Ayuntamiento. No obstante, no podrá desarrollar una buena parte de este por La tercera dimensión de la ciudad inteligente es la relativa a la tecnología. La la falta de recursos o de competencias necesarias. En esta dirección, la incorpo- ciudad inteligente es algo más que una administración electrónica. ración de estas tecnologías deberá hacerse a través de la colaboración con otras administraciones públicas. Ya hay varias fórmulas asociativas y cooperativas para Ciertamente, la tecnología ha sido uno de los motores del cambio de las insti- el diseño y la implantación de los servicios de la ciudad inteligente. tuciones y del desarrollo urbano: en un primer momento, para mejorar la eficien- cia interna, automatizar procesos y prestar servicios a distancia, de modo que Sin embargo, lo más habitual es que haya una participación del mercado, en facilitaba las relaciones con la ciudadanía y con otras administraciones públicas. un grado más alto o más bajo, en el proceso de transformación digital. Si bien la Posteriormente, a medida que se fueron extendiendo las tecnologías 2.0, sirvió colaboración público-privada en el desarrollo de la ciudad inteligente puede ser para canalizar la comunicación y la participación de la ciudadanía en la toma de un motor, también es necesario poner de relieve que, si no se articula de manera decisiones públicas o la difusión de información a través de redes sociales, blogs adecuada, puede pasar a ser una dependencia tecnológica o la captura de la y wikis. ciudad inteligente por las empresas que la provean de tecnología, de modo que LA CIUDAD INTELIGENTE: LOS DEBATES SOBRE LA INTELIGENCIA ARTIFICIAL 386 AGUSTÍ CERRILLO I MARTÍNEZ Y LA IDENTIDAD DIGITAL ÚNICA SOBERANA 387 sean estas y no el Ayuntamiento o la ciudadanía las que determinen cómo se impidan conocer cómo funcionan, qué datos utilizan o cuál es el fundamento de utiliza la tecnología para la prestación de los servicios de la ciudad inteligente, y las decisiones que se adoptan de manera automatizada. También puede ocurrir lo escoren hacia su propio beneficio, mientras que el interés de la ciudad —el que el Ayuntamiento no disponga de una información precisa sobre el diseño interés general— pasa a ser un elemento secundario. o el funcionamiento de los algoritmos, porque han sido adquiridos a empresas tecnológicas. Para minimizarlo y evitarlo, hay varias fórmulas posibles, como la inclusión en los pliegos de cláusulas que fomenten la adquisición de bienes o servicios inno- En segundo lugar, no se puede desconocer que la inteligencia artificial, en vadores y el desarrollo de productos o servicios innovadores, y que garanticen la ocasiones, puede generar sesgos que, cuando sean injustos, deriven en la dis- transparencia y la cesión de los derechos de propiedad intelectual o de los datos. criminación de determinadas personas o colectivos. Estos sesgos pueden derivar También es útil impulsar acciones para un mejor conocimiento del mercado con del diseño de los algoritmos o de los datos que utilizan y responder a la baja el fin de preparar adecuadamente la incorporación de la tecnología innovadora. calidad de los datos o a sesgos personales o sociales que se reproducen o se incorporan a la inteligencia artificial. Igualmente, es necesario apostar por reconocer la soberanía y la neutrali- dad tecnológica. La soberanía tecnológica se basa en el software libre, los datos En tercer lugar, hay que reconocer que el uso de la inteligencia artificial sin abiertos y los formatos abiertos. La neutralidad tecnológica persigue evitar que que haya supervisión humana de las decisiones adoptadas puede no ser fiable. la tecnología pueda condicionar negativamente su uso e impacto, así como que los derechos de las personas se puedan ver afectados por la tecnología que sea En cuarto lugar, hay que reiterar la incidencia negativa que el uso de la inteli- escogida para prestar los servicios de la ciudad inteligente o que esto dependa de gencia artificial puede generar en la protección de los datos personales, así como una determinada empresa. El uso de estándares abiertos, más allá de convertirse en otros derechos de las personas. en una manera de facilitar la soberanía y la neutralidad tecnológicas, también permite la reutilización de las aplicaciones y los servicios de la ciudad inteligente Finalmente, en relación con el uso intensivo e innovador de la tecnología, a otras administraciones públicas. también es necesario observar la incidencia que puede tener la extensión de la inteligencia artificial y, en particular, la automatización que genere en el empleo Sin embargo, el desarrollo de la ciudad inteligente no es el resultado único público. Más allá del impacto que pueda tener en la destrucción o creación de y exclusivo del uso de la tecnología en el funcionamiento de la Administración nuevos puestos de trabajo, es importante reconocer la necesidad de reforzar las municipal o en sus relaciones con la ciudadanía y las empresas. La ciudad inteli- competencias y las habilidades del personal al servicio de la Administración pú- gente es un modelo poliédrico y la tecnología es una de sus piezas, pero también blica para dar respuesta al uso intensivo de la tecnología, definir nuevos perfiles es necesario que haya un cambio cultural, organizativo y jurídico. profesionales en el Ayuntamiento directamente relacionados con el desarrollo y la consolidación de la ciudad inteligente, y diseñar nuevos sistemas de selección y Para dar respuesta a todas estas cuestiones, hay que avanzar hacia la confi- de gestión de personal que den respuesta a los retos que se deriven de la ciudad guración de una gobernanza de la tecnología para fomentar, supervisar y contro- inteligente o de las nuevas formas de trabajar que puedan extenderse o surgir. lar el uso de la inteligencia artificial y, en general, de la tecnología en el Ayunta- miento. También debería servir para promover la transparencia de los algoritmos y difundir la información que esté relacionada con respecto a los diversos colecti- IV. Conclusiones vos, o certificar y auditar los algoritmos utilizados por el Ayuntamiento. En última instancia, podría controlar las decisiones adoptadas automáticamente mediante A la vista del análisis anterior y teniendo en cuenta la diagnosis hecha de la la inteligencia artificial. situación de la ciudad inteligente en Barcelona, a continuación se hacen varias propuestas que deberían valorarse a la hora de avanzar en el desarrollo de la A continuación, cabe destacar los riesgos que puede generar el uso de la Carta municipal de Barcelona: inteligencia artificial por parte del Ayuntamiento, algunos de los cuales ya se han mencionado anteriormente. – Definir los derechos de las personas en la ciudad inteligente. Hay que ga- rantizar el acceso universal e igualitario a la tecnología y a los servicios digita- En primer lugar, hay que advertir que la inteligencia artificial puede producir les, así como la alfabetización digital de las personas y, en particular, facilitar opacidad en el funcionamiento de la Administración o en la prestación de los el acceso a ello a las personas con discapacidad. También es necesario garan- servicios, porque los algoritmos pueden llegar a ser cajas negras que dificulten o tizar el derecho de las personas a la protección de sus datos personales y, en 388 AGUSTÍ CERRILLO I MARTÍNEZ concreto, reconocer la soberanía de datos que permita saber qué datos tiene el Ayuntamiento de Barcelona de cada persona y que esta pueda decidir si se pueden utilizar o para qué usos. Igualmente, hay que reconocer un derecho para garantizar la participación ciudadana a través de los medios electróni- cos en condiciones de igualdad y seguridad. Asimismo, deberían definirse los derechos de las personas en relación con las actuaciones administrativas llevadas a cabo a través de la inteligencia artificial a efectos de garantizar la DIAGNOSIS Y PROPUESTAS SOBRE igualdad en el acceso a los servicios digitales, el acceso a la información, la apertura y la reutilización de los datos públicos, la explicación de las decisio- EL MODELO INSTITUCIONAL Y SUS nes adoptadas de manera automatizada, la supervisión humana o la buena CAPACIDADES administración. Todo lo anterior es sin detrimento del derecho de las personas a no utilizar los medios electrónicos en sus relaciones con las administracio- nes públicas, si no están obligadas a ello. Carles Ramió – Incorporar el principio de personalización y de prestación proactiva de los Catedrático de Ciencia Política y Administración. Universidad Pompeu Fabra servicios digitales del Ayuntamiento de Barcelona para facilitar su adaptación a las necesidades, las circunstancias o las preferencias de cada persona. Miquel Salvador – Definir las obligaciones del Ayuntamiento de Barcelona en la ciudad in- Profesor de Ciencias Políticas. Universidad Pompeu Fabra teligente. En esta dirección, deben preverse los principios de transparencia algorítmica, rendición de cuentas sobre el uso de la tecnología y neutralidad tecnológica. También sería conveniente concretar los principales mecanismos a disposición del Ayuntamiento de Barcelona para canalizar estos principios. – Garantizar la soberanía tecnológica del Ayuntamiento de Barcelona en el desarrollo de la ciudad inteligente de modo que se evite la dependencia tec- nológica y se impulse la cooperación interadministrativa en la provisión de nuevos servicios y usos de la tecnología. – Promover el uso de estándares abiertos en el desarrollo de los servicios de la ciudad inteligente, y el cumplimiento de los principios éticos reconocidos internacionalmente relativos al uso de la inteligencia artificial. También debe- ría preverse la obligación de abrir los datos públicos. – Finalmente, determinar los elementos que deben caracterizar la gobernanza de la ciudad inteligente desde el punto de vista tanto de la tecnología como de los datos. SUMARIO I. Introducción. II. Diagnosis del modelo institucional del Ayuntamiento de Barcelona. III. Un esquema para las propuestas sobre el modelo institucional. IV. Propuestas para potenciar las capacidades de política. V. Propuestas para potenciar las capacidades analíticas. VI. Propuestas para potenciar las capaci- dades de gestión. VII. Conclusiones. DIAGNOSIS Y PROPUESTAS SOBRE EL MODELO INSTITUCIONAL Y SUS CAPACIDADES 391 I. Introducción Siguiendo el planteamiento de la mesa de trabajo 5, “Perspectivas de futuro del régimen especial de Barcelona”, en este apartado se muestran una serie de evidencias y reflexiones sobre el modelo institucional desarrollado hasta ahora y se plantean una serie de propuestas prestando especial atención a las capacida- des institucionales para afrontar los nuevos retos. En este documento entendemos por modelo institucional el conjunto de com- ponentes vinculados a la arquitectura organizativa del Ayuntamiento, es decir, desde la dimensión de estructura y procesos hasta la gestión del conjunto de pro- fesionales que forman parte de ella, pasando por el modelo gerencial y la función directiva y por el modelo relacional que se establece con los entes instrumentales y la colaboración público-privada. Teniendo en cuenta la amplitud y la compleji- dad del modelo institucional, en este documento se muestran varias reflexiones de carácter estratégico, en clave de perspectivas de futuro orientadas a apoyar la redefinición del régimen especial de Barcelona. II. Diagnosis del modelo institucional del Ayuntamiento de Barcelona Durante muchos años el Ayuntamiento de Barcelona ha sido un municipio lí- der en materia de gestión tanto en el ámbito nacional como en los ámbitos estatal e internacional. Entre sus características principales cabe destacar las siguientes: – Un modelo gerencial que aporta una visión transversal y prioriza la eficacia y la eficiencia. A efectos prácticos se ha configurado como un modelo de di- rección política profesional y se ha convertido en el rasgo más característico, histórico y actual, del Ayuntamiento de Barcelona. – Un modelo de gestión moderno basado en la colaboración público-privada, en el que una parte importante de los servicios municipales la han prestado organizaciones privadas con ánimo o sin ánimo de lucro. – También ha destacado y destaca por tener unos diseños institucionales y organizativos vinculados a determinadas políticas e iniciativas sectoriales que han tenido un gran éxito (por ejemplo, Barcelona Activa). – Otro rasgo significativo y en el que fue pionero es la descentralización terri- torial, en la que ha combinado las dimensiones política y administrativa, de la mano de los distritos. – Ha sido una de las primeras administraciones públicas que hicieron un uso más intensivo de las tecnologías de la información y de la comunicación, y ha configurado un modelo de e-government, o administración electrónica, para mejorar la relación, la comunicación, los servicios y la interacción con la ciudadanía. En el marco del despliegue de una estrategia que está situando Barcelona como referente en el campo de la innovación tecnológica, los avan- 392 CARLES RAMIÓ / MIQUEL SALVADOR DIAGNOSIS Y PROPUESTAS SOBRE EL MODELO INSTITUCIONAL Y SUS CAPACIDADES 393 ces internos, tanto en el despliegue de soluciones de ciudad inteligente como Aparte de estos, hay que añadir otros problemas tradicionales de las adminis- en la regulación de la inteligencia artificial, también caracterizan el modelo traciones públicas que también presenta el Ayuntamiento de Barcelona: institucional. – Unos recursos humanos con buenas competencias profesionales, compro- – Una cierta desarticulación organizativa de la organización central del Ayun- metidos y motivados, con unos mandos también competentes, comprome- tamiento que se ha ido multiplicando por una lógica de estratificación geoló- tidos y motivados. Este elemento, que debería darse por supuesto, tiene un gica. gran mérito, ya que otras administraciones grandes de nuestro entorno están – Una elevada complejidad en las figuras y el número de entidades instru- en una situación bastante precaria en relación con este ámbito. Es un modelo mentales y en su relación con la administración nuclear. bastante moderno de gestión de recursos humanos, teniendo en cuenta que – Una estructura, por debajo de las gerencias, excesivamente clásica y bu- se despliega en el marco de un modelo legislativo de función pública muy rocrática. anticuado. Pero hay que indicar que uno de los principales elementos negativos del mo- Todos los anteriores son puntos fuertes del modelo institucional del Ayunta- delo de gestión del Ayuntamiento de Barcelona ha sido su apuesta, durante más miento de Barcelona, pero también se pueden identificar ciertos puntos débiles de veinte años, por impulsar de manera maximalista la nueva gestión pública y defectos tanto por determinados aspectos del diseño de estas iniciativas como (NGP). Una buena parte de los instrumentos de este paradigma de gestión son por un desgaste en el tiempo. Como debilidades o disfunciones se pueden des- potentes para conseguir una mejor gestión y calidad de los servicios. Este ele- tacar las siguientes: mento ha sido positivo y se debe preservar. El problema es que la apuesta por la NGP ha sido maximalista y radical (el Ayuntamiento de Barcelona es la Admi- – Un modelo gerencial con una cultura neoempresarial propia de la nueva nistración pública de Cataluña y de España que más ha promovido sus técnicas gestión pública (NGP) con riesgos de generar una ideología propia. El cómo y, por defecto, valores asociados). Pero la NGP no era solo un paradigma que (modelo de gestión empresarial) ha ido contaminando el qué (modelo de ciu- buscaba la flexibilidad y la eficiencia para superar el modelo burocrático, sino que dad) y se ha generado el riesgo de crear sesgos y de no ser políticamente también llevaba incorporados los siguientes elementos que generan externalida- neutral. des negativas al sistema público: – No se ha definido el perímetro esencial de las externalizaciones: qué se debería externalizar y qué no se puede externalizar. Y, en especial, hay déficits – Visión de la Administración como una simple organización prestadora de en los mecanismos de control y de evaluación de las externalizaciones. servicios y no como una institución que debe favorecer el desarrollo humano. – La descentralización territorial por la vía de los distritos lleva mucho tiem- – Focalización en las tres “e”: economía, eficacia y eficiencia, dejando de po sin ser reconsiderada ni reactivada, y eso da lugar a desajustes con lado las otras “e”, como por ejemplo la equidad. respecto tanto al contenido político efectivo como a la dimensión de gestión – Como resultado, la despolitización de la Administración pública mediante de políticas. una potenciación de la tecnocracia (comunidades epistémicas de gestores – La implantación de la Administración electrónica fue pionera y consiguió con más capacidad de influencia e iniciativa que la política). la mejora de la calidad en la relación con la ciudadanía, pero ya no es un – Visión empresarial de carácter anglosajón de la Administración pública: rasgo diferenciador. Si la opción de la ciudad inteligente sigue siendo un clientela (no ciudadanía con derechos políticos y económicos) y un modelo hecho simbólico más que real o no se despliega adecuadamente la inte- de Estado supermercado. ligencia artificial, este ámbito puede dejar de ser un puntal del modelo – Fomento de la flexibilidad en detrimento de la seguridad jurídica e institu- institucional. Por otra parte, se apunta que en administración electrónica cional. no ha sido capaz de transformar la cultura, los sistemas de producción y – Concepción de que la gestión privada siempre es más eficaz y eficiente de trabajo, los diseños organizativos, etcétera. Es una asignatura pendiente que la gestión pública, que se configura como un axioma perverso y falso. del Ayuntamiento de Barcelona (y, también, del resto de administraciones Siempre es mejor privatizar y externalizar que la gestión directa (error grave en públicas del país). determinados servicios públicos como, por ejemplo, los sanitarios, la gestión – Los instrumentos de gestión de recursos humanos están condicionados por del agua, etcétera). el marco normativo. Aunque hay instrumentos para facilitar unas diagnosis – Introducción, sin muchos matices, de técnicas de gestión privada en la ges- detalladas y apoyar la toma de decisiones, estas están marcadas por dinámi- tión pública (calidad, ISO, reingeniería de procesos, etcétera), desatendiendo cas asociadas al modelo vigente de escalas estatal y autonómica de empleo las singularidades de la pública en relación tanto con los resultados como con público. los procesos. 394 CARLES RAMIÓ / MIQUEL SALVADOR DIAGNOSIS Y PROPUESTAS SOBRE EL MODELO INSTITUCIONAL Y SUS CAPACIDADES 395 III. Un esquema para las propuestas sobre el modelo concreta y dinámicamente en las diversas políticas y proyectos políticos y que, de institucional manera transversal, agruparía recursos de los servicios centrales, de los distritos y de los organismos instrumentales. Para presentar las propuestas de mejora del modelo institucional se propone un esquema basado en las capacidades institucionales, es decir, en las habili- Esta configuración podría contribuir a la revitalización política y social de la dades del Ayuntamiento para articular la diversidad de recursos (propios o que ciudad, porque aumentaría la focalización de las prioridades políticas en función puede movilizar) con el fin de alcanzar los objetivos que se planteen. de la sensibilidad política del Gobierno y de los problemas económicos y sociales que preocupan a la ciudadanía. Con la organización actual a veces no es fácil Este esquema permite diferenciar: visualizar claramente las prioridades políticas del Gobierno y se corre el riesgo de que los colectivos de ciudadanos y ciudadanas no se sientan del todo atendidos – Las capacidades de política, entendidas como las vinculadas a facilitar la en sus problemas concretos. Este déficit se podría compensar con concejalías es- articulación entre política y dirección pública, pero también las estrategias de pecíficas, como una concejalía de personas mayores que viven solas, de pobreza relación con otras administraciones, en especial con el entorno metropolitano infantil, de personas inmigrantes sin trabajo, de refugiados y refugiadas políticos, y con agentes de este entorno. de precios de la vivienda, de nuevos sistemas de cogestión de servicios, de socie- – Las capacidades analíticas, vinculadas a la gobernanza de datos, con una dad de la innovación y del aprendizaje, de protección al comercio tradicional, o atención especial a lo vinculado a la recopilación, la gestión y la exploración una concejalía para fomentar o preservar un determinado congreso internacional de datos, y también al despliegue de la inteligencia institucional que debe muy relevante para la ciudad, entre otros ejemplos. Estas nuevas concejalías se- facilitar procesos de adaptación a entornos cambiantes. rían muy concretas y variables en función de los problemas reales que se fueran – Las capacidades de gestión, vinculadas tanto a la estructura organizativa detectando, y se podrían crear y suprimir a lo largo de una misma legislatura. como a las dinámicas de despliegue de la actividad y al papel de la gestión del Cada gran problema u oportunidad económica y social del momento tendría su conjunto de profesionales de la institución. respuesta inmediata en el plano político e institucional. La primera dimensión de este modelo matricial se basa en la gestión trans- IV. Propuestas para potenciar las capacidades de política versal de todas las unidades administrativas del Ayuntamiento sobre la base de grandes ámbitos. Cada uno de estos ámbitos se encontraría bajo la dirección Las capacidades de política hacen referencia a cómo la articulación del nivel profesional de una persona gerente (o coordinadora), por encima de la que ha- político con el directivo puede contribuir a mejorar las potencialidades del Ayun- bría una persona gerente general o municipal (o coordinadora general). Cada tamiento para desplegar sus líneas de actuación. gerencia la comandaría un o una teniente o teniente de alcaldía, y la persona gerente general estaría vinculada directamente a la alcaldía. Las personas que En esta línea se p