SÍNDICA DE GREUGES
DE BARCELONA
Reflexions i propostes sobre el desplegament
de la Llei de la dependència
Algunes consideracions sobre el servei
d’ajuda a domicili (SAD) a Barcelona
Barcelona, juliol del 2007
2
1. Motivació
Estem en els inicis del desplegament de la Llei de la dependència (Llei
39/2006, de 14 de desembre, de promoció de l’autonomia personal i d’atenció a
les persones en situació de dependència) i davant l’aprovació de la futura Llei
de serveis socials (en tramitació al Parlament de Catalunya).
L’anomenada Llei de la dependència és un dels instruments fonamentals per
millorar i desenvolupar el sistema de serveis socials, ampliar-ne l’acció
protectora i garantir-ne la seva universalització. Les prestacions que preveu
d’atenció a la dependència són tant prestacions de serveis com prestacions
econòmiques.
Els serveis garantits
Les prestacions en forma de serveis tindran, segons la Llei, caràcter prioritari.
Aquests serveis es prestaran mitjançant l’oferta pública de la xarxa de serveis
socials de les respectives comunitats autònomes per part de centres i serveis
públics o privats concertats degudament acreditats (art. 14). Entre els serveis hi
ha els centres de dia i de nit, els serveis residencials, els serveis d’ajuda a
domicili, entre d’altres (art. 15). Les prestacions econòmiques son de tres tipus:
“la prestació econòmica vinculada al servei” (art. 17), “la prestació econòmica
per a la cura en l’entorn familiar i l’ajuda a cuidadors no professionals” (art 18), i
“la prestació econòmica d’assistència personal” (art 19).
La prestació econòmica vinculada al servei és una possibilitat raonable si té un
caràcter excepcional, és a dir, quan les administracions no poden prestar els
serveis públics o concertats d’atenció i cura necessaris per atendre la demanda
que es generi. Però cal evitar que aquesta prestació econòmica d’accés al
servei passi a ser habitual, així com s’ha de procurar que hi hagi les suficients
garanties de qualitat del servei. Si no és així, es posaria en perill el model de
prestació de serveis públics de qualitat.
També s’ha de tenir en compte que els ajuntaments hauran de respondre a una
major demanda. Aquest creixement exigeix una bona planificació i uns controls
estrictes de les entitats que presten el servei. Això és necessari per garantir la
qualitat que ha de tenir tot servei públic.
Riscos que cal preveure
Quan s’estableix un nou mercat de treball, si aquest no es regula prou i la
demanda d’aquest mercat s’incrementa hi ha molts riscos:
 Risc de presència d’empreses sense les condicions i la sensibilitat
adequades.
 Risc de condicions laborals a la baixa.
 Risc de treballadors no qualificats.
Ronda Sant Pau, 43-45, 3r. 08015 Barcelona Tel. 934 132 900 Fax 934 132 910  sindicadegreuges@bcn.cat
3
Aquests riscos que acabem d’esmentar, en concret la gestió del servei d’ajuda
a domicili (SAD) de l’Ajuntament de Barcelona, han estat motiu de queixa
davant la Síndica de Greuges de Barcelona. Aquest fet juntament amb l’estudi
del plec de clàusules dels contractes per a la gestió del servei d’ajuda a domicili
és el que ens ha motivat a elaborar les reflexions i consideracions següents.
2. El servei d’ajuda a domicili (SAD)
Model del servei
El SAD és un servei de responsabilitat pública i de competència municipal
regulat per la legislació catalana de serveis socials. El Decret legislatiu
17/1994, de 16 de novembre, estableix el marc jurídic i l’obligatorietat de la
seva prestació per part de l’Administració local; el Decret 284/1996, de 23 de
juliol, regula la xarxa pública de serveis socials, i el Decret 27/2003, de 21 de
gener, l’organització i la prestació dels serveis socials d’atenció primària.
El SAD és un servei que des de fa anys ofereixen els ajuntaments als ciutadans
que es troben en una situació de manca d’autonomia, o amb situacions
familiars especials. L’objectiu és que aquestes persones puguin romandre al
seu domicili el màxim de temps possible amb la major qualitat de vida. El SAD
està format per un conjunt de serveis que van des de l’ajuda personal, prestada
per professionals, fins a serveis de bugaderia, àpats a domicili, neteja, etc.
Ara és també un dels serveis que preveu el catàleg de serveis i prestacions del
sistema per a l’autonomia i l’atenció a la dependència de la Llei de la
dependència. Així, aquest servei que fins ara depenia dels pressupostos anuals
disponibles passa a ser un dret universal. Això requereix de les administracions
una ampliació de recursos per proveir l’oferta necessària, i una planificació
adequada.
La nova Llei preveu una valoració per part de l’Administració autonòmica del
nivell i grau de dependència de la persona, a fi de determinar el servei i les
prestacions que corresponguin en cada cas. A partir d’aquesta valoració els
serveis socials de la xarxa pública establiran un “Programa individual d’atenció”
en el qual quedaran reflectits els serveis més adequats a les necessitats de la
persona dependent. Aquest programa se centra en l’usuari i demana la seva
participació, o la de la seva família. Els serveis socials d’atenció primària
hauran de fer el seguiment del programa amb l’usuari, cosa que comportarà un
major nivell d’exigència i requerirà reforçar els equips actuals. Per tant, hi ha el
risc i la preocupació que les expectatives actuals no es puguin acomplir per una
manca de recursos humans i que hi hagi una saturació d’aquests serveis.
Un altre aspecte en què s’haurà de continuar treballant és l’establiment d’una
major coordinació amb l’atenció primària de salut. S’ha de garantir un treball en
xarxa que vagi en benefici d’una atenció més integral i transversal de l’usuari.
Ronda Sant Pau, 43-45, 3r. 08015 Barcelona Tel. 934 132 900 Fax 934 132 910  sindicadegreuges@bcn.cat
4
Davant aquests nous reptes, es plantegen uns aspectes clau en l’eficàcia i
eficiència d’un servei d’ajuda a domicili. Es poden agrupar en: a) els
professionals, b) la gestió dels serveis i c) els plecs de clàusules per a la seva
contractació.
a) Els professionals
L’envelliment de la població i l’augment de persones en situació de
dependència ja està generant més demanda de professionals que no pas
oferta. La demanda s’incrementarà pel dret a rebre una prestació social. Això
comporta el risc que els treballadors que ofereixin el servei d’ajuda al domicili
de l’usuari no tinguin la preparació o els coneixements suficients per donar un
servei adequat. Per tant, caldrà vetllar per la urgent consolidació d’un col·lectiu
preparat per dur a terme l’atenció domiciliària.
El personal d’atenció domiciliària ha de tenir la formació que li permeti donar
una atenció adequada i de qualitat a l’usuari. Una regulació insuficient pel que
fa a la formació del col·lectiu de professionals en treball familiar ha propiciat
que hi hagi una gran diversitat de perfils. Actualment coexisteixen dues opcions
per obtenir una formació inicial que els possibiliti ser contractats: la formació no
reglada o ocupacional, per a la qual no es requereixen uns estudis previs, i la
formació reglada.
A Catalunya existeix la formació ocupacional de treballador familiar amb un
curs de 750 hores. Actualment s’hi ha afegit la d’auxiliar d’ajuda a domicili de
445 hores, regulada en l’àmbit estatal. Aquesta disminució d’hores de formació
pot anar en detriment del servei. Per això cal mantenir una formació més
àmplia, com la que s’imparteix en treball familiar. Per a aquest col·lectiu, i
donada la diversitat de coneixements previs de les persones que hi accedeixen,
cal assegurar la formació adequada dels treballadors i que es garanteixi una
formació continuada.
Pel que fa a la formació reglada que té com a possible sortida professional
l’atenció domiciliària, hi ha la FP1 de grau mitjà de 1.700 hores, que dóna lloc al
títol de tècnic en atenció sociosanitària i que requereix la formació bàsica; i la
FP2 de grau superior de tècnic superior en integració social de 2.000 hores, per
a la qual cal tenir el batxillerat. Però en aquest cas és poc viable que aquests
titulats s’inclinin per l’atenció domiciliària com a sortida laboral a causa de les
condicions laborals actuals.
Per altra banda, cal tenir en compte que és un servei que es presta a la
persona al seu domicili i que els treballadors es poden trobar en situacions
complexes. Per això és necessària la previsió d’espais de supervisió i de
coordinació de l’atenció en cada cas. És una feina que ha de formar part d’un
treball en equip i no ha ser considerada individual i aïllada de cada
professional.
Ronda Sant Pau, 43-45, 3r. 08015 Barcelona Tel. 934 132 900 Fax 934 132 910  sindicadegreuges@bcn.cat
5
Les condicions laborals han d’estar en línia amb el perfil que es demana al
treballador familiar. Aquest ha de poder acomplir diferents funcions:
l’assistencial, l’educativa i la preventiva. Per tant, se li han de demanar unes
qualitats indispensables i unes capacitats tècniques, habilitats personals i
actituds adequades que permetin establir una desitjable empatia amb l’usuari.
Actualment, ja hi ha una manca de personal qualificat i es preveu que aquesta
encara creixerà més si no es milloren les condicions laborals actuals. La millora
de les condicions laborals aniria lligada, entre altres qüestions, a l’apropament
de les retribucions salarials d’aquest col·lectiu a les retribucions bàsiques de
l’Administració contractant. Per ajudar a assolir que les condicions laborals
responguin a la dedicació que es desitja dels professionals, es podria valorar
l’existència en els contractes laborals d’un plus o "complement salarial de
qualitat de treball".
Així mateix, l’estabilitat de la plantilla de treballadors també té una gran
importància per garantir un servei assistencial de qualitat.
b) Gestió dels serveis de SAD
La prestació del servei la pot realitzar directament el municipi amb personal
propi o bé mitjançant l’externalització de serveis. En l’externalització, la provisió
del servei queda en mans de l’Administració i la gestió la realitzen entitats
contractades per aquella tant d’iniciativa social com mercantil.
Respecte a les entitats d’iniciativa social, l’article 32 del Decret legislatiu
17/1994, indica en l’apartat 1, que “les administracions públiques han de
promoure i impulsar les entitats d’iniciativa social...”; i en l’apartat 2, que “les
administracions públiques actuants en l’àmbit d’aquesta Llei poden concertar la
gestió de serveis, d’acord amb el que estableix la normativa reguladora de la
gestió dels serveis públics, amb entitats privades, preferentment d’iniciativa
social, degudament acreditades (...)”.
També la Llei de la promoció de l’autonomia personal i d’atenció a les persones
amb situació de dependència parla de les entitats d’iniciativa social. Destaca el
paper d’aquestes en la construcció de l’Estat de benestar i en la prevenció del
risc d’exclusió. L’article 16 de la Llei, que tracta de la “xarxa de serveis del
sistema per a l’autonomia i l’atenció a la dependència”, indica, en l’apartat 2,
que “les comunitats autònomes establiran el règim jurídic i les condicions
d’actuació dels centres privats concertats. En la seva incorporació a la xarxa,
es tindrà en compte de manera especial els corresponents al tercer sector”. A
continuació, en l’apartat 4, s’estableix que “els poders públics promouran la
col·laboració solidària dels ciutadans amb les persones en situació de
dependència, a través de la participació de les organitzacions de voluntaris i de
les entitats del tercer sector”.
Ronda Sant Pau, 43-45, 3r. 08015 Barcelona Tel. 934 132 900 Fax 934 132 910  sindicadegreuges@bcn.cat
6
A causa de l’augment de la demanda, cada vegada seran més les entitats que
es dedicaran als serveis a domicili. Entre aquestes hi ha tant les entitats
mercantils com les entitats d’iniciativa social. Malgrat les diferències entre les
unes i les altres, cal que competeixin per la qualitat i no tant per la quantitat i el
volum d’atenció que ofereixen. Perquè això sigui possible és necessari que els
plecs de clàusules no siguin una barrera per a l’accés de les entitats d’iniciativa
social o del tercer sector.
Per assegurar la qualitat del servei és necessari aprofundir en els criteris per
poder acreditar i homologar entitats aptes per prestar aquests serveis a les
persones. Aquesta acreditació i homologació de les entitats d’ajuda a domicili
està prevista en la Llei, i pendent d’un futur decret de la Generalitat. És
imprescindible que això es faci en el moment actual, quan es posa en marxa un
sistema universal de drets socials, i no més endavant, per tal que les entitats
que es puguin presentar a les convocatòries publiques ja tinguin acreditats uns
mínims de qualitat indispensables.
Pel que fa a l’externalització del servei s’ha de fer sempre assegurant-ne la
qualitat. Aquesta només es pot garantir mitjançant l’aplicació d’uns plecs de
clàusules que defineixin clarament el model de servei, les seves
característiques, les formes d’accés, les condicions laborals dels treballadors i
el control de la seva qualitat. Els plecs de clàusules han de ser la garantia que
els serveis s’adjudicaran a les entitats que tinguin majors possibilitats de
prestar el servei amb qualitat.
L’externalització de serveis requereix per part de l’Administració un control molt
rigorós de les empreses. Només fent un seguiment acurat de les entitats
contractades, l’Administració podrà garantir un servei de qualitat. Aquest control
ha d’afectar tant el servei que reben els usuaris com les condicions laborals i
professionals dels treballadors.
S’ha d’evitar que l’externalització de la gestió de serveis sigui sinònim de
precarietat laboral i de declinació de responsabilitats per part de l’Administració.
c) Els plecs de clàusules per a la contracció dels serveis d’ajuda a domicili
(SAD). L’actual plec de clàusules de l’Ajuntament de Barcelona
L’Ajuntament de Barcelona ha optat per una gestió externalitzada del SAD.
Actualment hi ha quatre empreses que gestionen el servei d’atenció personal i
de neteja de la llar. Només una d’elles és d’iniciativa social. Una anàlisi de
l’actual plec de clàusules del contracte per a la gestió del SAD porta a fer
algunes consideracions i propostes:
 El plec de clàusules d’atenció domiciliària actual només preveu dos serveis:
el del treball familiar i el de l’auxiliar de neteja. Els altres serveis (àpats i
bugaderia) tenen els seus propis plecs de condicions i s’adjudiquen a altres
proveïdors. En canvi, la cartera de serveis possibles al domicili (atenció
personal, neteja, àpats i bugaderia) requereix una coordinació de tots
aquests per donar un servei de qualitat a l’usuari. Per això, l’atenció
Ronda Sant Pau, 43-45, 3r. 08015 Barcelona Tel. 934 132 900 Fax 934 132 910  sindicadegreuges@bcn.cat
7
integral a l’usuari es pot veure afectada per la necessitat i, a la vegada, la
dificultat de coordinar els serveis proporcionats per empreses diferents en
un mateix domicili. Una possible solució seria que la prestació de tots
aquests serveis la fes un únic proveïdor. Així s’optimitzaria l’atenció, i
això permetria a l’usuari gaudir de la tranquil·litat de tenir un sol interlocutor
per plantejar qüestions referents als serveis que rep, propostes o queixes.
 La durada del contracte de gestió és actualment d’un any i mig. Seria millor
un termini de quatre anys, prorrogables, per tal de facilitar que les empreses
i entitats facin una adequada planificació de les inversions necessàries, tant
pel que fa a aspectes econòmics com pel que fa a recursos humans.
Alhora, l’ampliació de la durada del contracte disminuiria la precarietat
laboral del personal i es facilitaria la seva professionalització. Això
repercutiria en la millora de la qualitat del servei ja que l’usuari necessita
establir un vincle amb la persona de la qual té cura al domicili. Per
aconseguir-ho és necessari un temps i no té cap sentit que aquesta relació
es trenqui per un tema de gestió. La qualitat que ofereix la continuïtat del
servei no queda suficientment garantida amb la subrogació del personal si
hi ha un canvi en l’entitat que gestiona el servei.
 Actualment a la ciutat hi ha quatre zones per a la provisió del SAD. Això fa
que solament hi tinguin accés empreses grans amb un volum de gestió i
amb grans possibilitats de finançament. La bona gestió del servei d’ajuda a
domicili és un repte considerable per la seva complexitat. Es podria
considerar el fet de dividir el municipi en zones més reduïdes, per
exemple, zones que coincideixin amb els deu districtes de la ciutat.
Això comportaria una gestió més racional. També s’obriria la porta a
una major competència, ja que s’hi podrien presentar més proveïdors,
cosa que afavoriria la presència de les entitats del tercer sector. Només
dues de les deu empreses que van presentar un projecte i que reunien els
criteris de solvència tècnica i financera establerta en el plec de clàusules, en
el darrer concurs públic, eren d’iniciativa social.
 Actualment la puntuació de les qüestions tècniques és de fins a 90 punts, i
la de les econòmiques, de fins a 10 punts. Això possibilita que es faci una
valoració molt més tècnica i de qualitat que econòmica. De tota manera, les
condicions econòmiques tenen un pressupost massa ajustat. Si, a
més, s’afegeix l’oferta d’abaratiment que fan les empreses per obtenir més
puntuació, això repercuteix òbviament en les condicions laborals dels
treballadors. Partint d’una valoració ajustada del cost del servei, el
pressupost hauria de ser el que marca el plec. I, en tot cas, no s’haurien de
valorar aquelles ofertes econòmiques a la baixa que podrien donar lloc a
una disminució de la qualitat.
 Sobre les qüestions tècniques és necessari puntuar els projectes a partir
d’un coneixement real de les empreses. Per això, i per garantir els aspectes
de qualitat i de proximitat, seria necessari puntuar aspectes com
l’arrelament en el territori, el coneixement de la població a qui s’ha
atendre i l’experiència prèvia en el sector. Si només es té en compte el
Ronda Sant Pau, 43-45, 3r. 08015 Barcelona Tel. 934 132 900 Fax 934 132 910  sindicadegreuges@bcn.cat
8
projecte escrit de l’empresa hi ha el perill que aquesta plantegi una
organització del servei i unes millores que no es puguin dur a la pràctica.
Així ha passat en un dels projectes que han superat el plec de clàusules i en
el qual després han aparegut diferències entre el que es diu que es farà i el
que realment s’ha acabat fent.
 En l’apartat de recursos humans es valora la formació inicial i continuada
dels treballadors, la fidelització, la supervisió... Però el problema és
assegurar que efectivament les empreses facin el que diuen en els seus
projectes. Per això hauria d’estar millor valorada una empresa que
tingui sensibilitat vers el sector, que tingui com a objectiu el servei a
l’usuari i no els guanys econòmics o que tingui mecanismes de
participació dels treballadors. Si només es valora el que diu el projecte, la
puntuació pot ser més alta per a aquelles empreses que tinguin un potent
departament dedicat a la realització de projectes i que a més els adeqüin als
requeriments de cada plec. Però això no tindrà, necessàriament, una
correlació amb el servei que realment s’acabarà fent.
 Les condicions actuals tenen en compte l’orientació social de l’empresa i en
concret la presència de voluntariat. Però no s’hauria de puntuar igual una
empresa que fa un conveni amb una entitat de voluntariat o d’inserció
social per exigència del plec, que la que té col·laboracions
consolidades i voluntaris propis que participen en els objectius de l’entitat
i asseguren, per tant, el servei. En el primer cas, ningú pot assegurar que el
servei es faci realment.
 Per tal de garantir una major transparència i control hauria de ser el mateix
Ajuntament qui contractés l’empresa per fer l’estudi de satisfacció, i no el
proveïdor dels serveis com ara està previst. Evidentment, l’empresa
proveïdora ha de fer actuacions de control de la qualitat del servei que
presta. Però això no exclou que l’Ajuntament li exigeixi un bon servei, tant
quantitativament com qualitativament, i tingui els mecanismes necessaris
per controlar-ho. No es pot delegar en l’empresa proveïdora la tasca
d’un control de qualitat tan bàsic i important com és mesurar la
satisfacció de l’usuari.
Recollint les consideracions exposades, es poden plantejar els següents punts
centrals que cal tenir en compte per assegurar una atenció domiciliària de
qualitat:
 L’homologació i acreditació de les empreses d’ajuda a domicili de
manera que es tingui present la incorporació de fórmules directes
o indirectes de participació dels usuaris, com preveu la legislació
de serveis socials.
Ronda Sant Pau, 43-45, 3r. 08015 Barcelona Tel. 934 132 900 Fax 934 132 910  sindicadegreuges@bcn.cat
9
 Garantir que el model d’atenció del SAD quedi reflectit en els plecs
de clàusules. Aquests plecs han de tenir pressupost suficient i
preveure unes condicions professionals i laborals dignes.
 Facilitar l’accés a empreses del tercer sector o d’iniciativa social i
primant als programes de proximitat, de personalització, de
participació i d’acompanyament en activitats que aportin benestar
personal i social al barri.
 El seguiment i control per part de l’Ajuntament de les empreses
proveïdores dels diferents serveis.
 La unificació de la formació requerida per al servei.
3. Consideracions finals
En l’atenció domiciliària cal tenir en compte que el servei s’adreça tant a
persones amb dependència com a persones amb dificultats d’adaptació social.
Això inclou gent gran però també altres col·lectius com els infants, les famílies i
els adults, que necessiten aquest suport per mantenir i millorar la seva qualitat
de vida en el seu entorn habitual. L’Ajuntament de Barcelona, i segons el Pla
d’atenció municipal (2004-2007), té com a objectiu un increment de l’atenció
domiciliària. Aquest pla fixa arribar a una taxa de cobertura mínima del 4 % de
la població de gent gran i posar en marxa un model específic d’atenció
domiciliària per a les famílies amb infants i adolescents. Aquest increment no
pot anar en detriment de la qualitat del servei ni en una disminució de les hores
necessàries d’atenció.
Ronda Sant Pau, 43-45, 3r. 08015 Barcelona Tel. 934 132 900 Fax 934 132 910  sindicadegreuges@bcn.cat